Wmo-raden aan het werk. Onderzoek naar de effectiviteit en representativiteit van Wmo-raden. Eindrapport. Een onderzoek in opdracht van ZonMw

Transcriptie

1 Wmo-raden aan het werk Onderzoek naar de effectiviteit en representativiteit van Wmo-raden Eindrapport Een onderzoek in opdracht van ZonMw drs. S.M. van Klaveren drs. E.P. Poortvliet Projectnummer: B3699 Zoetermeer, februari 2011

2 De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2

3 Voorwoord Met een subsidie van ZonMW heeft Research voor Beleid in 2010 een onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van Wmo-raden. Het onderzoek focust vooral op de mate waarin kwetsbare groepen zijn vertegenwoordigd in de Wmo-raden en in hoeverre hun stem zijn weerslag vindt in de verstrekte adviezen. In het onderzoek zijn vier Wmo-raden en een Panel WZW gevolgd. Van elk van de raden is een afzonderlijke rapportage gemaakt waarin het functioneren van de Wmoraad is beschreven. Deze deelrapportages zijn met de desbetreffende Wmo-raden besproken. Onderhavige rapportage is een synthese van de vier deelrapportages en beoogt aandachtspunten mee te geven aan Wmo-raden die hun effectiviteit willen vergroten en de stem van kwetsbare burgers meer tot hun recht willen laten komen. Het onderzoeksteam bedankt de leden van de vier Wmo-raden en het Panel WZW, de geïnterviewde wethouders, raadsleden en ambtenaren voor hun bijdrage aan het onderzoek. Ook bedanken wij de klankbordgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de Koepel van Wmo-raden, Kennisinstituut MOVISIE, de VNG, LOC Zeggenschap in de Zorg en Zorgbelang Zuid-Holland, voor hun waardevolle inbreng. Susan van Klaveren Senior Onderzoeker Zorg en Welzijn Paul Poortvliet Accountmanager Zorg en Welzijn 3

4 4

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding Aanleiding voor het onderzoek Effectiviteit en representativiteit Onderzoeksaanpak Leeswijzer 10 2 Gemeenten en Wmo-raden Relatie met de gemeente Wmo-raden te midden van andere participatie-instrumenten Gevolgen voor de verhouding gemeente en doelgroepenorganisaties 15 3 Representativiteit en wijze van betrekken Samenstelling Wmo-raden Representativiteit samenstelling Stem van de burger in adviezen 20 4 Advisering door Wmo-raden Onderwerpen Moment van adviseren Kwaliteit en invloed van de adviezen Opdracht aan Wmo-raden in relatie tot leden 29 5 Beschouwing De Wmo-raad bestaat niet Representativiteit en wijze van betrekken Mate van invloed Afsluitend 39 Bijlage 1 Beschrijving Wmo-raden Wmo-raad Barendrecht Wmo-raad Delft en Panel WZW Wmo-raad Leerdam Wmo-adviesraad Westland 47 Bijlage 2 Literatuuroverzicht 49 Bijlage 3 Overzicht van deelnemers 51 5

