Verslag en Actiepunten

Transcriptie

1 Verslag en Actiepunten datum tijd locatie datum verslag 4 oktober :00 12:30 uur Silverijn, Utrecht 8 oktober 2012 deelnemers Vertegenwoordigers van politie, horeca, gemeenten, beveiliging, CCV en min VenJ pagina 1/7 betreft overleg Collectieve Horecaontzegging Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid organiseerde op 4 oktober een bijeenkomst over de Collectieve Horecaontzegging (CHO). In steeds meer gemeenten wordt de CHO toegepast. Met dit privaatrechtelijke middel geeft de horeca een krachtig signaal af aan notoire overlastgevers. Een stevige aanpak, met een weerbarstige praktijk. De wereld van de CHO is continu in beweging; de uitreiking van de CHO, de betrokkenheid van politie en OM, kritische noten van de Nationale Ombudsman, experimenten met de CHO bij geweld in de openbare ruimte. Daarom gingen op 4 oktober vertegenwoordigers van gemeente, horeca, beveiliging en politie vanuit het hele land met elkaar in discussie over een effectieve en efficiënte CHO. INLEIDING Dagvoorzitter Johan Luijben van het CCV heet alle aanwezigen welkom en geeft het woord aan Marjolijn van Hest (CCV) voor een presentatie van de algemene stand van zaken met de CHO. PRESENTATIE: COLLECTIEVE HORECAONTZEGGING, DE STAND VAN ZAKEN Door Marjolijn van Hest, projectleider uitgaansgeweld, CCV De CHO is een populaire maatregel om problemen in het uitgaansleven aan te pakken. Raddraaiers, geweldplegers, drugdealers en bezitters van een wapen krijgen een ontzegging van de toegang bij alle aangesloten horecagelegenheden voor bepaalde tijd. Proberen zij toch binnen te komen, dan is er sprake van lokaalvredebreuk. Met de CHO geeft de horeca een sterk signaal naar uitgaanspubliek dat overlastgevend gedrag niet wordt geaccepteerd. Bovendien hoopt men dat er afschrikwekkende werking uitgaat van de CHO. Als de horeca consequent optreedt tegen geweldplegers, dealers, etc. hoopt men problemen in het uitgaansleven te verkleinen. Gemeente, politie, horeca, beveiligingsbedrijven en OM werken hierin samen. De horeca speelt de hoofdrol en voert, samen met de horecabeveiliging, uit en handhaaft. Gemeente en politie ondersteunen; het OM vervolgt bij overtreding van de CHO. De CHO is een mooie maatregel waarvan veel te verwachten valt. De CHO wordt daarom omarmd en ingevoerd op vele plaatsen in Nederland. Met resultaat: In Amersfoort zijn sinds de start met de CHO 62 ontzeggingen uitgereikt in In de eerste helft van 2011 is er een daling in het aantal geweldsincidenten van tien procent ten opzichte van dezelfde periode in Uit een eerste evaluatie in Utrecht na de invoering van de CHO blijkt dat in twee jaar tijd in totaal 29 personen een CHO kregen opgelegd. Het aantal geregistreerde

2 4 oktober 2012 Collectieve Horecaontzegging 2/7 geweldsincidenten in de binnenstad van Utrecht daalde in die tijd, maar of dit door de CHO komt, is niet duidelijk omdat het aantal geweldsincidenten al een aantal jaren dalende was. Utrechtse ondernemers geven in de evaluatie aan dat zij het belangrijk vinden dat er een duidelijk, gezamenlijk beleid is om uit te dragen, in het bijzonder naar (notoire) overlastgevers. Dit wordt gezien als een belangrijke schakel ter bevordering van een betere en veiligere binnenstad. Horeca, politie en gemeenten geven graag hun eigen couleur locale aan de CHO. Zo ontstaan een aantal interessante varianten: Een raddraaier krijgt eerst een waarschuwing voordat een ontzegging wordt uitgereikt, opdat ze hun gedrag kunnen veranderen. Of er wordt juist geen waarschuwing gegeven en direct een ontzegging uitgereikt in kader van lik-op-stukbeleid; In sommige gemeenten wordt niet alleen een ontzegging uitgereikt bij problemen in de horeca, maar ook bij geweld in de openbare ruimte, mits dit horecagerelateerd geweld