Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid voor de komende jaren Nr. 20 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 12 december 2003 Graag bied ik u hierbij de reactie aan op de moties over een nadere onderbouwing van de nieuwe lijst met partnerlanden, ingediend door de leden Hirsi Ali c.s. (TK , , nr. 8) en Van der Staaij c.s. (TK , , nr. 15) tijdens het nota-overleg van 17 november 2003 en door de Tweede Kamer aangenomen op 25 november Indeling Deze brief bestaat uit vijf delen. De brief zelf behandelt de grondslagen van de landenselectie. Bijlage 1 1 van de brief bevat de lijst met partnerlanden. Bijlage 2 1 geeft nadere uitleg over een deel van de gehanteerde systematiek. De gevraagde informatie per land treft u aan in bijlage 3 1,de meest relevante cijfers per land in bijlage 4 1. Ik ben mij bewust dat deze brief op plaatsen kleine doublures kent met Aan Elkaar Verplicht en enkele antwoorden op Kamervragen naar aanleiding van de notitie. Dat is echter onvermijdelijk vanwege de noodzaak het perspectief te schetsen waarbinnen de landenselectie heeft plaatsgevonden. De wereld anno 2003 Jaarlijks maakt het United Nations Development Programme (UNDP) de balans op van de menselijke sociale ontwikkeling. Het verhaal van de wereld anno 2003 is verontrustend. Meer dan een miljard mensen leeft onder de armoedegrens van één dollar per dag. De meesten van hen hebben geen toegang tot gezondheidszorg of schoon drinkwater. Bijna 800 miljoen mensen, 15% van de wereldbevolking, lijdt chronisch honger. Deze mensen wonen vooral in Sub-Sahara Afrika en Zuid-Azië. In Zuid- Azië is echter sprake van vooruitgang, langzaam maar gestaag. In Sub-Sahara Afrika is gemiddeld sprake van verslechtering. 1 Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. Het Human Development Report 2003 is bezorgd over het halen van de Millennium Development Goals in Sub-Sahara Afrika. In de jaren negentig zijn 21 landen gestaag achteruitgegaan op de Human Development Index; KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2003 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 20 1

2 veertien daarvan liggen in Afrika bezuiden de Sahara. Van de 34 minst ontwikkelde landen op de Human Development Index liggen er 30 in Sub-Sahara Afrika. Het aantal allerarmsten in Sub-Sahara Afrika is tussen 1990 en 1999 toegenomen van 241 miljoen naar 315 miljoen. Tenzij er zaken ingrijpend verbeteren, zal het nog tot het jaar 2129 duren voordat in Sub-Sahara Afrika alle kinderen naar de lagere school gaan, tot het jaar 2147 voordat de extreme armoede is gehalveerd en tot 2165 om de kindersterfte met tweederde te reduceren. Zeventig procent van de HIV/aids patiënten woont in Sub-Sahara Afrika. In Zuid-Azië is in alle landen behalve Afghanistan sprake van vooruitgang. Vanwege de bevolkingsdichtheid en de bevolkingsgroei nam het aantal allerarmsten in de periode echter nauwelijks af: van 506 miljoen naar 488 miljoen. Eenderde van de bevolking in Zuid-Azië leeft in armoede, eenderde heeft geen toegang tot goede sanitatie, eenvierde lijdt honger, eenvijfde van de kinderen gaat niet naar de lagere school en bijna eentiende overlijdt vóór het vijfde levensjaar. In Oost-Europa (inclusief de Balkan) en de landen van de voormalige Sovjet-Unie verdrievoudigde tussen 1990 en 1999 het aantal allerarmsten van 31 naar 97 miljoen. Het aantal allerarmsten in Latijns-Amerika en de Caraïben nam licht toe van 48 naar 57 miljoen; in het Midden-Oosten en Noord-Afrika van 5 naar 6 miljoen. Succesvol daarentegen bleken Oost-Azië en de Pacific, waar het aantal allerarmsten daalde van 486 naar 279 miljoen. Fluctuatie De cijfers van het Human Development Report illustreren dat de armoede in de wereld nog steeds groot is en dat het halen van de Millennium Development Goals in 2015 grote inspanningen vergt. Tevens geeft het rapport aan dat de armoede in landen en regio s verandert met de jaren. Een landenlijst kan dan ook niet voor eens en voor altijd vaststaan, en dient dus periodiek op basis van criteria te worden «doorgemeten». Deze beoordeling, die in Aan Elkaar Verplicht ook