Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Landenbeleid structurele bilaterale hulp Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ONTWIKKELINGSSAMEN- WERKING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 26 februari 1999 In mijn brief aan de Tweede Kamer van 5 november 1998 ( V nr 8) kondigde ik U aan dat de regering het aantal landen waaraan Nederland van overheid tot overheid structurele hulp verleent wil beperken. Toespitsing van de hulprelatie op een beperkter aantal landen en sectoren is nodig om de effectiviteit en kwaliteit van de Nederlandse hulp te verzekeren. In de brief staan drie criteria die de regering bij de landenkeuze hanteert. Dat zijn: de mate van armoede, de kwaliteit van het sociaal-economisch beleid en de kwaliteit van het bestuur. Inzet is dat de Nederlandse hulp wordt ingevuld op basis van de vraag en de eigen verantwoordelijkheid van deze ontwikkelingslanden zelf. Ik heb daarover reeds uitgebreid met U gesproken tijdens de behandeling van de begroting. Deze brief bevat de uitwerking van dit landenbeleid, waarbij ook wordt ingegaan op de wijze waarop de hulp zal worden vormgegeven. In par. 1 wordt nogmaals kort samengevat waarom een concentratie van de structurele bilaterale hulp noodzakelijk is. De lijst van landen waarmee een structurele hulprelatie zal worden voortgezet is opgenomen in par. 2, evenals de beschrijving van het selectieproces dat aan die lijst ten grondslag ligt. In par. 3 wordt uiteengezet wat de gevolgen zijn voor het totaal van de Nederlandse hulp. Ten slotte geef ik in par. 4 een eerste indicatie van de voorgenomen vervolgactiviteiten. De concrete uitwerking van elke afzonderlijke structurele hulprelatie zal in de komende periode in overleg met het ontvangende land gestalte krijgen. Dat geldt ook voor de zorgvuldige afwikkeling van programma s die niet of niet in de huidige vorm zullen worden voortgezet. Ik zal U daarvan op de hoogte houden. Intensief overleg met de betrokken landen is noodzakelijk om geen misverstanden te laten ontstaan over het karakter van de toekomstige onderlinge betrekkingen. Daarbij is het goed te bedenken dat de bilaterale structurele hulp slechts één aspect van de Nederlandse steun aan ontwikkelingslanden vormt. Het beleid van KST33826 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1999 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 1

2 ontwikkelingssamenwerking is aanzienlijk breder en omvat naast verschillende soorten hulpactiviteiten in ontwikkelingslanden, waaronder hulp via de particuliere sector, profit en non-profit, ook steun aan die landen via het multilaterale stelsel. Ik doel dan niet alleen op de multilaterale hulpinstellingen. De agenda wordt immers voor een groeiend aantal ontwikkelingslanden verlegd naar het versterken van hun positie in het multilaterale economische stelsel, in het bijzonder de Bretton Woods instellingen en de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Zo heeft voor een belangrijk land als China toetreding tot de WTO op den duur belangrijker effecten dan de steun die het ontvangt in de vorm van bilaterale hulpprojecten. Ook hier ligt een uitdaging die gepaard gaat met een andere inzet van capaciteit en middelen. Dit voorbeeld onderstreept nog eens het feit dat ontwikkelingssamenwerking deel uitmaakt van het bredere geheel van de Nederlandse betrekkingen met ontwikkelingslanden. Deze brief concentreert zich op de structurele bilaterale hulprelaties en andere ontwikkelingsrelaties van overheid tot overheid waarbij themaspecifieke hulpinstrumenten worden ingezet in een beperkt aantal landen. 