Dames en heren, Mede namens mijn collega s-vlaamse volksvertegenwoordigers heet ik u van harte welkom in het Vlaams Parlement voor de studiedag over t

Transcriptie

1 Dames en heren, Mede namens mijn collega s-vlaamse volksvertegenwoordigers heet ik u van harte welkom in het Vlaams Parlement voor de studiedag over tien jaar externe audit van prestaties in de Vlaamse overheid. Het Instituut voor de Overheid is met deze studiedag niet aan zijn proefstuk toe. Reeds enkele jaren organiseert het soortgelijke bijeenkomsten naar aanleiding van de modernisering van de begrotingen en boekhouding van de overheid. De vorige studiedagen hadden als studieobject vooral de uitvoerende macht. Het verheugt ons u vandáág te mogen verwelkomen op een studiedag die handelt over de externe audit van prestaties, zeg maar de studie van prestatie-audits door het Rekenhof ten behoeve van het Vlaams Parlement. Dames en heren, als eerste spreker mag ik het thema van deze studiedag, de prestatie-audit van het Rekenhof, voor u inleiden. Ik begin met wat ontstaansgeschiedenis. Het Rekenhof kon zich vroeger volgens de letter van de wet alleen uitspreken over de werkelijkheid, de wettelijkheid en de regelmatigheid van de uitgaven. Sinds de invoering van de programmabegrotingen in het begin van de jaren negentig, was het een Belgische gewoonte dat het Rekenhof ook uitspraken deed over de mate waarin de doelstellingen die in de programma-begrotingen waren opgenomen en waarvoor gelden werden uitgetrokken, werden gerealiseerd. De Commissie voor Financiën van de Kamer toonde veel belangstelling voor die embryonale vorm van beheerscontrole en bekrachtigde bij motie van 8 juli 1991 de beheerscontroles van het Rekenhof. Uiteindelijk werd op 10 maart 1998 aan het Rekenhof ook de wettelijke basis gegeven om een beheerscontrole a posteriori uit te 1

2 voeren op de goede besteding van de overheidsgelden. De nieuwe wet gaf het Rekenhof inderdaad formeel de bevoegdheid te onderzoeken in hoeverre de overheid de criteria van zuinigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid eerbiedigt. Sinds 1998 kan het parlement het Rekenhof bovendien belasten met het uitvoeren van zogenaamde beheerscontroles binnen de diensten en instellingen die aan zijn controle zijn onderworpen. Het concept beheerscontrole wordt gepreciseerd aan de hand van de begrippen zuinigheid, doelmatigheid en doelmatigheid. Voor het criterium van de zuinigheid wordt nagaan of de goederen en diensten op de meest rendabele manier werden verworven en aangewend; voor dat van de doeltreffendheid worden de verkregen resultaten bekeken in het licht van de gestelde doelen en het criterium van de doelmatigheid houdt in dat de verhouding tussen de aangewende middelen en de bereikte resultaten geanalyseerd wordt. Met die wet van 10 maart 1998 deed België een inhaalbeweging ten opzichte van het buitenland, waar de rekenhoven al veel langer over die bevoegdheden beschikken. Dat de beheerscontrole van het Rekenhof net in 1998 de nodige wettelijke basis kreeg, moet gezien worden in het kader van de toenmalige tijdsgeest, meer bepaald de Nieuwe Politieke Cultuur of kortweg de NPC. Een van de hoofddoelen daarvan was de rol van de parlementen in het Belgische democratische bestel te versterken. Volgens de indieners van de wet, zes leden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, beantwoordde de uitbreiding van de bevoegdheden van het Rekenhof, dat sinds 1846 de technische rechterhand van het parlement inzake begrotingsaangelegenheden was, perfect aan de doelstelling om de macht van het parlement te versterken. 2

