Onderwerp Voorstel tot nadere taakafbakening ministerie OCenW en de fondsen

Transcriptie

1 Aan De Staatssecretaris van Onderwijs, en Wetenschappen de heer mr. drs. C.H.J. van Leeuwen Postbus LZ Zoetermeer Onderwerp Voorstel tot nadere taakafbakening ministerie OCenW en de fondsen R.J. Schimmelpennincklaan 3 Postbus AE Den Haag Telefoon Telefax cultuur@cultuur.nl Mijnheer de Staatssecretaris, Naar aanleiding van de recent gevoerde discussie over de systematiek van de nota, meer concreet naar aanleiding van het eind 2000 en in het voorjaar 2002 tussen uw ambtsvoorganger en de Tweede Kamer gevoerde debat, heeft u de Raad bij brief van 25 februari 2003 een voorstel tot aanpassing van deze systematiek voorgelegd. Datum 14 maart 2003 Uw kenmerk DK/AZ/03/6804 Uw brief van Dit voorstel komt neer op een andere taakafbakening tussen uw ministerie en een tweetal fondsen op het terrein van de podiumkunsten ten aanzien van de subsidiëring van enkele categorieën culturele instellingen. Omdat uw adviesverzoek door het ministerie al eerder was aangekondigd, heeft de Raad zich in een vroegtijdig stadium daarop kunnen oriënteren. Dit advies kan u daarom ruim binnen de gestelde adviestermijn worden aangeboden. Na het verschijnen van uw brief aan de Raad hebben verschillende organisaties hun verontrusting over uw plan laten blijken. Uiteraard heeft de Raad hiervan kennis genomen. Niettemin heeft hij zijn hierna vermelde standpunt over uw plan binnen eigen kring en rekening ontwikkeld en daarbij rekening gehouden met eerder door hem over de nota-systematiek naar buiten gebrachte opvattingen. Kader van dit advies Uw brief maakt melding van de volgende knelpunten. Door het grote aantal subsidieaanvragen zou de kwaliteit van de adviezen van de Raad in gevaar zijn gebracht. Ook zou de druk op het systeem, vooral als het gaat om juridische en administratieve belasting, te groot zijn geworden. Voorts zou er sprake zijn van een zekere dichtslibbing, terwijl het grote aantal instellingen in de nota zou hebben geleid tot versnippering van middelen.

2 Om inhoudelijke redenen stelt u voor de genoemde knelpunten op te lossen door het overhevelen van de meeste muziekensembles naar het Fonds voor Amateurkunst en Podiumkunsten en van de meeste podia, productiehuizen, werkplaatsen en festivals naar het Fonds voor Podiumprogrammering en Marketing. Om deze overheveling mogelijk te maken zou de regelgeving voor de fondsen zó moeten worden aangepast dat zij voortaan - naast incidentele en projectsubsidies - ook meerjarige subsidies zouden kunnen verstrekken. In zijn evaluatie op de systematiek van de nota 1 heeft de Raad reeds in maart 2001 geconcludeerd geen reden te zien voor een principiële wijziging van de genoemde systematiek, hoogstens voor aanpassing op onderdelen waar knelpunten zijn gebleken. Dit standpunt huldigt de Raad nog steeds en is dan ook uitgangspunt voor hetgeen volgt. 2 Deze reactie zal zich overigens beperken tot de hoofdlijnen van uw voorstel, omdat de Raad over dat voorstel als zodanig afwijzend meent te moeten adviseren. Dit neemt uiteraard niet weg, dat de Raad graag een bijdrage wil leveren om de door u gesignaleerde knelpunten tot een oplossing te brengen. Na zijn principiële overwegingen naar aanleiding van uw voorstel komt de Raad daarop terug. De notasystematiek: principes en grondslagen Het is onmiskenbaar dat meer subsidieaanvragen en meer verleende subsidies ook meer werk betekenen voor de primair verantwoordelijke instellingen. Als het om meerjarige subsidies gaat, zijn deze het Ministerie van Onderwijs, en Wetenschappen en de. Hoewel de uitvoeringsaspecten van subsidieregelingen bepaald niet veronachtzaamd mogen worden, dienen volgens de Raad allereerst de principes en grondslagen van de notasystematiek aan de orde te komen in een discussie over wenselijke aanpassingen. Het risico is anders te groot, dat gesignaleerde uitvoeringsknelpunten de boventoon gaan voeren ten koste van de principes. De systematiek van de nota kenmerkt zich tot nu toe door zijn grote mate van openheid: mits aan bepaalde (vooral formele) vereisten wordt voldaan, kunnen culturele instellingen zich voor structurele subsidie aanmelden. Dit acht de Raad een groot goed, omdat dit gelijke kansen en mogelijkheden biedt aan de dragers van het culturele leven in ons land en omdat daarmee tevens de dynamiek in de cultuursector steeds tot zijn recht kan komen. De openheid van het systeem vormt ook de basis tot het eens per vier jaar expliciteren van het beleid van de culturele instellingen en tot de integrale afweging door het Rijk van alle subsidieverzoeken in de volledige breedte van de cultuursector tegen de achtergrond van de per definitie schaarse middelen. De gelijktijdigheid van de afwegingen over alle subsidieverzoeken 1 Brief van de Raad aan de Staatssecretaris van OCW d.d. 15 maart 2001.