1. Noodzaak om de structurele bilaterale hulp te concentreren De wens het aantal landen dat structurele bilaterale hulp krijgt te verminderen vloeit voort uit twee argumenten: a. Internationaal bestaat er groeiende consensus over de voorwaarden waaraan voldaan moet worden wil hulp effectief zijn: hulp helpt met name in die arme landen die een goed beleid voeren en waar sprake is van goed bestuur. Het gaat er nu om dat de donorgemeenschap daadwerkelijk de consequenties uit dit inzicht trekt en tot uitvoering overgaat. De beschikbare hulp is buitengewoon schaars in verhouding tot de behoefte. De internationale hulpinspanning loopt de laatste jaren zelfs schrikbarend hard terug. Des te noodzakelijker is het die schaarse middelen zo effectief mogelijk in te zetten. Dat geldt ook voor Nederland. Het ligt daarom voor de hand de bilaterale hulp te concentreren op de armste landen. Bij de selectie van landen zal de kwaliteit van het beleid en het bestuur van groot gewicht moeten zijn. De Tweede Kamer heeft dat tijdens het laatste begrotingsdebat over ontwikkelingssamenwerking nog eens onderstreept in de met algemene stemmen aangenomen motie-dijksma c.s. ( V, nr. 25). b. Structurele bilaterale hulp betreft een meerjarige betrokkenheid bij het ontvangende land; er is rechtstreeks overleg tussen de twee overheden; de samenwerking is gebaseerd op een integrale strategie, waarbij alle instrumenten en kanalen uit het ontwikkelingsbeleid kunnen worden ingeschakeld. Om in zo n brede relatie kwaliteit en effectiviteit van de hulpverlening te garanderen is een kritische massa nodig, in deskundigheid en in financiële ondersteuning. Gegeven de beperkte Nederlandse uitvoeringscapaciteit en het beschikbare budget is een dergelijke relatie slechts mogelijk met een beperkter aantal landen dan nu het geval is. Concentratie van de structurele bilaterale hulp heeft dus de hoogste prioriteit. Daarmee voldoe ik aan het verzoek van de Kamer om over het landenbeleid meer duidelijkheid te bieden en keuzes te maken op basis van heldere criteria. Over die criteria heb ik reeds tijdens de begrotingsbehandeling met U gesproken. In die discussie kwam naar voren dat de armen vaak het slachtoffer zijn van slecht beleid en slecht bestuur in hun land. Het afzien van een structurele hulprelatie met een dergelijk land Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 2

3 betekent niet dat Nederland de armen in die landen opgeeft. We geven slechts de illusie op dat die armen door ons bereikt kunnen worden via overheden die zelf aan armoedebestrijding onvoldoende prioriteit hechten. Toespitsing van de hulp op een kleiner aantal landen is een eerste stap op weg naar kwaliteitsverbetering. Daarbij wil ik het echter niet laten. De volgende fase is dat er in de betrokken landen aandacht wordt gegeven aan de programmering van de hulp. Daarbij staat de eigen verantwoordelijkheid van het ontwikkelingsland voorop teneinde de ownership te vergroten. Dat begrip duidt op de zeggenschap en verantwoordelijkheid van de betrokkenen in het ontvangende land. Zonder die ownership heeft hulp geen duurzaam effect. De Nederlandse ontwikkelings-samenwerking heeft met de delegatie van taken en bevoegdheden naar de ambassades in ontwikkelingslanden al een belangrijke stap in de goede richting gezet. Toch kunnen we en moeten we verder gaan. Een scherpere selectie vooraf van het aantal landen waarmee we intensief samenwerken biedt daartoe de ruimte. Bij de invulling van het landenbeleid zal de vraaggerichtheid van het programma daarom voorop staan. Dat veronderstelt versterking van de dialoog in en met het betrokken land over de nationale ontwikkelingsstrategie. Een dergelijke dialoog stelt eisen aan onze capaciteit ter plekke. Om dat proces verder te stroomlijnen wil ik komen tot een zogenaamde sectorale benadering. Een sectorale benadering houdt in dat door de overheid van het betrokken land een beleid voor een specifieke sector, b.v. gezondheidszorg, wordt opgesteld, waaraan alle betrokkenen zich meerjarig committeren. Donoren dienen bereid te zijn gecoördineerd op te treden onder leiding van de overheid en met deze overheid wederzijdse afspraken te maken over de financiering van het sectorprogramma. De financieringsvorm ligt niet bij voorbaat vast maar waar mogelijk wordt gestreefd naar gezamenlijke begrotingssteun voor de sector door alle donoren. Projectsteun blijft beperkt tot activiteiten die beleidsmatig en functioneel verbonden zijn met het overeengekomen beleidskader. In dergelijke kaders kan verdere concentratie van de Nederlandse hulpactiviteiten ook binnen landen tot stand worden gebracht. 