6 6

7 1 Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek Wat is een Wmo-raad? Burgerparticipatie is een belangrijk onderdeel van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo). Volgens artikel 11 van de Wmo moeten gemeenten burgers betrekken bij de voorbereiding van beleid 1. Burgers mogen ook zelfstandig voorstellen doen over maatschappelijke ondersteuning. De gemeente moet er op letten dat ook kwetsbare groepen bij beleidsvoorbereiding worden betrokken. Artikel 12 verplicht gemeenten om over voorgenomen beleid advies te vragen aan gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties aan de vraagkant van de Wmo. Dit officiële advies gaat over ontwerpplannen van Wmo-beleid. De gemeente is vrij in het invulling geven aan de twee wetsartikelen. Met deze verplichting voor ogen hebben veel gemeenten een Wmo-raad (ook wel Wmo-platform, Wmo-adviesorgaan genoemd) opgericht 2. Wmo-raden voorzien gemeenten gevraagd en ongevraagd van advies over beleid op de negen prestatievelden van de Wmo. In alle gevallen wordt de Wmo-raad samengesteld uit inwoners van de gemeente. In een kwart van de gevallen zijn de leden burgers of cliënten die op persoonlijke titel zitting hebben en (ervarings-)deskundigheid inbrengen 3. In een derde van de gemeenten bestaat de Wmo-raad uit afgevaardigden van lokale doelgroepenorganisaties. Zij vertolken doorgaans de stem van hun achterban. In de meeste gevallen bestaat de Wmo-raad zowel uit leden op persoonlijke titel als afgevaardigden van lokale doelgroepenorganisaties. In een enkele gemeente hebben naast de genoemde partijen ook aanbieders van zorg-, welzijns- sporten/of culturele voorzieningen zitting in de Wmo-raad. Doel van het onderzoek Er zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd naar het functioneren en de representativiteit van Wmo-raden. Over de effectiviteit van Wmo-raden (in relatie tot hun representativiteit) is echter minder bekend. Om die reden heeft Research voor Beleid bij ZonMW een subsidie aangevraagd voor een onderzoek naar factoren die de effectiviteit van Wmo-raden beïnvloeden. In dit onderzoek is specifiek aandacht besteed aan de mate van representativiteit van de Wmo-raad. Het onderzoek maakt deel uit van het subsidieprogramma Patiëntenparticipatie in onderzoek, kwaliteit en beleid van ZonMW. ZonMW is de Nederlandse organisatie voor gezondheidsonderzoek en zorginnovatie (gefinancierd door onder meer het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport). ZonMW initieert regelmatig programma s die tot doel hebben de zorg te verbeteren. Het programma Patiëntenparticipatie in onderzoek, kwaliteit en beleid is daar een voorbeeld van. 1 Naast participeren in het beleidsproces is het doel van burgerparticipatie in de Wmo ook gericht op maatschappelijke deelname (Memorie van Toelichting, 2005). 2 SCP (2008), De invoering van de Wmo. Gemeentelijk beleid in Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. 3 SCP (2010), Op weg met de Wmo Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning , Den Haag. 7

8 Het doel van het door Research voor Beleid geïnitieerde en uitgevoerde onderzoek is tweeledig: A. In kaart brengen van factoren die invloed hebben op de mate waarin een Wmo-raad er in slaagt om burgerparticipatie in gemeentelijke beleidsvorming te realiseren B. En het vertalen van de uitkomsten naar praktische tips voor Wmo-raden/panels. Focus op relatie tot burgers Een belangrijk deel van het onderzoek bestaat uit de beantwoording van de vraag hoe Wmo-raden de ideeën en behoeften van minder goed vertegenwoordigde groepen, zoals jongeren, GGZ-cliënten en allochtonen, in hun adviestrajecten kunnen betrekken. Omdat deze doelgroepen op verschillende wijze worden vertegenwoordigd door Wmo-raden, staan in het onderzoek vier modellen centraal die van elkaar verschillen in de wijze waarop de achterban, burgers en cliënten, worden vertegenwoordigd. De volgende vier raden en een panel zijn in het onderzoek betrokken 1 : Wmo-raad met gewone burgers zonder verdeling naar doelgroep (Leerdam) Wmo-raad met gewone burgers met verdeling naar doelgroep (Barendrecht) Wmo-raad met vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties, kerken, maatschappelijke organisaties (Westland) Wmo-raad en thematisch gericht panel die naast elkaar functioneren (Delft). Klankbordgroep Het onderzoek is uitgevoerd in de periode van januari tot december 2010 en begeleid door een klankbordgroep. Deze groep heeft het onderzoeksteam van Research voor Beleid van (inhoudelijke) aandachtspunten voorzien en is met het team in gesprek gegaan over de eerste resultaten van het onderzoek. De klankbordgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de VNG, Koepel van Wmo-raden, kennisinstituut MOVISIE, Werkplaats Maatschappelijke opvang en Zorgbelang Zuid-Holland. 1.2 Effectiviteit en representativiteit Het onderzoek beoogt de effectiviteit van cliëntenparticipatie binnen Wmo-raden te onderzoeken. Effectiviteit beschrijven we als (Edelenbos, 2000): het vroegtijdig betrekken van einddoelgroepen bij de vorming van beleid en verbetering van de kwaliteit, waarbij in de openheid en op basis van gelijkwaardigheid en onderling debat problemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend die van invloed zijn op het uiteindelijke besluit. Voorgaande definitie maakt duidelijk dat de effectiviteit van Wmo-raden niet wordt bepaald door het aantal adviezen dat door het College van Burgemeester en Wethouders of de gemeenteraad is overgenomen, maar door de voeding die de Wmo-raad heeft gegeven aan de gemeentelijke beleidsvorming en besluitvorming op het gebied van de Wmo. De definitie van Edelenbos bestaat feitelijk uit drie onderdelen die we tijdens het onderzoek nader hebben onderzocht: Representativiteit: Waarop is de samenstelling van de huidige Wmo-raad gebaseerd? In hoeverre slaagt de Wmo-raad erin om relevante einddoelgroepen bij de adviesvorming te betrekken? 1 De term onderzochte Wmo-raden verwijst in deze rapportage naar de vier Wmo-raden en het Panel WZW, tenzij het panel afzonderlijk wordt genoemd. 8

