Bestuurs(proces)recht AAK Prof.mr. K.J. de Graaf. Wetgeving

Transcriptie

1 7602 KwartaalSignaal 132 staats- en bestuursrecht Bestuurs(proces)recht AAK Prof.mr. K.J. de Graaf Wetgeving Internetconsultatie over nieuwe coördinatieregeling in de Awb De verhouding van bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving tot de Algemene wet bestuursrecht heeft in het verleden al vele pennen in beweging gebracht. In de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 25 januari 2012 (Advies W /IV, Bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33118, nr. 3) wordt voor die verhouding in het licht van het streven naar harmonisatie van het omgevingsrecht wederom aandacht gevraagd. In die voorlichting wordt geadviseerd om bij de hervorming van het omgevingsrecht (waartoe de regering op 16 juni 2014 het omvangrijke wetsvoorstel inhoudende Regels over het beschermen en benutten van de fysieke

2 staats- en bestuursrecht KwartaalSignaal leefomgeving, de Omgevingswet, aan de Tweede Kamer heeft gezonden, Kamerstukken II 2013/14, 33962) zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij de Awb en onnodige afwijkingen van die wet te schrappen. Nagegaan moet ook steeds worden of de betreffende regels niet wellicht beter op hun plaats zijn in de Awb als algemene regels. Met die werkwijze heeft het kabinet ingestemd (Kamerstukken II 2011/12, 33118, nr. 3, p. 20). De Raad van State vroeg met name aandacht voor de verschillende coördinatieregelingen die in verschillende bijzondere wetten zijn opgenomen en afwijken van de algemene regeling in de Awb. De Awb kende sinds 1 juli 2008 een algemene coördinatieregeling in afdeling 3.5, maar die stamt van voor de invoering van de Wabo in 2010 (waarmee 25 toestemmingsstelsels zijn samengevoegd tot één (omgevings)vergunning), de Crisis- en herstelwet van 2010 (waarin de figuur van het projectuitvoeringsbesluit werd geïntroduceerd om integrale besluitvorming over projecten in het omgevingsrecht mogelijk te maken) en de Wet ruimtelijke ordening van 2008 (waarin zowel een gemeentelijke en een provinciale als een rijkscoördinatieregeling is opgenomen). Gelet op de bestaande, verschillende regelingen ten behoeve van de coördinatie van besluiten in het omgevingsrecht (waartoe overigens ook zeker de Tracéwet, de Elektriciteitswet, de Gaswet en de Mijnbouwwet behoren), verbaast het niet dat de sinds 2008 in afdeling 3.5 Awb opgenomen coördinatieregeling zelden tot nooit gebruikt wordt. Beide redenen, gecombineerd met het advies van de Raad van State over de verhouding tussen het omgevingsrecht en de Awb, heeft de regering ertoe gebracht een concept voor een nieuwe algemene coördinatieregeling in afdeling 3.5 Awb ter consultatie op internet beschikbaar te maken (www. internetconsultatie.nl/coordinatieregeling). Tot 1 oktober kan eenieder daarover zijn oordeel geven. Het concept moet nadrukkelijk gerelateerd worden aan het recente wetsvoorstel voor een Omgevingswet, waarin reeds verschillende malen wordt verwezen naar afdeling 3.5 Awb en wordt gerefereerd aan de nieuwe regeling, die tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking zou moeten treden. Het concept kent overigens ook een voorstel voor een afdeling 3.4a Awb. Daarin zal louter de uit de huidige artikel 3:19 en 3:20 Awb bekende inspanningsverplichting voor elk bestuursorgaan worden neergelegd om, mits dat redelijkerwijs uit de door de aanvrager beschikbaar gestelde informatie kan worden afgeleid, de aanvrager te wijzen op andere mogelijk benodigde besluiten (voor het verrichten van een bepaalde