is. Daarnaast wordt geprobeerd een gemeenteoverstijgende ontzegging op te zetten. Een ontzegging die niet alleen geldt voor één gemeente, maar voor meerdere. Ook maakt men combinaties met het gebiedsverbod om zo problemen in de horeca én in het uitgaansgebied tegen te gaan. De mogelijkheden en grenzen van de CHO worden dus opgezocht. En niet zonder gevolg. De rechtbank en de Nationale Ombudsman zetten kritische kanttekeningen bij de CHO. De rechtbank van Almelo stelde bijv. kritische vragen over de proportionaliteit ervan: Is het proportioneel dat door een incident iemand voor lange duur (soms meerdere jaren) niet wordt toegelaten tot diverse horecagelegenheden? De rechtbank in Almelo stelt bovendien dat de rol van de politie en het OM bij het CHO zo klein mogelijk moet zijn, bijvoorbeeld bij de uitreiking van de CHO. Ook de Nationale Ombudsman liet zich daar kritisch over uit: Normaal gesproken reikt iemand van de horecabedrijven de rode kaart uit. Als een politieman zo n kaart uitreikt, lijkt het alsof iemand ook al schuldig is, terwijl dat helemaal niet zo hoeft te zijn. Dat bepaalt de rechter namelijk. Ik doe dan ook de aanbeveling om dat in het vervolg weer gewoon door iemand van de horeca te laten doen. Daarnaast ontvang het CCV regelmatig vragen over de CHO, zoals: Hoe regel je het verstrekken van foto s? Hoe ga je om met gegevensuitwisseling in de klachtencommissie? Wat doe je als iemand met ontzegging toch binnenkomt? In 2011 zijn er diverse hulpmiddelen beschikbaar gesteld om het werken met de CHO gemakkelijker te maken. Koninklijke Horeca Nederland komt ondernemers, gemeente, politie en OM te hulp met een modelprotocol gegevensuitwisseling dat piketpalen slaat voor de toepassing van de CHO in de praktijk. Het College Bescherming Persoonsgegevens beoordeelde dit protocol positief. Sindsdien wordt het protocol vaak gebruikt. Het ministerie van Veiligheid en Justitie ontwikkelde een handreiking voor gemeenteambtenaren die aan de slag willen met de CHO in hun gemeente. Het CCV heeft tot slot een dossier over de CHO op zijn website staan met jurisprudentie, lokale toepassingen, evaluaties, etc. Kortom, de CHO is dus een mooi middel om de veiligheid in het uitgaansleven te vergroten; ook komt steeds meer informatie beschikbaar over een succesvolle CHO. Maar in de praktijk geeft de CHO ons een aantal pittige uitdagingen. Deze uitdagingen staan vanochtend centraal in de discussie.

3 4 oktober 2012 Collectieve Horecaontzegging 3/7 GESPREK MET ERVARINGSDESKUNDIGEN De dagvoorzitter nodigt vijf ervaringsdeskundigen uit naar voren te komen om hun successen en knelpunten met de CHO te delen met de zaal. Carin Hageman (gemeente Haarlem), Peter Hoes (Alpha Security), Jos de Winter (KHN Utrecht), Bart Berkhout (KHN) en Jeroen Kroon (gemeente Zwolle) vertellen over hun ervaringen. Jeroen Kroon (gemeente Zwolle) vertelt dat de CHO eerst door de politie, namens de Zwolse horeca, werd uitgereikt. Door een uitspraak van de Nationale Ombudsman, die ook in de presentatie door het CCV werd aangehaald, is dit echter teruggedraaid. De Nationale Ombudsman vond dat de CHO op deze manier teveel een justitieel karakter kreeg. Per 1 januari 2012 is de uitreiking door de politie teruggedraaid. Sindsdien wordt samen met de horeca gekeken hoe de uitreiking vorm kan krijgen. Carin Hageman legt uit dat in Haarlem het lokale bestuur van KHN de ontzegging uitreikt. Mocht er sprake zijn van een uitzonderlijke situatie, bijvoorbeeld als een persoon zeer agressief is, dan komt de politie de horecaondernemer te hulp en reikt de politie de ontzegging uit. In Utrecht, zo vertelt Jos de Winter, zijn ongeveer 65 bedrijven aangesloten bij de CHO; de horeca reikt hier zelf uit, in aanwezigheid van de politie. Luc Hoogstraten van gemeente IJsselstein reageert vanuit