2. Structurele bilaterale hulp: de landenkeuze Landen waarmee Nederland een structurele hulprelatie aangaat dienen te voldoen aan de drie criteria die ik met U heb besproken tijdens het laatste begrotingsdebat over ontwikkelingssamenwerking. In het selectieproces zijn die criteria als volgt gehanteerd: a. Mate van armoede en de behoefte aan hulp. Als uitgangspunt gold de lijst van landen die in aanmerking komen voor zachte leningen van de Wereldbank, verstrekt door de International Development Association (IDA). Deze toegang tot IDA-hulp wordt mede bepaald op basis van de relatieve armoede van het land en het gebrek aan kredietwaardigheid op de internationale kapitaalmarkten. IDA hanteert op dit moment een inkomensbovengrens van $ 925 voor het jaar In uitzonderlijke gevallen kan IDA landen boven die grens tijdelijk toegang verlenen indien zij belangrijke beleidsaanpassingen doorvoeren maar niet kredietwaardig genoeg zijn voor Wereldbankleningen. Naast de mate van armoede is gekeken naar de hulpbehoefte van een land, in welk deel van die behoefte wordt voorzien door andere donoren en hoe de coördinatie tussen de diverse donoren van het land verloopt. Daarbij is ook een inschatting gemaakt van de mogelijke toegevoegde Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 3

4 waarde van een Nederlandse bilaterale hulprelatie en de mogelijkheden voor het totstandkomen van een multi-donor sectorale benadering onder leiding van het ontvangende land. De toegevoegde waarde van een bilaterale hulprelatie is mede gerelateerd aan de in Nederland en bij onze ambassade in het betreffende land benodigde deskundigheid en capaciteit. b. Kwaliteit van het beleid. Bij de toepassing van dit criterium is de kwaliteit van het overheidsbeleid beoordeeld, in het bijzonder het sociaal-economische beleid. Dit omvat het macro-economische beleid, het economische structuurbeleid en ook het sociale beleid. Bij het sociale beleid is met nadruk gekeken naar de samenstelling en armoedegerichtheid van de overheidsuitgaven. De inzet van het land op het gebied van milieu en genderaangelegenheden is eveneens in de beschouwing betrokken. c. Kwaliteit van het bestuur. Dit veelomvattende criterium is getoetst aan de hand van een aantal ijkpunten. In het bijzonder is gelet op de integriteit van het overheidsapparaat, het voorkomen van corruptie, transparant beheer van openbare middelen, toezicht op de overheidsuitgaven, de mate van participatie van de bevolking, de scheiding van machten, rechtszekerheid, democratisering en naleving van de mensenrechten. Ook de relatieve hoogte van het defensiebudget is in deze afweging betrokken. Aan de hand van dergelijke indicatoren is bezien hoe de ontwikkeling op het gebied van goed bestuur verloopt. Beslissend is of de overheid de politieke wil heeft en toont om maatschappelijke kaders voor ontwikkeling te scheppen. Op basis van de drie criteria is de situatie van elk specifiek land bestudeerd en gewogen, waarbij gebruik is gemaakt van de inzichten van de ambassades en multilaterale instellingen, in het bijzonder de Wereldbank. Dit is allerminst een mechanisch proces geweest. Niet alleen cijfers maar ook kwalitatieve gegevens zijn gebruikt om een analyse te maken van positieve of negatieve trends. Bij goed beleid en goed bestuur is vooral naar de meerjarige ontwikkeling gekeken. Het gaat er mij om dat landen op de goede weg zijn en resultaten hebben geboekt en dat we vertrouwen hebben in de regeringen van de landen waar we een structurele relatie mee behouden of aangaan. De drie criteria zijn steeds in hun samenhang