activiteit). Kern van het concept is echter de nieuwe afd. 3.5 Awb ( Coördinatie van samenhangende besluiten ). Een bij wettelijk voorschrift of coördinatiebesluit aangewezen coördinerend bestuursorgaan moet een gecoördineerde en samenhangende voorbereiding van besluiten bevorderen. Vervolgens is geregeld dat de benodigde, samenhangende besluiten zoveel mogelijk tegelijk en in ieder geval binnen een periode van zes weken, moeten worden aangevraagd bij het coördinerend bestuursorgaan. Van belang is dat de coördinatie niet steeds betrekking hoeft te hebben op alle voor de activiteit benodigde besluiten, maar dat ook clustering van aanvragen mogelijk is, waardoor ook verschillende coördinatieprocedures plaatsvinden. De regeling houdt op deze manier bewust rekening met de in de praktijk gevoelde wens om grote projecten gefaseerd uit te voeren. Verderstrekkend dan de huidige Awb-procedure is zeker de bevoegdheidsverdeling bij gecoördineerd voorbereide besluiten. In beginsel wijzigt de bevoegdheid om de benodigde besluiten te nemen niet met het van toepassing verklaren van de concept coördinatieprocedure; het coördinerend bestuursorgaan coördineert slechts door aanvragen door te sturen naar het bevoegde gezag. Echter, de regeling kent ook een zogenaamde indeplaatstreding (die wordt overgenomen uit de regeling in art Wro). Wordt een benodigd besluit niet of niet tijdig genomen of belemmert het genomen besluit een ander besluit, dan kan de minister of Gedeputeerde Staten als coördinerend bestuursorgaan een vervangend besluit nemen, waar tegen het oorspronkelijk bevoegde gezag geen beroep in kan stellen. Is op een van de aangevraagde besluiten afd. 3.4 Awb (uniforme openbare voorbereidingsprocedure) van toepassing, dan is die voorbereidingsprocedure op alle besluiten in de betreffende coördinatieprocedure van toepassing. Door de gelijktijdige bekendmaking van de besluiten door het coördinerend bestuursorgaan, begint de termijn voor het inroepen van rechtsbescherming voor alle besluiten op hetzelfde moment; alle met de coördinatieprocedure voorbereide besluiten worden ten behoeve van die rechtsbescherming aangemerkt als één besluit. In beginsel is de rechtbank (in het arrondissement waarin het coördinerend bestuursorgaan zijn zetel heeft) bevoegd, maar indien tegen één van de genomen besluiten beroep in eerste en enige aanleg openstaat bij een van de hoogste bestuursrechters (doorgaans zal dat de ABRvS zijn), dan kan het beroep daar worden ingediend. Het idee van de regering is dat de Omgevingswet in werking zal kunnen treden in Het concept van de nieuwe coördinatieregeling Awb (afd. 3.5 Awb) stelt dat die coördinatieregeling zou moeten worden opgenomen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Awb in verband met de invoering van die Omgevingswet en de toekomst van het concept is dus gelet op de tekst daarvan nauw verbonden met de voortgang van het wetsvoorstel Omgevingswet. Splitsing Raad van State en samenvoeging drie hoogste bestuursrechters In het regeerakkoord van het huidige kabinet stond in de paragraaf over Veiligheid en Justitie te lezen dat de Raad van State zal worden gesplitst in een rechtsprekend deel en een adviserend deel en dat het rechtsprekend deel wordt samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Menig bestuursrechtjurist heeft over die twee voor de bestuursrechtspraak buitengewoon belangwekkende zinnen een oordeel (zie B.J. Schueler, Een overzichtelijke, onafhankelijke eenheid? Over integratie van de bestuursrechtspraak, NTB 2014/20 en daarin opgenomen verwijzingen).