de zaal dat het nooit de bedoeling kan zijn dat de politie een grote rol heeft in de CHO. In IJsselstein is er mede daarom voor gekozen een combinatie te maken tussen de CO en het gebiedsverbod; dit bestuursrechtelijke middel wordt door de politie uitgereikt. Peter Hoes noemt een belangrijke voorwaarde voor een geslaagde CHO; de horecaondernemer moet zijn horecabeveiligers aan de deur laten weten wie een ontzegging hebben. Alleen dan kan de CHO gehandhaafd worden. In de praktijk wordt dit echter te weinig gedaan. Het lokale KHN bestuur moedigt hun achterban aan om informatie te delen en de CHO te handhaven, maar in de praktijk komt dit te weinig uit de verf. In Haarlem is er een overleg tussen gemeente, politie, horeca en beveiliging over veiligheid in het uitgaansleven. Zo n overleg is een goede gelegenheid om elkaar aan te spreken op gemaakte afspraken. RONDETAFELGESPREKKEN De tips en knelpunten uit het panelgesprek vormen één van de uitgangspunten voor de rondetafelgesprekken. In vier groepen van max. 10 personen krijgt iedereen de gelegenheid om recente vragen, knelpunten, problemen te bespreken en oplossingen aan te dragen. Tafel 1 Er ontspon zich een discussie over de reikwijdte van de rol van de politie bij de uitreiking van de CHO. Ondernemers zouden vaak bang zijn voor bedreigingen achteraf als zij zelf uitreiken. Amersfoort ging uitgebreid in op hun protocol waar de politie een dominante rol heeft en de CHO's uitreikt. De ondernemers kunnen zich daar goed in vinden en weten zich zo verzekerd van fysieke en psychische rugdekking. Ook voor overtredingen in het publieke domein en beledigingen van ambtsdragers wordt in Amersfoort het privaatrechtelijke instrument ingezet. Enkele deelnemers benadrukken dat de politie dan uitdrukkelijk namens de ondernemers moet uitreiken. Aan de orde kwam verder of de individuele ontzegging namens het collectief van aangesloten deelnemers uitgereikt kan worden. De individuele deelnemer aan de CHO zou dan meer op de achtergrond en buiten schot kunnen blijven. KHN gaf aan dat zij in haar modelprotocol van uitgaat dat de politie de feitelijke uitreiking door de deelnemer uitsluitend "voor gezien" ondertekent en dat er door de deelnemer met de politie enkel afgestemd wordt over de aard

4 4 oktober 2012 Collectieve Horecaontzegging 4/7 van het feit. De ondernemer komt dan meer nadrukkelijk in beeld, maar de politie geeft zo de nodige fysieke en psychische rugdekking. Deze rolverdeling zou ook meer in lijn liggen met bestaande jurisprudentie. Het mogelijke probleem dat niet alle ondernemers in een gebied willen meedoen, wordt in sommige gemeenten gesanctioneerd door het beperken van de openingstijden. De koppeling gebiedsverboden (publiekrechtelijk middel) en CHO als aanvullend instrument om de veiligheid in uitgaansgebieden te vergroten, werd als positief ervaren. De vraag was verder of gebiedsoverschrijdende werking van de CHO, zoals in Zandvoort en Haarlem beoogd wordt, toegestaan is en voor een betrokkene als proportioneel te beschouwen is. Tafel 2: Tijdens het gesprek kwam naar voren dat horecaondernemers in het uitgaansgebied in Almere wel aangesloten zijn bij de CHO, maar dat er in de praktijk weinig gebruik van wordt gemaakt. Eén van de redenen die ondernemers aangeven is dat men huiverig is om naam en toenaam op de ontzegging te zetten, i.v.m. eventuele persoonlijke bedreiging. In het verleden is een horecaondernemer bedreigd, al was dit niet gelieerd aan de CHO. Ook zijn ondernemers bang dat zij omzet mislopen als zij zich aansluiten en andere niet. De raddraaier blijft welkom bij de concurrent. In Almere is het zo opgelost dat iedere uitgereikte ontzegging in het operationeel horecaoverleg wordt besproken. Door gezamenlijk af te stemmen, voorkom je dat concurrentie de boventoon