beschouwd. Tevens zijn additionele overwegingen in de afweging betrokken, in het bijzonder de kwaliteit van het lopende ontwikkelingsprogramma en de rol die een land speelt in het handhaven van de regionale vrede en veiligheid. Afwijkingen ten opzichte van de inschatting van multilaterale instellingen zijn met de betrokken organisatie doorgesproken. De drie criteria zoals door mij gehanteerd leiden tot een keuze van landen: de nationale staat is de bepalende eenheid in de analyse. De concentratie op regio s, zoals die in het verleden gold, vervalt daarmee. Het feit dat een land deel uitmaakt van een bepaalde regio waarin Nederland actief is kan op zichzelf geen rechtvaardiging vormen voor het aangaan van een structurele bilaterale hulprelatie. Dat betekent niet dat in het hulpbeleid geen rekening zal worden gehouden met regionale effecten en grensoverschrijdende problemen of dat er geen plaats zal zijn voor het ondersteunen van regionale initiatieven, b.v. op het gebied van capaciteitsopbouw. Dergelijke steun moet echter worden beredeneerd vanuit het belang van de landen waarmee wij een structurele bilaterale hulprelatie Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 4

5 onderhouden. Regionale initiatieven zullen bij voorkeur worden vormgegeven via het multilaterale kanaal. Uiteindelijk is gekozen voor de volgende 19 landen die in aanmerking komen voor structurele bilaterale hulp: Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Eritrea 1, Ethiopië 1, Ghana, India, Jemen, Macedonië, Mali, Mozambique, Nicaragua, Pakistan 2, Sri Lanka, Tanzania, Uganda, Vietnam, Zambia 2 en Zimbabwe 2. Tien van deze landen behoren tot de categorie minst ontwikkelde landen. Daarnaast zal er sprake zijn van een drietal duidelijk in de tijd beperkte bilaterale hulprelaties: Zuid-Afrika, Egypte en de Palestijnse gebieden. Daaraan liggen de volgende overwegingen ten grondslag. Zuid-Afrika voldoet niet aan het inkomenscriterium. Het per capita inkomen ligt aanzienlijk hoger dan $ 925, maar de verdeling van de rijkdom is uiterst onevenwichtig. Het apartheidssysteem heeft geleid tot een onvergelijkbare achterstandssituatie van een belangrijk deel van de bevolking. Het overheidsbeleid is erop gericht de positie van de achtergestelde groepen te verbeteren. Voortzetting van de ontwikkelingssamenwerking gedurende de overgangsperiode is van groot belang. De scherpe tweedeling in het land en de politieke achtergrond rechtvaardigen een voortzetting van de bilaterale hulprelatie. Ik heb echter besloten het politieke karakter van deze relatie te onderstrepen door nu reeds aan te geven dat onze betrokkenheid beperkt zal blijven tot een termijn van vijf jaar. Ook voor Egypte geldt dat het land op de rand van een volgende ontwikkelingsfase verkeert. Gezien de nog aanzienlijke armoede in het land is het van belang dat deze graduatie goed verloopt. Nederland zal hieraan bijdragen door in de komende vijf jaar een op overgang naar de wereldmarkt gerichte bilaterale hulprelatie te handhaven. 1 Extra aandachtspunt is het huidige open grensconflict tussen beide landen. Indien de oorlogshandelingen niet op korte termijn gestaakt worden, zal ik het tijdelijk (en eventueel gedeeltelijk) bevriezen van de hulpgelden aan beide landen overwegen. 2 De situatie in Pakistan, Zambia en Zimbabwe kent zo veel onzekerheden dat het wenselijk is al na een jaar een nieuwe inschatting te maken. Tijdens de transitieperiode met Zuid-Afrika en Egypte zal tevens steun worden gegeven aan de opbouw samen met hen van trilaterale hulpprogramma s voor de armste landen in Afrika ten zuiden van de Sahara, teneinde deze twee landen voor te bereiden op hun toekomstige rol als mede-donor in deze regio. Op het raakvlak van ontwikkelingssamenwerking en politiek heeft Nederland sinds de Oslo-akkoorden geïnvesteerd in samenwerking in de Midden-Oosten regio. De samenwerking met de Palestijnse Autoriteit is in dit kader een onmisbaar instrument gebleken. De levensvatbaarheid van de Palestijnse economie is in hoge mate afhankelijk van Israëlische medewerking. Grenssluitingen en dergelijke hebben de afgelopen jaren meer schade toegebracht dan de totale hulp kon compenseren. In het kader van het brede buitenlandse beleid ten aanzien van het vredesproces zal de tijdelijke samenwerkingsrelatie met de Palestijnse Autoriteit worden voortgezet. Hulpactiviteiten zullen waar mogelijk via multilaterale en niet-gouvernementele kanalen plaatsvinden en zich concentreren op sociale ontwikkeling en goed bestuur en mensenrechten. 