3 De prestatie-audits van het Rekenhof zouden de leden van de Kamer van Volksvertegenwoordigers immers in staat stellen om beter te controleren hoe de overheidsdiensten worden beheerd en om suggesties te doen om de werking van die diensten te verbeteren. Dames en heren, professor Bouckaert vroeg mij in mijn functie van voorzitter van het Vlaams Parlement de prestatie-audit specifiek te situeren in het geheel van de parlementaire controle-instrumenten hier in het Vlaams Parlement. Mooie en logische opdracht, die mij toch even aan het denken heeft gezet. Want hoewel prestatie-audits in de strikte zin van het woord nu dus 10 jaar bestaan, en eigenlijk al ruim 15 jaar, moet ik vaststellen dat het Vlaams Parlement dit nieuwe controlemiddel tot op heden nog weinig benut heeft. In totaal gaf het Vlaams Parlement tussen 1998 en 2008 slechts 5 maal een opdracht voor een prestatieaudit aan het Rekenhof. Drie opdrachten werden gegeven door het Uitgebreid Bureau, namelijk een opdracht om de interne werking van Export Vlaanderen te onderzoeken in 2005, om het beheer bij de vzw KINT te onderzoeken in 2007, en een procesaudit over de NV BAM in Zeer recent, op 10 juli 2008, gaf de plenaire vergadering 2 nieuwe opdrachten: een onderzoek naar de overeenkomst tussen het agentschap Waterwegen en Zeekanaal en de nv Argex én een onderzoek naar het rapport betreffende de interne evaluatie van de invoering van de basismobiliteit door De Lijn. Niettemin zijn prestatie-audits een controlemiddel dat een parlement de mogelijkheid biedt diep te graven, zijn controlerecht effectief en grondig uit te voeren, en op basis van zijn bevindingen het beleid van de Vlaamse Regering bij te sturen. Het is bovendien een controlemiddel dat rechtstreeks aansluit bij één van de belangrijkste prerogatieven van het 3

4 parlement, namelijk toezicht uitoefenen op de correcte besteding van de overheidsmiddelen. Via de weg van de beheerscontrole kan het parlement eventuele verspilling van geldmiddelen en historisch gegroeide inefficiënties in de organisatie en in de werking van de diensten op het spoor komen. Zeker in de moderne complexe overheid is deze uitbreiding van de parlementaire controle tot het beheer, een krachtig instrument. Die overheid legt een groot beslag op onze gezamenlijke rijkdom. Waarom zouden de burgers, kiezers en belastingbetalers meer betalen als het goedkoper kan, of waarom zouden ze niet meer waar voor hun geld vragen? Waarom blijft de externe audit echter een relatief onbekende in het parlementaire controlelandschap? Welke eventuele hindernissen bemoeilijken het gebruik van de prestatie-audit? Hoe kunnen we hier verandering in brengen? Dat zijn de vragen waarop ik in deze inleiding een antwoord zal trachten te geven. Is het een kwestie van onbekend maakt onbemind? Wellicht zijn nog niet alle parlementsleden vertrouwd met dit unieke controle-instrument, dat inderdaad van een andere orde is dan de alom bekende vragen om uitleg en interpellaties. Dames en heren, het was mijn voorganger, Norbert De Batselier, die er bij de voorbereiding van de wet van 1998 persoonlijk op heeft aangedrongen dat het Rekenhof ook in de regionale parlementen prestatie-audits zou kunnen uitvoeren. Wat dan ook gebeurd is. Niettemin werd het instrument van de beheerscontrole pas in 2007 opgenomen in het Reglement van het Vlaams Parlement. Dames en heren, de verankering van de procedure in het Reglement is zeker geen garantie dat de volksvertegenwoordigers meteen de mogelijkheden van het instrument van de prestatie-audits meer gaan benutten. Maar het 4