9 Wijze van betrekken: Op welke wijze worden deze groepen in het debat en de besluitvorming betrokken? In hoeverre en op welke wijze wordt de mening van al deze groepen in het uiteindelijke advies verwerkt? Mate van invloed: welke invloed heeft de Wmo-raad/het WZW-panel op het gemeentelijke beleid? Strookt dit met de verwachtingen? Geeft de Wmo-raad/het WZW-panel alleen formeel adviezen of speelt het ook een rol als belangenbehartiger? Drie vormen van invloed Gedurende de looptijd van het onderzoek heeft het landelijk kennisinstituut MOVISIE ook een onderzoek uitgevoerd naar de invloed van Wmo-raden. In dit onderzoek worden drie vormen van invloed onderscheiden. Het gaat om: Formele invloed: de rol van Wmo-raden zoals deze is vastgelegd in officiële beleidsstukken en verordeningen. Feitelijke invloed: het resultaat van de inzet van de Wmo-raden Beleefde invloed: mate waarin de Wmo-raad zich door de gemeente serieus genomen voelt. In onderhavig onderzoek is vooral aandacht besteed aan de feitelijke en beleefde invloed. Bron: Cromwijk, R. e.a., (2010), Wmo-raden in beeld Over de invloed van Wmo-raden, MOVISIE, Utrecht 1.3 Onderzoeksaanpak Het onderzoek bestond uit vier fasen. Fase 1: Inhoudelijke voorbereiding Aan de hand van literatuur over beleidsparticipatie in het algemeen en Wmo-raden in het bijzonder hebben we een analysekader opgesteld. In het analysekader zijn de factoren die (mogelijk) van invloed zijn op de effectiviteit van Wmo-raden, opgenomen. Het analysekader hebben we in concept voorgelegd aan de voorzitters van de Wmo-raden en aan onze klankbordgroep. Zij hebben aangegeven welke onderwerpen zij relevant vinden voor het onderzoek. Na verwerking van de opmerkingen is het analysekader definitief gemaakt. Fase 2: Voorbereiding per Wmo-raad Vervolgens zijn met de verschillende Wmo-raden werkafspraken gemaakt, en er is achtergrondinformatie over de betrokken Wmo-raad verzameld en bestudeerd. Ook is er een bijeenkomst met voorzitters Wmo-raden georganiseerd over eventuele aandachtspunten voor het onderzoek. Deze bijeenkomst heeft nadere invulling aan het analysekader gegeven dat de richtlijn voor het onderzoek vormt. Fase 3: Uitvoeren casestudies Tijdens de derde fase hebben we aan de hand van gesprekken met Wmo-raadsleden, portefeuillehouder, betrokken ambtenaren en lokale belangenorganisaties het functioneren van de Wmo-raden in kaart gebracht. De uitkomsten en aanbevelingen zijn per Wmo-raad in een beknopte rapportage beschreven en met de desbetreffende raad besproken. Fase 4: Analyse van de uitkomsten Op grond van de uitkomsten van de casestudies hebben we de factoren die (vooral) van invloed zijn op de effectiviteit van de Wmo-raden, onderzocht. In november 2010 hebben we de resultaten op hoofdlijnen gepresenteerd aan de klankbordgroep. Vervolgens zijn de resultaten beschreven in onderhavige rapportage. 9