wel is aangeduid als landenselectie, heeft medio 2003 plaatsgevonden. Het resultaat is de u bekende lijst met partnerlanden (bijlage 1). Effectiviteit De beoordeling van de landenlijst is óók uitgevoerd met het oog op beperking van het aantal landen in de bilaterale ontwikkelingssamenwerking. De notitie Aan Elkaar Verplicht benadrukt het belang van concentratie op landen en sectoren. Vanwege onze beperkte menskracht en middelen is het niet doelmatig om in een veelheid aan landen programma s uit te voeren. Eén lijst Parallel aan de landenselectie is besloten de lijsten 19+3+Suriname, milieu en GMV (goed bestuur, mensenrechten en vredesopbouw) samen te voegen tot één lijst met partnerlanden. De overeenkomst tussen de lijsten bleek groter dan het verschil, de terminologie was verwarrend en de grens tussen de lijsten was vaag. Eén lijst met bilaterale partners is eenvoudiger en overzichtelijker. In het licht van het begrip partnerschap is het toepasselijk de landen op de nieuwe lijst partnerlanden te noemen. Continuïteit In de landenselectie heeft géén «zero-base» analyse plaatsgevonden ten aanzien van alle ontwikkelingslanden ter wereld. Het welslagen van een ontwikkelingsrelatie is namelijk mede gebaseerd op betrouwbaarheid en Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 20 2

3 continuïteit. Derhalve zijn louter de landen waarmee Nederland een bilaterale ontwikkelingsrelatie onderhoudt als uitgangspunt genomen. Dat zijn de landen op de voormalige lijsten 19+3+Suriname, milieu en GMV, alsmede Afghanistan waarmee Nederland inmiddels een brede relatie heeft opgebouwd met instrumenten van ontwikkelingssamenwerking, buitenlands beleid en defensie. Met als uitgangspunt continuïteit zijn deze landen beoordeeld op basis van armoede, kwaliteit van beleid en bestuur, omvang van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking, alsmede overwegingen van buitenlands beleid. Armoedecriterium De nadruk in de bilaterale ontwikkelingssamenwerking ligt op de armste landen. In die landen is de behoefte aan ondersteuning het grootst. De armoede van landen is bepaald aan de hand van het internationaal gangbare armoedecriterium van de Wereldbank, de zogenaamde IDA-eligibility. IDA-eligibility wordt gebruikt om te bepalen of landen in aanmerking komen voor leningen van de International Development Association (IDA), het zachte loket van de Wereldbank. De IDA-eligibility is gebaseerd op drie criteria, te weten de relatieve armoede van het land (USD 865 per hoofd van de bevolking in 2002), de mate waarin het land toegang heeft tot de internationale kapitaalmarkt alsmede de kwaliteit van beleid en bestuur. Beleid en bestuur Na armoede is de kwaliteit van beleid en bestuur het tweede criterium voor de beoordeling van partnerlanden. Donoren en ontvangers van hulp zijn van mening dat een zekere kwaliteit van beleid en bestuur in het ontvangende land een voorwaarde is voor effectieve hulpverlening. Naarmate een land op deze terreinen beter presteert, zal de impact van de hulp groter zijn. Naast de situatie van vandaag is het meerjarig perspectief daarbij van belang: het gaat er om dat landen op de goede weg zijn, de politieke wil en bereidheid tonen, en ook daadwerkelijk resultaat boeken. Vanuit dit principe en met het oog op de toekenning van IDA-middelen analyseert de Wereldbank de kwaliteit van het beleid en bestuur in ontwikkelingslanden. De Bank hanteert twintig criteria op het vlak van economisch management, structuurbeleid, sociaal beleid en het publieke sector management (zie bijlage 2). Op al deze criteria wordt een score gegeven (de «CPIA-score»). Tezamen met een score voor de kwaliteit van de Wereldbank projectenportefeuille wordt een totaalscore gemaakt. Dit totaal wordt neerwaarts bijgesteld als het betrokken land op «governance» zwak presteert. Voor deze landen gaat de Wereldbank er van uit dat het bestuur dermate zwak is, dat het de kans op effectieve armoedebestrijding danig vermindert. Landen die relatief sterk presteren op governance krijgen een plus. Op basis van hun score worden de landen door de Wereldbank ingedeeld in groepen