Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

Transcriptie

1 Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

2 Ecofys Netherlands BV Kanaalweg 16-G P.O. Box RK Utrecht The Netherlands T: +31 (0) F: +31 (0) E: W: Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie Door: Fieke Geurts, Max Rathmann Datum: maart 2010 Ecofys (0) (0) PECPNL Ecofys 2010 In opdracht van: Milieudefensie ECOFYS NETHERLANDS BV, A PRIVATE LIMITED LIABILITY COMPANY INCORPORATED UNDER THE LAWS OF THE NETHERLANDS HAVING ITS OFFICIAL SEAT AT UTRECHT AND REGISTERED WITH THE TRADE REGISTER OF THE CHAMBER OF COMMERCE IN MIDDEN NEDERLAND UNDER FILE NUMBER

3 Voorwoord Utrecht, 11 maart Milieudefensie heeft Ecofys gevraagd inzicht te geven in de bijdrage die prijsbeleid binnen een mix van beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid in Nederland. i

4 Samenvatting Ecofys heeft gekeken naar de bijdrage die prijsbeleid kan leveren aan het bereiken van de Nederlandse politieke doelstellingen op het gebied van klimaat- en energiebeleid. Het centrale idee van een CO 2 -prijsbeleid is: laat de veroorzaker van CO 2 -emissies voor de uitstoot betalen. Oftewel een prijsbeleid op CO 2 zou zo moeten worden ingericht dat de maatschappelijke kosten van klimaatverandering worden verrekend. Een CO 2 -prijsprikkel kan gecreëerd worden door een belasting of een handelssysteem. Bij een handelssysteem is het belangrijk dat de bovengrens (het plafond) van emissies in lijn is met bijvoorbeeld de doelstelling om de opwarming van de aarde tot twee graden Celsius te beperken. En bij een belasting dat deze op een niveau is dat alle emissie reductiemaatregelen die nodig zijn om die doelstelling te halen rendabel worden. Volgens het principe is van de vervuiler betaalt is het ook van belang dat de CO 2 -prijs eerlijk verdeeld is en er geen scheefgroei bestaat tussen groepen die meer en groepen die minder betalen. Ook bij een eerlijke toepassing van CO 2 beprijzing, zal aanvullend beleid nodig blijven, mede omdat consumenten niet altijd op prijssignalen kunnen of willen reageren, toekomst technologieën vaak een extra steuntje in de rug nodig hebben en er naast CO 2 ook andere politieke doelstellingen zijn als leveringszekerheid, lokale luchtvervuiling en geluidsoverlast. Het principe van de vervuiler betaalt is op Europees niveau ingevoerd in een emissiehandelssysteem dat ongeveer de helft van alle Europese CO 2 emissie beslaat. Met de prijs- en beleidsontwikkelingen die we hier zien, zal de CO 2 prijs binnen het emissiehandelssysteem tot 2020 rond de 20 per ton schommelen. Deze prijs is lager dan de 40 per ton waar bij de introductie van het handelssysteem op werd gerekend. Daarnaast is de prijs ook aanmerkelijk lager dan de range van (US$ ) per ton CO 2, die volgens internationale modellen nodig is voor het halen van 20 tot 40% emissiereductie in 2020 ten opzichte van Hogere prijzen richting de 40 à 50 zijn zeker nodig om de investeringen in duurzame energie en energiebesparing op gang te brengen in de transitie naar een koolstofarme economie. Welke mogelijkheden zijn er dan om tot een hogere prijs te komen? Idealiter wordt de hogere prijs op internationaal of Europees niveau vorm gegeven. Nederland zou zich moeten inzetten voor het beperken van de emissierechten of de invoering van een Europese bodemprijs al dan niet in combinatie met aanpassing van de importbelasting. Daarnaast heeft het ook de voorkeur dat de emissies die nog niet onder het emissiehandelssysteem vallen via Europees beleid een prijs krijgen. Aangezien van deze Europese agenda pas op middenlange termijn resultaat valt te verwachten, is het zinvol om ook binnen Nederland prijsbeleid scherper vorm te geven. Er in deze studie gekeken naar een aantal mogelijkheden binnen Nederland voor het verhogen van de CO 2 prijs. ii

5 Een aanpassing van de Regulerende Energie Belasting (REB), waarbij tarieven worden opgehoogd naar een bodemprijsniveau afhankelijk van CO 2. Momenteel betalen huishoudens aanzienlijk meer en de industrie en energiebedrijven aanzienlijk minder belasting als de REB wordt omgerekend naar een prijs per ton CO 2, zie Tabel 1. Voor huishoudens kan specifiek een CO 2 component worden toegewezen. Voor afnemers die minder betalen dan een bepaalde CO 2 bodemprijs, kunnen de belastingen geleidelijk worden opgetrokken. Een gefaseerde invoering heeft de voorkeur om ongewenst concurrentienadeel van de industrie te beperken. Aanpassing van de accijnstarieven op brandstoffen, waar beter afgestemd wordt op de prijs per uitgestoten ton CO 2. Dit zou betekenen dat LPG en (rode) diesel zwaarder en ethanol minder belast worden. Het hanteren van een schaduwprijs voor overheidsinvesteringen in het verlengende van duurzaam inkopen. Als het politiek (nog) niet haalbaar is om nu ambitieuze prijzen vast te leggen, kunnen overheden alternatief een schaduw - CO 2 -prijs introduceren, die de CO 2 -prijs reflecteert die nodig is voor het halen van het ambitieniveau. Dit wordt momenteel al toegepast in het Verenigd Koningrijk. Tabel 1 Tarieven binnen de Regulerende Energiebelasting vanaf 2010 omgerekend naar per ton CO 2 (exclusief BTW) met emissiefactoren 1,78 kg CO 2/Nm 3 en 0,566 kg CO 2/kWh. Voorbeeld gebruiker Elektriciteit Aardgas Categorie (in kwh) REB per ton CO2 Categorie (in Nm3) REB per ton CO2 Huishoudens tot tot Zakelijke dienstverleners, MKB MKB, overheid mln mln 22 Industrie (deels binnen EU ETS) Energiebedrijven, grote industrie boven 10 mln zakelijk 1 1 mln - 10 mln 7 boven 10 mln Nm 3 zakelijk 4 iii

