Leidinggeven aan professionals? Doen!

Transcriptie

1 Leidinggeven aan professionals? Doen! Een exploratief onderzoek naar sturing op rendement in het middelbaar beroepsonderwijs Masterthesis Bestuurskunde Faculteit der Sociale Wetenschappen Vrije Universiteit Amsterdam Student: Simon van Rees Studentnummer: Supervisor: Co-supervisor: Dr. Ir. Frédérique Six Dr. D. B. Bannink Juni 2013

2 Inhoudsopgave Samenvatting 4 1 Inleiding Probleemstelling Case-introductie Leeswijzer 7 2 Theoretisch kader Definiëring governance en governancevormen Hiërarchische stijl Sturing op vakbekwaamheid New Public Management Netwerksturing Niveaus van governance Toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen Wicked problems Complexiteit en ambiguïteit Oorzaken van complexiteit en ambiguïteit Gevolgen van complexiteit en ambiguïteit Sturingsvormen voor wicked problems Performance governance Metagovernance Beperkingen van metagovernance Sturing op basis van control die voldoet aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid Sterkte/zwakte-analyse van de beschikbare sturingsvormen Toegepaste sturingsvormen in het onderwijs Conceptueel model en onderzoeksverwachtingen 25 3 Onderzoeksmethode Onderzoeksdesign Casestudy 28 2

3 3.1.2 Casus selectie Methoden van dataverzameling Conceptualisering Indicatoren Operationalisering Analyse van data Validiteit en betrouwbaarheid 36 4 Analyse van de taak en toegepaste sturing De spelers De aard van de taak Complexiteit van de taak Ambiguïteit van de taak Toegepaste sturing Bijdrage van participatie aan autonomie Bijdrage van feedback aan competentie Bijdrage van de instelling van bestuurder aan verbondenheid Bijdrage aan intrinsieke motivatie Bijdrage aan vertrouwen Samenvatting 59 5 Conclusie Inzichten en implicaties voor de theorie Beperkingen van het onderzoek Suggesties voor vervolgonderzoek Toepasbaarheid en maatschappelijke relevantie 66 Literatuurlijst 67 Bijlage 1: Vragenlijst bestuurder Bijlage 2: Vragenlijst docent Bijlage 3: datamatrix bestuurders Bijlage 4: datamatrix docent Bijlage 5: notitie rendementsaanpak 3

4 Samenvatting Wicked problems zijn problemen die zowel complex als ambigu zijn. Hoewel er voor het oplossen van complexe problemen en ambigue problemen afzonderlijk adequate sturingsvormen bekend zijn, is dat niet het geval voor wicked problems. Deze stellen bijzondere eisen aan de toegepaste sturingsvorm. In theorie heeft een sturingsvorm gericht op intrinsieke motivatie de beste papieren. Maar er is nog onvoldoende empirisch onderzoek verricht naar de manier waarop een bijdrage geleverd wordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid en welke voorwaarden daarvoor gelden. Met dit onderzoek wordt een bijdrage geleverd aan het vullen van deze leemte. Hiertoe is onderzoek gedaan naar de manier van sturen op rendementsnormen bij het ABC College en is de adequaatheid van de sturing geanalyseerd. Hierbij is de volgende vraagstelling gehanteerd: Hoe wordt in het ABC College gestuurd op het behalen van de rendementsnorm en hoe adequaat is dit sturingsarrangement? In dit empirisch onderzoek is aangetoond dat het voldoen aan de rendementsnormen een ambigue en complexe taak is voor het ABC College. Binnen het ABC College zijn ten minste twee sturingsstijlen te onderscheiden: één sturingsstijl beantwoordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid van de bestuurden, de ander doet dat niet. De eerste sturingsstijl leidt tot toename van de intrinsieke motivatie een bijdrage te leveren aan de doelstellingen en tot vertrouwen in de toegepaste control en lijkt daarmee adequaat. Bij de tweede sturingsstijl is daarvan geen sprake. Hoewel de empirie aan de onderzoeksverwachting beantwoordt, levert het onderzoek een belangrijk nieuw gezichtspunt op. Want in tegenstelling tot wat de Self Determination Theory (SDT) veronderstelt, blijkt dat ook als er geen sprake is van participatie bij de totstandkoming van de doelstellingen er een bijdrage geleverd wordt aan de behoefte aan autonomie van de bestuurden. Dit inzicht vereist nader onderzoek. Wordt aan de behoefte aan autonomie voldaan omdat sterke prikkels ontbreken en bestuurden zelf de aanpak kunnen bepalen - of is autonomie minder belangrijk dan in de SDT wordt verondersteld en kan dit gecompenseerd worden door een relatiegerichte sturing waarin veel aandacht is voor competentie-ontwikkeling en verbondenheid? Om antwoord op deze vraag te krijgen is vervolgonderzoek noodzakelijk. De inzichten die hiermee ontstaan zullen mogelijkerwijs niet alleen leiden tot een nuancering van de SDT, maar ook tot nieuwe inzichten in mogelijke oplossingen van wicked problems. 4

5 1. Inleiding De basis op orde, de lat omhoog, zo luidt de centrale doelstelling van het Actieplan MBO Focus op Vakmanschap Dit plan lanceerde de voormalig minister van OC&W in februari 2011 en zij beoogde onder andere het rendement van de opleidingen te verbeteren. Lipsky toonde echter in de jaren 80 van de vorige eeuw al overtuigend aan dat de uitvoerende ambtenaar (street level bureaucrat: SLB) een grote autonomie heeft in zijn beslissingen en hierdoor veel invloed heeft op de beleidsuitvoering van de organisatie. Het geformuleerde beleid wordt volgens hem dan ook pas op de werkvloer verwerkelijkt. Daarmee is de uitvoerder in feite ook beleidsmaker. Hoewel deze autonomie ingeperkt kan worden door regels, zouden er zoveel regels nodig zijn dat ze alleen selectief toegepast kunnen worden (Lipsky 2010, 17). Dit maakt het uitvoeringsproces moeilijk te managen. 1.1 probleemstelling In deze masterthesis wil ik onderzoeken hoe invulling gegeven wordt aan het door de minister geformuleerde beleid en of de gekozen sturingsarrangementen van de betrokken instelling adequaat zijn. Om deze vraag te beantwoorden maak ik gebruik van onderzoek verricht naar de mogelijkheden en onmogelijkheden om de beleidsuitvoering van publieke organisaties te managen. In de literatuur wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen sturing door autoriteit in een hiërarchische verhouding, sturing door financiële prikkels en sturing op basis van deskundigheid (Bannink, Lettinga en Heyse 2006: 79; Terpstra & Havinga, 2001: 104). Daarbij zou sprake zijn van twee contextvariabelen: complexiteit en ambiguïteit (Hasenfeld, 1983: 51). De complexiteit en ambiguïteit van de situatie bepalen theoretisch de methoden om het geformuleerde beleid zo te implementeren, dat het goed kan worden uitgevoerd. Sturing door autoriteit zou mogelijk zijn als het beleidsprobleem simpel en eenduidig is: lage complexiteit en lage ambiguïteit (Bannink 2008, 79). Maar vaak zou het aanpakken van het beleidsprobleem handelingsvrijheid en eigen besluitvorming op uitvoeringsniveau vereisen. Dan zou sterkere sturing door middel van toedienen van prikkels op zijn plaats zijn. Sturing op basis van prikkels zou goed toepasbaar zijn in situaties met een lage complexiteit en een hoge 5

6 ambiguïteit. In feite wordt overeenstemming over normen en uitgangspunten in een dergelijke situatie gekocht. Sturing op basis van deskundigheid is geschikt voor taken die een hoge complexiteit kennen, maar is ongeschikt voor taken met een hoge ambiguïteit, omdat dan de voorkeuren van professionals gaan domineren. Sturing door middel van autoriteit, prikkels, deskundigheid en dialoog biedt theoretisch een antwoord op drie van de vier mogelijke contexten. Over de mogelijke sturingsmethoden in de laatst overgebleven context, de zogenaamde wicked problems waarin zowel sprake is van hoge complexiteit als hoge ambiguïteit, zijn weliswaar wetenschappelijke theorieën opgesteld, maar er is nog weinig empirisch onderzoek gedaan naar de adequaatheid van de voorgestelde oplossingen. Met deze masterthesis wil ik een bijdrage leveren aan het vullen van bovenbeschreven leemte in de wetenschappelijke kennis. Hiervoor doe ik exploratief onderzoek naar de sturing aan Street Level Bureaucrats (SLB s) in een context die zowel complex is als ambigu. Ik leg de focus op het ABC College, een middelbare beroepsopleiding die sinds de invoering van een nieuw toezichtskader in 2011 invulling tracht te geven aan strenge rendementsnormen. Ik zal de toegepaste sturing beschrijven en evalueren in hoeverre het gekozen sturingsarrangement adequaat is. Dit leidt tot de volgende onderzoeksvraag: Hoe wordt in het ABC College gestuurd op het behalen van de rendementsnorm en hoe adequaat is dit sturingsarrangement? 1.2 Case-introductie Ik acht de casus van het ABC College geschikt voor een exploratief onderzoek naar toegepaste sturingsvormen in een complexe en ambigue context. Later in deze masterthesis zal ik aantonen dat de context complex is, omdat er weinig inzicht is in de oorzaken van het grote aantal ongediplomeerde studenten en er ook weinig inzicht bestaat over aanpakken die dit probleem kunnen oplossen. Daarnaast zal ik aantonen dat er sprake van ambiguïteit ten opzichte van het doel van de aanpak: veel docenten vinden het een goede zaak dat alleen de allerbeste studenten kunnen afstuderen, anderen willen zoveel mogelijk studenten aan een startkwalificatie helpen. Bestuurders willen de rendementen realiseren. Ten slotte is er weinig overeenstemming over de aanpak van het probleem. 6