5 is toch een belangrijke stap, want de parlementaire geschiedenis leert toch dat procedures en bepalingen die reglementair verankerd zijn, na verloop van tijd beter bekend én meer gebruikt worden. Dames en heren, het controle-instrument prestatie-audit is onlosmakelijk verbonden met het instituut Rekenhof, en zijn samenwerking met de wetgevende macht in het algemeen en het Vlaams Parlement in het bijzonder. Wellicht ligt daarin een tweede verklaring voor het feit dat de prestatie-audits in het Vlaamse parlementaire controlelandschap nog niet de plaats verworven hebben die ze verdienen. Ik verklaar me nader. Het Rekenhof wordt naar mijn aanvoelen nog te veel als instelling NAAST in plaats van als instelling VAN het Vlaams Parlement gezien. Nochtans werd het Belgische Rekenhof onmiddellijk na de Belgische onafhankelijkheid opgericht als l oeil des chambres, het oog waarmee de wetgevende kamers scherp toekeken op de staatskas. De bevoegdheden van het Rekenhof als l oeil des chambres namen tijdens de 19 de en de 20 ste eeuw systematisch toe, met de invoering van het instrument van de prestatie-audit ten behoeve van de parlementen als voorlopig laatste hoogtepunt. Dames en heren, de dienstverlening door het Rekenhof aan het Vlaams Parlement is correct, kwaliteitsvol én waardevol en het verheugt me dan ook dat het Vlaams Parlement en het Rekenhof recent initiatieven hebben opgezet om de samenwerking tussen beide instellingen te optimaliseren. Momenteel buigt een werkgroep, bestaande uit leden van de subcommissie Financiën van het Vlaams Parlement en medewerkers van het Rekenhof, zich over concrete initiatieven in die zin. Een van de 5

6 thema s van die Werkgroep heeft expliciet betrekking op prestatie-audits. Tot nu toe is het zo dat de onderwerpen die in de beheerscontrole aan bod komen, door het Rekenhof zelf geselecteerd worden op basis van een systeem van beleidsdomeinmonitoring en risicoanalyse. Het is dus niet het Vlaams Parlement dat autonoom of in overleg met het Rekenhof het controleprogramma bepaalt. Nú wordt een jaarlijks overleg tussen het Rekenhof en het Vlaams Parlement in het vooruitzicht gesteld waarbij het Rekenhof zijn risicoanalyse en selectiemethode zou toelichten en een prognose zou geven van de in dat jaar te verwachten rapporten, met opgave van het kwartaal waarin vermoedelijk zal worden gepubliceerd. Daarmee krijgt het Vlaams Parlement met andere woorden meer greep op de inzet van het instrument. We hopen dat dat het gebruik ervan zal stimuleren. Dames en heren, mag ik in deze context, en in dit huis, ook de aandacht vestigen op een anomalie in ons politiek systeem? Ik verwijs uiteraard naar het feit dat het Rekenhof anno 2008 nog steeds een federale instelling is, die rechtstreeks afhangt van het federale parlement. Het Vlaams Parlement heeft geen inspraak in de benoeming van de leden van het Rekenhof, beslist niet over zijn werkwijze of zijn dotatie en kan de leden van het Rekenhof ook niet ter verantwoording roepen. Hoewel wij als Vlaamse volksvertegenwoordigers zeer tevreden zijn over de dienstverlening van het Rekenhof, ben ik toch van oordeel dat die federale aard vanuit een democratische legitimiteit niet langer gepast is. Zeker niet sinds de Vlaamse volksvertegenwoordigers rechtstreeks worden verkozen. In een van de vijf resoluties van 1999 vroeg het Vlaams Parlement reeds te worden betrokken bij de benoeming van de leden van het Rekenhof. In de Vlaamse regeerakkoorden van 1999 en 2004, waarmee het Vlaams Parlement zijn instemming heeft betuigd, 6