of quintielen, 1 voor het beste en 5 voor het slechtst presterende quintiel. Deze totaalscore staat bekend als de IDA-performance; de CPIA-score is daarvan een onderdeel. De IDA-performance kent als «graadmeter» diverse voordelen. In de eerste plaats heeft de Wereldbank veel onderzoek gestoken in de totstandkoming ervan en jarenlange ervaring opgedaan in de toepassing. Ten tweede is de score breed van opzet. Er wordt zowel naar economische, sociale als bestuurlijke criteria gekeken. Het gaat dus niet alleen om economische factoren, maar bijvoorbeeld ook om de mate van verdeling. Ten derde maakt de score vergelijking mogelijk, zowel in de tijd als tussen landen onderling. Zo is de IDA-performance ook gehanteerd in de landenselectie van 1998/1999. Niet in de laatste plaats geniet deze methodiek Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 20 3

4 internationaal vertrouwen, met als gevolg dat meerdere donoren de IDA-performance hanteren in hun oordeelsvorming over het beleid en bestuur in ontwikkelingslanden. Als criterium geniet de IDA-performance de voorkeur boven andere indicatoren. Zo is de MOL-status (Minst Ontwikkelde Landen) van de Verenigde Naties onvoldoende. De MOL-status is een pure armoedemaatstaf, die géén indicatie geeft van beleid en bestuur. Tot de MOL s behoren bijvoorbeeld ook de «failed states». Van zulke landen valt geen noemenswaardig resultaat op het vlak van bestuur en beleid te verwachten. De Human Development Index (HDI) van UNDP is evenmin bruikbaar als criterium. Doordat de HDI de mate van armoede combineert met prestaties op het sociale vlak (alfabetisering, levensverwachting) komen bijvoorbeeld relatief rijke landen met een relatief slecht sociaal beleid op een lage plaats terecht. Selectie van die landen zou neerkomen op het belonen van slecht beleid en (omgekeerd) het straffen van goed beleid. Overigens zijn gegevens als HDI en MOL-status volledigheidshalve wél opgenomen in de bijgaande landenoverzichten. Hoewel niet geheel toepasselijk, vormen zij samen met een reeks van andere gegevens een bruikbare context bij de beoordeling van de situatie in een land. Omvang en toegevoegde waarde De doelmatigheid van ontwikkelingssamenwerking wordt groter bij een zekere concentratie van menskracht en middelen. Aan Elkaar Verplicht benadrukt dan ook het belang van concentratie op landen en sectoren. Daaruit vloeit voort dat het vanwege onze beperkte menskracht en middelen niet doelmatig is om in veel landen kleine programma s uit te voeren. Het leidt tot versplintering van menskracht, kennis en middelen op een moment dat de personele bezetting en het budget onder druk staan. Het is ook een onevenredige belasting voor het ontvangende land vanwege apart donoroverleg en verschillende donorprocedures. In zo n situatie is het doelmatiger relatief kleine programma s af te bouwen en, waar mogelijk, over te dragen aan andere donoren of het ontvangende land. Een relatief klein Nederlands OS-programma is een programma met een omvang van circa vier miljoen euro per land per jaar of minder. Daarbij is ook gekeken naar het aandeel van de totale Nederlandse bilaterale ontwikkelingssamenwerking op het totaal van de ontwikkelingshulp aan het desbetreffende land. De ontwikkelingsrelatie met Namibië moge dienen ter illustratie van de noodzaak tot concentratie. Het Nederlandse programma bedraagt ruim 1 miljoen euro (2003), de personele en materiële kosten van de ambassade in Windhoek zijn meer dan euro per jaar. De overheadkosten van dit programma zijn dus groot. Nederland is bovendien een zeer kleine donor in Namibië; de totale ODA aan het land bedraagt meer dan USD 100 miljoen per jaar. De toegevoegde waarde van de Nederlandse bilaterale ontwikkelingssamenwerking in Namibië is daarmee beperkt. Overigens kan in bepaalde gevallen worden gekozen voor voortzetting van een bilateraal programma dat relatief klein van omvang is. Een voorbeeld is de bilaterale ontwikkelingssamenwerking met de ontwikkelingslanden in de Nederlandse kiesgroepen bij de Wereldbank, het IMF en de EBRD, waarmee Nederland nauwe betrekkingen onderhoudt. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 20 4