3 versterkt zowel de openheid van het systeem, de mogelijkheid tot debat als de mogelijkheid tot integrale besluitvorming. Een belangrijk principe achter de systematiek is ook dat subsidie voor vier jaar financiële zekerheid biedt voor een langere periode dan in de vroegere jaarlijkse systematiek. Dat creëert ruimte voor grotere artistieke spankracht. Als zodanig ervaren de instellingen dat ook als een erkenning van hun manier werken. De Raad constateert, dat op zich het principe van meerjarige subsidies in uw voorstel niet ter discussie staat. Hij onderstreept met u het belang van deze financieringsvorm om van overheidswege waarborgen te scheppen en in stand te houden voor artistieke continuïteit. Dit principe is complementair aan de ratio achter de project- en incidentele subsidies. Die dienen immers, grosso modo, om bepaalde producties mogelijk te maken. Artistieke reikwijdte en spankracht reiken bij de ene instelling (veel) verder dan het andere. Sommige werken met de horizon van één seizoen, andere kunnen en willen voor opeenvolgende seizoenen hun artistieke ambities formuleren. Tenslotte zijn er instellingen die zelfs verder (moeten) kijken dan vier jaar. Al met al komen beide vormen van rijkssubsidie gezamenlijk tegemoet aan het scala van behoeften aan overheidsondersteuning om daarmee een boeiend en bloeiend cultureel leven in stand te houden. 3 De Raad is dan ook van oordeel dat juist het artistieke profiel en de artistieke ambitie van instellingen hèt uitgangspunt bij uitstek zijn om te bezien welk subsidie, meerjarig of ad hoc, bij hen het beste past; een keus die in eerste instantie aan de instelling zelf is. Het begrip continuïteit zou dan ook uitgangspunt moeten zijn van voorstellen tot wijziging van de nota-systematiek en niet, zoals in uw voorliggende voorstel, uitsluitend het aantal producties dat een instelling uitbrengt. Op grond van bovenstaande overwegingen over de grondslagen van de nota is de Raad van oordeel, dat overheveling van categorieën instellingen naar fondsen de principes van de nota essentieel aantast. Dat betreft zowel de openheid, integraliteit, als de flexibiliteit ervan. Wanneer de advisering over meerjarige subsidies gespreid wordt zoals u voorstelt over verschillende organen kan zeker geen sprake meer zijn van een integrale advisering. Overgehevelde segmenten uit de cultuursectoren zullen bovendien buiten het directe zicht van de bestuurlijke en politieke verantwoordelijkheid komen. Een ander bezwaar tegen overheveling van categorieën podiumkunstsectoren uit de nota is tenslotte het miskennen van de artistieke reikwijdte van veel van deze instellingen. Deze sluit vaak meer aan bij een meerjarige dan incidentele aanpak. Naast argumenten die de principes van de nota betreffen, wil de Raad ook inhoudelijke bezwaren aanvoeren tegen een categoriale overheveling van juist muziekensembles, festivals, podia, productiehuizen en werkplaatsen. Het gaat hier immers om instellingen die een substantiële bijdrage leveren aan de vernieuwing op het terrein van de podiumkunsten. Wanneer de nota zulke segmenten zou moeten