7 Deelvragen Om de hoofdvraag te beantwoorden, maak ik gebruik van de volgende deelvragen: - Over welke sturingsconcepten kunnen managers en bestuurders in theorie beschikken om beleid te implementeren? - Welke sturingsrespons roept de complexiteit en ambiguïteit van de opgelegde rendementsnorm op bij de bestuurders van het ABC College? - Hoe adequaat is dit sturingsarrangement en wat betekent dit voor de theorie over sturingsconcepten? 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 bouw ik op basis van literatuuronderzoek een theoretisch kader. Hier beschrijf ik op basis van literatuuronderzoek welke sturingsarrangementen bestuurders ter beschikking staan om problemen bij beleidsuitvoering het hoofd te bieden. Niet alle sturingsarrangementen zijn echter empirisch getoetst op adequaatheid. Het ABC College biedt de mogelijkheid sturingsarrangementen die in theorie een antwoord bieden op wicked problems te onderzoeken. In hoofdstuk 3 zet ik uiteen waarom ik de casus van het ABC College relevant vind voor de beantwoording van de hoofdvraag. Ik beschrijf vervolgens hoe ik onderzoek doe naar de manier van sturen. Hiervoor zal ik gebruik maken van interviews met een lid van het college van bestuur, twee afdelingsdirecteuren en negen docenten die betrokken zijn bij het realiseren van de rendementsnorm. Vervolgens zal ik de indicatoren presenteren waarmee ik de adequaatheid van het gekozen sturingsarrangement zal evalueren. Ik zet uiteen waarom ik gekozen heb voor een casestudy-onderzoek en bespreek de belangrijkste consequenties van de gemaakte keuzen voor representativiteit, validiteit, betrouwbaarheid en generaliseerbaarheid van de onderzoeksresultaten. In hoofdstuk 4 presenteer ik de resultaten van mijn empirisch onderzoek, waarbij theorie en resultaten op elkaar betrokken worden. In hoofdstuk 5 geef ik aan in hoeverre voldaan wordt aan de onderzoeksverwachtingen en beantwoord ik de hoofdvraag. Vervolgens geef ik aan welke lacunes in de wetenschappelijke theorie gevuld zijn door het onderzoek en welke niet. Daarnaast formuleer ik de opdracht voor verder onderzoek op het onderhavige terrein en verwijs daarbij naar praktische en maatschappelijke implicaties. Ik sluit af met een aantal aanbevelingen om de gekozen sturingsarrangementen te verbeteren. 7

8 2. Theoretisch kader In dit hoofdstuk presenteer ik het theoretisch kader dat de basis vormt van dit onderzoek. Ik stel dit samen op basis van literatuuronderzoek naar verschillende sturingsvormen en de context waarin deze sturingsvormen toepasbaar zijn. Ik concentreer me in dit onderzoek op de contextvariabelen van zogenaamde wicked problems, welke uitdagingen deze stellen aan bestuurders en welke sturingsrespons dit tot gevolg kan hebben. Ik belicht verschillende sturingsvormen die in theorie toegepast kunnen worden als antwoord op wicked problems en beschrijf de werking. Op basis van dit theoretisch kader stel ik mijn conceptuele model samen en formuleer mijn onderzoeksverwachtingen. In het navolgende zal ik consequent de term bestuurder hanteren wanneer ik spreek over mensen die sturing geven aan de uitvoering van beleid. Hieronder reken ik niet alleen het lid van het college van bestuur, maar ook de afdelingsdirecteuren. Degenen die aangestuurd worden door de afdelingsdirecteuren noem ik docent, ook de programmaleiders omdat zij geen hiërarchische positie innemen ten opzichte van de overige docenten. 2.1 Definiëring governance en governancevormen Het begrip governance - of besturen - heeft geen eenduidige betekenis. Zo onderscheidt Rhodes (1996: 653) maar liefst zes betekenissen van governance. Volgens hem is het dan ook zinvoller om een onderscheid te maken in governance-structuren, te weten hiërarchische governance, market-governance en netwerk-governance. Ook Bannink et al. (2006: ) maken het onderscheid tussen hiërarchische governance, market governance en netwerk-governance. Meuleman (2008: vii) meent dat er niet alleen verschillende governancestijlen zijn te onderscheiden, maar ook dat governance bestaat uit verschillende onderdelen: beleidsvorming, beleidsstructuur en beleidsimplementatie (management). Terpstra en Havinga (2001: 101) geven een uitvoerige beschrijving van de verschillende stijlen van beleidsimplementatie. Zij 8

9 onderscheiden daarbij de traditionele stijl, de bureaucratische stijl, de professionele stijl en de management (markt) stijl. Volgens Terpstra en Havinga zou de traditionele vorm alleen voorkomen in kleine, informele organisaties. Ik laat de traditionele stijl buiten beschouwing omdat ik mijn onderzoek uitvoer in een schoolorganisatie die niet te kenmerken is als klein en informeel Hiërarchische stijl De bureaucratische stijl zou volgens Terpstra en Havinga gekenmerkt worden door formalisme en bureaucratie (Terpstra & Havinga 2001: 104). Doel van deze stijl is volgens hen een onpartijdige, uniforme toepassing van regels zonder aanziens des persoons. Het gedrag van de uitvoerders is grotendeels vastgelegd in regels en procedures. Bureaucraten worden geacht trouw te zijn aan de wet, onpartijdig en neutraal. Controle in een bureaucratie gebeurt via hiërarchische lijnen. De bureaucratische stijl zou rationeel zijn met duidelijk gespecificeerde taken, waardoor de implementatie voorspelbaar, uniform en meer controleerbaar zou verlopen. Het gevaar van de bureaucratische stijl is echter rigiditeit, formalisme en weinig mogelijkheden om beleid aan te passen aan de behoeften van individuele burgers en organisaties. De termen bureaucratische stijl en hiërarchische stijl worden in de literatuur vaak door elkaar gebruikt. In deze thesis spreek ik van hiërarchische stijl, omdat hierin de top down aansturing volgens regels meer expliciet wordt verwoord Sturing op vakbekwaamheid In de professionele stijl is expertise en kennis van de uitvoerders belangrijker dan regels (Terpstra & Havinga 2001: 104, 105). De uitvoering wordt niet alleen bepaald door regels en scheiding van taken zoals in de bureaucratie, maar ook door de expertise, meningen en claims van de professionals. Ook in de professionele stijl zou de uitvoering zijn vastgelegd in regels. Maar de professional, zoals doctoren en onderwijzers gaan anders met de regels om dan bureaucraten. Voor hen zijn regels eerder richtlijnen. Toepassing van regels wordt afgewogen tegen doelen en resultaten. Indien nodig zouden professionals hun eigen regels creëren. Het correct toepassen van regels is volgens Terpstra en Havinga binnen een professionele stijl geen hoofdtaak. Belangrijker is het bereiken van doelstellingen. Binnen deze stijl zouden professionals veelal autonomie claimen op grond van hun expertise en de noodzaak van ruimte voor een professioneel oordeel. Controle is niet gebaseerd op hiërarchische aansturing, maar op professionele consultatie en 9

10 overleg. De mening en deskundigheid van de uitvoerders bepaalt grotendeels de uitvoering van de taken. Verantwoording wordt afgelegd via peer review: in onderlinge dialoog met collega professionals. De professionele stijl is meer doelgericht dan de bureaucratische stijl. Nadeel van deze stijl is volgens Terpstra en Havinga dat professionals nauwelijks te controleren zijn door managers. Er zou een potentieel conflict besloten liggen tussen de waarden van professionals en doelstellingen van managers en bestuurders. Vanwege het gesloten karakter van de professionele groep en de ontoegankelijkheid van de kennis voor outsiders is publiek debat over en democratische controle van de uitvoering moeilijk te realiseren. Zij verwijzen hierbij naar Lipsky, waarover later meer. In deze thesis zal ik spreken van sturing op vakbekwaamheid, omdat vakbekwaamheid en de volledige ontwikkeling hiervan centraal staat in deze sturingsstijl New Public Management New public management (NPM) - de managerstijl of marketstijl - die ontstond in de jaren 80 van de vorige eeuw, is volgens Terpstra en Havinga te verklaren uit de explosieve groei van het aantal klanten en tekorten bij publieke organisaties (Terpstra & Havinga 2001: 111). Deze stijl is gebaseerd op het zogenaamde new manageralisme en wordt volgens hen getypeerd door een generiek management model en de aanname dat een non-profit organisatie aangestuurd kan worden als een profitorganisatie. NPM was niet alleen gericht op beperking van de kosten, maar ook op inperking van de autonome vrijheid van professionals die geacht werden improductief te zijn (Pollitt & Bouckaert 2004: 240). Die inefficiëntie wordt voor een deel gevormd door het optreden van professionals die zich minder gelegen laten liggen aan de eisen van efficiëntie dan aan professionele standaarden. Zij zien NPM als poging om de professionele autonomie aan banden te leggen. NPM is gericht op meten. Het meten van prestaties staat in nauw verband met de toenemende aandacht voor prestaties en het verbeteren daarvan. Door prestaties te meten, te vergelijken en het verschil te analyseren, kan het management acties bedenken om het verschil te overbruggen. Dit meten en vergelijken van prestaties is een van de aanpakken die Osborne en Gaebler beschrijven in Reinventing Governance om de overheid efficiënter te maken. Het boek legt de theoretische basis voor NPM (Adcroft & Willis 2005: 387). In het vervolg van deze thesis zal ik de term NPM gebruiken voor marketstijl en managerstijl. 10

11 2.1.4 Netwerksturing Bovenbeschreven uiteenlopende belangen van professionals en managers pleiten voor introductie van een vierde stijl in dit theoretisch kader, namelijk de netwerksturing zoals beschreven door Meuleman (2009: 50). Meuleman zelf beschouwt netwerksturing overigens als de derde sturingsstijl naast de bureaucratische stijl en NPM. Volgens Meuleman (2008: 4) is de netwerksturing ontstaan vanuit het besef dat de publieke sector problemen niet meer alleen kan oplossen. Netwerksturing is gebaseerd op de opbouw van wederzijds vertrouwen en empathie, begrip van onderlinge afhankelijkheid en consensus. Dit zou netwerksturing geschikt maken om problemen op te lossen waarbij sprake is van verschillende waarden. Sturing door middel van verschillende netwerken van professionals zou plaatsvinden door wederzijdse overtuiging. Dit vereist vertrouwen van de betrokken professionals in de deskundigheid van elkaar. Professionele netwerksturing zou van toepassing zijn bij problemen waarbij geen overeenstemming is over de waarden van de oplossingsrichtingen. De netwerkbenadering is ontwikkeld voor het managen van implementatieprocessen tussen organisaties en is gericht op overleg en bereiken van consensus, maar het lijkt ook van toepassing voor het bereiken van overeenstemming tussen partijen binnen een organisatie Niveaus van governance Meuleman maakt een onderscheid in niveaus waarin governance zich zou manifesteren: op het macro-niveau gaat het om de relatie tussen regering en de samenleving, op meso-niveau gaat het om de relatie tussen topmanagers van publieke organisaties en politici en op micro-niveau draait het ook om het werk van middle managers en projectmanagers binnen organisaties (Meuleman 2008: 3). In deze thesis baseer ik mij op dit onderscheid van Meuleman. Omdat ik mij beperk tot één organisatie en mijn onderzoek gericht is op de adequaatheid van gekozen sturingsvormen bij beleidsimplementatie beperk ik mij tot governance op het micro-niveau en in de betekenis van beleidsimplementatie. 2.2 Toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen Hill en Hupe zijn van mening dat de verschillende manieren van governance gelijkwaardig zijn, en dat hun toepassing gebaseerd dient te zijn op de specifieke situatie. Er moet volgens hen sprake zijn van congruentie: de gekozen manier van implementeren moet passen bij het doel van 11