7 wordt die logica consequent doorgetrokken en is duidelijk het standpunt verwoord dat bij het Vlaams Parlement een eigen rekenhof hoort. Het is aan de Vlaamse Regering om in het kader van de onderhandelingen met de Franstaligen hiervan werk te maken, zodat het Vlaams Parlement binnen afzienbare tijd zal kunnen beschikken over zijn eigen rekenhof. Dat zou de betrokkenheid en een intensere samenwerking tussen rekenhof en parlement mijns inziens zeker ten goede komen. Dames en heren, een derde reden waarom het succes van de prestatieaudit in het Vlaams Parlement relatief beperkt is gebleven, is het feit dat de parlementen van dit land geen traditie hebben in een doorgedreven en punctuele controle inzake begrotingsaangelegenheden en financiële aangelegenheden. Zo beschikt het Vlaams Parlement bijvoorbeeld niet over een begrotingsdienst, die een daadwerkelijke inspraak van de vertegenwoordigers van de burgers-belastingbetalers in de opstelling van de begroting mogelijk moet maken, zoals het Congressional Budget Office van het Amerikaanse Congres. Het ontbreekt de Belgische parlementen in het algemeen aan voldoende ondersteunende diensten om de cijfermatige gegevens die de regering in haar begrotingsontwerpen voorlegt, op afdoende wijze te kunnen evalueren en, indien nodig, bij te sturen. In dat verband kan ik u vertellen dat in ons parlement momenteel een project loopt met betrekking tot de verbetering en de verdieping van de begrotingswerkzaamheden. We willen de werking van het Vlaams Parlement en de ambtelijke ondersteuning voortdurend verbeteren en daartoe kijken we al eens graag over het muurtje. Uit een vergelijkend onderzoek afgelopen jaar onder andere over de budgettaire rol en de controletaak van parlementen is gebleken dat parlementen nog heel wat 7

8 ruimte en mogelijkheden hebben om hun impact op de overheidsfinanciën te verstevigen. Daarom wil het Uitgebreid Bureau dat de begroting als controle-instrument wordt geoptimaliseerd. In de loop van de komende maanden zullen onze diensten met het oog daarop voorstellen formuleren, gericht op de versterking van de mogelijkheden van het parlement in de fase van de totstandkoming van de begroting. Maar ik ga ervan uit, en ik zou dat in ieder geval willen aanbevelen, dat in een volgende fase ook het instrument van de prestatie-audits als vorm van post-factumbegrotingscontrole onder de loep genomen wordt. Dames en heren, u zult ondertussen begrepen hebben dat ik vind dat het Vlaams Parlement inspanningen moet leveren om het instrument van de prestatie-audits meer te benutten, maar ik wil toch ook wijzen op bepaalde randvoorwaarden die beter zouden kunnen. Wil men het Rekenhof en het Vlaams Parlement in staat stellen degelijke beheerscontroles uit te voeren, dan moeten de doelstellingen die in de Vlaamse begroting opgenomen worden, beter en accurater geformuleerd worden. Liefst volgens het SMART-principe: Specifiek, Meetbaar, Aanvaard, Realistisch en Tijdgebonden. Daarom vraag ik uitdrukkelijk aan de Vlaamse Regering om de doelstellingen waarvoor via de verschillende begrotingsprogramma s geld wordt gevraagd, consequent volgens het smartprincipe te definiëren en daarbij aan te geven hoe men de uitvoeringstand van de doelstellingen zal meten. Aan het Rekenhof vraag ik dat het systematisch die doelstellingen volgens het Smartprincipe zou screenen, enerzijds in het kader van de adviezen van het Rekenhof bij de begrotingsontwerpen, anderzijds in de prestatieaudits. 8

9 Een andere bedenking bij het instrument van de prestatie-audit heeft betrekking op het feit dat de beheerscontrole a posteriori plaatsgrijpt. Dat houdt in dat de financiële en andere verrichtingen op het ogenblik van de vaststellingen door het Rekenhof al gebeurd zijn en dus niet meer kunnen worden verhinderd. Om te vermijden dat het parlement zich na de kennisneming van de controleresultaten moet beperken tot een bespreking zonder verder gevolg, moet worden nagedacht over een motiveringssysteem van aanmoediging en, indien nodig, ook negatieve sanctionering voor de behaalde resultaten. Sta mij toe dat ik in dit verband vragen stel bij de afschaffing van de rechtsmacht van het Rekenhof over de gedelegeerde ordonnateurs, net nu men meer en meer beslissingsmacht en verantwoordelijkheid wil leggen bij de agentschappen en hun leidinggevende ambtenaren. En in het verlengde daarvan wil ik ook wijzen op de specifieke uitdagingen die de verschuiving van een deel van het overheidsoptreden naar allerlei samenwerkingsverbanden tussen overheid en particuliere sector, de PPS zeg maar, stelt. Dat is vooral zeer duidelijk aan het licht gekomen naar aanleiding van de controle op de Beheersmaatschappij Antwerpen Mobiel. Het zal voor het Vlaams Parlement tijdens de volgende legislatuur een van de uitdagingen worden om de parlementaire controle voldoende te garanderen in alle mogelijke PPS-constructies en andere constructies waarbij overheidsgelden via particuliere partners worden aangewend. Dat even in de marge. Dames en heren, samenvattend kan ik stellen dat de invoering van de externe beheerscontrole in de overheidsbegrotingen voor het parlement een bijzonder nuttige aanvulling is op die twee andere pijlers, namelijk het nazicht van de rekeningen en het wetmatigheidstoezicht op de 9