4 missen, zal deze ongetwijfeld een behoudender karakter krijgen. In uw voorstel lijkt de overheveling beperkt te kunnen worden door daarop weer uitzonderingen mogelijk te maken. Als voorbeeld noemt u het Holland Festival. Zowel de uitzonderingsmogelijkheid als het concrete voorbeeld frapperen de Raad, aangezien u in dezelfde brief aangeeft 2 dat kwalitatieve oordelen als essentieel onderdeel en nationaal belang - criteria die bij een dergelijke uitzonderingsmogelijkheid voor de hand liggen - problematisch zijn. Het gevolg van het hanteren van dergelijke criteria kan namelijk niet anders zijn, dat binnen de over te hevelen categorieën opnieuw discussies en daarmee een kans op procedures ontstaan. In die zin lijkt het voorstel in uw brief op dit punt niet consequent. 4 Een ander bezwaar, zij het van een andere orde dan de hierboven genoemde, betreft de equipering van fondsen voor de beoordeling van meerjarige beleidsplannen. Zo wil de Raad er op wijzen op dat zeker het pas recent operationele Fonds voor Podiumprogrammering en Marketing niet is toegesneden op het vervullen van een nieuwe taak ten aanzien van de toekenning van meerjarige subsidies. De Raad vraagt zich ook af of de uitplaatsing van instellingen niet automatisch betekent dat de bijhorende middelen uit de nota naar de fondsen worden overgeheveld. Dat zal een negatief effect hebben op de flexibiliteit van de notasystematiek, omdat vermindering van het aantal instellingen en de daarbij behorende middelen de reikwijdte voor integrale afwegingen aanmerkelijk zal verkleinen. Naast alle bovengenoemde bezwaren heeft de Raad nog een pragmatisch argument tegen de door u voorgestelde overheveling: de zeer korte termijn die nog rest tot de indiening van de subsidieverzoeken van de culturele instellingen voor de notaperiode lijkt de implementatie ervan meer problemen te bezorgen dan ermee worden opgelost. De notasystematiek: bestuurlijk beschouwd Naast boven genoemde bezwaren wil de Raad ook wijzen op bestuurlijke bezwaren tegen de voorgestelde categoriale overheveling. Hem hebben verschillende signalen bereikt 3, dat de overheveling naar fondsen ook risico s kan inhouden voor de continuïteit van de financiële meerjarige betrokkenheid van andere overheden bij instellingen uit de vijf genoemde segmenten, zoals die in convenanten tot uiting is gebracht. Een fondsbestuur wordt door hen namelijk niet als gelijkwaardig alternatief voor de rijksoverheid geacht, nog daargelaten de omstandigheid dat de andere overheden op die manier een verveelvoudiging van gesprekspartners zouden krijgen. Wanneer de betrokkenheid van andere overheden zou komen te vervallen, zal dat een substantiële aantasting betekenen van wat er in gezamenlijkheid op het gebied van de 2 3 Blz. 3 onderaan. Waaronder een brief van het Interprovinciaal Overleg aan de d.d.16 januari 2003.

5 podiumkunsten aan voorzieningen is opgebouwd. Het komt de Raad voor, dat dit niet de bedoeling kan zijn van een nieuwe taakverdeling tussen het Ministerie van OCW en de fondsen. Knelpunten in de huidige subsidiesystematiek Het feit dat de Raad uiteenlopende bezwaren heeft tegen de door u gesuggereerde andere taakverdeling tussen het Ministerie van OCW en de fondsen laat onverlet dat er enkele knelpunten zijn te onderkennen in de huidige systematiek. Zo is er sprake van een grijs gebied tussen meerjarige en incidentele subsidies, van een mogelijke overlap tussen verschillende subsidieloketten en van een eventuele versnippering van middelen. Daarop wil de Raad binnen het bestek van deze brief kort ingaan. 5 Elke subsidiesystematiek kent bijna onvermijdelijk een grijs gebied. Dat geldt ook voor de huidige subsidiesystematiek van het Rijk op het terrein van de cultuur. Hoewel onontkoombaar, acht de Raad dit niettemin oplosbaar. Hij bepleit daarom voor deze beperkte problematiek een bijpassende oplossing te bedenken in plaats van te kiezen voor uitsluiting van volledige categorieën en in feite afbreuk te doen aan het systeem als zodanig. De door u gestelde vraag welke uitzonderingen op de uitsluiting mogelijk zouden zijn, zou de Raad daarom willen omdraaien: welke grijze gebieden kent de huidige systematiek en hoe zouden deze opgelost kunnen worden? De Raad is met u van mening dat overlap tussen subsidieloketten - een argument voor uw keus voor overheveling van bepaalde categorieën uit de podiumkunsten - zoveel mogelijk vermeden moet worden. In dat kader zal hij in de sectoranalyses betreffende de podiumkunsten in het komende Vooradvies al enkele suggesties doen over hoe de knelpunten op dat gebied zijn op te lossen. Tenslotte wil de Raad nog ingaan op het door u genoemde knelpunt van versnippering van middelen: teveel instellingen zouden per saldo te weinig geld hebben gekregen om hun doelen te kunnen bereiken. Op basis van eigen waarnemingen in het veld kan de Raad concluderen dat het om een in omvang beperkt probleem gaat. Verder wijst hij erop dat uw voorstel alleen spreekt over uitplaatsing naar de fondsen, maar zich verder niet uitlaat (en, gezien de relatieve zelfstandigheid van de fondsen, zich ook niet kan uitlaten) over hoe deze fondsen deze (nieuwe) taak zullen oppakken. Met andere woorden, omdat het uiteindelijke effect van uw maatregel niet verdisconteerd kan worden, is geenszins uit te sluiten, dat de versnippering van middelen blijft bestaan, zij het via een ander loket. De Raad wil graag bijdragen aan de oplossing van de gesignaleerde knelpunten. Enkele daarvan komen aan de orde in de sectoranalyses van de podiumkunsten.

6 De Raad stelt u voor om daarna in breder verband nader terug te komen op het grijze gebied tussen meerjarige en incidentele subsidies, de overlap van subsidieloketten en de eventuele versnippering van middelen. Het is de Raad bekend dat óók in de sector initiatieven worden genomen om te komen tot een oplossing van deze knelpunten. De werklast nader beschouwd Als de werklast een hoofdargument is voor een andere taakafbakening tussen uw ministerie (en de Raad) en fondsen vraagt de Raad zich in gemoede af wat de door u voorgestelde operatie aan vermindering van juridische druk en administratieve lasten effectief oplevert. Het beeld lijkt eerder gerechtvaardigd van een verplaatsing van de werklast. Naar aanleiding van de evaluatie van de afgelopen nota-advisering heeft uw voorganger al ten aanzien van de Raad erkend, dat zowel het aantal deskundigen als het secretariaat versterking verdienden. Deze versterkingen hebben inmiddels plaatsgevonden. Vooralsnog neemt de Raad daarom aan, dat, waar gesproken wordt over juridische en administratieve druk, er vooral gesproken wordt over druk op het ministerie. 6 Indien de juridische druk en administratieve last redenen zijn om het aantal toegelaten aanvragen voor de nota te verkleinen, is de Raad toch wel verrast dat juist voor de genoemde vijf segmenten is gekozen. U wijst er weliswaar op dat deze tezamen 22% van het totaal aantal meerjarig gesubsidieerde instellingen betreffen, maar uit gegevens van uw ministerie valt ook te berekenen dat uit de kring van de door u bedoelde instellingen niet meer dan 9% van het totaal aantal bezwaarschriftprocedures is voortgekomen. Daarbij gaat de Raad er uiteraard van uit, dat deze procedures de meeste juridische druk opleveren. Overigens meent de Raad dat dergelijke druk nimmer een argument kan zijn om te streven naar vermindering van het aantal instellingen door deze elders onder te brengen. Ook is met uitplaatsing niet gegarandeerd, dat het aantal procedures zal afnemen. Dat is uitsluitend afhankelijk van de aard en de kwaliteit van de besluitvorming over het al dan niet toekennen van subsidies. In principe maakt het niet uit waar de besluitvorming gebeurt: bij het ministerie of een fonds. Niet voor niets wijst u er op, dat de rechtsbescherming ook bij de fondsen in dezelfde wettelijke termen valt. Omdat de juridische druk volgens de Raad dus nauwelijks een overtuigend argument kan zijn, blijven eigenlijk alleen de administratieve lasten over. De Raad heeft de indruk dat het ministerie aan alle meerjarige gesubsidieerde instellingen identieke administratieve eisen stelt. Hij vraagt zich daarom af of op dat punt geen winst zou zijn te boeken door de administratieve subsidieverplichtingen te differentiëren naar bijvoorbeeld omvang en functie van de meerjarige subsidie. Dat zou de werklast van het ministerie ongetwijfeld doen verminderen. Daarbij ware ook te bezien of meerjarige subsidies niet nog meer dan in het verleden zouden kunnen worden toegewezen op specifieke functies.

7 Conclusie De principiële, inhoudelijke, bestuurlijke, technische en pragmatische aspecten van uw voorstellen overwegende, komt de Raad tot de conclusie dat de overheveling van de door u genoemde vijf segmenten in de podiumkunsten van uw ministerie naar twee fondsen niet zal bijdragen aan een beter functionerende notasystematiek. De door u genoemde knelpunten zijn met gerichte, beperkte maatregelen effectiever op te lossen dan de meerjarige systematiek op principiële punten aan te tasten. Hierop zal de Raad de komende tijd nader terugkomen Hoogachtend, 7 mr. W. Sorgdrager Voorzitter dr. J.A. Brandenbarg Algemeen secretaris