12 de actie (Hill & Hupe 2007: 292, 293 ). Bannink et al. (2006: ) zetten de principes van congruentie uiteen. Volgens hen is hiërarchische sturing gebaseerd op autoriteit en legaliteit. De bestuurder stelt de regels op en definieert de te leveren prestaties. Hiërarchische sturing zou geschikt zijn als de complexiteit van het probleem gering is er niet of nauwelijks sprake is van strijdige belangen en de wens om te beheersen groot is. Meuleman noemt dit technische problemen (Meuleman 2008: 42). NPM daarentegen is gebaseerd op efficiëntie, competitie, prestatiecontracten en deregulatie. Volgens Bannink is er sprake van NPM als er gestuurd wordt met behulp van financiële prikkels (Bannink et al. 2006: ). In deze situatie weet de bestuurder wat er nodig is en vertrouwt erop dat de uitvoerders weten hoe dat bereikt kan worden en datgene doen waarvoor betaald wordt. In feite koopt de bestuurder dus consensus. Volgens Meuleman (2008: 42) maakt dit NPM geschikt voor de oplossing van politieke problemen. Ook netwerksturing zou geschikt zijn om problemen op te lossen waarbij sprake is van verschillende waarden: politieke problemen dus. Maar waar NPM consensus koopt, vindt netwerksturing de sturing plaats door overleg en wederzijdse overtuiging. Netwerksturing zou van toepassing zijn bij problemen waarbij geen overeenstemming is over de waarden van de oplossingsrichtingen (Van Bueren, Klijn & Koppenjan 2003: 194). Sturing op vakbekwaamheid zou geschikt zijn voor het oplossen van wetenschappelijke problemen (Meuleman 2008: 42), problemen die zo complex zijn dat ze lastig zijn op te lossen. Bij sturing door vakbekwaamheid speelt de expertise en specifieke kennis een centrale rol. De mening en deskundigheid van de uitvoerders bepaalt grotendeels de uitvoering van de taken. Verantwoording wordt afgelegd via peer review: in onderlinge dialoog met collega professionals (Terpstra & Havinga 2001: 109). In schema: Figuur 1: toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen Technische problemen Hiërarchische sturing (regels) complexiteit Wetenschappelijke problemen Sturing op vakbekwaamheid ambiguïteit Politieke problemen NPM (kopen) of netwerksturing (overtuigen)? Wicked problems 12

13 2.3 Wicked problems Uit bovenstaande blijkt dat hiërarchische sturing, sturing op vakbekwaamheid, NPM en netwerksturing een antwoord kunnen bieden op respectievelijk technische, wetenschappelijke en politieke problemen. Hiermee blijft een probleemgroep onbesproken, de zogenaamde wicked problems. Bij wicked problems bestaat er veel onzekerheid over de werking van mogelijke oplossingen en bestaat er geen consensus over de waarden van de oplossingsrichting (Meuleman, 2008: ). Dit maakt dat wicked problems managers opzadelen met een dubbele opgave: er moet zowel een antwoord worden geformuleerd op de complexiteit als de ambiguïteit van problemen. In de volgende alinea s ga ik dieper in op de aard van wicked problems, waardoor deze veroorzaakt worden en welke sturingsvorm (sturingsarrangement) in theorie het meest geëigend is om wicked problems op te lossen Complexiteit en ambiguïteit Volgens Rittel en Weber zijn veel beleidsproblemen wicked in de zin dat er geen eenduidige oplossingen bestaan waarover overeenstemming is. Volgens hen zijn de meeste sociale problemen complex en onoplosbaar. Dit zou met name het geval zijn bij uitgesproken technische problemen in milieuvraagstukken, de gezondheidszorg en veiligheid, omdat er onvoldoende kennis bestaat om deze problemen op te lossen. (Rittel & Webber 1973: 160). Van Bueren et al. ( 2003: 193) bekritiseren Rittel en Weber in hun beschrijving van Wicked problems. Deze cognitieve onzekerheid is volgens Van Bueren et al. slechts een deel van de verklaring. Volgens hen zijn wicked problems vaak te vinden op het grensgebied van natuurlijke en sociale systemen. Onzekerheden kunnen volgens hen dan ook het gevolg zijn van strategische en institutionele factoren. Strategische onzekerheden zouden ontstaan als er veel actoren bij het probleem betrokken zijn, omdat strategieën veelal gebaseerd zijn op percepties die betrokkenen hebben van het probleem en de oplossing. Deze percepties kunnen verschillen van die van andere actoren, met als gevolg divergerende en conflicterende strategieën. Institutionele onzekerheden zouden ontstaan als gevolg van beslissingen die op verschillende plaatsen worden genomen, in verschillende politieke arena s waarin actoren van verschillende beleidsnetwerken participeren. De setting waarin complexe problemen behandeld worden, zijn dus gefragmenteerd. Hierdoor zouden beslissingen slechts loosely coupled zijn, en soms helemaal niet (Van Bueren et al. 2003: 194). 13

14 Ook Head & Alford (2008: 7) gaan ervan uit dat wickedness van problemen wordt bepaald door zowel complexiteit en diversiteit (ambiguïteit). Complexiteit slaat volgens hen op de moeilijkheid om kennis te verwerven over het probleem en mogelijke oplossingen en mogelijke verwevenheid van oorzaak en gevolgrelaties. Zij sluiten hierbij aan op Rittel en Weber. Diversiteit refereert volgens hen aan het aantal actoren dat bij het probleem betrokken is. Hierbij sluiten zij aan op Van Bueren et al. Vervolgens combineren Head & Alford de twee dimensies en komen zij tot een schaal waarmee zij problemen classificeren. Deze loopt van tamme problemen (weinig complexiteit en diversiteit) tot very wicked problemen (veel complexiteit en veel diversiteit). Hoe complexer en diverser, hoe meer wicked het probleem (Head & Alford 2008: 15-21) Oorzaken van complexiteit en ambiguïteit Complexiteit zou dus veroorzaakt worden door onontwarbare en moeilijk te identificeren causale relaties (Rittel & Weber 1973: 160), de moeilijkheid om kennis te verwerven over het probleem en mogelijke oplossingen en mogelijke verwevenheid van oorzaak- en gevolgrelaties (Head & Alford 2008: 7). Hierdoor is het lastig om werkzame oplossingen te bedenken, omdat niet duidelijk is welk onderdeel van het probleem moet worden opgelost en welke middelen daartoe het meest geëigend zijn. Voor ambiguïteit kunnen twee oorzaken worden onderscheiden. Ten eerste zou de publieke sector volgens Bannink altijd verschillende, niet duidelijk van elkaar te onderscheiden en vaak conflicterende doelstellingen nastreven (Bannink 2008: 76). De tweede oorzaak voor ambiguïteit ligt volgens Bannink (2008:79) in het gebruik van de zogenaamde discretionaire ruimte. Bannink baseert zich hierbij op Lipsky en Hasenfeld. Lipsky (2010: 41) stelt dat deze ambiguïteit in doelstellingen verschillende oorzaken kan hebben, zoals het ideële karakter van publieke organisaties, programma s die nog actief kunnen zijn terwijl de problemen al opgelost zijn, en aaneen klontering van doelen die niet zijn gerationaliseerd, omdat het voor een organisatie beter uitkomt deze tegenstellingen niet te openbaren. Dergelijke strijdige doelstellingen kunnen volgens Lipsky gemakkelijk leiden tot conflicten tussen professionals en de organisatie waarin zij werken. Ook zou de bedrijfsvoering van een organisatie strijdig kunnen zijn met het streven naar professionele dienstverlening (Lipsky 2010: 44), bijvoorbeeld als de hoeveelheid tijd die besteed kan worden aan klanten beperkt is. Ten slotte kan ambiguïteit veroorzaakt worden door uiteenlopende rolverwachtingen (Lipsky 2010: 46). Hoe strijdiger deze verwachtingen, des te meer goalconflict (ambiguïteit) de SLB zal ondervinden. (Lipsky 2010: 48). Daarnaast zouden 14

15 volgens Bannink altijd verschillende krachten inwerken op een publieke organisatie. Hij baseert zich hiervoor op Hasenfeld. Hasenfeld definieert organisaties die belast zijn met de uitvoering van publiek beleid als human service organisations (HSO). Het ruwe materiaal van HSO s zou bestaan uit mensen en daardoor zou het werk altijd morele implicaties hebben. Hierdoor wordt veel druk uitgeoefend op de organisaties door politieke vertegenwoordigers, belangengroepen, burgers en andere HSO s waarmee gewerkt wordt. Om tegemoet te komen aan de verschillende eisen, zouden HSO s volgens Bannink een ambigue doelstelling hanteren (Bannink 2008: 78). Niet alleen conflicterende doelstellingen zouden ambiguïteit veroorzaken, ook het gebruik van de zogenaamde discretionaire ruimte zou volgens Bannink (2008:79) bijdragen aan het ontstaan van ambiguïteit. Want zelfs als er sprake zou kunnen zijn van een eenduidige doelstellingen, dan nog is een bestuurder volgens hem niet in staat de uitvoering van het beleid volledig te definiëren. Bannink verwijst hier weer naar Lipsky die meent dat uitvoerende ambtenaren (Street Level Bureaucrats: SLB s) abstracte regels toepassen op de concrete individuele burger. Pas als de afweging is gemaakt hoe het concrete geval in de set abstracte regels past, is duidelijk geworden hoe het beleid eruit ziet. SLB s zouden hierdoor niet alleen beleidsuitvoerder zijn, maar ook beleidsmaker worden (Bannink 2008: 79). Want voor de uitvoering van beleid is het volgens Lipsky (2010: xi, 30-33) noodzakelijk dat de SLB veel handelingsvrijheid heeft en mogelijkheden tot besluitvorming op uitvoeringsniveau (discretionaire ruimte). De ambiguïteit nu ontstaat door de verschillen in belangen tussen SLB s en managers. SLB s hebben discretionaire ruimte en zij zijn gedwongen er gebruik van te maken door het gebrek aan tijd, informatie en andere hulpbronnen om tegemoet te komen aan de wensen van hun klanten. Door de beslissingen die SLB s nemen en de routines die zij ontwikkelen zodat zij kunnen omgaan met de omstandigheden (coping mechanismen) ontwikkelen zij beleid dat kan afwijken van het officiële beleid (Lipsky 2010: xiii). Ook Frederickson en Smith wijzen erop dat deze coping mechanismen een reactie zijn op gebrek aan tijd, middelen èn ambigue doelstellingen en voor SLB s een manier vormen om hun werk uit te voeren. (Frederickson & Smith 2003: 29). Volgens Bannink (2008: 79) zouden managers daarentegen een beheersingsambitie hebben. Deze beheersingsambitie is strijdig aan het gebruik van discretionaire ruimte en coping mechanismen door SLB s, omdat die zich aan de controle van managers onttrekken. 15