10 Verspreiding resultaten onderzoek In 2011 zal de Koepel van Wmo-raden een discussiestuk verspreiden dat gebaseerd is op de resultaten van het onderzoek. Daarnaast werkt Research voor Beleid mee aan twee werkbijeenkomsten voor Wmo-raden die kennisinstituut MOVISIE begin 2011 organiseert. Als inleiding zullen de resultaten van het onderzoek dan worden gepresenteerd. 1.4 Leeswijzer Hoofdstuk twee beschrijft de relatie tussen de gemeente en de Wmo-raad en de positie van de Wmo-raad te midden van andere door de gemeente gehanteerde participatieinstrumenten. Het hoofdstuk schetst zo de achtergrond waarbinnen de Wmo-raden functioneren. Hoofdstuk drie behandelt vervolgens de representativiteit van Wmo-raden. In hoeverre weerspiegelt de samenstelling van de raden de lokale doelgroepen van de Wmo? En in hoeverre komt de stem van deze groepen terug in de adviezen? Antwoorden op deze vragen maken duidelijk of en hoe de stem van kwetsbare burgers worden verwoord door de Wmoraden. Hoofdstuk vier gaat in op de kerntaak van de Wmo-raden: de advisering over de Wmo. Het hoofdstuk behandelt verschillende aspecten van deze taak: de behandelde onderwerpen, het moment van advisering en de kwaliteit van de adviezen. Ook gaan we in de op de mate waarin de adviezen invloed hebben op de lokale beleids- en besluitvorming op het gebied van de Wmo. Het rapport sluit af met conclusies over de effectiviteit van Wmo-raden. We gaan hierbij afzonderlijk in op representativiteit van de samenstelling, het betrekken van de achterban en de mate van invloed. De conclusies gaan vergezeld van aanbevelingen. 10

11 2 Gemeenten en Wmo-raden In dit hoofdstuk gaan we in op de positie van Wmo-raden ten opzichte van de gemeenten. In de eerste paragraaf beschrijven we de relatie tussen Wmo-raden en gemeenten, waarbij we vooral ingaan op de door de gemeente geboden ondersteuning. In de tweede paragraaf behandelen we de redenen waarom de Wmo-raden zijn opgericht en, in de derde paragraaf, schetsen we de gevolgen van de komst van de Wmo-raden voor de verhouding met lokale maatschappelijke en doelgroepenorganisaties. 2.1 Relatie met de gemeente Uit onderzoek van MOVISIE blijkt dat Wmo-raden verschillende posities innemen ten opzichte van de gemeente 1. In sommige gemeenten wordt er bewust afstand bewaard tussen de Wmo-raad en de gemeente, in andere gemeenten is er juist sprake van een nauwe samenwerking tussen beide. Dit beeld wordt herkend binnen onderhavig onderzoek. In deze paragraaf gaan we in op: eventuele aanwezigheid van gemeentelijke vertegenwoordiger bij vergaderingen eventuele ambtelijke ondersteuning. Aanwezigheid gemeentelijke vertegenwoordiger In alle vier de casestudies vindt er overleg plaats tussen de Wmo-raad en gemeentelijke vertegenwoordigers. Bij drie van de vijf raden is een ambtelijk betrokkene (vrijwel) structureel bij vergaderingen van de Wmo-raad aanwezig. Met de wethouder vindt meestel periodiek overleg plaats. De volgende tabel geeft een overzicht. Tabel 2.1 Aanwezigheid gemeentelijke vertegenwoordiger Wmo-raad Barendrecht WZW-panel Delft Wmo-raad Delft Wmo-raad Leerdam Wmo-adviesraad Westland Aanwezigheid gemeentelijke vertegenwoordiger Beleidsmedewerker altijd aanwezig, periodiek overleg met wethouder Beleidsmedewerker altijd aanwezig, wethouder met grote regelmaat aanwezig bij vergaderingen Enkele keer beleidsmedewerker aanwezig, bij uitzondering gesprek met wethouder Periodiek overleg met wethouder en ambtenaar Beleidsmedewerker altijd aanwezig, periodiek overleg met wethouder Wanneer gemeentelijke vertegenwoordigers met de Wmo-raad aan tafel zitten, dan levert dit inzicht op van de Wmo-raad in de ontwikkelingen die binnen de gemeente spelen en de speerpunten die er zijn. De Wmo-raad kan deze kennis ten positieve - gebruiken in haar advisering. Dit voorkomt bijvoorbeeld dat een Wmo-raad adviseert dat de gemeente een bepaald onderwerp op moet pakken, terwijl zij hier al mee aan de slag is. Tegelijkertijd kunnen er tijdens vergaderingen tal van ervaringen boven tafel komen waarmee de gemeente haar voordeel kan doen. 1 Cromwijk, R. e.a., (2010), Wmo-raden in beeld Over de invloed van Wmo-raden, MOVISIE, Utrecht 11

