Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Landenbeleid structurele bilaterale hulp Nr. 2 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMEN- WERKING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 17 mei 1999 Onder verwijzing naar de brief van de Griffier van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken (zie bijlage) d.d. 31 maart 1999, kan ik U als volgt informeren. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, E. L. Herfkens KST35385 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1999 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 1

2 In uw brief van 30 maart 1999 vraagt u om nadere schriftelijke informatie over de toepassing van de criteria bij de landenkeuze ten behoeve van het bilaterale ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en om een financiële onderbouwing van dat beleid. Bij deze wil ik graag aan dat verzoek voldoen. Bij de selectie ben ik uitgegaan van de lijst van 78 landen ten behoeve waarvan Nederland in 1997 ten minste een bedrag van 1 miljoen gulden spendeerde. Deze landen heb ik gerangschikt op mate van armoede. Conform de wens van de Kamer (Motie Dijksma c.s. nr. 25 ( V)) om de hulp «...zoveel mogelijk te concentreren op de armste landen die voldoen aan criteria voor goed bestuur en goed sociaal-economisch beleid» heb ik me daarbij niet laten leiden door de categorie Minst Ontwikkelde Landen (MOL s) die door de VN wordt gehanteerd. Onder deze groep vallen immers vele «failed states» en landen als Birma en Afghanistan, zodat in combinatie met de criteria voor goed bestuur en goed beleid wel erg weinig landen zouden overblijven. Overigens staat een groot aantal van de uiteindelijk geselecteerde landen niettemin te boek als MOLs. Ook de plaatsing van landen op de zogenoemde Human Development Index van UNDP lijkt in het licht van de wens van de Kamer geen goed criterium voor landen-selectie. Doordat de HDI de mate van armoede combineert met prestaties op het sociale vlak (alfabetiseringsgraad, levensverwachting) komen landen met relatief geringe armoede en een relatief slecht sociaal beleid op een lage plaats terecht. Selectie van die landen zou neerkomen op het belonen van slecht beleid en het bestraffen van goed beleid. Dat maakt de HDI, zoals ook UNDP erkent, ongeschikt voor landenselectie in de door de Kamer en mijzelf gewenste zin. Een criterium dat beter aan deze eisen voldoet is de mate waarin landen in aanmerking komen voor zachte leningen van de Wereldbank. De toegang tot deze leningen van de International Development Association (IDA), de zogenoemde «IDA-eligibility», wordt bepaald door de relatieve armoede van een land en de mate waarin het land toegang heeft tot de internationale kapitaalmarkt. Daarnaast wordt er in dit kader gekeken naar de kwaliteit van het beleid. Die bepaalt de «IDA-performance». IDA-eligibility en IDA-performance zijn dan ook voor mij de eerste criteria geweest om landen wel of niet in aanmerking te laten komen voor een structurele bilaterale relatie. Onder de landen die afvallen omdat ze simpelweg te rijk zijn (geworden) bevinden zich onder meer Namibië, Thailand, Chili, Brazilië, Peru, Colombia, Guatemala, El Salvador, Jamaica, Jordanië, Marokko, Tunesië en Algerije. Ook de langdurige «low-performers» op de Wereldbank-criteria voor de kwaliteit van het sociaal-economische beleid zijn afgevallen; een goed voorbeeld daarvan is Kenia. De keuze die met deze eerste selectie in beginsel is gemaakt voor de relatief armere landen impliceert dat er landen overblijven die juist vanwege hun relatieve armoede eerder dan andere te maken hebben met corruptie, zwakke instituties en een slecht ontwikkelde civil society. Door bij de verdere selectie niet met absolute standaarden te werken, maar te kijken naar de relatieve kwaliteit van beleid en bestuur, meen ik aan die correlatie recht te hebben gedaan, waarbij relatief wil zeggen in vergelijking met andere landen in vergelijkbare omstandigheden (dezelfde inkomensgroep, dezelfde regio of anderszins). Binnen deze context is ten aanzien van de resterende landen een beoordeling gemaakt van het gevoerde sociale en economische beleid en van de kwaliteit van het bestuur. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 2