16 2.3.3 Gevolgen van complexiteit en ambiguïteit In bovenstaande is beschreven dat wicked problems zich kenmerken door gebrek aan kennis over het probleem en werkzame oplossingen en ambiguïteit in de oplossingsrichting. Deze context maakt enerzijds het gebruik van de discretionaire ruimte door de professional noodzakelijk voor de oplossing van technische problemen. Anderzijds leidt het gebrek aan consensus over oplossingsrichtingen tot het ontstaan discretionaire ruimte die de professional wel moet gebruiken ten einde om te kunnen gaan met de omstandigheden. Deze coping-technieken kunnen op hun beurt weer ambiguïteit veroorzaken omdat ze strijdig zijn met de beheersingsambities van bestuurders. De vraag is hoe bestuurders op deze dubbele managementopgave zullen reageren en hoe adequaat deze sturingsrespons is. Sterker sturen op de uitvoering via handhaving van regels (hiërarchische sturing) en toedienen van prikkels (NPM) is alleen mogelijk als er sprake is van geringe complexiteit. Zo niet, dan is een grotere invloed van de uitvoerder volgens Bannink (2008: 79) onvermijdelijk. In het geval van wicked problems is hiervan per definitie sprake. 2.4 Sturingsvormen voor wicked problems De literatuur beschrijft een aantal mogelijke sturingsvormen voor beleidsproblemen die zich kenmerken door complexiteit en ambiguïteit, te weten: performance governance, metagovernance en sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt en hiermee bijdraagt aan intrinsieke motivatie Performance governance Een manier om grip te krijgen op beleidsuitvoering bij wicked problems wordt gevormd door performance governance. Dit valt te zien als een reactie op NPM. In 2008 betoogt Bannink (2008: 75) dat NPM beëindigd is verklaard en dat er nu een beweging is in gezet in de richting van governance van performance. Hij baseert zich daarbij op het boek Managing performance van Bouckaert en Halligan. Volgens Bannink kent NPM verschillende doelstellingen: zuinigheid, veerkracht, rechtszekerheid en rechtvaardigheid (economy, resilience, reliability en fairness). NPM heeft zich volgens hem altijd geconcentreerd op de zuinigheidsdoelstelling. Maar de overheid zou ook regelconformiteit nastreven, en politieke of managementcontrole over de uitvoering van het beleid. Met name die regelconformiteit en controle van de uitvoering van beleid is lastig te realiseren, zoals door Lipsky is aangetoond. Volgens Bannink miskent NPM die zich voornamelijk richt op efficiëntie de overige doelstellingen van de overheid. 16

17 Bouckaert en Halligan zouden volgens Bannink het idee van management verlaten en een beweging zien in de richting van subjectivering van performance en daarbij behorende beweging richting een continue interactie door verschillende typen actoren over die performance. Zij duiden dit aan als een beweging richting performance governance (Bannink 2008: 76). Dit klink vager dan Bannink het later uitlegt. Managing performance heeft volgens Bouckaert en Halligan een bepaalde reikwijdte en kan op een bepaalde manier worden uitgevoerd. Reikwijdte betekent dat het management betrekking kan hebben op verschillende prestatiecriteria. Bij input gaat het om kosten van beleid, bij de relatie tussen input en output gaat het over de efficiëntie van de uitvoering. Bij de relatie tussen output en outcome gaat het om de effectiviteit van de uitvoering. Bij vertrouwen gaat het om verder liggende effecten van beleid, zoals de invloed op het functioneren van de samenleving. Volgens Bannink is de reikwijdte van belang voor de te kiezen managing performance. Er zijn vier manieren: performance administration (vastlegging van de prestaties), management of performances (ad hoc sturing op basis van gegevens), performance management (systematisch verzamelen van prestatiegegevens en aanwenden voor sturingsdoel) en performance governance (prestatiesysteem is onderdeel van besluitvormingssysteem). Performance governance is een continue interactie tussen politieke aansturing, gemanagede instanties op verschillende niveaus van implementatie (beleidsvorming, toezicht, uitvoering) en organisaties in de samenleving. Dit is een continue terugkoppeling van resultaten naar het proces van uitvoering en sturing. Bouckaert en Halligan noemen dit conjunctie. Zonder conjunctie zou management en governance feitelijk onmogelijk zijn (Bannink 2008: 83) Metagovernance Volgens Head & Alford (2008: 15-21) zou de aanpak van problemen afhankelijk moeten zijn van de mate van wickedness. Daarbij gaat het er volgens hen niet om tot een echte oplossing te komen voor wicked problems bestaat volgens hen geen oplossing. Bij de aanpak van een wicked problem gaat het er volgens hen om stakeholders te helpen om te komen tot een gedeeld begrip en een gedeelde betekenis aan het probleem te geven. Het doel is te komen tot samenhangende actie, een finale oplossing is niet mogelijk. Zij baseren zich daarbij op Conklin die zegt:. You don t so much solve a wicked problem as you help stakeholders negotiate shared understanding and shared meaning about the problem and its possible solutions. The objective of the work is coherent action, not final solution (Conklin 2007: 5). 17

18 Ook Van Bueren et al. (2003: 194) zijn van mening dat door het delen van kennis die bij de verschillende partijen aanwezig is, een gedeelde visie over het probleem kan ontstaan. Alleen vanuit een gedeelde visie op het probleem zouden strategieën van de verschillende partijen duidelijk kunnen worden en kan iedere partij zijn eigen acties inzetten. Meer onderzoek kan het verschil in percepties en oplossingen niet oplossen, netwerkmanagement zou dit wel kunnen (Van Bueren et al. 2003, ). Meuleman ziet dit delen van kennis en visie als waardevol onderdeel van een veelomvattender aanpak voor wicked problems. Net als Head & Alford vindt hij dat er geen ultieme oplossing voor wicked problems bestaat. Tegenover de keuze voor hiërarchische sturing, NPM, sturing op vakbekwaamheid of netwerksturing, stelt hij dan ook het toepassen van een mix van deze vormen, de zogenaamde metagovernance. Iedere vorm van sturing, betoogt Meuleman, heeft een eigen logica en deze logica is onverenigbaar met die van andere sturingsvormen. De logica s van de verschillende stijlen zouden echter zo aantrekkelijk zijn, dat bestuurders een stijl omarmen en als panacee zien. Hierdoor zou niet geoordeeld worden wat het beste werkt in een bestaande situatie. Dit leidt er volgens hem toe dat gekozen stijlen aangevuld worden met strijdige componenten van andere stijlen, zoals NPM gecombineerd met hiërarchische controlemechanismen in plaats van het combineren van stijlen en het schakelen tussen stijlen (Meuleman 2008, 51). Volgens hem is het dan ook beter om te schakelen tussen bovenstaande sturingsvormen Beperkingen van metagovernance In tegenstelling tot Meuleman beschouw ik metagovernance niet als een afzonderlijke sturingsstijl, omdat er in feite sprake is van een combinatie van hiërarchische sturing, netwerksturing en marktsturing. Ieder van deze sturingsvorm heeft zijn eigen beperkingen en ik acht het niet aannemelijk dat de combinatie van stijlen eerder beschreven tekortkomingen van de afzonderlijke stijlen compenseert. Bovendien lijken alle stijlen gebaseerd op principes van de rational choice theory en de principal agent theory en als zodanig gericht op beperking van de maximalisatie van het eigenbelang. De rational choice theory bouwt voort op de ideeën die Smith in 1776 voor het eerst publiceerde. De basiselementen zijn: self interested actor, competition among producers, and a relatively unregulated market (Federickson & Smith 2003: 185). Zijn werk heeft door toepassing door Downs, Buchanan en Tullock grote invloed gehad op het denken 18