12 Een nadeel van een dergelijke uitwisseling is echter dat de raadsleden, zo blijkt uit twee van de casestudies, vooral in gesprek gaan met de gemeentelijke vertegenwoordiger en minder met elkaar. Inhoudelijke verdieping en focus op de ontwikkeling van een eigen gezamenlijke visie op een bepaald onderwerp raakt daardoor volgens geïnterviewden op de achtergrond. Ook loopt de Wmo-raad het risico dat zij meegezogen wordt in de visie van de gemeente waardoor onafhankelijke advisering (mogelijk) wordt belemmerd 1. Dit laatste is echter afhankelijk van de mate waarin de leden in staat zijn zich kritisch op te stellen ten opzichte van de gemeente. In het licht van de binnen dit onderzoek gestelde effectiviteitvraag kan gesteld worden dat een intensieve interactie tussen de Wmo-raad en de beleidsmedewerker Wmo zeker bijdraagt aan de effectiviteit van de Wmo-raad vanwege wederzijdse uitwisseling van informatie. Belangrijk is wel dat de Wmo-raadsleden de ruimte nemen om met elkaar in gesprek te gaan over het onderwerp en daarbij hun kritische blik behouden. Ambtelijke ondersteuning De mate waarin de betrokken Wmo-raden worden ondersteund door een ambtenaar verschilt. In de gemeente Westland heeft de ambtelijke ondersteuner een uitgebreid takenpakket, waartoe ook het schrijven van de adviezen van de Wmo-raad behoort. Bij de Wmoraad Leerdam is er echter een ambtelijk aanspreekpunt dat vooral zorgt voor het aanleveren van documenten en contacten binnen de gemeente. De volgende tabel geeft een overzicht. Tabel 2.2 Ambtelijke ondersteuning Aanwezigheid gemeentelijke vertegenwoordiger Wmo-raad Barendrecht WZW-panel Delft Wmo-raad Delft Wmo-raad Leerdam Wmo-adviesraad Westland Alleen ambtelijk aanspreekpunt Ondersteunend ambtenaar organiseert vergaderingen, notuleert en stuurt stukken rond Alleen ad hoc ambtelijk aanspreekpunt Alleen ambtelijk aanspreekpunt Ondersteunend ambtenaar organiseert vergaderingen, notuleert, stuurt stukken rond en schrijft de adviezen. Alle Wmo-raden hechten aan een duidelijke toegang tot de gemeente, bij voorkeur in de vorm van een contactpersoon. Deze contactpersoon is van belang voor het beantwoorden van vragen en verzamelen van beleidsdocumenten in de organisatie. Daarnaast dragen actieve contactpersonen volgens de geïnterviewden bij tot meer bekendheid van de Wmoraad onder ambtenaren en het (tijdig) voorleggen van alle relevante beleidsdocumenten. De Wmo-raden verschillen echter in de mate waarin zij ondersteund willen worden. Om hun eigen onafhankelijke positie te behouden of te versterken, kiest bijvoorbeeld de Wmo-raad Leerdam voor de inhuur van een externe consulent die de raad ook van inhoudelijk advies kan voorzien. De Wmo-raad Barendrecht huurt een notulist in voor de verslaglegging van vergaderingen. In de gemeente Westland is er juist sprake van een intensieve ambtelijke ondersteuning. De Wmo-adviesraad Westland vindt dit geen bedreiging voor de eigen onafhankelijkheid. 1 Dit is in lijn met de in 2008 door ibmg uigevoerde inventarisatie patiëntenparticipatie waarbij aanpassing en compromisvorming als nadelen worden gezien van institutionalisering. 12