3. Effecten voor de totale Nederlandse hulp De Tweede Kamer heeft in de genoemde motie-dijksma c.s. gevraagd de gehele Nederlandse hulp, niet alleen de structurele bilaterale hulp, zo veel mogelijk te concentreren op de armste landen die voldoen aan criteria voor goed beleid en goed bestuur. Daarom heb ik ook bij de afzonderlijke instrumenten kritisch gekeken naar de landenkeuzes. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 5

6 Er zijn drie themaspecifieke instrumenten die gezien hun aard een bredere landenkeuze wenselijk maken: het milieuprogramma, de activiteiten op het gebied van mensenrechten, vredesopbouw en goed bestuur en het bedrijfslevenprogramma. In aanvulling op de lijst van landen waaraan structurele bilaterale hulp wordt gegeven zullen deze programma s openstaan voor samenwerking op regeringsniveau met een aantal andere landen, waarbij de keuze is ingegeven door de specifieke gerichtheid van ieder programma. In alle gevallen waar dat mogelijk en zinvol is streef ik ook voor die instrumenten naar een concentratie op de armste landen, waarbij een ruime inkomensgrens van $ 2000 per hoofd zal worden gehanteerd. a. Het milieuprogramma zal zich richten op de ontwikkelingslanden waar de milieuproblematiek de meest verstrekkende gevolgen heeft, waar de overheid op dit terrein een actief beleid voert en waar Nederland een succesvol milieuprogramma heeft opgebouwd. De volgende landen worden daarom voor dit programma aan de lijst toegevoegd: Brazilië, China, Colombia, Ecuador, Filippijnen, Guatemala, Kaapverdië, Mongolië, Nepal, Peru en Senegal. b. Activiteiten gericht op mensenrechten, vredesopbouw en goed bestuur die met overheden worden uitgevoerd worden beperkt tot een aantal landen waar samenwerking van overheid tot overheid op dit terrein goede kansen heeft op succes. Naast de reguliere lijst zijn daartoe de volgende landen geselecteerd: Albanië, Armenië, Bosnië, Cambodja, Colombia, El Salvador, Georgië, Guatemala, Guinee-Bissau, Honduras, Kenia, Moldavië, Namibië, Nepal en Rwanda. Vredesopbouw omvat het gehele spectrum van hulpactiviteiten gericht op het voorkomen en helpen oplossen van gewapende conflicten, in lijn met de internationale beleidsontwikkelingen op dat gebied. Voor alle duidelijkheid: ook in een aantal andere landen zal Nederland steun blijven geven aan activiteiten gericht op naleving van de mensenrechten en vredesopbouw. De steun zal in die gevallen echter niet op de overheid zijn gericht maar op niet-gouvernementele organisaties. Ook dan zal per aanvraag de toegevoegde waarde van een Nederlandse presentie kritisch worden bezien. 1 De feitelijke inzet van het bedrijfsleveninstrumentarium in Nigeria zal worden bezien in het licht van de ontwikkeling van de schuldensituatie van dat land. c. Het bedrijfslevenprogramma kan effectief opereren in landen die een «enabling environment» voor de ontwikkeling van de particuliere sector bieden en waar mogelijkheden bestaan voor samenwerking met het Nederlandse bedrijfsleven. Dat stelt eisen aan goed beleid en goed bestuur. Het toepassen van deze criteria en de wens schuldgenererende hulp te vermijden, leiden tot een sterke inperking van de huidige landenlijst voor het bedrijfslevenprogramma. In aanvulling op de in par. 2 genoemde lijst komen de volgende landen in aanmerking: Armenië, Bosnië, China, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Filippijnen, Georgië, Guatemala, Ivoorkust, Jordanië, Kaapverdië, Moldavië, Nigeria 1, Peru en Thailand. In deze landen kan het bedrijfsleveninstrumentarium (waaronder PSOM) in den brede strategisch en in onderlinge samenhang worden ingezet, uitgaande van de behoefte en mogelijkheden van de landen zelf. Voor de overige landen die volgens de OESO-normen gebonden hulp mogen ontvangen geldt, dat het ORET-programma uitsluitend kan worden ingezet indien steunaanbiedingen van andere donorlanden moeten worden gepareerd (matching). De bewijslast hiervoor ligt bij de betrokken bedrijven, waarbij zeker dient te worden gesteld dat de aanvraag op zorgvuldige en transparante wijze tot stand is gekomen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 6

7 In het kader van de door de Kamer gevraagde, gezamenlijk met EZ op te stellen, notitie «Economie en Ontwikkeling» ben ik voornemens in te gaan op de actieve inzet van bedrijfslevenprogramma s in de bovengenoemde landen, alsmede om gehoor te geven aan Uw verzoek «om nadere initiatieven te nemen voor verhoging van de ontwikkelingsrelevantie van het bedrijfslevenprogramma, met name voor bevordering van investeringen in armere landen», conform het vierde dictum van de motie Dijksma c.s.. Het ORET-programma wordt thans geëvalueerd. Zowel in de structurele bilaterale samenwerking als in de bovengenoemde activiteiten en programma s gericht op milieu, mensenrechten, vredesopbouw, goed bestuur en het bedrijfsleven wordt een belangrijke plaats ingeruimd voor de ontwikkeling van het menselijk kapitaal in de samenleving. Dit betreft zowel de capaciteitsopbouw door opleiding en training in Nederland als de institutionele ontwikkeling in de landen waarmee bilateraal wordt samengewerkt. Humanitaire hulp leent zich niet voor concentratie. Humanitaire hulp (inclusief eerste aanzetten tot rehabilitatie en vredesopbouw) zal ook in de toekomst wereldwijd in alle ontwikkelingslanden kunnen worden ingezet. Daarbij zal echter scherp worden gelet op het handhaven van de afbakening met de structurele bilaterale hulp en de toegevoegde waarde van de Nederlandse presentie. In een viertal gevallen is de Nederlandse relatie verdragsmatig vastgelegd. Dergelijke gevallen vergen een afzonderlijke behandeling en beoordeling. Dat geldt voor de landen waarmee een duurzaam ontwikkelingsverdrag is gesloten, Benin, Costa Rica en Bhutan. Deze relatie zal in 2001 worden geëvalueerd. Ook voor de verdragsmiddelen voor Suriname geldt dat het bijzondere karakter een afzonderlijke afweging rechtvaardigt. Overigens zal bij een eventueel hervat beleidsoverleg met Suriname de Nederlandse inzet zijn dat goed beleid en goed bestuur voorwaarden zijn voor nieuwe committeringen. Evenals in het verleden zal bij de uitvoering van het ontwikkelingsbeleid gebruik worden gemaakt van multilaterale instellingen en medefinancieringsorganisaties. In lijn met de wens van de Kamer zal ik ook met die organisaties de discussie over het landenbeleid aangaan. Juist niet-gouvernementele organisaties kunnen in landen met een tekortschietend beleid en bestuur effectiever zijn dan overheidshulp en in die zin in belangrijke mate complementair. Multilaterale organisaties hebben in het licht van hun mandaat een relatief groot bereik. Nederland zal zich conform de motie Dijksma c.s. in de bestuursorganen van multilaterale en regionale hulpinstellingen zoals UNDP en het EOF inzetten voor concentratie van het hulpprogramma op basis van de genoemde criteria. Het in deze brief beschreven landenbeleid zal per saldo leiden tot een grotere concentratie van de Nederlandse bilaterale hulp op de armste landen. Die bewuste keuze heeft onvermijdelijk gevolgen voor de regionale spreiding van de hulp. In onze structurele, op armoedebestrijding gerichte relaties komt daardoor meer nadruk te liggen op Afrika en Zuid-Azië. Dat is niet verwonderlijk. Juist daar is deze hulp het meeste nodig. In Zuid-Azië bevindt zich de grootste concentratie van armen. Afrika kampt met de meest chronische en persistente armoede, met een enorm gebrek aan infrastructuur, met de zwakste institutionele capaciteit. In dat licht is het huidige aandeel van Afrika in de Nederlandse bilaterale hulp ( circa 45% in 1997 ) niet hoog te noemen. De Secretaris- Generaal van de Verenigde Naties heeft onlangs opgeroepen minimaal 50% van de hulp aan Afrika ten goede te laten komen. Ook binnen IDA Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 7

