Tweede Kamer der Staten GeneraaS

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten GeneraaS 2 Vergaderjaar V Vaststelling van de begroting van de uitgaven en van de ontvangsten van hoofdstuk V (Ministerie van Buitenlandse Zaken) voor het jaar1993 Nr. 54 BRIEF VAN DE MIIMISTERS VOOR ONTWIKKELINGSSAMEN WERKING EN VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 17 februari 1993 Hierbij bieden wij u een kort overzicht aan van de stand van zaken op het gebied van de schuldenproblematiek van de ontwikkelingslanden. De gegevens zijn voornamelijk ontleend aan de laatste uitgave van de World Debt Tables van de Wereldbank en zijn derhalve alleen van toepassing op de door de Wereldbank geregistreerde landen. De geaggregeerde cijfers die hierin vermeld worden lieten geen scheiding tussen ontwikke lingslanden, Oost-Europa en het Gos toe. Vandaar dat deze gebieden in deze beschouwing zijn betrokken. In deze brief is ook een uiteenzetting over de ontwikkelingen in de Club van Parijs opgenomen. Tot slot zij vermeld dat over de discussie met de Nederlandse Vereniging van Banken over kwijtschelding van bankschulden, in de brief over het door Eerste Ondergetekende in 1992 gevoerde schuldenbeleid is bericht. Deze brief ging U eerder deze maand toe. 1. Recente Ontwikkeling totale schuldenlast Volgens de World Debt Tables 1992/93 van de Wereldbank bedroeg de totale uitstaande buitenlandse schuld van de ontwikkelingslanden, Oost-Europa en het GOS, eind 1991 $ 1608 miljard, tegenover ongeveer $ 1531 miljard eind Oorzaken van deze stijging zijn een positieve netto kredietverlening ($ 58,2 mld.), depreciatie van de dollar ($ 8,4 mld.) en kapitalisatie van de rentelast van bepaalde landen ($ 16,9 mld.). Tegenover deze factoren stond in 1991 een aanzienlijke som aan schuld reductiemaatregelen ($ 8,8 mld.) en een afname van de achterstallige rentebetalingen ($ 5,2 mld.). Volgens schattingen van de Wereldbank heeft deze trend zich in grote lijnen voortgezet in 1992, wanneer de totale schuldenlast verwacht wordt verder te stijgen tot circa $ 1703 miljard. Wanneer wij naar de samenstelling van de schuldenlast van ontwikke lingslanden kijken dan zien wij reeds sinds het begin van de jaren tachtig een relatief sterke groei van de officiële schulden. Terwijl de totale F ISSN Sdu Uitgevenj Plantijnstraat 's Gravenhage 1993

2 nominale schuld van ontwikkelingslanden tussen 1981 en eind 1991 ongeveer verdubbelde zijn de officiële schulden meer dan verdrievoudigd tot $ 704 mld. Een deel van de toename is terug te voeren op al bestaande schulden, zoals garantiemechanismen (exportkredietverzeke ringen en dergelijke) het omzetten van renteverplichtingen in nieuwe leningen en het oplopen van achterstanden in rentebetalingen. Een belangrijk deel bestaat ook uit nieuwe leningen van internationale finan ciële instellingen, die sinds 1986/87 de belangrijkste bron van nieuwe leningen voor schuldenlanden zijn (voor de armste landen met name de fondsen voor zachte leningen). Volgens projecties van de Wereldbank zal het aandeel van de officiële schuld in 1992 in de totale schuld van ontwikkelingslanden, GOS en Oost-Europa ongeveer stabiel blijven (op 44 %). Dit is in belangrijke mate het gevolg van het sterk aantrekken van de netto-particuliere kredietver lening, die in 1992 zelfs beduidend groter lijkt te zijn dan de netto kredietverlening door internationale financiële instellingen. Dit is deels te verklaren door de kredietverlening aan het GOS (gegarandeerde export kredieten en uitstel van betaling), maar ook door de toegenomen krediet waardigheid van een aantal midden-inkomenslanden. 