5 Buitenlands beleid Naast de criteria armoede, kwaliteit van beleid en bestuur, en omvang van het Nederlandse programma zijn ook overwegingen van buitenlands beleid van invloed op de landenlijst. Voorbeelden zijn de duur en breedte van de relatie van Nederland met het ontvangende land, de positie van Nederland in de donorgemeenschappen, de rol van partnerlanden binnen hun regio, het tonen van partnerschap in bijvoorbeeld het Midden-Oosten, of de bijzondere relatie met de leden van onze kiesgroepen bij de Wereldbank, het IMF en de EBRD. Daardoor zijn enkele ontwikkelingslanden op de lijst blijven staan die niet louter kwalificeerden op basis van de voornoemde criteria armoede, beleid en bestuur, en omvang van de Nederlandse portefeuille. Partnerlanden Op basis van de beoordeling op armoede, beleid en bestuur, de omvang van het Nederlandse ontwikkelingsprogramma alsmede aanvullende overwegingen van buitenlands beleid kwalificeren Afghanistan, Albanië, Armenië, Bangladesh, Benin, Bolivia, Bosnië Herzegovina, Burkina Faso, Colombia, Egypte, Eritrea, Ethiopië, Georgië, Ghana, Guatemala, Indonesië, Jemen, Kaapverdië, Kenia, Macedonië, Mali, Moldavië, Mongolië, Mozambique, Nicaragua, Pakistan, de Palestijnse Autoriteit, Rwanda, Senegal, Sri Lanka, Suriname, Tanzania, Uganda, Vietnam, Zambia en Zuid-Afrika voor behoud op de lijst met partnerlanden (bijlage 1). Armoedefocus De nieuwe lijst met partnerlanden kent een grotere armoedefocus dan de voormalige lijsten 19+3, milieu en GMV, omdat meerdere relatief rijke ontwikkelingslanden van de lijst gaan. De aandacht voor het armste werelddeel Afrika wordt naar verhouding groter: 15 partnerlanden liggen in Afrika, waarvan 14 in Sub-Sahara Afrika. Dat onderstreept de in de notitie Aan Elkaar Verplicht genoemde focus op het armste werelddeel Afrika. Vier partnerlanden liggen in het arme Zuid-Azië, zeven in de regio Oost-Europa (incl. de Balkan) resp. de voormalige Sovjet-Unie, waar de armoede sterk is toegenomen. Ten minste 50% van de bilaterale middelen gaat naar Afrika. Afbouw Voor afbouw van de Nederlandse bilaterale ontwikkelingssamenwerking komen in aanmerking de landen die relatief rijk zijn (Brazilië, China, Ecuador, El Salvador, Filippijnen, Namibië, Peru), relatief slecht beleid en bestuur hebben (Cambodja, Guinee Bissau en Zimbabwe), en/of een relatief klein Nederlands OS-programma hebben (Bhutan, Brazilië, Cambodja, El Salvador, Guinee Bissau, Honduras, Namibië, Nepal, Zimbabwe). Met Bhutan wordt de hulprelatie voortgezet tot 2007, onder meer vanwege lopende verplichtingen en het Duurzame Ontwikkelings Verdrag. India heeft in 2003 zelf aangegeven de bilaterale ontwikkelingssamenwerking met Nederland te willen afbouwen. Volledigheidshalve zij aangetekend dat zes van de negen landen met een kleine Nederlandse OS-portefeuille om meerdere redenen niet in aanmerking komen voor de status van partnerland. Zo zijn Brazilië, El Salvador en Namibië tevens relatief rijk en kennen Cambodja, Guinee Bissau en Zimbabwe óók relatief slecht beleid en bestuur. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 20 5

6 Het streven is de afbouw respectievelijk overdracht van programma s binnen een periode van twee jaar ( ) te realiseren. Daartoe zal overleg plaatsvinden met de ontvangende overheid en andere donoren. Mensenrechten en goed bestuur Het kan om uiteenlopende redenen zinvol zijn om snel en flexibel in te spelen op actuele ontwikkelingen op het gebied van mensenrechten en goed bestuur in landen die niet in aanmerking komen voor structurele bilaterale ontwikkelingssamenwerking. Hiervoor komen in de begroting van 2004 extra middelen beschikbaar. Dat geldt ook voor landen op de exit-lijst. Hoewel zij niet (langer) in aanmerking komen voor bilaterale ontwikkelingssamenwerking, biedt deze voorziening de gelegenheid om de dialoog over mensenrechten of goed bestuur met hen te faciliteren of verdiepen. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, A. M. A. van Ardenne-van der Hoeven Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 20 6