3 7604 KwartaalSignaal 132 staats- en bestuursrecht Ook de Tweede Kamer nam een standpunt in door in 2011 in te stemmen met de motie-taverne c.s. (Kamerstukken II 2011/12, VII, nr. 54), waarin wordt gepleit voor het elders onderbrengen van de rechtsprekende taak van de Raad van State, simpelweg omdat die niet tezamen met de wetgevingsadviserende taak bij één orgaan zou moeten worden ondergebracht. Ook de Raad voor de rechtspraak liet van zich horen; hij produceerde in mei 2013 een position paper en diende op basis daarvan de Tweede Kamer in november van dat jaar van advies. Voorgesteld werd verkort weergegeven om de rechtsprekende en de adviserende functie van de Raad van State volledig te scheiden en de bestuursrechtspraak in hoogste instantie onder te brengen bij een tot de rechterlijke macht behorend en onder de Raad voor de rechtspraak vallend nieuw bestuursrechtelijk college (of: hof); voor de belastingrechtspraak zou een afzonderlijk regime moeten blijven gelden. Bovendien houdt het advies in om cassatie in het belang van de wet toe te staan, maar geen cassatie in de volle breedte open te stellen tegen de uitspraken die het nieuwe college doet. In het Advocatenblad van oktober 2013 liet ook de president van de HR zich in een interview uit over de kwestie: Als je de banden tussen rechters- en adviseursrol wilt doorsnijden, moet je ze niet meer onderbrengen in dezelfde institutie. Conclusie: appelbestuursrechtspraak kan het beste worden ondergebracht in de gewone rechterlijke macht. In reactie op het advies van de Raad voor de rechtspraak klom ook de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in de pen. Mocht het advies gevolgd worden, dan is zijn verwachting dat de doorlooptijden van de hoogste bestuursrechtelijke college langer zullen zijn dan de huidige, met onwenselijke maatschappelijke gevolgen. Actie van de kant van het kabinet bleef echter tot de zomer van 2014 uit. Bij brief van 26 juni 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 29279, nr. 200) heeft het kabinet echter haar voornemens over de splitsing van de Raad van State en over de samenvoeging van de drie hoogste bestuursrechters aan de Tweede Kamer gestuurd. De relatief korte doorlooptijden die de ABRvS weet te realiseren en het feit dat die instantie vertrouwd is met de behandeling van zeer verschillende soorten zaken, leidt het kabinet tot de conclusie dat het elders onderbrengen van de rechtsprekende taak van de ABRvS met aanzienlijk hogere maatschappelijke kosten gepaard zal gaan dan het behouden van die functie. Het voornemen van het kabinet om de rechtsprekende functie van de ABRvS te behouden, dat nog moet worden uitgewerkt in een wetsvoorstel, heeft in elk geval twee belangrijke gevolgen. Ten eerste stelt het kabinet kort en goed voor om de CRvB en het CBb op te heffen. Vanwege de vermeende nauwe verwantschap tussen de geschillen die de CRvB in hoogste aanleg behandelt en fiscale geschillen, ligt het naar het oordeel van het kabinet in de rede de rechtsmacht voor die zaken net als de fiscale geschillen onder te brengen bij de gewone rechterlijke macht (gerechtshoven en HR). De geschillen die door het CBb worden behandeld en afgedaan, lijken naar aard en inhoud ( ordenend bestuursrecht ) vaak meer op de geschillen die ook nu reeds door de ABRvS worden afgedaan, zodat het volgens het kabinet voor de hand ligt de rechtsmacht in die zaken toe te delen aan de ABRvS. Ten tweede neemt het kabinet weliswaar niet de in de Tweede Kamer aangenomen motie-taverne c.s. over, maar blijkt toch dat het voor de achterliggende gedachte niet geheel ongevoelig is. Hoewel het zo goed als zeker is dat de organisatorische indeling en de werkwijze van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State in zijn algemeenheid in overeenstemming is met de eisen die het EVRM stelt aan onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak, blijken bijvoorbeeld de mogelijkheid van dubbelbenoemingen en de presentatie van de Raad van State naar buiten toe als één organisatie een doorn in het oog van puristen als het gaat om het tegengaan van