2. Schuldenindicatoren en regionale uitsplitsing Voor het verkrijgen van meer inzicht in de schuldensituatie zijn schul denindicatoren, zoals de schuld/export-quote en de schuldendienst/ exportquote of schuldendienstquote, onmisbaar. Hoewel deze indica toren voor alle landen tezamen in 1991 over het algemeen aanzienlijk lager zijn dan in de periode , zijn zij in 1991 weer toege nomen (de schuld/export quote steeg van 167 tot 178%; de schulden dienstquote van 20 tot 21%). Voor 1992 wordt verwacht dat de genoemde indicatoren ongeveer gelijk zullen blijven of iets af zullen nemen. Een regionale uitsplitsing geeft meer inzicht in de achterliggende ontwikkelingen. Het is vooral de aanzienlijke verslechtering van de schuld/export-quote van de regio Europa en Centraal-Azië in 1991 (van 114 naar 151%), die verantwoordelijk is voor bovengenoemde stijging van deze quote voor alle regio's tezamen. Terwijl de totale sehulden van deze regio groeien is de export over het algemeen sterk afgenomen ten gevolge van het instorten van de handel tussen Oost-Europa en de voormalige Sovjet-Unie. Het betreft hier een tamelijk specifieke proble matiek, vooral waar het de problemen van de voormalige Sovjet-Unie betreft. In het vervolg van deze brief concentreren wij ons vooral op de situatie van de ontwikkelingslanden. In Oost-Azië is in 1991 weliswaar sprake van een aanmerkelijke stijging van de totale uitstaande schuld van $ 236 naar $ 269 miljard (verreweg de sterkste groei van alle regio's), maar deze stijging is vooral een reflectie van de goede economische prestaties, die de absorptieca paciteit en kredietwaardigheid van veel van deze landen verhogen. Ten gevolge van een stijging van de exportopbrengsten bleef de schuld/ export quote vrijwel gelijk (95%) en nam de schuldendienstquote zelfs af (van 15 naar 13%). Het recente beeld in Latijns-Amerika is divers, maar de lange-termijnvooruitzichten zijn voor de meeste landen in dit werelddeel gunstig; de totale schuldenlast is in 1991 weer enigszins toegenomen, ten gevolge van een aanhoudende positieve netto krediet verlening. Als gevolg van de aantrekkende economische groei nam de schuld/bnp quote af (van 43 tot 41%). Na een aanvankelijke daling in de periode is in 1991 wel weer sprake van een stijging van de schuldendienstquote (van 26 naar 30%). Hoewel dit gedeeltelijk het resultaat is van stagnerende exporten speelt ook de als positief te kwali ficeren afbetaling van achterstallige schuldendienst een belangrijke rol.

3 Van Sub-sahara Afrika in zijn totaliteit nemen de schulden reeds lange tijd toe (met name door nieuwe officiële leningen en door het aan de bestaande schuld toevoegen van niet-betaalde renteverplichtingen), in 1991 van $ 173 naar $ 178 miljard, terwijl de export in 1991 stagneert. In 1991 nam de schuld/export-quote toe (van 316 naar 340%), maar bleef de schuldendienstquote ongeveer gelijk (op 20%). Dat deze laatste quote niet hoger is, is mede een gevolg van het feit dat enkele landen niet (kunnen) voldoen aan hun verplichtingen. Dit geldt met name voor landen als Soedan, Somalië en Zaïre die met hun extreem hoge schul denlast er mede voor zorgen dat het gemiddelde van de schuldenindica toren in Sub-sahara Afrika ongunstig zijn. 3. De schuldenstrategie A. Uitgangspunten Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat de aanwezigheid van een hoge buitenlandse schuld op zichzelf geen slecht teken behoeft te zijn. Niet de omvang is het probleem, maar de te geringe capaciteit om aan de rente en aflossingsverplichtingen te voldoen. Om de betalingscapa citeit en de last van schuld en schuldendienst met elkaar in overeen stemming te brengen is het van belang dat maatregelen steeds nauwkeurig worden afgestemd op de individuele situatie van het desbe treffende schuldenland. Dergelijke maatregelen sorteren alleen effect wanneer zij onderdeel zijn van een breder samenhangend pakket van maatregelen gericht op een structurele versterking van de economie van de schuldenlanden, zoals: a. interne aanpassing en gezond economisch beleid door de schulden landen gericht op de versterking van de economische draagkracht; b. het op gang brengen van nieuwe kapitaalstromen (onder andere ODA) en het omkeren van de kapitaalvlucht ten behoeve van rendabele investeringen c.q. versterking van de produktiecapaciteit; c. het bevorderen van een gunstige internationale economische omgeving ten behoeve van de export. Deze opsomming maakt duidelijk dat de aanpak van het schulden vraagstuk een integraal aspect is van de versterking van de economische draagkracht van landen, mede in het kader van de wereldwijde econo mische relaties. Het schuldenvraagstuk kan niet gezien worden, zoals in het verleden