8 hebben donoren er in het kader van de onderhandelingen over IDA 12 op aangedrongen dat het aandeel van Afrika in de middelen toeneemt tot 50%, voorzover het beleid van de individuele landen dit rechtvaardigt. De Nederlandse hulp in zijn totaliteit blijft echter mondiaal gericht. Evenwicht en complementariteit worden geboden door het verlenen van hulp langs andere kanalen en via specifieke programma s. De hulprelatie moet bovendien worden gezien in verhouding tot de bredere internationale samenwerking tussen Nederland en ontwikkelingslanden. Zo kunnen bijvoorbeeld ook aspecten ten aanzien van de overname en terugkeer van migranten aan de orde worden gesteld. Ik stel met nadruk vast dat Nederland intensief betrokken blijft bij de ontwikkeling van de landen in Latijns Amerika. Armoede is in Latijns Amerika zeker nog niet uitgebannen, maar hangt meer dan elders eerder samen met interne verdelingsproblemen dan met een tekort aan externe financiering en expertise. Latijns Amerika is bij uitstek het continent waar een brede coherente benadering van de samenwerking op zijn plaats is. Daarin is minder behoefte aan het klassieke hulpinstrumentarium dan aan ondersteuning van de positie van deze landen in het mondiale economische stelsel. Veel landen in Latijns Amerika zijn het IDA-niveau ontgroeid en hebben inmiddels toegang tot de internationale kapitaalmarkten. De Nederlandse presentie heeft een ander karakter gekregen. Het Nederlandse bedrijfsleven is in toenemende mate een belangrijke investeerder in deze regio. Ook de Nederlandse betrokkenheid bij de voormalige communistische landen staat niet ter discussie. Sinds het uiteenvallen van de Sovjet Unie heeft de Nederlandse regering het zelfstandigheidsstreven van de nieuwe onafhankelijke staten van de voormalige USSR ondersteund. De Nederlandse inspanningen in deze landen zijn mede gericht op de transitie naar een democratisch bestuur en een markteconomisch model. Hetzelfde geldt voor de landen in de Westelijke Balkan waarmee een ontwikkelingsrelatie wordt onderhouden. In deze regio spelen bovendien de elementen mensenrechten, vredesopbouw en goed bestuur een cruciale rol. Met deze factoren is rekening gehouden in de keuze van het hulpinstrumentarium. In Armenië, Bosnië-Herzegovina, Georgië, Kyrgyzië en Moldavië zal de structurele hulp via de Wereldbank worden geleid. Hoewel deze landen zich in principe zouden kunnen kwalificeren voor een structurele bilaterale relatie heeft het multilaterale kanaal de voorkeur. Nederland heeft in de betrokken landen (met uitzondering van Bosnië) geen ambassade, terwijl we via de Wereldbank als vertegenwoordiger van vier van deze landen rechtstreeks invloed hebben op het beleid dat de Bank daar uitvoert. 4. Vervolgacties Vervolgactie is allereerst noodzakelijk in de landen waarmee een structurele bilaterale hulprelatie zal worden onderhouden. Zoals gezegd wil ik daarbij uitgaan van de prioriteiten zoals door de landen zelf gesteld en streef ik er naar op korte termijn per land een sectorale benadering te ontwikkelen in nauw overleg met de betrokken overheid. In principe kan hiervoor het gehele hulpinstrumentarium worden aangewend. Het gaat om fondsen die zijn gedelegeerd naar de ambassades. Nog dit jaar zal daarom voor de posten een serie regionale workshops worden georganiseerd rond het thema sectorale benadering. Waar nodig zal een verdere versterking van de capaciteit van de betrokken ambassades plaatsvinden, in het bijzonder door de inzet van deskundigen. Bij de selectie van sectoren zal de vraag van het ontwikkelingsland beslissend zijn, dat kunnen wij niet voor hen beslissen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 8