6 Inhoudsopgave 1 Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleid Corrigeer tekortkomingen van de markt met prijsbeleid CO 2 belasting of emissiehandel? Als de ambitie maar klopt! Geef lange termijn prijszekerheid Beperk vrijstellingen in prijsbeleid Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleidsinstrumenten Huidige CO 2 -prijzen: onvoldoende versnelling Een verwachte CO 2 prijs tot 2020 van 20 per ton Potentieelstudies laten zien dat een prijs van 40 nodig is Lagere prijzen: een rem op investeringen Een hogere CO 2 prijs maakt duurzame energietechnieken concurrerend Kanttekening: energie-efficiëntie maatregelen in de industrie Hoe tot een hogere CO 2 prijs te komen? Een Europese of internationale aanpak heeft de voorkeur Gelijktrekken van verlaagde tarieven en afschaffen vrijstellingen Prijsbeleid in transport, gebouwde omgeving en op vleesconsumptie Hanteren van een schaduwprijs voor overheidsinvesteringen...18 Referenties iv

7 1 Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleid Dit rapport richt zich op de bijdrage die prijsbeleid binnen een mix van beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid in Nederland. Naast prijsbeleid zijn er tal van andere manieren om de transitie naar een duurzame energievoorziening te versnellen (subsidies, energie efficiency standaarden en labels, duurzame energie portfolio verplichtingen, vrijwillige afspraken). In dit hoofdstuk geven we aan wanneer welk instrument effectief is en waarom naast prijsbeleid nog verdere instrumenten noodzakelijk zijn. 1.1 Corrigeer tekortkomingen van de markt met prijsbeleid Economen zijn het eens erover dat marktwerking in het normale economische verkeer tekortkomingen heeft, die met beleid gecorrigeerd moeten worden. Een van de bekendste voorbeelden van tekortkomingen zijn publieke goederen, zoals de atmosfeer en de mogelijkheid om daarin CO 2 (of stoffen die luchtverontreiniging veroorzaken) uit te stoten. Een publiek goed is gratis toegankelijk voor iedereen en staat daarom buiten het normale economische verkeer. Dat kan tot gevolg hebben dat hiervan meer wordt gebruikt dan zinvol is om de kwaliteit ervan in stand te houden. De uitstoot van broeikasgassen is gratis of zeer goedkoop en daardoor stoten wij zoveel uit dat daardoor de kwaliteit van de atmosfeer in hoog tempo achteruitgaat. Het centrale idee van een CO 2 -prijsbeleid is dan ook: laat de veroorzaker van CO 2 - emissies voor de uitstoot betalen. Daardoor zullen automatisch door bedrijven en consumenten maatregelen genomen worden om emissies te reduceren. Als door beleid de juiste prijssignalen gegeven worden, werkt de markt weer goed: CO 2 wordt alleen uitgestoten als de maatschappelijke kosten van de uitstoot (= de kosten van klimaatverandering) de baten niet overstijgen. 1.2 CO 2 belasting of emissiehandel? Als de ambitie maar klopt! Een CO 2 -prijsprikkel kan gecreëerd worden door een CO 2 - of energiebelasting of door een emissiehandelssysteem. Het laatste wordt in de Europese Unie toegepast voor energiebedrijven en grote industriële emissiebronnen: de bovengrens aan emissies wordt door de politiek bepaald en in de vorm van emissierechten uitgegeven. De broeikasgasemissies van een bedrijf mogen het aantal emissierechten niet overstijgen. Om dat te bereiken kan ieder bedrijf zelf beslissen of het emissies reduceert of liever CO 2 -rechten koopt. Hoe minder emissierechten worden uitgegeven, hoe meer bedrijven hun emissies reduceren en hoe hoger de CO 2 prijs. Bij een CO 2 -belasting bepaalt de politiek direct de CO 2 -prijs. Is een CO 2 -belasting of een emissiehandel het betere instrument? Beide instrumenten hebben hun voor- en nadelen. De discussie daarover is niet onbeduidend, maar belangrijker is dat het ambitieniveau juist is: de bovengrens in de emissiehandel moet Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie 1