13 De leden zien de ambtelijke ondersteuner als een betrouwbare persoon die de meningen en visies van de verschillende Wmo-adviesraadsleden goed laat terugkomen in adviezen en notulen. Daarnaast krijgen bij voorkeur alle leden, maar minimaal de voorzitter de conceptadviezen voor verzending voorgelegd. Zo wordt voorkomen dat een advies niet in lijn is met de visie van de Wmo-adviesraad. Secretariële ondersteuning kan het werk van Wmo-raden versterken. Deze ondersteuning kan zorgen voor structuur en veel werk uit handen nemen van de toch vaak al belaste vrijwillige raadsleden. Of de ondersteuning beter door een ambtenaar of door een extern persoon kan worden verleend, blijkt niet uit dit onderzoek. Wel is duidelijk dat wanneer er sprake is van externe inhuur de Wmo-raad over voldoende middelen dient te beschikken. Overige ondersteuning door de gemeente Gemeenten bieden ook andersoortige ondersteuning, zoals vergaderruimte, financiële middelen en ruimte op de gemeentelijke website. De Wmo-raden gaan hier verschillend mee om. De Wmo-adviesraad Westland presenteert zich bijvoorbeeld op de gemeentelijke website en maakt gebruik van de gemeentelijke vergaderzalen. De Wmo-raad Delft en Barendrecht maken beide gebruik van de vergaderzalen maar hebben expliciet gekozen voor een eigen website. De Wmo-raad Leerdam maakt liever geen gebruik van dergelijke ondersteuning. Of een Wmo-raad van dergelijke ondersteuning gebruik maakt, wordt bepaald door de interpretatie van onafhankelijkheid. Een Wmo-raad als die in Leerdam wil de eigen onafhankelijkheid benadrukken door afstand te nemen van de gemeente. De andere Wmo-raden gaan daar flexibeler mee om. Zij vinden dat onafhankelijkheid vooral het gevolg is van een kritische houding, welke niet wordt verstoord door gebruik te maken van faciliteiten van de gemeente. Er zijn in het onderzoek geen aanwijzingen dat ondersteuning als vergaderruimte of ruimte op de gemeentelijke website bijdragen aan de effectiviteit van de Wmo-raad. Wel van invloed zijn de financiële middelen: middelen voor inhuur van eventuele (praktische of inhoudelijke) ondersteuning dragen bij aan het functioneren van de Wmo-raad en de kwaliteit van de adviezen. Zo heeft het Panel WZW dankzij een training meer zicht gekregen op het eigen functioneren en zijn er concrete actiepunten opgesteld om het functioneren te verbeteren. 2.2 Wmo-raden te midden van andere participatie-instrumenten Beleidsparticipatie, ook op het gebied van de Wmo, is niet nieuw voor gemeenten. Bijvoorbeeld in het kader van wijkontwikkeling hebben gemeenten ervaring opgedaan met interactieve beleidsvorming. Ook hebben gemeenten, in de geest van de Wmo, al gedurende de beleidsvoorbereidingen voor het meerjarige Wmo-beleidsplan inbreng gevraagd van burgers en/of maatschappelijke organisaties. In deze paragraaf beschrijven we waarom gemeenten een Wmo-raad hebben opgericht. Omdat de positie van doelgroeporganisaties door de komst van Wmo-raden is veranderd, besteden we ook aandacht aan de gevolgen ervan voor de relatie tussen gemeenten en doelgroepenorganisaties. 13