de schijn van vooringenomenheid. Vandaar dat het kabinet met een korte waslijst van aanpassingen komt om die mogelijke schijn te vermijden. Zo wordt (in het nog uit te werken wetsvoorstel) bepaald dat dubbelbenoemingen zullen worden beëindigd, dat de vice-president en de Raad van State niet treden in de procedurele en inhoudelijke behandeling, dat de voorzitter van de ABRvS het bevoegd gezag is met betrekking tot het ontslag, de schorsing, de waarschuwing en ook de overige rechtspositionele zaken van de leden van die Afdeling. Zonder dat daarvoor wetswijziging noodzakelijk is, acht het kabinet ook van belang dat in de presentatie naar het publiek de scheiding tussen wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak zichtbaar is. Met deze maatregelen wenst het kabinet de rechtseenheid te bevorderen en een overzichtelijk stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming creëren. Wat daarvan zij, de brief kan niet worden beschouwd als de uitvoering van de in het regeerakkoord opgenomen afspraak: de Raad van State wordt immers niet gesplitst en van samenvoeging van de hoogste bestuursrechters is eigenlijk geen sprake. De brief van de regering eindigt met het voornemen om nog dit jaar een concept voor een wetsvoorstel in consulatie te brengen. Het zal derhalve nog wel even duren, voordat bestuursrechtjuristen daadwerkelijk de gevolgen van de hierboven geschetste ideeën van het kabinet zullen gaan ervaren. Jurisprudentie Conclusie staatsraad advocaat-generaal over het bestuursorgaanbegrip Eén van de basisbegrippen van het bestuursrecht is het bestuursorgaanbegrip. Artikel 1:1 Awb kent daartoe in lid 1 sub a en sub b een tweetal definities (a-organen zijn ingevolge die bepaling alle organen van krachtens publiek recht ingestelde rechtspersonen, terwijl b-organen andere personen of colleges zijn die zijn bekleed met enig openbaar gezag). Recente uitspraken van de rechtbanken Noord-Holland (ECLI: NL: RBNHO: 2013: BZ8741) en Midden-Nederland (ECLI: NL: RBMNE: 2013: 2915) hebben de voorzitter van de ABRvS ertoe bewogen staatsraad advocaat-generaal Widdershoven te verzoeken een

4 staats- en bestuursrecht KwartaalSignaal conclusie te nemen en de ABRvS te adviseren over het hoger beroep in deze zaken. Het is met name de vraag of het bestuur van een privaatrechtelijke rechtspersoon in casu dat van de Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio en dat van de Stichting Platform31 kunnen worden aangemerkt als bestuursorganen in de zin van artikel 1:1, lid 1 sub b, Awb, ondanks dat die besturen geen openbaar gezag aan een wettelijk voorschrift ontlenen (ABRvS 23 juni 2014, ECLI: NL: RVS: 2014: 2260, zaaknr /3/A2 en /2/A2). Doorgaans is de relevantie daarvan dat rechtsbescherming openstaat bij de bestuursrechter in plaats van bij de civiele rechter. Het verzoek van de voorzitter ziet derhalve op de vraag welke criteria in dergelijke omstandigheden gehanteerd kunnen en moeten worden om te bepalen of sprake is van openbaar gezag. In het bijzonder is relevant voor de conclusie ook al volgens het verzoek van de voorzitter de zogenaamde publieketaakjurisprudentie, waarin meermaals aan de hand van een drietal criteria is beoordeeld of (het bestuur van) een privaatrechtelijke rechtspersoon moet worden beschouwd als bekleed met openbaar gezag (b-orgaan), ondanks de afwezigheid van een wettelijk voorschrift waaruit dat direct blijkt. Die criteria zijn kortweg 1. publieke taak: heeft de overheid de taak in kwestie aan zich getrokken en op die manier de activiteiten van de privaatrechtelijke rechtspersoon bevorderd? 2. financiële band: betaalt de overheid op een of andere wijze aan de privaatrechtelijke rechtspersoon om de betrokken publieke taak te bekostigen? 