8 in lijn zijn met bijvoorbeeld de doelstelling om de opwarming van de aarde tot twee graden Celsius te beperken. En bij een belasting moet deze dusdanig zijn dat alle emissie reductiemaatregelen die nodig zijn om die doelstelling te halen economisch rendabel worden. 1.3 Geef lange termijn prijszekerheid Voor veel investeerders in energie infrastructuur is lange termijn prijszekerheid cruciaal in investeringsbeslissingen. Hierbij is het van belang dat overheden zekerheid geven over lange termijn ( ) CO 2 -doelstellingen en CO 2 -prijzen. De doelstellingen in de emissiehandel zijn nu slechts tot 2020 bekend, terwijl bijvoorbeeld een kolencentrale een levensduur van 40 jaar heeft. Zolang geen lange termijn zekerheid bestaat is de kans groot dat investeerders hun beslissingen baseren op de huidige en de voorspelde, te lage CO 2 -prijzen. 1.4 Beperk vrijstellingen in prijsbeleid Om een bepaald ambitieniveau met marktwerking te halen, is het belangrijk dat de CO 2 -prijs voor iedereen geldt en dat dus niet structureel de grootste vervuilers een lagere of geen prijs betalen. In dat geval zou het nodig worden dat andere uitstoters van CO 2 een hogere CO 2 -prijs betalen om toch nog de geambieerde emissiereducties te realiseren. 1.5 Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleidsinstrumenten Sommige economen vinden, dat men na het installeren van het prijsbeleid de markt zo veel mogelijk zijn werk moet laten doen, en extra beleidsmaatregelen moet vermijden, die bepaalde emissiereductie maatregelen bevoordelen of benadelen. Dit geldt echter alleen in een ideale wereld met markten die perfect werken. In de praktijk hebben markten (en dus ook de CO 2 markt) verdere tekortkomingen, die met flankerend beleid verholpen worden. In de praktijk is dus altijd een mix van beleidsinstrumenten nodig, waar echter prijsbeleid wel een centrale rol in kan nemen. Hieronder zijn vijf redenen gegeven waarom flankerend beleid nodig is: 1 Prijsniveau emissiehandel of CO 2 -belastingen onvoldoende hoog. Hier gaat het niet om een tekortkoming van de markt, maar van de politiek. Tot nu toe is het prijsniveau dat uit politieke besluiten resulteerde, bijna altijd te laag (of de emissiebovengrenzen te hoog) vergeleken met het ecologisch en economisch optimale niveau. Idealiter zou het ambitieniveau in de centrale prijsinstrumenten verhoogd worden. Als dat politiek niet haalbaar is, kan flankerend beleid gebruikt worden om ervoor te zorgen dat bepaalde maatregelen gerealiseerd worden ondanks de te lage prijsprikkel vanuit de centrale prijsinstrumenten. Dit flankerende beleid is dus een substituut voor onvoldoende ambitieuze prijsprikkels in de centrale prijsinstrumenten. Bijvoorbeeld kunnen nationale belastingen gebruikt worden om (te lage) prijzen in een Europees emissiehandelssysteem aan te vullen. Of als het politiek niet haalbaar lijkt de vervuilers meer te laten betalen, 2 Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

9 is het politiek makkelijker subsidies te geven aan duurzame energie productie of energiebesparingsmaatregelen. Zodra de prijsprikkels uit het centrale instrument afdoende zijn kan dit flankerend beleid dus worden aangepast of afgeschaft. 2 Consumenten reageren niet op prijssignalen of kunnen dat niet. Vooral consumenten, maar ook kleinere bedrijven reageren vaak minder rationeel op prijsprikkels dan in simpele economische modellen verondersteld wordt. Als zij een lamp, een elektrisch apparaat, een auto of een huis kopen maken zij zelden een gedegen analyse van de aanschafkosten in verhouding tot de energiekosten tijdens de levensduur van het product. Dit ligt eraan dat de focus meestal op andere eigenschappen dan het energieverbruik ligt, aan een tekort aan informatie, tijd, en interesse ( bounded rationality ), en aan het feit dat aanschafkosten van efficiëntere producten vaak iets hoger zijn (ook al wordt dit snel terugverdiend). De reactie op prijsprikkels wordt nog verder bemoeilijkt als de gebruiker van een product niet de eigenaar is, zoals bijvoorbeeld bij huurwoningen: De huurder betaalt wel de energierekening, maar kan niet beslissen in isolatie te investeren. De verhuurder kan dat wel beslissen, maar het is voor hem alleen aantrekkelijk als hij dan de huur kan verhogen. Om deze problemen te overkomen is het zinvol als de overheid grenzen bepaalt voor de minimale energie efficiëntie of het maximale verbruik van een product. Dit gebeurt nu al bijvoorbeeld door Europees beleid op het gebied van elektrische apparaten en door Europees en nationaal beleid voor het energieverbruik van woningen. Het flankerend beleid zorgt ervoor dat de minst efficiënte producten verboden worden. De centrale prijsprikkels zorgen er voor dat verdere ontwikkeling van producten gestimuleerd wordt en dat bedrijven en consumenten gestimuleerd worden de meest efficiënte van de nog toegestane producten te kopen. 3 De markt investeert niet voldoende in toekomsttechnologieën. Als een CO 2 -prijs toegepast wordt op de hele economie, dan zal de markt de emissie reductiemaatregelen vinden en realiseren, die tegen die prijs rendabel zijn (uitgezonderd de gevallen waar de tekortkomingen uit reden 2 en 4 van toepassing zijn). Maar de markt zal in onvoldoende mate investeren in maatregelen die pas rendabel worden als de kosten van de maatregel verder dalen (eventueel in combinatie met stijgende CO 2 - en energieprijzen). Nieuwe technologieën zoals bijvoorbeeld wind turbines of zon-pv vergen vele jaren investeringen in onderzoek, demonstratieprojecten, opschaling van productie en technologisch leren voordat de kosten naar een niveau gezakt zijn dat de technologie zonder subsidies rendabel wordt. Individuele bedrijven kunnen er niet op rekenen dat zij alle investeringen in dit traject terug kunnen verdienen omdat innovaties en kennis altijd gekopieerd kunnen worden door concurrenten of omdat het lange termijn CO 2 -prijsbeleid van overheden niet betrouwbaar genoeg is. Dus zullen bedrijven minder in dit traject investeren dan vanuit maatschappelijk perspectief gezien optimaal is. Om deze reden is het zinvol flankerend beleid gedurende het ontwikkelingstraject van nieuwe technologieën toe te passen: Subsidies zijn zinvol voor onderzoek en demonstratieprojecten; en later tijdens de Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie 3