14 2.2.1 Waarom een Wmo-raad? Gemeenten organiseren onder meer burgerbijeenkomsten, nemen klanttevredenheidenquêtes af, voeren bilateraal overleg met cliëntenorganisaties en hebben nog andere adviesorganen, zoals wijk- of sportraden. Naast de genoemde instrumenten hebben de in de het onderzoek betrokken gemeenten, net als in 86% van de Nederlandse gemeenten, gekozen voor de oprichting van een Wmo-raad 1. De redenen om voor een Wmo-raad te kiezen, lopen uiteen. De volgende tabel toont de redenen waarom de onderzochte Wmo-raden zijn opgericht. Tabel 2.3 Redenen om een Wmo-raad op te richten Wmo-raad Barendrecht Wmo-raad Delft Wmo-raad Leerdam Gemeente Westland Bestaande raden waren gericht op een deel van de Wmo, niet op de gehele breedte. Niet alleen gebruikers van voorzieningen maar alle burgers moeten worden vertegenwoordigd. Afzonderlijk vormgeven aan burgerparticipatie op het gebied van de Wmo en cliëntenparticipatie op dit vlak Behoefte aan integrale advisering over de Wmo Advisering over lange termijn van het (gevoerde) beleid Verbinding leggen tussen relevante maatschappelijke organisaties Enige adviseur op gebied van de visievorming Wmo: andere instrumenten zijn op het niveau van raadpleging en gericht op de praktische uitvoering van de Wmo Uit ons onderzoek komt naar voren dat de Wmo-raad zijn opgericht, omdat: er geen adviesorgaan was dat formeel adviseert over de gehele breedte van de Wmo er geen orgaan is waarbinnen de belangen van de verschillende doelgroepen binnen de Wmo samenkomen. De onderzochte Wmo-raden onderscheiden zich op drie manieren van andere lokale adviesraden. Wmo-raden (in Delft alleen het Panel WZW) mogen als enig orgaan formeel adviseren over conceptbeleidsstukken aangaande de volle breedte van de Wmo. De gemeente betrekt doelgroepenorganisaties vaak in het voortraject van de beleidsontwikkeling. De doelgroepenorganisaties worden geraadpleegd over knelpunten in de praktijk, potentiële oplossingen en keuzemogelijkheden daarbij. Deze organisaties hebben geen formele adviesmogelijkheid zoals de Wmo-raad. Een ander verschil is dat de Wmo-raden geen belangenbehartiger zijn. Tot de doelgroep van de Wmo-raad behoren alle burgers, niet alleen de achterbannen van doelgroepen- of andere maatschappelijke organisaties. Wmo-raden dienen de verschillende belangen te overstijgen en tot een advies uit algemeen belang te komen. Tot slot dienen Wmo-raden op grond van signalen eventuele hiaten in het beleid aan te dragen, en zich niet bezig te houden met incidenten. Daarbij dient de Wmo-raad dus altijd een vertaalslag te maken van ervaringen/signalen naar beleid. 1 Oudenampsen, Nederland, e.a., (2006) Adviseren over maatschappelijke ondersteuning Cliëntenparticipatie bij gemeenten, Utrecht: Verwey-Jonker Instituut 14

15 De Wmo-adviesraad Westland, het Panel WZW en de Wmo-raad Leerdam i.o. hebben in meerdere of mindere mate advies gegeven over de vormgeving van de beleidsparticipatie Wmo in hun gemeente. Dit gebeurde ten tijde van het opstellen van de meerjaren plannen Wmo, in 2006 / Naderhand hebben de Wmo-raden geen advies meer gegeven over de vormgeving van de beleidsparticipatie en de mate waarin kwetsbare groepen daarin een stem hebben. 2.3 Gevolgen voor de verhouding gemeente en doelgroepenorganisaties Uit ons onderzoek blijkt dat helderheid en overeenstemming over de positie van de Wmoraad zeer wenselijk is voor het functioneren van de raad. Het gaat hierbij voornamelijk om de positie van de Wmo-raad ten opzichte van de doelgroepenorganisaties. Deze organisaties hebben al van oudsher overleg met de gemeente. Gehandicaptenplatforms of panels hadden zelfs een formele adviesfunctie op grond van de voormalige Wet voorzieningen Gehandicapten (WVG). De Wmo-raad heeft deze formele adviesfunctie overgenomen en zo de verhoudingen binnen de gemeente gewijzigd. De gemeenten Barendrecht, Delft en Leerdam willen dat de Wmo-raad de belangen van de verschillende doelgroepen in haar advisering bundelt en overstijgt. Dit betekent dat de Wmo-raad een overkoepelende functie krijgt ten opzichte van de doelgroepenorganisaties. Vooral de Wmo-raad Barendrecht ageert tegen deze positie, omdat zij het als de taak van de gemeente ziet om over specifieke aandachtsvelden te overleggen met de doelgroepenorganisaties. De Wmo-raad Barendrecht, maar ook Wmo-raad Leerdam, merken ook op hiertoe onvoldoende capaciteit te hebben. Daarnaast verwacht de Wmo-raad Barendrecht dat het moeilijker werkbaar is als de leden wél de agenda van de achterban meer in zouden brengen, omdat hiervoor soms geen tijd is. Wmo-raad als eindstation De wethouder van de gemeente Leerdam ziet als ideaalbeeld dat de Wmo-raad Leerdam functioneert als een overkoepelend orgaan van de overige raden en burgerinitiatieven. De Wmo-raad zou de adviezen van de deelraden mee kunnen wegen in haar eindadvies. De Wmo-raad is idealiter een eindstation voor de formele advisering waar de visies van de verschillende doelgroepenorganisaties geïntegreerd worden in een totaalbeeld. Bron: Casestudie Wmo-raad Leerdam In drie van de vier casestudies zien we dat enkele doelgroepenorganisaties de komst van de Wmo-raad als een bedreiging ervaren 1. Deze organisaties verwachten minder contact te krijgen met de gemeente en hun belangen via de Wmo-raad te moeten gaan behartigen. Dit ervaren zij als een verslechtering van hun positie omdat zij geen of minder direct contact verwachten te hebben met de gemeente en de Wmo-raad niet uitgaat van de belangen van hun doelgroep maar van het algemeen belang (zie kader). Volgens organisaties die voorheen geen formele relatie hadden met de gemeente, maar nu in de Wmo-raad worden vertegenwoordigd, is hun positie versterkt: We kunnen nu meer formeel advies geven en vragen stellen. Vroeger was het informeler en daardoor ook on- 1 Dit is niet het geval bij de Wmo-adviesraad Westland waar vertegenwoordigers van de doelgroepenorganisaties zitting hebben in de raad. 15