3. inhoudelijke band: bepaalt de overheid op een of andere wijze de criteria volgens welke de privaatrechtelijke rechtspersoon de prestatie aan de burgers toekent? De conclusie is een grondige analyse vanuit historisch en (intern) rechtsvergelijkend perspectief van de jurisprudentie en literatuur over de publieketaakjurisprudentie. Daaruit blijkt dat veel van de kritiek op deze jurisprudentie, bijvoorbeeld vanwege de gespannen verhouding tot het legaliteitsbeginsel, niet doorslaggevend is voor de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. De publieketaakjurisprudentie is noodzakelijk. Ten aanzien van de criteria stelt hij vast dat het eerste criterium ( publiek taak ) geen zelfstandige functie heeft en dat het oordeel daarover volgt uit de beoordeling van het tweede en derde criterium ( financiële band en inhoudelijke band ). Bepalend is derhalve enkel of de overheid de uitoefening van de taak door de privaatrechtelijke rechtspersoon betaalt en bepaalt. Die criteria zijn echter vaag en worden niet altijd even voorspelbaar en consistent toegepast; reden waarom de conclusie een meer expliciete invulling aan die criteria geeft (overwegingen ). Daarmee zou de bestuursrechtspraak moeten komen tot een voor de rechtspraktijk goed hanteerbaar criterium. Het blijft de vraag of daarmee daadwerkelijk voorspelbaarder wordt wanneer bestuursrechters zullen concluderen dat al dan niet sprake is van een b-orgaan. De conclusie wordt tot slot natuurlijk toegepast op de Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio, die bij gebrek aan zowel een (voldoende) financiële als een (voldoende) inhoudelijke band niet als b-orgaan kan worden aangemerkt, en de Stichting Platform31. Laatstgenoemde stichting is evenmin te beschouwen als b-orgaan, aangezien het in de woorden van de advocaatgeneraal de eindadressaat van de subsidie van de minister is en derhalve geen doorgeefluik, maar ook omdat niet is voldaan aan het criterium van een inhoudelijke band. Kortom, de uitspraken van de rechtbanken hebben de goedkeuring van de advocaat-generaal. Nu is het wachten op de uitspraak van de grote kamer in deze zaken. Zwarte piet in het bestuursrecht Op 3 juli 2014 deed de Rechtbank Amsterdam (sector bestuursrecht) uitspraak in het beroep van 21 eisers tegen de (ongegrondverklaring van hun bezwaar tegen de) door de Burgemeester van Amsterdam aan de Stichting Sint-Nicolaas Intocht Amsterdam verleende evenementenvergunning voor de Sint-Nicolaasintocht op 17 november 2013 (ECLI: NL: RBAMS: 2014: 3888). Eisers stelden zich op het standpunt dat de Burgemeester ten onrechte vergunning had afgegeven voor de intocht in de huidige vorm, omdat het evenement de figuur van Zwarte Piet bevat die fundamentele vrijheden aantast en teniet doet. Zwarte Piet zou een racistische onderstroom in stand houden omdat deze een negatief stereotype is van de zwarte mens; de knecht van Sinterklaas is altijd zwart, heeft dikke rode lippen, zwart kroeshaar en ringoorbellen en spreekt gebroken Nederlands. Het hanteren van de figuur Zwarte Piet bij het vieren van het Sinterklaasfeest zou volgens eisers in strijd komen met de artikelen 3 en 8 van het EVRM, met het Verdrag tot bescherming van de Rechten van het Kind (IVRK), met het Internationale Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie (IVUR), met artikel 20 van het VWEU, met Richtlijn 2000/43/EG houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming en met artikel 1 van de Nederlandse Grondwet. Voordat tot de kern van het geschil kan worden gekomen, komt echter ten eerste de vraag op of het zinvol is om een vergunning voor een evenement te beoordelen op het moment dat het evenement reeds lang is gehouden; hebben de eisers nog wel procesbelang? Indien het conflict tussen partijen niet is opgelost en zich dreigt te herhalen, kan dat belang volgens vaste jurisprudentie gelegen zijn in de omstandigheid dat het rechterlijk oordeel kan worden betrokken bij de beoordeling van toekomstige vergunningaanvragen. Ten tweede trekt een ander vereiste voor een ontvankelijk beroep bij de bestuursrechter de aandacht: de belanghebbendheid van de eisers. Daarbij geldt dat voor 14 van de 21 eisers niet voor het verstrijken van de beroepstermijn duidelijk was wie zij waren, zodat zij reeds daarom nietontvankelijk zijn. Van de overige eisers stelt de Rechtbank Amsterdam zonder nadere uitleg dat zij voldoende eigen belang hebben om als belanghebbende te worden aangemerkt, nu zij hebben gesteld door de vergunningverlening te worden geraakt in een fundamenteel recht (r.o. 3.1). De tekst van de uitspraak doet vermoeden dat de enkele stelling van eisers dat een fundamenteel recht is