10 opschaling van de productie en het technologisch leren zijn dat investeringssubsidies, feed-in premies/tarieven of verplichtingsystemen. 4 Verschil tussen maatschappelijke en private kosten en baten. Het is politiek gezien zinvol om maatregelen te steunen waar de maatschappelijke baten de maatschappelijke kosten overstijgen. Echter kunnen zulke maatregelen uit het perspectief van consumenten of bedrijven minder aantrekkelijk lijken dan uit maatschappelijk perspectief. Dit ligt er aan dat de maatschappelijke en private kosten en baten op verschillende aannames gebaseerd zijn: De bv Nederland kan bijvoorbeeld geld lenen tegen een lagere rente dan een echt bedrijf, en consumenten en bedrijven nemen in hun berekening belastingen en subsidies mee terwijl die in berekeningen van de maatschappelijke kosten niet meegenomen worden. Het kan dus zinvol zijn om op emissiebron A een hogere belasting toe te passen dan op emissiebron B, of voor emissie reductiemaatregel C een hogere subsidie te geven dan voor maatregel D, als daardoor bedrijven en consumenten gestimuleerd worden de maatschappelijk meest aantrekkelijke maatregelen te realiseren. 5 Meer politieke doelstellingen dan alleen CO 2 -emissiereductie. Naast klimaatbescherming kan een overheid nog verdere politieke doelstellingen hebben waar een bepaalde emissie reductiemaatregel aan bijdraagt: de maatregel kan bijvoorbeeld helpen de afhankelijkheid van geïmporteerd gas of olie te verlagen, de uitstoot van schadelijke stoffen zoals fijn stof of zwaveldioxide te verlagen, of aan de economische ontwikkeling bijdragen. Een energiecentrale met CO 2 -opslag draagt bijvoorbeeld niet bij aan de reductie van de importafhankelijkheid van aardgas of kolen, terwijl een windturbine of een energiebesparingsmaatregel daar wel aan bijdragen. Dit kan een reden zijn om de laatste twee extra te steunen. 4 Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

11 2 Huidige CO 2 -prijzen: onvoldoende versnelling Dit rapport richt zich op de bijdrage die prijsbeleid binnen een mix van beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid. In dit hoofdstuk schetsen we een van de belangrijkste prijsinstrument op het gebeid van CO 2 het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS). Prijsbeleid buiten de ETS wordt in het volgende hoofdstuk besproken. 2.1 Een verwachte CO 2 prijs tot 2020 van 20 per ton In de Europese Unie valt ongeveer de helft van de broeikasgasemissies onder een emissiehandelssysteem. Het plafond van emissies is bepaald voor drie periodes: een testfase van , een tweede fase van en een derde fase van Door de schaarste krijgt de uitstoot van CO 2 een prijs voor elk van deze drie periodes. In Figuur 1 zijn de historische prijsontwikkelingen van de prijs van een emissierecht in fase een en twee weergegeven. Door de recente economische crisis, zijn de CO 2 prijzen van ongeveer 20 tot 25 per ton CO 2 in de zomer van 2008 gedaald naar onder de 15 per ton op dit moment. De verwachting van de ontwikkeling van de CO 2 prijs in wetenschappelijke publicaties en door agentschappen is het laatste jaar bijgesteld door de economische crisis. Waar de meeste voorspellingen voor de economische crisis lagen tussen de 25 en 40 per ton, is momenteel de verwachting dat de prijs zal liggen rond de 20 per ton (Graus, 2009). Deze lagere prijs is het gevolg van een aantal ontwikkelingen. Emission allowance price (EUR/tonneCO2) Dry spell in Spain EC cuts phase I NAPs Extreme cold winter Rising oil prices Phase 1 Phase 2 Phase I oversupply revealed Concerns on German power capacity shortfall, high oil and German high oil prices power prices EC assures stricter phase II Oversupply phase 1 reaffirmed spike in oil prices Small rise in oil prices Deepening economic crisis from credit crunch Lower demand due to lower production 0.00 jan-05 mrt-05 mei-05 jul-05 sep-05 nov-05 jan-06 mrt-06 mei-06 jul-06 sep-06 nov-06 jan-07 mrt-07 mei-07 jul-07 sep-07 nov-07 jan-08 mrt-08 mei-08 jul-08 sep-08 nov-08 jan-09 mrt-09 mei-09 jul-09 sep-09 nov-09 jan-10 Figuur 1 Prijs ontwikkelingen emissierechten in fase 1 (onderbroken lijn) en 2 (doorgetrokken lijn). Bron: Ecofys, data PointCarbon. Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie 5

12 Door de recessie zijn de industriële emissies momenteel aanmerkelijk lager dan was voorzien bij het vaststellen van het plafond. In 2008 waren de geverifieerde emissies met 2118 Mton CO 2 e lager dan het plafond van 2200 Mton CO 2 e. Het is de vraag hoe en of het aantrekken van de economie zal leiden tot de zelfde schaarste als eerder werd voorzien. Op zichzelf is een lagere productie (door de recessie) naast investeringen in duurzame energie en energiebesparing ook een manier om de Europese reductiedoelstellingen te halen. De lagere productie heeft echter een aantal neveneffecten, zie ook Figuur 2. In de tweede fase van het emissie handelssysteem is het, net als in de eerste fase, mogelijk om ongebruikte emissierechten over te hevelen naar de derde fase ( banking ). Daarnaast kan zowel in de tweede als in de derde fase aan een deel van de verplichting worden voldaan door emissierechten van buiten de Europese Unie te importeren. Doordat de prijs van geïmporteerde emissierechten momenteel lager is dan de Europese emissierechten, is het economische rendabel om extra rechten van buiten de EU te kopen en het overschot door te schuiven naar de derde fase. De combinatie van de mogelijkheid tot banking, de hogere prijs voor Europese emissierechten en de lagere emissies door de economische crisis heeft tot gevolg dat er in de derde fase een aanzienlijk deel (oplopend tot de helft) van de verplichting voldaan kan worden met emissierechten van buiten de Europese Unie. Deze ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat een aanzienlijk kleiner deel van de schaarste in de periode tot 2020 wordt voldaan door maatregelen binnen de grenzen van de Europese Unie. De verwachting is dat de prijs voor een emissierecht van rond de 20 per ton CO 2 e ligt in de periode tot Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