3 De regio-eenheden van het departement hebben mede op basis van informatie van de posten in de betrokken landen een specifieke screening per land uitgevoerd aan de hand van de criteria voor landenselectie uit mijn brief van 5 november 1998 zoals die door de Tweede Kamer bij de behandeling van de begroting 1999 zijn vastgelegd (motie Dijksma c.s.). Bij die screening is per land vooral gelet op geboekte resultaten en het perspectief op verdere verbeteringen. Daarbij zijn kengetallen en kwalitatieve gegevens gebruikt van internationale instellingen als de Wereldbank, het IMF en VN-instellingen en van diverse NGO s als Amnesty International, Human Rights Watch en Transparency International. Ook is geput uit landenanalyses en mensenrechtenrapportages van de Nederlandse ambassades en van de evaluaties van IOB, de inspectiedienst van het Ministerie. Zo kon een analyse worden gemaakt van negatieve en positieve trends met betrekking tot kwaliteit van beleid en bestuur. Het gaat er daarbij uiteindelijk om of op deze terreinen een zodanige ontwikkeling gaande is dat er voldoende vertrouwen is dat armoedebestrijding tot resultaat leidt. Een dergelijke screening is allerminst een mechanisch proces. Deze benadering is gebaseerd op een in de laatste jaren gegroeide internationale consensus over zowel de inhoud als de betekenis van de begrippen «goed beleid» en «goed bestuur». In mijn brief van 26 februari heb ik die criteria gedefinieerd conform hetgeen daarover in een reeks van internationale conferenties is vastgelegd. De in het verleden gekoesterde gedachte dat landen met een slecht beleid en een slecht bestuur met hulp en de daaraan verbonden condities op andere gedachten kunnen worden gebracht, is verlaten. Nederland staat hierin niet alleen. In toenemende mate huldigen donoren en ontvangers van hulp de gedachte dat een zekere kwaliteit van beleid en bestuur voorwaarde is voor effectieve hulpverlening, zoals ook blijkt uit een serie van VN-documenten. Deze groeiende consensus gaf ook de mogelijkheid de gevolgde aanpak zo veel mogelijk te toetsen aan het werk dat op dit punt wordt verricht door multilaterale organisaties. De Wereldbank bijvoorbeeld voert dergelijke analyses al ongeveer tien jaar uit ten behoeve van de allocatie van IDA-middelen. Hiertoe wordt per land, zoals gezegd, de «IDA-performance» gemeten. Dit gebeurt aan de hand van twintig criteria. Deze twintig criteria zijn onder te verdelen in drie clusters: 1) tien criteria voor het beoordelen van beleid gericht op duurzame groei en op armoedebestrijding; 2) vier criteria inzake beleid gericht op het verminderen van ongelijkheden; en 3) zes criteria gericht op governance en management van de publieke sector. Op al deze criteria wordt een score gegeven. Tezamen met een score voor de kwaliteit van de WB-projectenportefeuille wordt een totaalscore opgemaakt. Deze totaalscore kan neerwaarts worden bijgesteld indien het betrokken land op een aantal van de criteria voor governance zeer zwak presteert. In dat geval vindt een generieke korting plaats van 33% op de totaalscore; voor deze landen gaat men er van uit dat de governance dermate zwak is dat het algehele klimaat voor het bereiken van resultaten daardoor negatief wordt beïnvloed en de kans op effectieve armoedebestrijding danig vermindert. Voorbeelden van landen met een generieke korting vanwege zeer zwakke governance zijn Angola, Kenia, Nepal en Cambodja. Voor een toelichting op de door de Wereldbank in 1998 gevolgde methode voor het opmaken van de beoordeling van landen moge worden verwezen naar de bijlage Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 3