19 over de publieke sector. Het werk van Downs, Buchanan en Tullock onderscheidt zich van de traditionele theorieën over politiek en openbaar bestuur door de nadruk die zij leggen op de rationele, in zichzelf geïnteresseerde actor. Zij trekken de gedachtegang van Smith door en stellen dat burgers en ambtenaren niet zozeer handelden uit idealisme of uit betrokkenheid met het algemeen belang maar uit eigenbelang (Fredrickson & Smith 2003: 186). Ook de principal agent theory (principaal-agent theorie) is gebaseerd op ideeën van Tullock, Niskanen en Downs. Deze theorie stelt dat de bureaucratische organisatie zoekt naar autonomie, als een zelfverrijkend individu (Frederikson & Smith 2003: 37). Het handelen zou worden beïnvloed door waarden die kunnen veranderen en verschillen van de gangbare, reguliere politieke waarden. Wood en Waterman concluderen dat er tussen bestuurders (principaal) en uitvoerders (agent) over en weer gehandeld wordt over processen, beleid en procedures (Frederikson & Smith 2003: 38-39). De uitvoerders zouden daarbij een voorsprong genieten op de bestuurder vanwege hun kennis en expertise. Zij weten hoe het er in de praktijk aan toe gaat. Het geeft de ambtenaar macht en invloed en biedt de mogelijkheid tot manipulatie van bestuurders en het politieke proces: de bureaucratische controle van de politiek. Om maximalisatie van het eigenbelang tegen te gaan, maakt de bestuurder gebruik van sturingsmiddelen die enerzijds gebaseerd zijn op controle en anderzijds op prikkels zoals we dat bij de hiërarchische sturing en NPM hebben gezien. Redenerend vanuit de rational choice theory en de principal agent theory, zou de aanpak van wicked problems met behulp van de onderliggende sturingsstijlen van metagovernance problematisch zijn. Want vanuit dit perspectief zou het volgens Meuleman cruciale overleg tussen netwerken niet waardenvrij gevoerd worden. Met suboptimale uitkomsten als gevolg. Op grond van bovenstaande overweging acht ik metagovernance ongeschikt voor de aanpak van wicked problemen en laat ik deze combinatie van sturingsstijlen in het vervolg van deze thesis buiten beschouwing Sturing op basis van control die voldoet aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid In tegenstelling tot de rational choice theory en de principal agent theory gaat de Self Determination Theory (SDT) ervan uit dat mensen niet gemotiveerd worden door materiële voordelen, maar intrinsieke motivatie kennen. De mens zou een aangeboren behoefte hebben aan de ontwikkeling van competenties, autonomie en verbondenheid. Omstandigheden die de bevrediging van deze behoeften ondersteunen, zouden groeiprocessen faciliteren inclusief intrinsiek gemotiveerd gedrag en integratie van externe waarden en extrinsieke motivatie. (Deci 19

20 & Ryan, 2000: 227). Volgens Deci en Ryan is het ontstaan van intrinsieke motivatie een natuurlijk proces dat optimaal verloopt als er voldaan wordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid. (Deci & Ryan, 2000: 229). Autonomie (autonomy) is het gevoel te kunnen handelen met keuzevrijheid, vrije wil en zelfrealisatie: het geloof dat men heeft in de mogelijkheid om zelf belangrijke uitkomsten te beïnvloeden. Competentie (competence) is het vermogen om adequaat te handelen. Verbondenheid (relatedness) is de ervaring van het hebben van sociale relaties (Deci & Ryan, 2008: 4). Weibel en Six (Weibel & Six 2013,) bouwen voort op de inzichten van de SDT en stellen dat managers het gedrag van hun medewerkers effectiever kunnen besturen door gebruik te maken van zowel vertrouwen als formele control-mechanismen. Hoewel vertrouwen en control volgens Weibel (2007: 501) in de literatuur worden beschouwd als strijdig is het volgens hen mogelijk om deze sturingsmethoden te combineren. Volgens Weibel en Six hoeft control geen negatief effect te hebben op vertrouwen. Als er sprake is van vertrouwen, zou control niet argwanend worden afgewezen. Vertrouwen is volgens hen afhankelijk van de mate waarin de waarden van de organisatie geïnternaliseerd zijn en men wil werken in het belang van de organisatie en de leidinggevende. Deze waardeninternalisatie zou bevorderd worden door gebruik te maken van control-mechanismen die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunen. Dit is volgens Weibel en Six het geval bij control die men gelegitimeerd acht. Hiervan zou sprake zijn als medewerkers uit verschillende lagen van de organisatie betrokken zijn bij de totstandkoming en toepassing ervan. Daarnaast zouden beloningen en sancties die niet rigide worden toegepast, maar juist gebaseerd zijn op subjectie maatstaven bijdragen aan autonomie (Weibel 2007:509). Weibel baseert zich hierbij op Adler en Bory die een onderscheid maken tussen coercive bureaucracies en enabling bureaucracies. In tegenstelling tot coercive bureaucracies zouden enabling bureaucracies hun medewerkers een hoge mate van participatie geven in het voortdurende redesign van controlemechanismen. Aan de behoefte aan competentie(ontwikkeling) zou worden voldaan door constructieve feedback. Want dit draagt ertoe bij dat medewerkers kennis en vaardigheden kunnen ontwikkelen om problemen effectief op te lossen. Deze feedback wordt verkregen door het toepassen van controlemechanismen. Daarnaast zal de opstelling van de manager bijdragen aan verbondenheid, indien deze zich betrokken, integer en opofferend opstelt (Weibel 2007:506). Op basis van bovenstaande literatuur kan worden gesteld dat control die de behoefte aan autonomie, competentie en betrokkenheid ondersteunt, zal bijdragen aan internalisatie van de 20

21 waarden. Dit is enerzijds van belang omdat internalisatie van waarden van de organisatie samenhangt met de intentie om te handelen in het belang van de organisatie. Hoe groter de waardeninternalisatie, hoe hoger de bereidheid om te werken in het belang van de organisatie. Anderzijds is waardeninternalisatie van belang omdat het leidt tot vertrouwen waardoor control niet argwanend tegemoet worden getreden. Hierdoor kan de bestuurder gebruik maken van control om grip te houden op de uitvoering van het beleid. In schema: Figuur 2: sturing op basis van control die voldoet aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid Context behoefte participatie autonomie Beloning / evaluatie Vorm van feedback competentie Intenties van bestuurder verbondenheid Internalisatie van waarden Vertrouwen geen wantrouwende houding tegenover control 21

22 2.5 Sterkte/zwakte-analyse van de beschikbare sturingsvormen Op basis van bovenstaande uiteenzetting over sturingsstijlen kan de volgende sterkte/zwakteanalyse worden gemaakt van de beschikbare sturingsstijlen: Figuur 3: sterkte/zwakte-analyse van beschikbare sturingsstijlen Besturingsstijl Sterkte Zwakte Toepassings-context Hiërarchische sturing Onpartijdige, uniforme Formalisme, rigiditeit Technische toepassing van regels, en weinig problemen: als te voorspelbaarheid, mogelijkheden om leveren prestaties te uniformiteit en beleid aan te passen definiëren zijn; bij controleerbaarheid van aan behoeften van geringe complexiteit de uitvoering (Terpstra individuele burger en en ambiguïteit; & Havinga 2001: 101). organisaties gebaseerd op (Terpstra & Havinga autoriteit en legaliteit 2001: 101). (Meuleman 2008:42). Sturing op Maximaal gebruik van Uitvoering is Wetenschappelijke vakbekwaamheid kennis en expertise van nauwelijks te problemen; uitvoerders; regels zijn controleren door problemen die erg richtlijnen, toepassing managers; potentieel complex zijn, maar wordt afgewogen tegen conflict tussen waar geen doelen en resultaten; waarden en ambiguïteit speelt; gericht op bereiken van doelstellingen van gebaseerd op doelstellingen; professionals en expertise en deskundigheid van de managers; vanwege uitwisseling van uitvoerder bepaalt ontoegankelijkheid kennis (Meuleman uitvoering (Terpstra & van kennis en 2008: 42). Havinga 2001: 104). geslotenheid van professionele groep is publiek debat en 22

23 democratische controle over uitvoering problematisch (Terpstra & Havinga 2001: 104). NPM Verbetering van Professionals Politieke problemen; prestaties van ontwikkelen coping problemen met lage professionals door technieken (selectie complexiteit, hoge prestatiemeting en van klanten); strijd ambiguïteit. benchmarking; tussen managers en Bestuurder weet wat rationele, bedrijfsmatige professionals op basis nodig is en vertrouwt aanpak, voorkomen van verschillen in doel op kennis van bureaucratie en en waarden (Terpstra uitvoerders, koopt ondoelmatigheid en & Havinga 2001: 111). consensus intransparantie van (Meuleman 2008: professionele sturing; 42). (Bannink et al. 2006: 160). Bijdrage aan leren door organisaties (De Bruijn 2006: 21). Performance Continue interactie Performance Wicked problems governance tussen politieke governance richt zich aansturing, gemanagede op de interactie tussen instanties op verschillende verschillende niveaus instanties en is van implementatie daarmee ongeschikt (beleidsvorming, voor besturing van toezicht, uitvoering) en wicked problems organisaties in de binnen organisaties. samenleving. Dit is een continue terugkoppeling van resultaten naar het proces van uitvoering en sturing. 23

24 Sturing op basis van Versterking van SDT lijkt voorbij te Wicked problems: control die behoefte intrinsieke motivatie een gaan aan vergroten van aan autonomie, bijdrage te leveren aan maximalisatie van het intrinsieke motivatie competentie en de doelstellingen van de eigenbelang bij en daarmee het verbondenheid organisatie, achterwege participatie in vertrouwen in ondersteunt blijven van wantrouwen beslissingsproces. toegepaste control. tegenover toegepaste control-mechanismen. 2.6 Toegepaste sturingsvormen in het onderwijs De beschreven sturingsvormen zijn theoretische concepten. Maar hoe wordt er in het onderwijs gestuurd op de uitvoering van beleid en hoe adequaat zijn de toegepaste sturingsvomen? Er is onderzoek gedaan naar de effecten van NPM in het onderwijs. Deze onderzoeken vormen een gedeeltelijke onderbouwing van de aanname van De Bruijn dat er een directe causale relatie bestaat tussen impact en effectiviteit van de prestatiemeting. Systemen zullen niet of weinig perverteren indien ze op een gematigde en voorspelbare wijze worden gebruikt (De Bruijn 2004: 71). Twee studies tonen aan dat prestatiemeting met lage impact leidt tot verbetering van de gemeten prestaties (Canton & Webbink 2004: 31, 32). Bij één studie was sprake van lage impact, maar was geen sprake van interactie tussen professionals en managers: de verwachte positieve resultaten van prestatiemeting met lage impact blijven uit en er was zelfs sprake van pervers gedrag (Van Esch, Wil & Teelken 2005:11). Op het niveau van prestatiemeting met een hoge impact bevestigt empirisch onderzoek een aantal in de theorie voorspelde vormen van strategisch gedrag. Zo werden zwakke leerlingen buiten de test gehouden, werd er geknoeid met cijfers trad er doelverschuiving op. Bij vier studies wordt deze relatie beschreven (Canton & Webbink 200: 31, 32), (Visser 2003: 108, 198). Ten slotte was bij één onderzoek sprake van gebrek aan interactie en zijn de effecten onderzocht van wijziging in impact. Daaruit bleek dat lage impact en gebrek aan interactie leidde tot bedrog door docenten. Dit strategisch gedrag nam toe bij verhoging van impact (Jacob & Levitt 2003:867, 868). Er zijn geen studies waarin sprake was van hoge impact en veel interactie. Hoewel de relatie tussen lage impact en positieve effecten van prestatiemeting een aantal keer gevonden wordt, is er geen sprake van een ondubbelzinnige relatie tussen interactie en het optreden van effecten. 24