voert. In de discussie werd ingegaan op de juridische mogelijkheid om alleen vanuit het collectief een CHO uit te reiken. Met andere woorden: de zaaknaam en privénaam zijn dan niet bekend bij de degene die de ontzegging krijgt uitgereikt. Het systeem waar degene met een ontzegging in wordt opgenomen, wordt in gemeenten op verschillende manieren beheerd. Uit ervaring blijkt dat als de verantwoordelijkheid voor het invoeren bij ondernemers wordt gelegd, dit niet of nauwelijks wordt gedaan. Het is opmerkelijk dat de CHO in Utrecht succesvol is terwijl het in Amsterdam niet van de grond komt. Horecaondernemers in Amsterdam zijn beducht voor omzetverlies en represailles als ze zouden participeren in de CHO. De succesbepalende factoren in Utrecht zijn: wederzijds vertrouwen en een goede, optimale samenwerking tussen horeca en politie. Geconstateerd werd dat de CHO vooral bedoeld is voor het uitgaansleven waar mensen komen die een gezellige avond willen beleven en niet opgeschrikt willen worden door vechtpartijen en agressie. Als tip werd nog meegegeven dat tijdens evenementen binnen het begrensde gebied allerlei voorwaarden gesteld kunnen worden. Eén van de voorwaarden kan zijn de verplichte deelname aan de CHO. Opgemerkt moet worden dat het succes, ook op de langere termijn, juist afhangt van de mate van bereidwilligheid van ondernemers. Een van boven opgelegd instrument heeft weinig kans van slagen. Tafel 3 Wie moeten of mogen de foto s van de personen met ontzegging aanleveren? Is dit de politie of een horecaondernemer? Dit was één van de onderwerpen van gesprek aan tafel drie waar wat langer stil bij werd gestaan. Het antwoord op deze vraag is, dat beide partijen een foto mogen maken en aanleveren. De eerst aangewezen om een foto aan te leveren is de horecaondernemer. Dit hang samen met het proportionaliteitsbeginsel. Advies is om als ondernemer wel duidelijk kenbaar te maken dat beelden worden gemaakt en vastgelegd in het kader van bewaking en ieders veiligheid (bij de toegang). Naast een print van videobeelden mogen ook foto's met smartphones worden gemaakt. Of dit veilig kan, is afhankelijk van de situatie. Zo kan er aanleiding bestaan om een foto te maken in aanwezigheid van de politie.

5 4 oktober 2012 Collectieve Horecaontzegging 5/7 De politie kan op basis van het modelprotocol CHO van KHN een foto aanleveren. Dit geldt in de situaties dat de ondernemer niet op andere wijze over een foto kan beschikken. Volgens de wet moet de politie de identiteit van een aangehouden verdachte voldoende vaststellen. In de meeste gevallen betekent dit dat een foto moet worden gemaakt. Deze foto kan de politie verstrekken voor de CHO. Het OM heeft hierover eerder positief geadviseerd (zie verslag CHObijeenkomst van 24 juni 2011, te Amersfoort). De horecaondernemer die een foto heeft gemaakt, mag deze bovendien delen met collega-deelnemers in de CHO. Het belang om de foto te delen weegt namelijk zwaarder dan het schenden van portretrecht en de privacybelangen van de personen die een CHO hebben ontvangen. Daarnaast bleek er behoefte aan de brede inzet van de CHO in meer dan één uitgaansgebied. Mensen die een CHO hebben ontvangen, gaan dikwijls elders stappen in de regio en halen daar vervolgens ook rottigheid uit. Een deelnemer gaf aan dat de CHO eerder bij de Nationale Ombudsman in behandeling is geweest. Hij vindt het een te zware ingreep in de bewegingsvrijheid van een individu. Toch is er de wens vanuit de overheid en de horeca om de CHO voor sommige raddraaiers breder te trekken dan één uitgaansgebied. Het liefst weert men deze persoon uit alle uitgaansgelegenheden van de regio. Dit lijkt alleen mogelijk als voldoende gemotiveerd kan worden dat sprake is van een 'overloop' gebied: als uit ervaring blijkt dat stappers van het ene gebied ook in het andere gebied stappen en rotzooi trappen. Tot slot kwam een stukje technologische ontwikkeling ter sprake. Er is namelijk een scanapparaat ontwikkeld die identiteitsbewijzen beoordeelt op echtheid. Na het scannen van het identiteitsbewijs brandt groen licht als het echt is en rood licht als het vals is. Technisch is het mogelijk om meerdere gegevens te koppelen aan het gescande identiteitsbewijs, zoals de CHO. Wordt het identiteitsbewijs gescand dan kan ook het rode lampje gaan branden als diegene een CHO heeft. Tafel 4 De deelnemers leggen een aantal knelpunten op tafel: hoe kun je in een grote stad, zoals Amsterdam, met gedifferentieerd uitgaanspubliek de CHO haalbaar maken? Hoe kan het gebiedsverbod, dat hoogstens één á twee weekenden geldig is, beter aansluiten op de CHO waar de lengte van de ontzegging zelfs meerdere jaren kan zijn? Hoe kun je aan foto s komen van de persoon die een ontzegging krijgt? Hoe wordt de uitreiking van de CHO geregeld? In IJsselstein wordt de ontzegging persoonlijk uitgereikt (door de horeca) en daarnaast opgestuurd naar het huisadres. Op die manier weet je zeker dat de raddraaier op de hoogte is van de ontzegging. Als een ondernemer veiligheidsproblemen heeft, meldt hij dit via de horecatelefoon bij de politie. Deze assisteert de horeca bij de afhandeling van het probleem. Bovendien worden verschillende ontzeggingen toegepast: bij lichte overlast wordt een individuele horecaontzegging (IHO) uitgereikt. Bij zwaardere overlast en geweld de CHO. Bij personen die keer op keer voor problemen zorgen, die bijv. hun IHO en CHO negeren, wordt er een combinatie gemaakt met een gebiedsverbod en CHO. Helaas zijn er ondernemers die zich niet aan de CHO afspraken houden. Daar kan de gemeente, bijv. in het vergunningenbeleid, rekening mee houden en sancties uitdelen op het moment dat afspraken niet nagekomen worden. Het is belangrijk dat de gemeente hierin consequent optreedt. Naast de CHO is het van belang dat er andere maatregelen in het uitgaansleven worden ingevoerd. Bijvoorbeeld om verplaatsing van het probleem te voorkomen. Overlastgevende personen hebben vaak een achtergrond met een bredere problematiek; als alleen een CHO wordt opgelegd, los je achterliggende problemen niet op.

6 4 oktober 2012 Collectieve Horecaontzegging 6/7 De uitwisseling van foto s lijkt op papier eenvoudig, maar kan weerbarstig zijn in de praktijk afhankelijk van hoe de diverse wettelijke bepalingen geïnterpreteerd worden. Men vraagt zich af of de verstrekking van de foto door politie aan horeca verplicht gesteld kan worden, zonder dat rekening gehouden wordt met individuele gevallen. Nagekomen bericht: de toepasselijke wetteksten (artikel 20 Wet politiegegevens voor een convenant/samenwerkingsverband en artikel 4:2, lid 1, onder n, Besluit politiegegevens voor het individuele geval) zijn zogenoemde 'kan' bepalingen. Dat wil zeggen dat de wet niet verplicht tot verstrekken. Als je verplicht verstrekken al op zou nemen in een convenant, dan blijft onverkort gelden dat je eerst moet kijken naar alternatieven. PLENAIRE DISCUSSIE Alle deelnemers wordt uitgenodigd zich weer te verzamelen voor de plenaire discussie. Enkele inzichten en knelpunten, die zijn gedeeld aan de tafels, worden verder besproken. Soms zijn horecaondernemers angstig om persoonlijk in het CHO-formulier genoemd te worden, bijv. vanwege represailles. De vraag wordt gesteld of deze angst reëel is (is er daadwerkelijk al eens gedreigd?) of is het eerder een onderbuikgevoel. Bij een reële angst zou de voorzitter van de lokale KHN het formulier kunnen ondertekenen en uitreiken, zonder dat de individuele ondernemer wordt genoemd. De vraag is in hoeverre dit praktisch uitvoerbaar is op een uitgaansavond. Bovendien vraagt men zich af in hoeverre het juridisch houdbaar