4 (Country Performance and IDA Allocations; IDA/SecM98 502; September 16, 1998; FOR OFFICIAL USE ONLY) 1. De door de Wereldbank gehanteerde methode van het maken van beoordelingen is in ontwikkeling. Dit jaar nog wil de Wereldbank de samenstelling van de door haar gehanteerde twintig indicatoren wijzigen. Er is sprake van het samenvoegen van enkele macro-economische indicatoren en de introductie van twee nieuwe indicatoren, te weten Building Human Capital en Fostering Gender Equality and Social Inclusion. E.e.a. geeft invulling aan een ook door Nederland bepleite ontwikkeling waarbij naast macro-economisch beleid ook meer en meer aandacht gegeven wordt aan beleid gericht op het tegengaan van sociale ongelijkheid. Van groot belang is de methode zoveel als mogelijk te objectiveren, zodat een zo goed mogelijke vergelijkingsgrondslag ontstaat. Voor het betrokken land zelf is het van belang om zichzelf te kunnen spiegelen aan landen die in een vergelijkbare ontwikkelingsfase verkeren. Voorts kunnen de beoordelingen over een reeks van jaren naast elkaar worden gelegd om te kunnen bepalen of, en zo ja in welke mate, vooruitgang is geboekt. Ik vind het van groot belang dat dergelijke beoordelingen in openheid tot stand komen en dat de resultaten ervan kunnen worden verspreid. Aarzelend lijkt de Wereldbank deze weg op te gaan. Nederland zal op transparantie en coördinatie aandringen, zodat doublures worden voorkomen, uitkomsten kunnen worden bediscussieerd en betrokkenen de vruchten van de analyses kunnen plukken. Daarbij is het een handicap dat de Wereldbank zich per definitie niet gemakkelijk negatief kan uitlaten over prestaties van staten die mede-aandeelhouder zijn van de Bank. In het geval van lenende landen speelt daarbij de vrees een rol dat hun reputatie op de internationale kapitaalmarkt negatief wordt beïnvloed. Overigens spreekt het vanzelf dat het ook voor andere internationale organisaties bijvoorbeeld de VN-Economische Commissie voor Afrika moeilijk is zich kritisch te uiten over het beleid gevoerd door hun eigen lidstaten. De resultaten van de interne screening zijn vervolgens gelegd naast de resultaten van de analyses van de Wereldbank met betrekking tot de geselecteerde IDA-landen. De uitkomsten per land zijn vergeleken. Ook met vertegenwoordigers van VN-organisaties is bij voorkomende gelegenheden door mij uitgebreid over de voorgenomen selectie gesproken. In de grote meerderheid van de gevallen kwamen uitkomsten van die analyses en gesprekken overeen met wat het ambtelijk proces in het eigen apparaat opleverde. Waar het de beoordeling van sociaal-economisch beleid betreft bleek sprake van een hoge mate van overeenstemming tussen Nederland en de Wereldbank. Verschillen van inzicht traden vooral op bij de beoordeling van de kwaliteit van het bestuur, waar Nederland vaak tot een negatiever oordeel kwam dan de Wereldbank. Beoordeling van de Wereldbank op het vlak van «good governance» vindt nog altijd plaats op een te beperkt palet; de mensenrechtensituatie speelt daarin bijvoorbeeld nauwelijks een rol. 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie. In een dertigtal landen worden de resultaten en vooruitzichten op het vlak van beleid en bestuur kansrijk en vertrouwenwekkend geacht. De rest viel af. Onder de afvallers bevinden zich onder meer Sierra Leone, Cambodja, Kenia, Haïti, Angola en Honduras. Ook een land als Albanië kwam niet op de lijst voor structurele bilaterale samenwerking omdat er onvoldoende aanleiding is vertrouwen te hebben in een ontwikkeling ten goede op het vlak van beleid en bestuur. Uiteraard Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 4