25 2.7 Conceptueel model en onderzoeksverwachtingen Zoals door Lipsky overtuigend is aangetoond, zijn handelingsvrijheid en eigen besluitvorming op uitvoeringsniveau vereist om complexe beleidsproblemen op te lossen. Bij complexe problemen ligt het dan ook in de verwachting dat bestuurders overgaan tot sturing door vakbekwaamheid. Als er sprake is van ambiguïteit zal de bestuurder proberen deze te verkleinen door overeenstemming te kopen, of te komen tot consensus door het overleg tussen verschillende belanghebbenden te stimuleren. Maar bij wicked problems is er zowel sprake van complexiteit als ambiguïteit. De ambiguïteit creëert discretionaire ruimte, waar de SLB wel gebruik van moet maken om de complexiteit het hoofd te bieden. Maar sturing op basis van vakbekwaamheid of netwerksturing maakt het moeilijk, zo niet onmogelijk voor bestuurders om invloed uit te oefenen over de uitvoering. Sturing op basis van NPM blijkt vaak tot perverse effecten te leiden. Uit de weergegeven theorieën blijkt dat bestuurders gebruik kunnen maken van performance governance of sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt om wicked problems op te lossen. Performance governance richt zich echter op de continue interactie tussen politieke aansturing, gemanagede instanties op verschillende niveaus van implementatie (beleidsvorming, toezicht, uitvoering) en organisaties in de samenleving zoals Bouckaert en Halligan uiteen hebben gezet. Mijn onderzoek is gericht op de aansturing binnen een organisatie, en deze invalshoek maakt performance governance minder geschikt om op te nemen in het te hanteren conceptuele model. Op basis van bovenstaande overwegingen kom ik tot de aanname dat sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt de beste mogelijkheden biedt om wicked problems binnen een organisatie op te lossen. Al ben ik er daarbij op beducht dat ook bij deze sturing sprake kan zijn van maximalisatie van het eigenbelang met suboptimale uitkomsten als gevolg indien doelstellingen in overleg worden vastgesteld. In schema: 25

26 Figuur 4: Toepassingsmogelijkheden van sturingsvormen complexiteit Technische problemen Wetenschappelijke problemen Hiërarchische sturing Sturing op vakbekwaamheid (regels) ambiguïteit Politieke problemen NPM (kopen) of netwerksturing (overtuigen) Wicked problems Sturing op basis van control die autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt en bijdraagt aan intrinsieke motivatie Op basis van voorgaande kan het volgende conceptueel model worden samengesteld, waarbij in antwoord op een complexe en ambigue taakomgeving gekozen wordt voor toepassing van sturing op basis van control die beantwoordt aan de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid. Participatie in het vaststellen van de doelstellingen en de beloning en inbreng van de bestuurden in de evaluatie leidt tot autonomie. De vorm van feedback leidt tot competentie en de intenties van de bestuurder leiden tot verbondenheid. Autonomie, competentie en verbondenheid zijn dus de afhankelijke factoren, die op hun beurt leiden tot internalisatie van de waarden van de organisatie en tot vertrouwen waardoor de toegepaste control niet met wantrouwen tegemoet getreden wordt. In schema: Figuur 6: conceptueel model: Ambiguïteit van de taak Complexiteit Van de taak Sturen op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt 26 Internalisatie van waarden Toegenomen vertrouwen waardoor toegepaste controle niet met wantrouwen tegemoet getreden wordt

27 Uit bovenstaande kan de volgende onderzoeksverwachting worden afgeleid: Sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt, leidt tot intrinsieke motivatie om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie en tot vertrouwen waardoor de toegepaste control met minder argwaan tegemoet wordt getreden. Omdat ik vermoed dat ten minste één afdelingsdirecteur van het ABC College tracht te sturen op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt, biedt een onderzoek naar de gehanteerde sturingsvormen bij het ABC College de mogelijkheid de werking hiervan nader te exploreren en tegen elkaar af te zetten. 27

28 3 Onderzoeksmethode De voormalige minister van OC&W heeft het rendement van het middelbaar beroepsonderwijs tot een van haar speerpunten van beleid gemaakt. Uit literatuuronderzoek is echter gebleken dat tussen het formuleren van beleid en de uitvoering ervan grote verschillen kunnen liggen. Mogelijke implementatievormen van beleid in professionele organisaties en de problemen die daarbij in theorie een rol kunnen spelen zijn aan de orde geweest in hoofdstuk 2. Op basis van deze theorie is een theoretisch kader opgesteld, waarvan op in paragraaf 2.7 een onderzoeksverwachting is afgeleid. Op basis van deze onderzoeksverwachting doe ik onderzoek naar de werking van control die de behoefte aan autonomie, competence en verbondenheid ondersteunt en daarmee een bijdrage levert aan de intrinsieke motivatie en het vertrouwen van docenten van het ABC College. In dit hoofdstuk onderbouw ik het onderzoeksdesign, waaronder de verantwoording van de keuze voor een casestudy, methode van dataverzameling en de casusselectie en de keuze van de respondenten. Daarnaast operationaliseer ik de theoretische concepten. Ten slotte ga ik in op de gebruikte analysetechniek van de verkregen data en de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek. 3.1 Onderzoeksdesign Casestudy In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen kwalitatief en kwantitatief onderzoek (Babbie 2007: 23-25). Kwalitatieve data zouden eenvoudig te vergelijken en statistisch te analyseren zijn, kwalitatieve data zouden achterliggende gedachten en beweegredenen bloot kunnen leggen. Daarmee hebben de methoden beide een eigen waarde en kunnen ze ook in aanvulling op elkaar gebruikt worden. De keuze voor een van de methoden is echter afhankelijk van het onderzoeksdoel en de status van de wetenschappelijke kennis. Kwalitatief onderzoek biedt de mogelijkheid te verkennen en beschrijven en is daarmee geschikt voor de ontwikkeling van nieuwe theorie. Kwantitatief onderzoek biedt de mogelijkheid tot het maken van vergelijkingen en hypothesetoetsend onderzoek. Dit maakt kwantitatief onderzoek geschikt voor het testen van volwassen theorieën (Edmondson & McManus 2007: 1159). In deze thesis maak ik gebruik van kwalitatief onderzoek: de casestudy. Want hoewel er sprake is van een op wetenschappelijke theorie gebaseerde onderzoeksverwachting (zie 2.7) is het onduidelijk hoe er precies wordt 28

29 gestuurd en hoe adequaat deze sturingsvorm is. Volgens het theoretische kader is er sprake van control die van invloed is op de afhankelijke factoren (ervaren autonomie, competentie, verbondenheid leidend tot intrinsieke motivatie en vertrouwen). Waar de toegepaste control aan moet voldoen en hoe dit precies vorm krijgt is voorafgaand aan dit onderzoek nog onduidelijk. Volgens Yin (1994: 6) is de casestudy een geschikte onderzoeksmethode, vanwege het explorerende karakter van de vraag. Ook Babbie (2010: 92, 93) pleit dit in dit geval voor kwalitatief onderzoek, en in het bijzonder voor exploratief onderzoek, waarbij het erom gaat relevante variabelen te identificeren. Swanborn (2007: 196, 197) wijst op de waarde van casestudies als niet duidelijk is hoe een in zijn terminologie interventie precies werkt. De werking van een interventie kan volgens hem onderzocht worden door middel van een casestudy (Swanborn 2007: 200), waarbij het er volgens hem om draait om de condities waaronder een interventie werkt expliciet te maken. Omdat ik een sturingsvorm ook als interventie beschouw, maak ik ook gebruik van deze inzichten van Swanborn. Kortom, ik kies voor een casestudyonderzoek omdat dit mij de mogelijkheid biedt inzicht te krijgen in de werking van de toegepaste control en de condities waaronder dit gebeurt Casus-selectie Dit onderzoek vindt plaats in het ABC College, een MBO-opleiding voor uitvoerende beroepen in de mediabranche. Voor deze organisatie is om verschillende redenen gekozen. Ten eerste zijn de medewerkers die het beleid uitvoeren relatief hoog opgeleid, zij beschikken over specialistische kennis en hebben bij de uitvoering van hun beleid een grote mate van vrijheid: een docent is nog immer keizer in zijn eigen lokaal. Zij worden aangestuurd door vier afdelingsdirecteuren, die ieder leiding geven aan een of meerdere opleidingsteams. De organisatie wordt bestuurd door een tweehoofdig College van Bestuur, bijgestaan door gespecialiseerde stafdiensten. Ruim 66 % van de medewerkers wordt gevormd door docenten. Ongeveer 25 % van de medewerkers vormt het onderwijsondersteunend personeel: conciërges en secretaresses. Staf en management maken zo n 10 % uit van het personeelsbestand. 29

30 Figuur 6: organogram ABC College Hoewel er enerzijds sprake is van professionals die veel vrijheid ervaren en de beschikking over discretionaire ruimte hebben in de uitoefening van hun functie, heeft de organisatie in toenemende mate te maken van invloeden van buiten af. Zo richt men zich van oudsher op de eisen die toekomstige werkgevers stellen aan hun medewerkers. Maar met de invoering van het nieuwe toetsingskader Focus op Vakmanschap in 2011 worden er strenge eisen gesteld aan het rendement van de opleidingen: het aantal studenten dat met diploma de school verlaat. Dit is vastgesteld op 64,2 % voor niveau 4 opleidingen en het ABC College heeft veel moeite aan deze norm te voldoen. Tot 2011 waren er niet veel consequenties verbonden aan het niet halen van de norm, maar sinds Focus op Vakmanschap worden organisaties strenger afgerekend op het behaalde resultaat. Bovendien kunnen opleidingslicenties verloren gaan als rendementen te lang onder de maat blijven. Als bestuurssecretaris van het ABC College heb ik kunnen observeren dat de meningen van de docenten over de wenselijkheid dit percentage te halen verdeeld zijn. Een deel vindt dat alleen de allerbeste studenten goed genoeg zijn om in de creatieve industrie te werken en stelt hoge eisen aan hun MBO-studenten. Een ander deel meent dat het primair van 30