is dat er niet verwezen wordt naar de horecazaak waar de aanleiding voor de CHO is voorgevallen. Moet in het ontzeggingenformulier een zin opgenomen worden als vanwege geweld gepleegd in café x ontvangt de persoon een CHO? In het modelprotocol van KHN, in het CHO-formulier, staat een invulveld waar de bedrijfsnaam ingevuld moet worden. In hoeverre is dit verplicht? Tot slot wordt opgemerkt dat een samenwerkingsverband, zoals de KVU en lokale KHN, een rechtspersoon is die uit naam van de andere partners kan uitreiken. Wat betreft het verstrekken van de foto merkt Wilko Andelbeek (privacyfunctionaris, politie Midden-West Brabant) op dat de horeca in eerste instantie zelf een foto moet aanleveren. Heeft de horeca geen foto voor handen, dan kan de politie, vanuit artikel 20 van de Wet Politiegegevens, een foto verstrekken indien deze bij de politie voorhanden is. Daarbij moet sprake zijn van een goede motivatie, om de noodzaak en de proportionaliteit aan te tonen. Bijvoorbeeld als horecapersoneel zelf slachtoffer is geworden van geweld, dan is de horeca de benadeelde. In dat geval mag de politie een foto verstrekken aan de benadeelde. Politie en de korpsbeheerder maken afspraken hierover; als deze afspraak is gemaakt, dan is het ook behoorlijk en moet men er op kunnen vertrouwen dat deze afspraak wordt nagekomen. Ook de horecaondernemer mag in principe zelf een foto maken van de persoon, zelfs als deze bezwaar zou maken uit privacyoverwegingen. De onveilige situatie in de horeca weegt op zo n moment zwaarder dan de privacy van de persoon. Kortom; als je goed kunt motiveren waarom gegevens worden uitgewisseld, dan kan er best wel wat in de huidige privacywetgeving. Er wordt opgemerkt dat er bij de horeca te weinig collectief moraal zou zijn om de CHO goed uit te voeren en te handhaven. De horeca moeten zich verantwoordelijk voelen, en daar zou het aan ontbreken. Vanuit de horeca wordt opgemerkt dat er wel degelijk een collectieve moraal is bij de horeca, anders zou de CHO als maatregel überhaupt niet kunnen bestaan. Er is een klein deel van de horeca dat afspraken niet nakomt; het advies van de horeca is om hen niet te betrekken. Werk samen met de horeca die zich verantwoordelijk voelen. Zij hebben geen behoefte aan overlastgevende raddraaiers, ook al verliezen ze hen als klant. Geld is niet altijd het belangrijkste voor een ondernemer. Mocht een ondernemer afspraken niet nakomen (in algemene zin), dan moet een gemeente handhavend optreden, bijvoorbeeld vanuit het vergunningenbeleid. Ook de gemeente moet zich houden aan gemaakte afspraken.

7 4 oktober 2012 Collectieve Horecaontzegging 7/7 De Nationale Ombudsman heeft zich kritisch uitgelaten over de CHO en de buitenproportionele toepassing ervan. Bijvoorbeeld door een CHO regionaal te laten gelden. In sommige regio s is het echter wel de wens om de CHO gemeenteoverstijgend te laten gelden. Hoe zwaarder de CHO wordt aangekleed (regionale toepassing, bij geweld in openbare ruimte etc.), hoe zorgvuldiger men moet zijn in het opleggen van de CHO. Waarschuw ook omliggende gemeenten op het moment dat de CHO (of een andere intensivering van het beleid) wordt ingevoerd. Voor andere gemeenten kan het betekenen dat problemen verergeren door het waterbedeffect. Voor hen kan het interessant zijn om te starten met de CHO. AFSLUITING De dagvoorzitter dankt iedereen hartelijk voor ieders aanwezigheid en inbreng in de discussie. Er wordt nogmaals verwezen naar de bestaande hulpmiddelen over de CHO: modelprotocol gegevensuitwisseling van KHN; handreiking CHO voor gemeenteambtenaren van het ministerie van VenJ; het webdossier over de CHO van het CCV. Alle hulpmiddelen en informatie over de CHO kunt u bekijken op de website van het CCV in het genoemde webdossier: +BP+collectieve+horecaontzegging