wel werd gedaan, als een voornamelijk financieel probleem. Ook blijkt hieruit dat de verantwoordelijkheid van de industrielanden verder gaat dan het ter beschikking stellen van hulp en schuldverlichting. Een gecoördineerd economisch beleid van de industrielanden gericht op macro-economische stabiliteit en het terugdringen van het besparings tekort is voor schuldenlanden van groot belang. Dit geldt ook voor een spoedige succesvolle afsluiting van de Uruquay-ronde. B. Maatregelen Er dient in ieder geval een onderscheid gemaakt te worden tussen de zogenaamde midden-inkomenslanden met voornamelijk omvangrijke schulden aan de commerciële banken (binnen de categorie midden inkomenslanden verdient de groep lage-middeninkomenslanden met zowel bankschulden als schulden aan officiële crediteuren nog speciale vermelding) en de zogenaamde lage inkomenslanden met voornamelijk schulden aan officiële crediteuren. Tien jaar na het uitbreken van de schuldencrisis is de betalingscapa citeit van veel midden-inkomenslanden, die in de jaren tachtig grote

4 betalingsproblemen hadden, weer in overeenstemming met de schulden dienst gekomen. De schuld/export ratio is in een aantal gevallen thans lager dan voor het uitbreken van de crisis in Een aantal landen met grote financieringsproblemen in het recente verleden heeft nu weer een redelijke toegang tot de internationale kapitaalmarkt, zodat de particu liere kapitaalstromen naar deze landen (waaronder terugkeer van vlucht kapitaal) toenemen. Opmerkelijk hierbij is de sterke toename van de buitenlandse directe investeringen, maar ook de sterke stijging van obligatieleningen en beleggingen in risico-kapitaal. Een en ander is toe te schrijven aan het sterk verbeterde beleid in veel van deze landen (met name in Latijns Amerika), aan de schuldreductiemaatregelen in het kader van het zogenaamde Brady initiatief en ontwikkelingen op de kapitaal markt. Zes landen (Costa Rica, Mexico, Nigeria, de Filipijnen, Uruguay en Venezuela) hebben inmiddels - veelal met steun van de Bretton-Woods instellingen - zogenaamde schuld en schuldendienstreductiearrange menten met het internationale bankwezen voltooid, waarbij zij hun commerciële schuldenlast gemiddeld met ongeveer een derde hebben gereduceerd. Ook Argentinië heeft onlangs een dergelijk akkoord afgesloten Een land als Chili is er zonder dit soort algemene akkoorden in geslaagd om zijn schulden aanzienlijk te reduceren en een hernieuwde toegang tot de kapitaalmarkt te verwerven. Wanneer ook Brazilië erin slaagt om een schu!den(dienst)-reductie-akkoord met de banken af te sluiten dan komt nog (slechts) 26% van de commerciële bankschulden van ontwikkelingslanden voor rekening van onkredietwaardige landen met betalingsproblemen. Ten aanzien van de toekomst is het dus vooral van belang dat een aantal midden-inkomenslanden, dat nog niet in staat is geweest om bovengenoemde resultaten te boeken, hier alsnog in zal slagen. Voorts is het van belang dat die landen die inmiddels over een hernieuwde kredietwaardigheid beschikken, een verstandig inleenbeleid voeren, waarbij rekening gehouden wordt met het gevaar van overver hitting en de risico's van tegenvallende inkomsten. Tenslotte is met name voor de groep midden-inkomenslanden, die veelal reeds beschikken over een omvangrijk exportpotentieel, een spoedige afsluiting van de Uruguay-ronde van groot belang. Duidelijk minder hoopgevend is de situatie voor veel lage inkomens landen met een zware schuldenlast. De structurele problemen van deze landen zijn vaak enorm (onder andere slechte of afwezige infrastructuur, beperkte scholing, eenzijdige exporten, politieke instabiliteit). In verhouding tot hun produktieve c.q. betalingscapaciteit is hun schul denlast vaak relatief zeer hoog. De verhouding tussen de verschuldigde schuldendienst en de voorziene export voor deze groep als geheel bedroeg circa 50% in Hierbij dient echter te worden aangetekend dat dit per land sterk verschilt. Enkele notoire probleemgevallen, die bovendien geen normale relatie meer onderhouden met de internationale financiële instellingen en andere krediteuren, zoals Soedan en Zaïre, hebben een extreem hoge