5 7606 KwartaalSignaal 132 staats- en bestuursrecht geschonden, hen tot belanghebbende maakt, maar dat lijkt mij toch wel erg kort door de bocht. Voorts is er zonder nadere aanwijzingen in de tekst van de uitspraak omtrent de personen van de eisers, weinig houvast om te beoordelen of de rechtbank op dit punt juist heeft gehandeld. Met name inhoudelijk is de uitspraak maatschappelijke relevant en interessant, zodat daarover ook het nodige is geschreven in de landelijke nieuwsbladen. De rechtbank onderzocht met name de stelling van eisers dat de evenementenvergunning voor de Sinterklaasintocht, waarin met geen woord over de figuur Zwarte Piet wordt gerept, inbreuk maakt op het door artikel 8 EVRM gewaarborgde recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven omdat Zwarte Piet een negatief stereotype geeft van zwarte mensen. Op grond van een bericht van het College voor de Rechten van de Mens aan de Stichting Nationaal Monument Nederlandse Slavernijverleden, waaruit blijkt dat het College zich op het standpunt stelt dat Zwarte Piet een fenomeen is dat een racistisch onderdeel vormt van de Sinterklaastraditie, komt de rechtbank tot de conclusie dat Zwarte Piet inderdaad bijdraagt aan een negatieve stereotypering van de groep van zwarte mensen. Vervolgens stelt de rechtbank dat het effect van die stereotypering een zekere mate van ernst heeft en dat het verlenen van de evenementenvergunning door de Burgemeester zonder aandacht te hebben voor die rol van Zwarte Piet, tot een inbreuk op het privéleven van eisers in de zin van artikel 8 EVRM leidt. De evenementenvergunning wordt vernietigd. Daarmee staat nog niet vast dat in de nieuwe beslissing op bezwaar de evenementenvergunning dient te worden geweigerd. Voor de vraag of een evenementenvergunning al dan niet moet worden geweigerd, speelt doorgaans gelet op de plaatselijke verordening enkel het belang van de openbare orde; de belangen van derden, zoals eisers, zouden eventueel kunnen leiden tot het stellen van voorschriften indien daardoor het recht om het evenement te houden niet tot in de kern beperkt wordt. De rechtbank overweegt daarom dat een belangenafweging dient plaats te vinden ten aanzien van de vraag of de inbreuk kan worden gerechtvaardigd. In dat verband dient een fair balance te worden gevonden tussen de belangen van de eisende partij en het Nederlandse algemene belang. De uitkomst van deze afweging, die naar mijn smaak dus ten hoogste kan leiden tot voorschriften die de door de rechtbank vastgestelde negatieve stereotypering verminderen, is onzeker. Op het moment van schrijven is bovendien onzeker of de Burgemeester van Amsterdam tegen de uitspraak in hoger beroep zal gaan. Literatuur Preadviezen van de VAR, Vereniging voor bestuursrecht Op 23 mei 2014 besprak de VAR, Vereniging voor bestuursrecht, preadviezen over bestuursrechtelijke bestraffende sancties (C.L.G.F.H. Albers, M.L. van Emmerik, C.M. Saris & F.J.P.M. Haas, Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief? (VAR-reeks 152), Den Haag: BJu 2014, 288 p.), welke traditiegetrouw treffend werden besproken in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (M.L. Batting, J.P. Heinrich & R.W. Veldhuis, Boetes en andere bestraffende sancties: een nieuw perspectief? De VAR-preadviezen 2014, NTB 2014/16). Handhaving van de regelgeving door middel van bestraffende bestuursrechtelijke sancties heeft zich in de afgelopen jaren uitgebreid ten opzichte van de strafrechtelijke handhaving. Dat levert vragen op over de geschiktheid van het bestuursprocesrecht voor de beoordeling van de bestraffende sancties, maar ook meer materiële vragen naar normering en waarborgen blijven de bestuursrechtjuristen bezig houden. Het preadvies van Albers analyseert zowel de vraag wanneer eigenlijk sprake is van een bestraffende sanctie (en concludeert dat de motivering van de bestuursrechters op dat