13 Figuur 2 Emissie broeikasgassen binnen het Europese emissiehandelssysteem voor en na de recessie. De sprong in de raming van de fysieke emissies in 2011 komt door de toetreding van de luchtvaart. Bron: Graus (2009) overgenomen in PBL (2009) 2.2 Potentieelstudies laten zien dat een prijs van 40 nodig is Er zijn meerdere studies gedaan die antwoord proberen te geven op de vraag: welke maatregelen om broeikasgasemissies terug te dringen zijn er mogelijk tegenover welke kosten, onder andere in de Europese SERPEC-CC studie, het PRIMES model dat als grondslag is gebruikt voor het energie- en klimaatpakket van de Europese Unie en door McKinsey& Company. Een drietal studies geven het volgende beeld: 1 In de Impact Assessment die gemaakt is voor het energie- en klimaatpakket van de Europese Unie, werd ervan uitgegaan dat de doelstelling van 20% reductie in broeikasgassen binnen de Europese Unie ten opzichte van 1990 mogelijk is voor een CO 2 -prijs van rond de 40 per ton, waarbij handel van buiten de EU niet is meegenomen (Europese Commissie, 2009). 2 In het Verenigd Koningrijk wordt een schaduw -CO 2 -prijs gehanteerd. Dit zijn de voorspelde prijzen die nodig zullen zijn voor het halen van de Engelse CO 2 doelstellingen (-20% in 2020 oplopend naar -80% in 2050). De prijs binnen het emissiehandelssysteem loopt op van 22 (2010), 23 (1015), 25 (2020), 70 (2030) naar 200 (2050). (DECC, 2009) 3 Uit een overzichtsstudie van de verschillende de studies naar de kosten en het potentieel van CO 2 reductie valt de algemene conclusie te trekken dat het mogelijk is om rond de 20% tot 40% emissies te reduceren in 2020 ten opzichte Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie 7

14 van 2005 voor een CO 2 prijs van per ton CO 2 (Amann, 2009) 1. Modellen die echter uitgaan van technische maatregelen en marktgroei, komen tot de helft van dit reductiepotentieel. Deze drie voorbeelden laten duidelijk zien dat een prijs van 20 per ton CO 2 niet hoog genoeg is voor het halen van de emissiereducties die nodig zijn voor een transitie naar een koolstofarme economie. 2.3 Lagere prijzen: een rem op investeringen In de potentieelstudies naar de kosten van emissie reductiemaatregelen, worden grofweg drie categorieën van maatregelen onderscheiden. Maatregelen die geld opleveren. Dit zijn maatregelen die door energiebesparing maatschappelijke baten hebben, bijvoorbeeld isolatie van woningen. Deze maatregelen worden het effectiefst door energie efficiëntie standaarden gerealiseerd. Maatregelen met kosten tussen de 0 en 50 per ton. De kosten effectiviteit van deze maatregelen is in meer of mindere mate afhankelijk van het prijsniveau in het emissiehandelssysteem. Maatregelen met kosten boven de 50 per ton. Voor deze maatregelen is beleid nodig dat er opgericht is de technologie zodanig te ontwikkelen dat de kosten in de toekomst verder kunnen dalen. Een hogere CO 2 prijs binnen het emissiehandelssysteem leidt ertoe dat additioneel beleid minder noodzakelijk wordt. Een prijs van rond de 20 per ton zal ervoor zorgen dat investeringen in duurzame energie en energie efficiëntie minder rendabel worden. Enkele voorbeelden van maatregelen waarvan geschat wordt dat deze rond 2020 in de categorie tussen de 20 en 50 per ton zitten zijn: Duurzame energietechnieken op gunstige locaties (wind op land en zon in Zuid Europa); Toepassing van CO 2 afvang en opslag in nieuwe installaties; Meestook van biomassa; Warmtekracht centrales in de industrie; Vermindering van lekkage van koelmiddelen; Energieneutrale nieuwbouw. Bij de huidige prijzen zijn investeringen in deze maatregelen nog niet rendabel, waardoor er kleiner deel gerealiseerd zal worden dan bij prijzen oplopend tot 40 à 50 per ton CO 2. 1 Models that include consumer demand changes, macro-economic feedbacks and carbon leakage (i.e., computable general equilibrium models) agree on a mitigation potential of up to 40% reduction below 2005 levels for total Annex I emissions in 2020 for a carbon price of 50 to 150 US-$/tCO 2. Exchange rate March Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