schuldenlast en trekken het gemiddelde van de schuldenindicatoren omhoog. Ook binnen de categorie landen die een aanpassingsprogramma uitvoeren (of zich hier althans toe gecommit teerd hebben), zoals bijvoorbeeld in het kader van het zogenaamde Special Programme of Assistance for Africa (SPA), bestaan er zeer aanzienlijke verschillen. Aan de ene kant treft men hier landen aan als Mozambique, Uganda en Zambia met een relatief zeer hoge schulden dienst ten opzichte van hun exporten en aan de andere kant landen als Senegal, Togo en Burkina Faso, waarvan de schuldensituatie gunstiger is. Het instrumentarium voor het aanpakken van de problemen van deze landen bestaat uit voortgaande aanpassingsinspanningen van deze landen zelf, het verstrekken van nieuw geld (met name IMF, IDA en

5 bilaterale donoren) en schuldherstructurering en schuldverlichting, zowel van schuld aan commerciële banken (bijvoorbeeld de IDA-debt reduction facility) als van officiële schulden. Ten gevolge van een intensivering van het hulpprogramma (met name in het kader van SPA) is de netto kapitaalstroom naar deze groep landen de afgelopen jaren toegenomen van $ 12,8 miljard in 1987 tot ruim $ 16,1 miljard in 1990, waarbij het accent steeds sterker is komen te liggen op schenkingen. De laatste jaren stagneert de groei in de hulp aan deze landen echter, terwijl onmis kenbaar meer nodig is. Met name voor deze landen is het teleurstellend dat tot nu toe zeer weinig donoren een praktisch vervolg geven aan de in de conferentie over milieu en ontwikkeling (UNCED) in Rio de Janeiro herbevestigde noodzaak om (op termijn) te voldoen aan de internationale norm van het gebruik van 0,7% van het BNP voor ODA. Tot op heden hebben vijf landen geprofiteerd van de IDA Debt Reduction Facility die de reductie van commerciële bankschuld beoogt: Niger, Mozambique, Guyana, Bolivia en Uganda. Bedacht dient te worden dat bankschulden, ondanks hun bescheiden aandeel in de totale schuld van deze landen, een sterk negatief effect kunnen hebben vanwege de harde terugbetalingsvoorwaarden en de consequenties van achterstanden voor de beschikbaarheid van korte termijn handelsfinan ciering. Zoals bekend is in de Club van Parijs deze zomer een overeenkomst bereikt over de behandeling van de allerarmste landen, waarbij de zogeheten Toronto-opties definitief vervangen zijn door een nieuwe benadering. Voornaamste kenmerk hiervan is een 50% reductie van de schuld(endienst) gedurende de looptijd van de consolidatie en uitzicht op een reductie van de totale uitstaande schuld na afloop van een periode van drie jaar bij een bevredigende uitvoering van de schuldenregeling en een door het IMF gesteund aanpassingsprogramma. Tot en met november 1992 hebben twaalf landen geprofiteerd van deze nieuwe behandeling (Benin, Bolivia, Equatoriaal Guinea, Nicaragua, Tanzania, Togo, Uganda, Zambia, Honduras, Mali, Sierra Leone en Guinee). Terwijl uit hoofde van een gelijke behandeling van crediteuren en «burden sharing» de concessionaliteit van de beide concessionele opties (kwijt schelding en rentesubsidie) van de nieuwe behandeling vergelijkbaar is gemaakt, is op sterk aandringen van de VS een niet-concessionele optie gehandhaafd. Ondergetekenden betreuren dit. Deze optie is tot nu toe alleen toegepast door de VS. Duidelijk is echter dat toepassing van deze optie ook open staat voor andere crediteurlanden. Gezien de sterk uiteenlopende ernst van de schuldenproblematiek in verschillende lage-inkomenslanden blijven ondergetekenden van mening dat moet worden nagegaan of verdergaande differentiatie mogelijk is bij de behan deling van de schuld van deze landen. In deze visie zouden sommige landen met een relatief zwaardere schuldenlast bij een goed verloop van het aanpassingsprogramma voor een grotere schuldenvermindering dan 50% in aanmerking kunnen komen en zouden anderen met minder toekunnen. In een dergelijke studie zou tevens nagegaan moeten worden welke landen uit de categorie lage-middeninkomenslanden voor enige mate van schuldvermindering in aanmerking zouden moeten komen. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, J. P. Pronk De Ministervan Financiën, W. Kok