5 blijft Albanië zonodig wel ruimhartig humanitaire hulp ontvangen; ook komt het voor op de lijst van landen waaraan Nederland specifiek hulp wil blijven geven op het vlak van mensenrechten, vredesopbouw en goed bestuur. Daarmee was het selectieproces niet voltooid. Zoals ik in mijn brief van 26 februari uiteenzette dient dit immers twee doelen: behalve de vergroting van effectiviteit door de hulp te richten op arme landen met relatief goed beleid en goed bestuur wordt ook beoogd het aantal landen meer in overeenstemming te brengen met de beperkte Nederlandse uitvoeringscapaciteit. Met name dit laatste vroeg om verdere inkrimping van de lijst. Daartoe hebben we ons eerst de vraag gesteld welke toegevoegde waarde een structurele bilaterale relatie met Nederland voor de resterende landen heeft. Voor die landen werd vastgesteld in welke mate de behoefte aan hulp wordt gedekt door de internationale gemeenschap in het algemeen en door Nederland in het bijzonder, en of Nederland daar een specifieke inhoudelijke bijdrage aan toevoegt. Dit gaf de mogelijkheid tot verdere selectie. Landen waar de beschikbaarheid van hulp de behoefte overtreft, of waar de opnamecapaciteit te gering is in verhouding tot de hoeveelheid beschikbare hulp, zonder dat het mogelijk was daar samen met andere donoren middels een sectorale aanpak wat aan te doen, vielen af. Zo verdwenen onder meer Nepal en Kaap-Verdië van de lijst. Voor landen, als bijvoorbeeld Ivoorkust, waar de toegevoegde waarde voor armoedebestrijding van een extra hulpgulden relatief gering is, gold hetzelfde. Landen die ondergefinancierd zijn Vietnam, Macedonië, Ethiopië- en landen waar het marginaal effect van hulp op armoedebestrijding relatief groot is Bangladesh kwalificeerden met voorrang voor een structurele bilaterale relatie. Voorrang kregen ook die landen binnen deze groep als bijvoorbeeld Mozambique en wederom Macedonië (mede op grond van de rapportage van HCNM) die een sleutelrol (kunnen) spelen bij het voorkomen van (de escalatie van) conflicten in een regio. Zambia kreeg mede om deze laatste reden vooralsnog het voordeel van de twijfel. Nadat er zo opnieuw een aantal landen was afgevallen is gekeken naar de omvang en kwaliteit van het lopende Nederlandse OS-programma. Al te abrupte breuken met het verleden zijn immers om verschillende redenen niet gewenst. De opbouw van een veelomvattend Nederlands bilateraal programma in een land waar zo n programma nog niet bestaat en waar geen Nederlandse vertegenwoordiging aanwezig is, is onnodig kostbaar; in dergelijke gevallen kan beter van bestaande multilaterale of particuliere kanalen gebruik worden gemaakt. Andersom zou een plotseling vertrek uit een land waar Nederland al een grote bilaterale presentie heeft tot ongewenste kapitaalvernietiging leiden. In die zin heeft de continuïteit, binnen de randvoorwaarden van de drie hoofd-criteria, een belangrijke rol gespeeld. Die continuïteit vormt een belangrijke reden voor het vooralsnog handhaven van de structurele bilaterale relatie met Zambia, Zimbabwe en Pakistan. Hoewel beleid en bestuur in die landen zich zodanig hebben ontwikkeld dat stopzetting van een structurele bilaterale relatie op dit moment te rechtvaardigen zou zijn geweest, heb ik, gezien de omvang en betekenis van het huidige Nederlandse OS-programma en het belang van continuïteit, besloten de relatie voort te zetten en na een jaar opnieuw te bezien. In de tussenliggende tijd zal met de betrokken landen intensief overleg worden gevoerd, waarbij van Nederlandse kant duidelijk gemaakt zal worden welke verbeteringen noodzakelijk zijn om voortzetting van de relatie ook in de toekomst mogelijk te maken. Hetzelfde geldt voor Ethiopië en Eritrea. Zij komen vooralsnog op de lijst, maar het huidige open grensconflict tussen beide landen is een extra Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 5