10 uitvoering van de begroting. Hier ligt een mooie kans om de parlementaire controle op de regering op een meer systematische en voor de burger meer relevante wijze te heroriënteren en in te passen in een jaarlijkse beleidscyclus. Nu gebeurt die parlementaire controle naar mijn aanvoelen nog te vaak ad hoc, aan de hand van vragen en interpellaties, en speelt de bespreking van de eindregeling van de begroting eigenlijk geen rol van betekenis. Eén van de conclusies van het recente benchmark-onderzoek was dat het Vlaams Parlement zich in de toekomst meer en krachtiger moet profileren ten opzichte van de Vlaamse Regering, en dat het daartoe méér en actief aan politieke agenda-setting moet doen. Ik denk dat ik in deze inleiding aangetoond heb dat het instrument van de prestatie-audit zeker een plaats moet krijgen in die strategie om als Vlaams Parlement meer op het politieke beleid te wegen. Het past tevens in een strategie om het parlementaire controlerecht op te tillen naar een reëel en krachtig instrument van beleidscontrole en beleidsevaluatie. Eerlijk gezegd komt het initiatief van het Instituut voor de Overheid voor ons zeer gelegen: ik hoop dat we mede op basis van de bevindingen van de studiedag van vandaag voorstellen aan het Uitgebreid Bureau zullen kunnen doen om de externe audit van prestaties ten behoeve van het Vlaams Parlement verder te ontwikkelen. Ik laat het woord nu graag aan u, en wens u een inspirerende en vruchtbare studiedag toe. Ik zal met veel belangstelling kennis nemen van uw conclusies. Marleen Vanderpoorten Voorzitter van het Vlaams Parlement 10

11 10 jaar prestatie-audit Inleiding

12 13/04/2004 Vlaams Parlement 2 Historiek Prestatie-audit Uitbreiding bevoegdheden Rekenhof Nieuwe Politieke Cultuur (NPC)

13 13/04/2004 Vlaams Parlement 3 Prestatie-audit Situering prestatie-audit in het geheel van de controlemiddelen in het Vlaams Parlement Vaststelling 1 : nog weinig gebruikt Vaststelling 2 : krachtig controle-instrument

14 13/04/2004 Vlaams Parlement 4 Prestatie-audit Waarom blijft externe audit een relatief onbekende in het Vlaamse parlementaire controlelandschap? Onbekend maakt onbemind? Instrument van Rekenhof Samenwerking met Rekenhof nog niet intens genoeg Rekenhof is federale instelling Geen traditie in punctuele controle inzake begrotings- en financiële aangelegenheden

15 13/04/2004 Vlaams Parlement 5 Prestatie-audit Randvoorwaarden die beter kunnen SMART-doelstellingen in begroting Motiverings- en sanctioneringsinstrument naar aanleiding van behaalde resultaten Uitdagingen PPS-constructies

16 13/04/2004 Vlaams Parlement 6 Conclusies Nuttig controle-instrument Inschakeling in politieke strategie Vlaams Parlement Meer wegen op het beleid Inschakeling controlerecht in jaarlijkse beleidscyclus Studiedag : voorstellen aan Uitgebreid Bureau voor verdere optimalisering gebruik?