punt tekortschiet) als de vraag of het bestuursprocesrecht wel geschikt is (en concludeert dat op dat punt ook nog veel te winnen is als het gaat om de door haar gewenste actieve houding van de bestuursrechter en het hanteren van de meer strafrechtelijke waarborgen, zoals de onschuldpresumptievraag, in het bestuursprocesrecht). Voor het systeem van de bestuurlijke boete geldt dat het alternatief in de vorm van het stelsel van de bestuurlijke strafbeschikking op de loer ligt; dat laatste stelsel lijkt beter te worden gewaardeerd door Albers, hoewel zij stelt geen voorkeur te hebben. Haar boodschap lijkt vooral dat het bestraffende bestuursrecht nog iets volwassener moet worden. Van Emmerik en Saris gaan in hun gezamenlijke preadvies in op de evenredigheid van de bestuurlijke boete. Een uitgebreid onderzoek naar de geldende randvoorwaarden voor evenredigheid in het nationale en Europeesrechtelijke recht, wordt gecombineerd met een grondige analyse van de beoordeling van de evenredigheid door de ABRvS, de CRvB en het CBb. Die toetsen de evenredigheid van de hoogte van de boete nadrukkelijk niet terughoudend, ook niet indien de hoogte is gefixeerd in wet of beleidsregel; CRvB en CBb oordelen dat omstandigheden die niet bij de totstandkoming van de wet of het beleid zijn betrokken een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de hoogte van de boete, terwijl de ABRvS op dat punt terughoudender is. Duidelijk is dat factoren als de aard en de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de overtreder een rol spelen bij de beoordeling van de evenredigheid. De preadviseurs betogen onder meer in dat deze factoren steeds dienen terug te komen in de motivering van uitspraken van de bestuursrechters. Tot slot het preadvies van Haas over het bestraffende bestuursrecht in procedures inzake fiscale boetes. Haas vindt dat het algemene bestuursrechter op veel punten nog kan leren van de praktijk van de belastingrechter als het gaat over bestraffend bestuur. Hij concludeert in elk geval dat de belastingrechters erin geslaagd zijn om de fiscale boetes zodanig te beoordelen dat zij met die wijze van toetsen op een bevredigende wijze voldoen aan de nationale en internationale eisen die daaraan worden gesteld, waarbij nadrukkelijk wordt gewezen op de volle toets van de vraag of terecht is beboet. Haas lijkt enkel kritisch over

6 staats- en bestuursrecht KwartaalSignaal het gebrek aan activiteit van de belastingrechter als het gaat om het onderzoek naar feiten en omstandigheden die eventueel zouden kunnen leiden tot matiging van de boete. Al met al heeft de VAR, Vereniging voor bestuursrecht, ook in 2014 weer prachtige preadviezen laten uitbrengen, waarmee de praktijk (en de wetgever) zijn voordeel kan doen. Al enige tijd biedt de website van de vereniging de preadviezen die sinds 2007 zijn geschreven online aan ( het duurt vast niet lang voordat ook de preadviezen van 2014 daar voor een ieder toegankelijk zijn. Overige literatuur T. Barkhuysen & A.W. Bos, De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voor het bestuursrecht: een actualisatie anno 2014, JBplus 2014, p ; A.G. Bregman, H.E. Bröring & K.J. de Graaf, Onbegrensde rechtsbeoefening. Opstellen aangeboden aan prof. mr. D.A. Lubach (Lubach-bundel), Den Haag: IBR 2014, 318 p.; Liesbeth Enneking & Elbert de Jong, Regulering van onzekere risico s via public interest litigation?, NJB 2014/1136; L.A. Hoegee-Kjellevold, De wet openbaarheid van bestuur uitgangspunten en recente ontwikkelingen, Gst. 2014/64; A. Mallan, Lekenbescherming in het bestuursprocesrecht (diss. Tilburg), Nijmegen: Wolf Legal Lublishers 2014, 313 p.; A.T. Marseille & P.T.G. Huisman, Toepassing van de bestuurlijke lus door rechtbanken, NTB 2014/19; T.N. Sanders, De verjaring van de bevoegdheid om een bestuursrechtelijke dwangsom in te vorderen, JBplus 2014, p ; A.Q.C. Tak. Het Nederlands bestuursprocesrecht in theorie en praktijk. Deel 1: Procesrechtelijk organisatierecht en materieel procesrecht. Boek 1: Inleiding en organisatie, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2014, 792 p.