6 aandachtspunt. In beide gevallen zal ik het tijdelijk (en eventueel gedeeltelijk) bevriezen van de hulpgelden overwegen indien de oorlogshandelingen niet op korte termijn gestaakt worden. Daarnaast zal er nog sprake zijn van drie in de tijd beperkte bilaterale hulprelaties: met Zuid-Afrika, Egypte en de Palestijnse Gebieden. In de brief van 26 februari is uiteengezet op grond van welke uitzonderlijke overwegingen ik vooralsnog gekozen heb voor voortzetting van deze bilaterale relaties. Een zekere continuïteit is overigens ook gewaarborgd doordat ook in de niet voor een structurele bilaterale relatie gekwalificeerde landen nog specifieke thematische programma s kunnen worden uitgevoerd op een of meer van de volgende drie terreinen: het bedrijfslevenprogramma, programma s rond mensenrechten, vredesopbouw en de kwaliteit van het bestuur en het milieuprogramma. Ik heb u daarover in mijn brief van 26 februari geïnformeerd. Hoewel er op die lijsten ook rijkere ontwikkelingslanden voorkomen, is de hulp ook hier, conform de wens van de Kamer, meer dan voorheen gericht op de armere ontwikkelingslanden. Plaatsing op deze lijsten van landen waarmee Nederland een meeromvattende hulprelatie heeft maar die hiervoor niet langer kwalificeren maakt het mogelijk de Nederlandse hulpinspanning geleidelijk af te bouwen. Vanuit die optiek valt het te verwachten dat deze specifieke lijsten in de toekomst korter worden. Bij de selectie van landen voor de themaspecifieke instrumenten heeft slechts een marginale toetsing plaatsgevonden op de algemene criteria voor de structurele bilaterale relatie; vooral is gekeken naar meer specifieke criteria per beleidsterrein. De specifieke beleidsdoelstellingen op de in de brief genoemde deelterreinen kunnen ook slechts met de inzet van een specifiek instrument worden gerealiseerd. Dat noopt tot het leveren van maatwerk. Zo zal het bedrijfsleveninstrumentarium in landen met een «enabling environment» voor de particuliere sector worden ingezet ter ondersteuning van de economische ontwikkeling. Waar Nederlandse ervaring, deskundigheid en presentie bijdragen aan respect voor mensenrechten, aan vredesopbouw of aan verbetering van de kwaliteit van het bestuur, zullen projecten en programma s met dat specifieke oogmerk worden uitgevoerd. Daar waar grote milieuproblemen bestaan, de desbetreffende overheid op dit terrein een actief beleid voert en de Nederlandse inspanning een relatief hoog milieurendement heeft zullen milieu-projecten en -programma s worden uitgevoerd. Tenslotte wil ik nog kort stil staan bij de verdere gang van zaken in de 19 geselecteerde landen. Zoals aangekondigd in mijn brief van 5 november dient de Nederlandse hulp aan deze landen naar mijn overtuiging zoveel mogelijk, en met inachtneming van noodzakelijke overgangsperiodes, in een beperkt aantal sectoren te worden geconcentreerd. Ook de inspectiedienst IOB heeft in een aantal evaluaties die conclusie getrokken. Eveneens heeft IOB bij voortduring gewezen op het belang van commitment aan de ontvangende kant. Dat pleit ervoor de keuze voor sectoren zoveel mogelijk door het ontvangende land te laten maken. Dat betekent niet dat ze daarin volledig de vrije hand hebben. De sectorkeuze moet plaats vinden binnen het raamwerk van de internationale consensus zoals die zich in de jaren negentig in een reeks van internationale conferenties heeft gevormd. Dat betekent dat duurzame armoedebestrijding voor de hulp-ontvangende regering bij de sectorkeuze leidraad dient te zijn. Ook de transparantie van de overheidsbegroting is een belangrijke voorwaarde, al is het maar om te voorkomen dat steun die voor de ene sector wordt gegeven vanwege het bestaan van fungibiliteit in een andere sector wordt aangewend. Tenslotte wil ik, als derde Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 6