9 Voor de activiteiten in de landen die niet in aanmerking komen voor een structurele bilaterale hulprelatie zal per geval worden bekeken hoe de follow-up het beste kan worden aangepakt. In een aantal gevallen zullen programma s moeten worden beëindigd of langs andere kanalen worden geleid. Er zal geen sprake zijn van een geforceerde stopzetting van lopende activiteiten en programma s. Nederland zal zich een betrouwbare partner tonen. Afspraken zullen worden nageleefd en bestaande verplichtingen t.a.v. specifieke instrumenten zullen worden nagekomen. Bij beëindiging van activiteiten past een zorgvuldige aanpak van de overgangsfase, zo nodig over meerdere jaren gespreid. Hoe die overgangsfase wordt ingevuld is geheel afhankelijk van de specifieke situatie van elk land. Veelal zullen activiteiten onderdeel uitmaken van een groter geheel en is overleg met de diverse betrokkenen, waaronder ook andere donoren, op zijn plaats. In sommige gevallen zal naar alternatieven moeten worden gekeken. Daarbij zal worden bezien in hoeverre andere hulpkanalen complementair kunnen zijn. In dat verband heb ik het voornemen in de komende tijd gesprekken te voeren met de verschillende niet-gouvernementele organisaties. De toetsing van de criteria vereist meer dan een eenmalige momentopname. Ook in de komende jaren zal een voortdurende monitoring van de ontwikkelingen in alle betrokken ontwikkelingslanden aan de hand van de criteria noodzakelijk zijn. De methodiek zal op basis van ervaring verder kunnen worden verfijnd. Zo zullen de criteria een rol spelen in de jaarlijkse toewijzing van middelen, waarbij een voorbeeld zal worden genomen aan de bij IDA gehanteerde systematiek. Hierdoor kan worden ingespeeld op de zich soms snel wijzigende omstandigheden zonder afbreuk te doen aan de noodzaak om continuïteit in de Nederlandse relaties te handhaven. De nu vastgestelde lijsten zijn niet in marmer gebeiteld: nieuwe ontwikkelingen kunnen leiden tot wijzigingen. Geweldsuitbarstingen en calamiteiten maar ook verslechtering van de mensenrechtensituatie of ingrijpende beleidswijzigingen in de landen kunnen leiden tot een hernieuwde beoordeling van de situatie. Nu is het reeds duidelijk dat in Pakistan, Zambia en Zimbabwe de situatie zo veel onzekerheden kent dat het wenselijk is al na een jaar een nieuwe inschatting te maken. Voor een land als Indonesië geldt dat de situatie thans te fluïde is om een oordeel op te baseren. Heroverweging zal kunnen betekenen dat structurele relaties als gevolg van gewijzigde omstandigheden moeten worden beëindigd maar ook dat landen alsnog in aanmerking komen. Nederlandse ontwikkelingsgelden zullen ook in de toekomst aan een breed spectrum van landen ten goede komen. Toch verschilt de door de regering gekozen opzet wezenlijk van de oude situatie. Het totaal van het aantal landen dat bilaterale hulp ontvangt wordt beperkt. Er wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de kleine groep landen waarmee een structurele bilaterale relatie wordt aangegaan en de landen waar slechts een of twee specifieke instrumenten worden ingezet. Ook die instrumenten kunnen niet meer overal worden ingezet maar worden geconcentreerd op een beperkt aantal landen. De concentratie van de hulp wordt daarnaast voor een belangrijk deel gevonden in een vergaande sectorbeperking. Het gebruik van het bilaterale kanaal wordt beperkt tot die situaties waar er daadwerkelijk sprake kan zijn van een toegevoegde waarde. Zo kan de schaarse Nederlandse capaciteit optimaal worden benut. De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, E. L. Herfkens Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1 9