15 Bij de prijzen die uit de potentieelstudies komen valt ook nog de kanttekening te plaatsen dat er een verschil is tussen maatschappelijk en private kosten en baten (zie ook paragraaf 1.5.4). Maatregelen die vanuit een maatschappelijk oogpunt kosten tussen de 20 en 50 per ton hebben, zullen niet perse gerealiseerd worden bij deze handelsprijs. Dit komt doordat de CO 2 handelsprijs bepaald wordt door de investeringscriteria van bedrijven: tot welke prijs is het nemen van maatregelen voor mij rendabeler dan het inkopen van emissierechten? Deze investeringscriteria verschillen van het maatschappelijk perspectief. Een maatregel die voor de maatschappij als geheel rendeert, hoeft niet te voldoen aan de investeringscriteria van een bedrijf. Hierbij is het economische uitgangspunt dat vanuit maatschappelijk perspectief vaak wordt uitgegaan van een interne rentevoet van rond de 5% en een afschrijvingstermijn van ongeveer 30 jaar. In de industrie ligt de rentevoet vaak boven de 8% en kan zelfs oplopen tot 20% of 30% en gelden kortere afschrijftermijnen. De hogere interne rentevoet heeft het effect dat maatregelen die vanuit maatschappelijk oogpunt kosteneffectief zijn tegen een bepaalde prijs, niet aan de investeringscriteria van het bedrijf voldoen 2. Met name voor maatregelen waarvan een groot deel van de kosten uit de initiële investering bestaat, zal door dit effect de CO 2 handelsprijs hoger liggen dan de CO 2- prijs vanuit maatschappelijk perspectief om hetzelfde resultaat te bereiken. Sectoren waar de maatregelen typisch kapitaal intensief zijn, zijn de transport sector (infrastructuur) en de gebouwde omgeving. Binnen het emissiehandelssysteem geldt dit met name voor de staalindustrie. (McKinsey&Company, 2009). Het praktische effect van de strenge investeringscriteria is dat de CO 2 handelsprijs hoger is dan de CO 2 prijs vanuit het maatschappelijke perspectief om hetzelfde effect te hebben. Dit heeft tot gevolg dat maatregelen die vanuit een maatschappelijk oogpunt kosten hebben lager dan 20 per ton, niet bij een handelsprijs van 20 per ton gerealiseerd worden. De lagere CO 2 prijs zet hierdoor de investeringen die nodig zijn voor de transitie naar een koolstofarme Europese economie op een achterstand. 2.4 Een hogere CO 2 prijs maakt duurzame energietechnieken concurrerend Op dit moment wordt de groei en ontwikkeling van verschillende soorten duurzame energie in Nederland voornamelijk gestimuleerd via de regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE). De SDE komt er op neer dat producenten het verschil (de onrendabele 2 Op deze basis rendeert bijvoorbeeld een investering van één miljoen euro bij jaarlijkse opbrengsten boven de 6,5 duizend euro vanuit een maatschappelijk perspectief. Onder de voorwaarden van een interne rentevoet van 15% en een afschrijftermijn van 8 jaar, rendeert een investering van één miljoen euro pas bij jaarlijkse opbrengsten boven de 22 duizend euro. Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie 9

16 top) tussen kosten om energie op te wekken, met bijvoorbeeld windturbines of zon- PV, en de marktprijs van energie vergoed krijgen van de overheid. De onrendabele top wordt jaarlijks vastgesteld op basis van berekening van ECN. De SDE regeling heeft een eindig budget, wat betekent dat er jaarlijks een beperkte hoeveelheid vermogen duurzame energie gebouwd kan worden. De CO 2 -prijs heeft een vrijwel direct effect op de hoeveelheid subsidie die nodig is om duurzame energie rendabel te maken. Als men de ECN inschattingen over de ontwikkeling van stroomprijzen en de onrendabele top van duurzame energietechnologieën verondersteld, kunnen de volgende prijsschattingen gemaakt worden (Van Dril, 2009). Wind op land is al op korte termijn (2012) concurrerend is met traditionele (fossiele) technieken als de CO 2 prijs rond de 40 per ton ligt 3. De verwachting is dat door de dalende productiekosten van windenergie dit verder zal dalen tot rond de 30 per ton in In 2020 zal wind op land waarschijnlijk kunnen concurreren met fossiele technieken, ook zonder een prijs op CO 2. Wind op zee is op korte termijn (2012) alleen concurrerend bij een hoge CO 2 - prijs van rond de 150 per ton, dalend naar rond de 120 per ton rond De kosten van wind op zee zullen op de langere termijn dalen door schaalvoordeel en leereffecten, waardoor deze techniek in 2020 kan concurreren met conventionele technieken bij een CO 2 -prijs van rond de 30 per ton. Zon-PV zou momenteel CO 2 prijzen nodig hebben die een orde 20 à 30 hoger zijn dan het huidige prijsniveau om concurrerend te worden met marktprijzen 4. Daarbij geldt wel dat zon-pv qua prijs eerder concurreert met het consumententarief, dan met de marktprijzen. Dit komt doordat zon-pv niet tegen groothandelsprijzen verkocht hoeft te worden (rond de 8ct per kwh) maar een vervanging is van consumententarieven (rond de 25ct per kwh). Waarschijnlijk zal bij voorziene kostendaling zon-pv tussen 2015 en 2020 kunnen concurreren met consumententarieven bij een CO 2 prijs van rond de 40 per ton. De kostendaling van zowel wind en zon-pv wordt gedeeltelijk gerealiseerd door leereffecten van de technologie op wereldwijde schaal, maar ook door leereffecten bij de nationale toepassing van de technologie door overheid, projectontwikkelaars en installateurs. Het laatstgenoemde gedeelte van de leercurve doorloopt ieder land individueel. De kosten voor zon-pv bijvoorbeeld zijn nu in Nederland hoger dan in Duitsland, mede omdat de Nederlandse sector nog minder ervaring en schaalvoordelen heeft. 3 ECN veronderstelt in de berening van de onrendabele top dat projecten gebruik kunnen maken van de EIA (Energie Investerings Aftrek) die overeen komt met een investeringssubside van ongeveer 10%. Dus zonder EIA zou een CO 2 prijs van per ton nodig zijn. Dit effect speelt ook bij de andere duurzame energie technieken. 4 De kostenschattingen van ECN voor zon-pv zijn aan de hoge kant, waardoor de benodigde CO 2 prijs ook hoog uitvalt. Er wordt gerekend met 47 ct per kwh in 2012, terwijl in Duitsland vanaf tweede helft van 2010 de tarieven 33 ct/kwh (kleinschalig) en 24 ct/kwh (grootschalige) zijn. 10 Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