16 grijpbaarder en minder helder. De positie van deze organisaties is verbeterd, nu zij via hun contacten met de Wmo-raad indirect mogelijkheden hebben gekregen tot formele inspraak. Spanningen door komst Wmo-raad In de Wmo-raad Barendrecht hebben enkele leden zitting die lid zijn van een doelgroepenorganisatie. Deze zogenoemde linking pins zitten in de Wmo-raad ter bevordering van de informatieuitwisseling en korte lijnen tussen de Wmo-raad en de netwerkorganisaties. Zij zitten zonder last of ruggespraak in de Wmo-raad; het is niet de bedoeling dat de linking pins bij de besluitvorming de belangen van hun achterban behartigen. In de praktijk moeten sommige organisaties die voorheen directe contacten met de gemeente hadden, nu volgens eigen zeggen hun belangen voornamelijk via de Wmo-raad behartigen. Dit stemt niet alle organisaties tevreden. In de praktijk blijkt echter dat de gemeente contact blijft houden met de doelgroepenorganisaties, waardoor de onderlinge relaties tussen de doelgroepenorganisaties, de Wmo-raad en de gemeente verbeteren. Bron: Casestudie Wmo-raad Barendrecht Enkele geïnterviewden merken op dat de verhoudingen tussen de Wmo-raad en cliëntenorganisaties wel kan veranderen wanneer de Wmo-raad bijvoorbeeld over de bezuinigingen gaat adviseren. De standpunten van de Wmo-raad die vanuit het algemeen belang worden gesteld, kunnen immers afwijken van die van de cliëntenorganisaties. Een voorbeeld In gemeente X is er een soos voor ouderen. De ouderenbonden willen deze soos graag behouden. Vanuit het belang van ouderen willen zij geen wijzigingen in de huidige opzet, zoals een eigen bijdrage. De Wmo-raad beziet de ouderensoos echter te midden van andere maatregelen en voorzieningen en vraagt zich af of een deel van de ouderen wél een eigen bijdrage zou kunnen betalen. De vrijkomende middelen kunnen dan aan andere eveneens belangrijke voorzieningen worden besteed. Afgezien van een goede onderlinge verstandhouding met doelgroepen- en andere maatschappelijke organisaties, is het belangrijk dat Wmo-raden zich bewust zijn van eventuele uitwisseling tussen gemeente en genoemde organisaties. Dit punt komt expliciet aan de orde in de gemeente Westland. Hier hebben de doelgroepenorganisaties zowel zitting in de Wmo-raad als dat zij op bilateraal niveau contact onderhouden met de gemeente. In de lokale meerjaren beleidsnota Wmo is vastgelegd dat op bilateraal niveau uitvoeringszaken worden besproken en dat de Wmo-adviesraad zich dient te richten op advisering vanuit het algemene belang en over de verschillende prestatievelden heen. In de praktijk betekent dit dat betrokken organisaties zich bewust moeten zijn van het verschil in inbreng per participatie-instrument (bilateraal overleg versus Wmo-raad) en dienen zij hierop ook in te spelen. 16