31 belang is dat MBO-studenten hun diploma halen en een startkwalificatie krijgen. Of zij uiteindelijk geschikt zijn om in de creatieve industrie te werken, vinden deze docenten minder belangrijk. Bestuurders willen daarentegen voldoen aan de doelstellingen. Ook over de methoden om het rendement te verhogen is geen eenduidigheid: er worden verschillende interventies gepleegd, maar er lijkt geen vastomlijnd plan van aanpak aan ten grondslag te liggen. Dit maakt verhoging van het rendement voor het ABC College een wicked problem: er is sprake van een hoge mate van complexiteit en ambiguïteit. Dit is de tweede reden om het onderzoek uit te voeren bij het ABC College. Ten slotte werk ik voor deze organisatie, waardoor ik kan optreden als sleutelinformant (Weiss 1994: 20) Methoden van dataverzameling Bij een casestudy wordt veelal gebruik gemaakt van interviews (Babbie 2010: 309). Volgens Yin (1994:80) kan echter ook gebruik gemaakt worden van andere bronnen, zoals geschreven documenten. Voor mijn onderzoek had ik gebruik willen maken van schriftelijke bronnen, zoals jaarverslagen, inspectierapporten en managementrapportages omtrent de rendementen alsmede interviews met organisatieleden. Maar omdat er pas sinds 2012 gestuurd wordt op het halen van rendement, zijn er nog niet veel schriftelijke bronnen over dit onderwerp beschikbaar. Dit betekent dat ik aangewezen ben op de kennis van organisatieleden om de centrale vraag te beantwoorden (Swanborn 2007: ). Volgens hem is deze aanpak ook met name geschikt om handelingsvoorschriften op het spoor te komen voor de omgang met wicked problems, omdat theoriegericht onderzoek hierin tekort zou schieten. Voor dit onderzoek heb ik twaalf organisatieleden geïnterviewd van wie ik verwacht dat zij inzicht kunnen geven in de aanpak van de rendementsverbetering en adequaatheid van de gekozen oplossing. Ik heb ervoor gekozen om twee afdelingsdirecteuren te interviewen. Als bestuurssecretaris heb ik kunnen observeren dat er bij ten minste één afdelingsdirecteur sprake lijkt van voorkeur om te sturen met behulp control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt. Bij een andere afdelingsdirecteur lijkt dit minder het geval. De keuze voor beide afdelingsdirecteuren bood de mogelijkheid de sturingsstijlen te vergelijken, en mogelijke verschillen en de effecten daarvan te beschrijven. Beide afdelingsdirecteuren besturen ieder hun eigen opleidingsteam(s). Omdat ik wilde onderzoeken in hoeverre verschillen in aansturing leiden tot verschillen ervaren autonomie, competentie en verbondenheid bij de docenten, heb ik de respondenten benaderd uit de opleidingen waar de afdelingsdirecteuren leiding aan gaven. Ik heb in totaal negen docenten 31

32 geselecteerd die minimaal 2 jaar aan de organisatie verbonden zijn, omdat mag worden aangenomen dat zij weten wat er speelt in de organisatie. Ik heb daarbij geen onderscheid gemaakt tussen mannen en vrouwen. Een aantal docenten vervult naast het docentschap de rol van programmaleider. Er is geen hiërarchische relatie tussen docenten en programmaleiders. Ik maak dan ook geen onderscheid tussen docenten en programmaleiders. Ten slotte heb ik het lid van het College van Bestuur geïnterviewd. Hij is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs en als zodanig verantwoordelijk voor de aanpak van de rendementsverbetering. Door bestuurders aan het woord te laten, tracht ik een compleet beeld te verwerven van de manier waarop gestuurd wordt. Door docenten te interviewen wil ik zicht creëren op de gepercipieerde sturing en de effecten daarvan op hun functioneren. Om bruikbare interviews te kunnen afnemen, heb ik van tevoren nagedacht over de interviewmethode. Volgens Weiss (1994: 1-3) kunnen interviews verschillen van aard en vorm. Weiss maakt daarbij onderscheid tussen het kwantitatieve en het kwalitatieve interview. Worden bij het kwantitatieve interview aan iedere respondent dezelfde vragen in dezelfde volgorde gesteld, bij kwalitatieve interviews richt het interview zich meer op het verhaal van de individuele respondent. Hierdoor zou meer samenhang en diepgang in het onderzoeksmateriaal worden verkregen. Bovendien past het kwalitatieve interview goed bij het explorerende karakter van dit onderzoek omdat het ruimte laat alle opmerkingen, gedachtes en meningen van de respondenten te gebruiken. Als uitgangspunt voor de gesprekken zijn voor bestuurders en docenten aparte vragenlijsten opgesteld. Gekozen is voor een semigestructureerde aanpak, waarbij de te onderzoeken concepten van te voren zijn vertaald in open vragen. Deze vragen komen terug in alle interviews. Afhankelijk van de uitkomst van het gesprek is er tijdens het interview ter plekke besloten om dieper op concepten in te gaan of deze te laten rusten. De vragenlijsten zijn leidend, niet bindend, waarmee de mogelijkheid ontstaat om tijdens het gesprek in te gaan op de antwoorden van de respondent. Ik heb zoveel mogelijk gekozen voor het gebruik van open vragen, omdat dit de mogelijkheid biedt tot diepgang en het doorgronden van latente, onderliggende en niet voor de hand liggende kwesties (Miles & Huberman 1994: 10). Hoewel Babbie er een tegenstander van is (Babbie 2007: 134), heb ik de mogelijkheid opengehouden om concepten te verfijnen als er meer interviews zijn afgenomen. Om bruikbare data te vergaren over het denken en handelen van bestuurders en bestuurden in het onderwijs, is het van belang om vertrouwen te ontvangen van de respondent. Miles en Huberman 32

33 (1994: 10) stellen dat dat het beste mogelijk is in een natuurlijke omgeving, dicht bij het echte leven en niet via mail of telefoon. De bestuurders en docenten van het ABC College worden dan ook geïnterviewd op de locatie waar zij werkzaam zijn. Tijdens het interview waren geen collega s van de respondent aanwezig. Op deze manier kon er vrijuit gesproken worden over de eigen ervaringen als docent of bestuurder in het onderwijs. Om medewerking te verkrijgen is respondenten anonimiteit gegarandeerd. Om de anonimiteit van de geïnterviewden te waarborgen. zal ik met hij verwijzen naar zowel bestuurders als docenten, ook als het vrouwen betreft. Ook zal de datamatrix alleen op verzoek ter beschikking worden gesteld. Ten slotte is gekozen voor het gebruik van geluidsopnamen en aantekeningen om zoveel mogelijk bruikbare informatie te vergaren. Hiervoor is van tevoren toestemming gevraagd Conceptualisering Voor de conceptualisering van dit onderzoek baseer ik mij op Babbie (2010: ). Ik wil onderzoeken hoe adequaat de gekozen sturingsvorm is in een ambigue en complexe taakomgeving. Ik concentreer me daarbij op sturing door toepassing van control die de ontwikkeling van autonomie, competentie, en verbinding ondersteunt. Daarbij onderzoek ik in hoeverre er sprake is van participatie, feedback en een welwillende opstelling van de bestuurder en welk effect dit heeft op de ervaren autonomie, competentie en verbondenheid van de docenten. Onder adequaatheid versta ik de mate waarin de gekozen sturingsvorm uiteindelijk bijdraagt aan intrinsieke motivatie, resulterend in bijdrage aan de organisatiedoelstelling (rendementsverbetering). Onder ambiguïteit versta ik het bestaan van verschillende belangen, waarden en oordelen over oplossingsrichtingen. Onder complexiteit versta ik het gebrek aan kennis van werkzame oplossingen Indicatoren Indicatoren zijn volgens Babbie (2010: 131) signalen van de aanwezigheid van een concept dat bestudeerd wordt. De concepten die ik bestudeer luiden: ambiguïteit, complexiteit, control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt en adequaatheid. Als indicatoren beschouw ik van respectievelijk: ambiguïteit: het voorkomen van uiteenlopende belangen en meningen over de gekozen oplossingsrichting; complexiteit: gebrek aan kennis over werkzame oplossingsrichtingen; Sturing op intrinsieke motivatie: toepassing van control die de behoefte aan autonomie, 33

34 competentie en verbondenheid ondersteunt; Control: het bestaan van duidelijke richtlijnen en prestatieafspraken; Adequaatheid: bijdrage aan autonomie, competentie en verbondenheid, leidend tot intrinsieke motivatie; Intrinsieke motivatie: wil om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie; autonomie: invloed in het (her)ontwerp van controlemechanismen en betrokkenheid bij de uitvoering van de controlesystemen; competentie: vermogen om adequaat te handelen en zelf belangrijke uitkomsten te beïnvloeden; verbondenheid: betrokkenheid en intentie van de bestuurder vertrouwen: geloof in welwillende intentie van bestuurder en bestuurde Operationalisering Om de complexiteit van de taak in kaart te brengen, heb ik vragen gesteld over de rendementen, over de kennis die men heeft over mogelijke oorzaken van achterblijvende rendementen, over de kennis die men heeft over mogelijke aanpakken van rendementsverbetering en hoe men tot die kennis is gekomen. Om de ambiguïteit van de taak in kaart te brengen, bevraag ik opvattingen omtrent het gebruik van rendementsnormen voor het MBO, het hanteren van rendementsnormen binnen Ma en de manier waarop de rendementen gerealiseerd worden. Om de gehanteerde sturingsvorm te beschrijven, is gevraagd naar de manier waarop gestuurd wordt op rendementsverbetering. Gevraagd wordt naar toepassing van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt. Om de toepassing van control in kaart te brengen wordt gevraagd naar het bestaan van regels, de bekendheid ervan, de naleving en de controle. Ook wordt gevraagd naar de aanwezigheid van prestatieafspraken, de bekendheid ervan en de consequenties van het al dan niet realiseren van prestaties. Daarnaast wordt gevraagd naar de invloed die men heeft bij de vaststelling van de rendementsdoelen (participatie), de manier van feedback en invloed daarvan op de competentie. De verbondenheid van de bestuurder zal - naar verwachting slecht impliciet blijken uit de antwoorden op bovenstaande vragen. In hoeverre de gekozen sturingsvorm adequaat is, wordt bepaald door middel van vragen naar de mate waarin men de rendementsdoelstellingen onderschrijft, in hoeverre men zich inzet om de doelstellingen te realiseren en in hoeverre de toegepaste control met vertrouwen tegemoet wordt getreden. 34

35 3.2 Analyse van data Om de verkregen data te analyseren maak ik gebruik van de kwalitatieve datamatrix. Volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn verhoogt dit de validiteit en betrouwbaarheid van kwalitatief onderzoek (Bijlsma-Frenkema & Fortuijn 1997: 450). Onder betrouwbaarheid verstaan zij nauwkeurigheid en stabiliteit. Zij concentreren zich op stabiliteit en stellen dat voor de vaststelling van stabiliteit herhaling noodzakelijk is. Dit kan door middel van standaardisering van instrumenten en triangulatie. Bij standaardisering draait het om herhaalde toepassing van dezelfde instrumenten op overeenkomstige waarnemingen, bij triangulatie worden verschillende manieren gebruikt om waarnemingen te herhalen: door verschillende onderzoekers, verschillende waarnemingstechnieken, verschillende waarnemingseenheden of verschillende theoretische benaderingen (Bijlsma-Frenkema & Fortuijn 1997: 451). Herhaalbaarheid in kwalitatief onderzoek is te bereiken door het hele onderzoeksproces te documenteren en toegankelijk te maken voor (collegiale) inspectie. Dit kan door van tevoren een onderzoeksprotocol te maken (een gedetailleerd onderzoeksontwerp) en achteraf de onderzoeksdatabank beschikbaar te stellen. Validiteit draait om de vraag of datgene dat verkregen is, waar is. Volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn is de sociale werkelijkheid sociaal geconstrueerd in de interacties tussen onderzoekers en onderzochten, dus potentieel veelvormig en variabel in betekenis (Bijlsma-Frenkema & Fortuijn 1997: 453). Deze veelvormigheid zou tegengegaan kunnen worden door middel van triangulering: maar de waarde hiervan is beperkt: hoe moet een verschil tussen waarnemingen van hetzelfde verschijnsel interpreteren? Meer verhalen geven meer inzicht, maar het ene verhaal zou niet gebruikt mogen worden om een geldigheid over een ander verhaal uit te spreken. Verschil in uitkomsten zou moeten leiden tot verder onderzoek. Bovenstaande problematiek leidt tot de conclusie dat alleen door explicitering van de denkstappen en toepassing van triangulatietechnieken oordeelsvorming over de kwaliteit van de waarnemingen en de daarop gebaseerde onderzoeksresultaten mogelijk is. Dit leidt tot verschillende eisen die aan de presentatie van onderzoeksgegevens gesteld moeten worden, volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn (1997: 454). De basiseis is dat het hele onderzoek controleerbaar is. Dat betekent dat het onderzoeksproces geëxpliciteerd en gedocumenteerd moet worden en toegankelijk moet worden gemaakt. Met het gebruik van de kwalitatieve datamatrix en deze op verzoek beschikbaar te stellen, beantwoord ik aan deze eis. 35

36 Omdat ik gebruik maak van een uitgewerkt theoretisch kader, waarbij de onderwerpen zijn geconceptualiseerd en geoperationaliseerd in een interviewopzet, voltstaat het volgens Bijlsma- Frenkema en Fortuijn om de lijst van het interviewschema aan te passen door thema s te schrappen die blijkens de waarnemingen niet of nauwelijks informatie hebben opgeleverd, het toevoegen van thema s waaraan van tevoren niet gedacht is maar die wel van belang zijn, omdat verschillende respondenten erover gesproken hebben en eventueel uitsplitsen van thema s omdat een subcategorie uit het theoretisch kader zoveel gevarieerde informatie oplevert dat het opgeleverde materiaal onoverzichtelijk wordt. Met behulp van de kwalitatieve datamatrix kan volgens Bijlsma-Frenkema en Fortuijn (1997, 456) overzicht worden gecreëerd, maar ook hypothesen worden opgesteld en samenhangen worden opgespoord in een verzameling onderzoeksgegevens. 3.3 Validiteit en betrouwbaarheid Kwalitatief onderzoek is met name gericht op het begrijpen en de interpretatie van een proces of ontwikkeling. Validiteit en betrouwbaarheid van kwalitatief onderzoek zijn vaak punt van discussie. De validiteit van onderzoek beslaat de vraag of er gemeten wordt en wat er gemeten moet worden. Hiervoor moet gekeken worden naar de keuze van de onderzoeksobjecten, de vraag of de definities in orde zijn, en of de analyse op een juiste manier is uitgevoerd (Miles & Huberman: 1994, 11). In dit onderzoek is de keuze van de afhankelijke en onafhankelijke variabelen op basis van de literatuurstudie verantwoord. Op de tweede plaats zijn de onderwerpen geconceptualiseerd zodat er maar een interpretatie mogelijk is. Ten derde is er zoals in de vorige paragraaf beschreven sprake van een grondige analyse en codering. Deze stappen bevorderen de interne validiteit van het onderzoek. Daarnaast hebben casestudies een hoge mate van interne validiteit, omdat de werking van de onafhankelijke variabelen tot in detail wordt geëxploreerd. De interne validiteit wordt versterkt door de aanpak van twee bestuurders te onderzoeken. Hierdoor wordt de invloed van de onafhankelijke factoren in twee situaties onderzocht (De Vaus 2001: 237). De dataverzameling vindt plaats door middel van kwalitatieve interviews. De externe validiteit is de mate waarin de conclusies naar andere nog niet onderzochte situaties, populaties, of begrippen kan worden gegeneraliseerd. Resultaten van casestudies zijn in principe niet generaliseerbaar, omdat niet kan worden aangenomen dat een case representatief is voor de populatie buiten de case. (De Vaus 2001: 237). Om de externe validiteit te vergroten, zouden er meerdere casussen moeten worden onderzocht. Gezien de beschikbare tijd heb ik mij echter beperkt tot één organisatie en heb daarbij niet getracht om tot verzadiging te komen. Van 36

37 verzadiging is sprake indien er geen belangrijke nieuwe inzichten meer worden gevonden (Yin: 1994, 84). De externe validiteit kon ook niet worden vergroot door gebruik te maken van andere onderzoeksbronnen zoals beleidsdocumenten. Deze bleken nauwelijks beschikbaar. Wel geeft dit onderzoek meer inzicht in mogelijke samenhang tussen de variabelen die in een later stadium in een kwantitatief onderzoek kunnen worden onderzocht. Over de betrouwbaarheid is in paragraaf 3.2 voldoende geschreven. 37

38 4 Analyse van de taak en toegepaste sturing In dit hoofdstuk worden de resultaten van het empirisch onderzoek naar de taak en de gebruikte sturingsmethoden gepresenteerd en geanalyseerd. Het theoretisch kader en de daarvan afgeleide onderzoeksverwachting functioneren daarbij als leidraad. Mijn onderzoeksverwachting luidt dat sturing op basis van control die de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid ondersteunt, leidt tot intrinsieke motivatie om bij te dragen aan de doelstellingen van de organisatie en tot vertrouwen waardoor de toegepaste control met minder argwaan tegemoet wordt getreden. Om aan te geven in hoeverre de werkelijkheid van het ABC College overeenkomt met deze onderzoeksverwachting, analyseer ik de taak (het voldoen aan de rendementsnorm) in termen van complexiteit en ambiguïteit om vast te stellen of er sprake is van een wicked problem. Vervolgens beschrijf ik hoe twee bestuurders van het ABC College trachten te voldoen aan de rendementsnorm. Daarbij analyseer ik in hoeverre de control die beide bestuurders toepassen gelegenheid biedt tot participatie door docenten en de mogelijkheid geeft van feedback op hun handelen en welk effect dit heeft op de ervaren autonomie en competentie. Ook ga ik in op de intenties van de bestuurders en het effect daarvan op de verbondenheid tussen bestuurders en docenten. De adequaatheid van beide vormen van control evalueer ik op basis van de mate waarin de geïnterviewden aangeven intrinsiek gemotiveerd te zijn een bijdrage te leveren aan de doelstellingen van de organisatie of dit laten blijken. Het onderzoek richt zich aldus op de concepten ambiguïteit en complexiteit van de taak, de ondersteuning van de behoefte aan autonomie, competentie en verbondenheid door de toegepaste control en het effect daarvan op intrinsieke motivatie. Ieder concept zal in een afzonderlijke paragraaf worden beschreven aan de hand van gevonden indicatoren en geïllustreerd met citaten van bestuurders en bestuurden. Iedere paragraaf zal worden afgesloten met een samenvatting. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een samenvattende conclusie waarin ik aangeef in hoeverre mogelijke verschillen in control leiden tot verschillen in de ervaren autonomie, competentie en verbondenheid en tot welk verschil dit leidt in intrinsieke motivatie en vertrouwen. Ten slotte zal ik aangeven in hoeverre de onderzochte situatie overeenkomt met de onderzoeksverwachting. 4.1 De spelers Voor dit onderzoek heb ik twaalf medewerkers geïnterviewd. Drie bestuurders en negen docenten. Twee bestuurders sturen ieder hun eigen docententeams aan en worden op hun beurt aangestuurd door Bestuurder Alpha. Om onderscheid te maken spreek ik van Bestuurder A, Bestuurder B en Bestuurder Alpha. De docenten die worden aangestuurd door Bestuurder A duid 38

39 ik aan met Docent A1, Docent A2 etc. Docenten die aangestuurd worden door Bestuurder B noem ik Docent B1, Docent B2 etc. Figuur 7: Geïnterviewden en hun relaties Bestuurder Alpha Bestuurder A Bestuurder B Docent A1 Docent A2 Docent A3 Docent A4 ` Docent B1 Docent B2 Docent B3 Docent B4 Docent B5 4.2 De aard van de taak Voormalig minister Van Bijsterveldt heeft bepaald dat het rendement van MBO4-opleidingen minimaal 64,2 % behoort te zijn. Binnen het MBO wordt al jaren gewerkt aan verhoging van het rendement en in het verlengde hiervan de beperking van de uitval. Veel organisaties slagen daar niet in. Door organisaties sterker af te rekenen op gediplomeerde studenten door middel van bekostiging en als uiterste maatregel het intrekken van de opleidingslicentie, wil de minister verhoging van het rendement afdwingen. Hoewel de opgelegde taak concreet is: het rendement moet minimaal 64,2 % bedragen, wordt de manier waarop dit behaald moet worden niet door de minister voorgeschreven. Het ABC College heeft bij de opening van het schooljaar de verhoging van het rendement uitgeroepen tot speerpunt van het beleid. 39