17 2.5 Kanttekening: energie-efficiëntie maatregelen in de industrie In de industrie zijn er veel energie-efficiënte maatregelen vanuit een maatschappelijk perspectief kosteneffectief, ook bij lage CO 2 prijzen. Een hogere prijs van CO 2 zal uiteindelijk leiden tot betere energie efficiëntie in de industrie. Dit effect is echter minder direct dan bij investeringen in duurzame energie en er zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen die verhinderen dat een hogere CO 2 prijs direct leidt tot lagere emissies in de industrie(expert Group on Energy Efficiency, 2007; McKinsey & Company 2009): Stabiliteit. Voor individuele bedrijven is de zekerheid om investeringen terug te verdienen van groot belang. Hierbij speelt niet alleen het prijs niveau een rol, maar ook de zekerheid over het lange termijn CO 2 -prijsbeleid van overheden. Bij instabiele prijzen en het ontbreken van internationale lange termijn doelen (wereldwijd na 2012 en in Europa na 2020), zullen bedrijven minder investeren dan vanuit maatschappelijk perspectief gezien optimaal is. Kennis. Energiemanagement systemen, waarin de energiestromen worden bijgehouden, zijn in de industrie niet altijd even goed, waardoor lang niet alle maatregelen die kosteneffectief zijn ook in het vizier van de industrie liggen. Dit speelt logischerwijs het meest in die industrieën waar het aandeel van energie in de toegevoegde waarde van het bedrijf geringer is. Kapitaal. Beschikbaarheid van kapitaal is vaak een probleem. Kapitaal dat beschikbaar is, wordt eerder uitgegeven aan de core business en niet aan energiebesparende maatregelen. Dit speelt met name in de lichte industrie waar het aandeel van energie in de toegevoegde waarde gering is. Ook komen de extra kosten voor maatregelen (bijvoorbeeld een hogere aanschafprijs van apparaten) en de opbrengsten (bijvoorbeeld lagere energiekosten) vaak op verschillende afdelingen in een bedrijf terecht. In de industrie is daarnaast het effect van Carbon Leakage van belang: verschuiving van productie naar buiten de Europese Unie om onder de kosten van de CO 2 uit te komen. Verplaatsing van industrie leidt weliswaar tot lagere emissies binnen Europa, maar draagt niet bij een wereldwijde afname van broeikasgassen. Beleid zal hier rekening mee moeten houden en dit kan onder andere door CO 2 prijzen geleidelijk op te laten lopen, erg gevoelige sectoren te compenseren (bijvoorbeeld in de vorm van subsidie voor duurzame energie of energie efficiëntie maatregelen) of zelfs door import heffingen. Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie 11

18 3 Hoe tot een hogere CO 2 prijs te komen? Dit rapport richt zich op de bijdrage die prijsbeleid binnen een mix van beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid in Nederland. Dit hoofdstuk geeft aan welke mogelijkheden er zijn in het Nederlandse prijsbeleid. 3.1 Een Europese of internationale aanpak heeft de voorkeur Over het algemeen is te concluderen dat de huidige prijsniveaus voor CO 2 te laag zijn voor de transitie naar een duurzame energievoorziening. De volgende vraag is dan: welke mogelijkheden zijn er om tot een hogere prijs te komen? Er zijn een aantal alternatieven: 1. Een Europees aanpak: het aantal emissierechten beperken, een Europese bodemprijs invoeren of beprijzing instellen voor sectoren buiten het emissiehandelssysteem, eventueel met aanpassing van de importbelasting. 2. Nederlandse belasting op energie aanpassen en sterker laten afhangen van de CO 2 component. Hierbij kan een bodemprijsniveau worden ingesteld, al dan niet verschillend per sector. In sectoren waar al een aanzienlijke belasting op energie bestaat (brandstoffen en huishoudens) kan een specifieke koolstofcomponent worden toegewezen. 3. Hanteren van een CO 2 schaduwprijs voor overheidsinvesteringen. Idealiter wordt de hogere prijs op internationaal of Europees niveau vorm gegeven, omdat de concurrentiepositie van het bedrijfsleven op korte termijn nadelig wordt beïnvloed in delen van de wereld waar een prijs voor CO 2 wordt gevoerd. Nederland zou zich in Europees verband hiervoor moeten inzetten. Aangezien van deze Europese agenda pas op middenlange termijn resultaat valt te verwachten, is het zinvol om ook binnen Nederland prijsbeleid scherper vorm te geven. Hieronder bespreken we een aantal opties in meer detail. 3.2 Gelijktrekken van verlaagde tarieven en afschaffen vrijstellingen Directe en indirecte subsidies op fossiele brandstoffen kunnen een negatief effect hebben op een goede werking van een emissiehandelssysteem. In tegenstelling tot landen als China, India, Indonesië, Rusland and Saoedi-Arabië, wordt het gebruik van fossiele brandstoffen in Nederland niet direct gesubsidieerd. Er zijn echter wel vrijstellingen en verlaagde tarieven die soms ook wel indirecte subsidies worden genoemd. Dit zijn overheidsregelingen die het effect hebben dat de prijs voor consumenten hoger is (of voor productenten lager) dan het geval zou zijn zonder overheidsingrijpen. Deze indirecte subsidies zijn vaak niet zichtbaar in overheidsbudgetten, maar geven economische voordelen aan delen van de markt door onder andere vrijstellingen en verlaagde tarieven. 12 Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