7 voorwaarde voor een succesvol sectorbeleid, decentralisatie noemen. Dit is van groot belang om te waarborgen dat gegeven steun binnen sectoren ook inderdaad tot op de basis van de samenleving effect heeft. Binnen dergelijke beleidskaders en ondersteund door een beleidsdialoog ter plekke kan maximale zeggenschap aan het ontvangende land worden verleend en verplicht Nederland zich als donor tot het aangaan van een langdurige, programmatische samenwerking en tot inbedding van de hulp in het beleid van het ontvangende land. Voor een evenwichtige donorinspanning en een maximaal hulp-rendement is afstemming tussen donoren daarbij van groot belang. De verantwoordelijkheid voor de juiste aanwending van de donor-steun binnen de gekozen sectoren ligt in belangrijke mate bij het ontvangende land. De landen zijn zo gekozen dat ze die verantwoordelijkheid, naar mijn oordeel, waar kunnen maken. Daarbij is het vanzelfsprekend van groot belang dat er een voortdurende monitoring plaatsvindt van de mate waarin de geselecteerde landen gekwalificeerd blijven op grond van de gehanteerde criteria. Juist ook omdat Nederland in de voorziene situatie in minder landen actief is kan in de dialoog met het ontvangende land van Nederlandse zijde ook meer kwaliteit worden geleverd. De aanwezige deskundigheid kan in de toekomst gebundeld in de geselecteerde landen worden ingezet; de desbetreffende Ambassades zullen kunnen beschikken over voldoende expertise op het terrein van ontwikkelingssamenwerking. Ook voor de landen op de drie thema-specifieke lijsten zal voldoende thema-deskundigheid verzekerd kunnen worden. Bundeling en concentratie van deskundigheid maakt het ten slotte mogelijk meer gericht en pro-actief het beleid van multilaterale organisaties te beïnvloeden en donorcoördinatie meer inhoud te geven. Met de betrokken landen zal over de zogenoemde sectorale benadering de komende maanden verder overleg worden gevoerd. U vroeg ook naar de financiële onderbouwing van het nieuwe landenbeleid. Daartoe dient het volgende: In het kader van de begrotingsvoorbereiding 2000 zullen de financiële meerjaren-allocaties worden vastgelegd voor de landen waarmee een structurele OS-relatie van overheid tot overheid wordt aangegaan. Het is thans nog niet mogelijk hierover exacte informatie te verstrekken, a. omdat de definitieve uitkomst van het parlementaire debat over de landenselectie moet worden afgewacht b. omdat de exitstrategieën en het daarmee samenhangende financieel beslag nog niet vast staan c. omdat het beleidsoverleg met de individuele landen op basis van ownership hunnerzijds nog moet plaatsvinden. Het totaal beschikbare budget voor het bilaterale programma zal in beginsel op het resultaatsniveau 1999 worden gehandhaafd. Dat betekent dat er onvoorziene budgettaire omstandigheden voorbehouden in de loop der jaren, ten koste van de landen die niet geselecteerd zijn waar Nederland nu nog steun geeft, meer geld besteed kan worden in de landen waarmee Nederland een structurele bilaterale relatie onderhoudt. Tot slot diene dat in alle gesprekken met betrokkenen die de laatste tijd hebben plaatsgevonden telkenmale is benadrukt dat mijn beleidsvoornemens vooralsnog een regeringsstandpunt betreffen en dat parlementaire goedkeuring is vereist alvorens e.e.a. daadwerkelijk zal worden geïmplementeerd. Nederlandse Ambassades in de betrokken landen zijn gevraagd voorstellen voor te bereiden over de toekomstige vormgeving van eventuele ombouw- of afbouwstrategieën. Vanzelfsprekend zullen ook hierover geen beslissingen worden genomen vooruitlopend op de discussie met Uw Kamer. Graag zal ik deze discussie binnenkort met U voeren. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 7

8 BIJLAGE s-gravenhage, 30 maart 1999 Aan de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking Naar aanleiding van uw brief inzake landenkeuze ontwikkelingssamenwerking (Kamerstuk , nr. 1) verzoek ik u namens de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken om nadere schriftelijke informatie over de toepassing van de criteria bij de door u gemaakte keuzen. Voorts verzoek ik u om uw brief van een financiële onderbouwing te voorzien. Ik deel u mede dat de door de commissie eerder gemaakte procedureafspraken ongewijzigd zijn. De griffier van de commissie, Hommes Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 2 8