19 In Nederland gaat het om ongeveer veertig indirecte subsidies op fossiele brandstoffen die een negatief effect hebben op het milieu (Van Beers et al, 2002). De belangrijkste die inwerken op het emissiehandelssysteem zijn: Vrijstelling en verlaagde tarieven in de Reguleren Energie Belasting (REB) voor grootgebruikers (onder andere de glastuinbouw) en kolen; Vrijstellingen en verlaagde tarieven voor brandstofbelasting voor grootgebruikers, eigen gebruik in raffinaderijen, gebruik van fossiele brandstoffen voor niet-energetische toepassingen; Verlaagde tarieven en vrijstellingen van accijnzen op brandstoffen in de luchtvaart en scheepvaart, het gebruik van rode diesel en LPG. Hierbij is de vrijstelling van de Regulerende Energie Belasting de voornaamste. In Tabel 3-1 is weergegeven wat de bedragen in de REB zijn omgerekend naar CO 2. Hierin is te zien dat huishoudens momenteel een veel hogere CO 2 belasting betalen dan de industrie, het midden en klein bedrijf (MKB) en de overheid. Tabel 3-1 Tarieven binnen de Regulerende Energiebelasting vanaf 2010 omgerekend naar per ton CO 2 (exclusief BTW) met emissiefactoren 1,78 kg CO 2/Nm 3 en 0,566 kg CO 2/kWh. Voorbeeld gebruiker Huishoudens Zakelijke dienstverleners, MKB MKB, overheid Industrie (deels binnen EU ETS) Energiebedrijven, grote industrie Elektriciteit Categorie tot kwh kwh mln kwh boven 10 mln kwh zakelijk REB per ton CO 2 Aardgas categorie REB per ton CO tot Nm Nm mln Nm mln - 10 mln Nm 3 7 boven 10 mln Nm 3 zakelijk 4 Op basis van gegevens uit 2000 schat onderzoeker Van Beers (e.a.) dat het jaarlijks gaat om een bedrag van 1,5 miljard dat niet wordt geïnd door het regressieve karakter van de belasting. Uitgangspunt hierbij is het gelijktrekken van de vijf schijven. Op basis van de prijselasticiteit in de energiesector berekent hij dat het hiermee jaarlijks ongeveer 0,800 Mton CO 2 emissies gemoeid zijn. Dit is ongeveer 1% van de jaarlijkse emissies die in Nederland onder het emissiehandelssysteem vallen. Onderzoeksbureau CE heeft in het recente onderzoek Grenzen aan groen? bouwstenen voor een groen belastingstelsel geadviseerd om de belasting tot 10 miljoen kwh en 1 miljoen Nm 3 aardgas gelijk te schakelen. Verder bevelen onderzoek naar verbreding voor de twee hoogste schijven aan met het oog op Europese harmonisatie (Blom, 2010). Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie 13

20 Ook het tarief voor de industrie (boven de 10 miljoen kwh en 1 miljoen Nm 3 aardgas) zou verder opgetrokken kunnen worden. De bedrijven in deze schalen vallen bijna allemaal ook onder het Europese emissiehandelssysteem. Door het ophogen van de energiebelasting, en deze afhankelijk te maken van CO 2, wordt min of meer een bodemprijs gecreëerd in het emissiehandelssysteem. Hiermee kunnen energieefficiënte maatregelen en investeringen in duurzame energietechnieken extra gestimuleerd worden. Er zijn twee kanttekeningen: Als Nederland deze belasting eenzijdig (en niet in Europees verband) oplegt bestaat het gevaar dat industrie verplaatst. Een in de tijd oplopend tarief heeft daarom de voorkeur. De verhoogde tarieven kunnen weliswaar leiden tot lagere emissies in Nederland, maar zorgen niet tot verlaagde emissies binnen het emissiehandelssysteem in Europa. Het emissieplafond zal vanuit economisch oogpunt altijd opgevuld worden de industrie zal niet meer maatregelen nemen dan nodig is om binnen de emissierechten te blijven. De extra maatregelen die in Nederland genomen worden, leiden daardoor tot extra emissies in de rest van Europa. 3.3 Prijsbeleid in transport, gebouwde omgeving en op vleesconsumptie Ecofys heeft gekeken naar de effecten van prijsbeleid op CO 2 in Nederland toegespitst op de sectoren transport, gebouwde omgeving en voor de vleesconsumptie. In overleg met Milieudefensie is ervoor gekozen de beleidsgaten zoals aangegeven in de inventarisatie van Stichting Natuur en Milieu Het klimaatbeleid van Nederland een tussenbalans uit 2009 aan te houden in de transport sector en de gebouwde omgeving. Daarnaast is gekeken hoe tot 33% consumptievermindering in vlees gekomen kan worden. Voor deze drie doelstellingen is op basis van de prijselasticiteit gekeken naar het mogelijke effect van prijsbeleid. Intermezzo - Wat is prijselasticiteit? De prijselasticiteit geeft de relatieve verandering van de vraag aan als gevolg van een relatieve prijsverandering. Bij een prijselasticiteit lager dan -1 neemt de vraag sterker af dan de prijsverandering. Bij een prijselasticiteit tussen -1 en 0 reageert de consument minder sterk op prijsprikkels. Een elasticiteit van -0.4 betekent bijvoorbeeld dat een stijging van de prijs met 5% leidt tot een afname van de vraag met ongeveer (0.4 5%) = 2%. Met de prijselasticiteit van producten dient voorzichtig om te worden gegaan omdat deze niet altijd ondersteund worden door een grote hoeveelheid empirische data, aangezien de prijselasticiteit afhankelijk is van verschillende parameters. Verder kan het lange termijn effect van een prijsstijging verschillen van het korte termijn effect: op de korte termijn zullen mensen bijvoorbeeld minder auto rijden, maar op de lange termijn zullen consumenten minder of efficiëntere auto s kopen als gevolg van een prijsdaling en bij verhuizingen minder ver van hun werk gaan wonen of werk zoeken dichter bij huis. De paragrafen zijn dus een indicatie van mogelijke vraagveranderingen. 14 Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie