Samenwerken, een kwestie van organiseren?

Transcriptie

1 Samenwerken, een kwestie van organiseren?

2 Samenwerken, een kwestie van organiseren? Een onderzoek naar factoren voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein Masterscriptie Master of Crisis and Disaster Management Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid (NIFV) Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) Amersfoort, 26 april 2010 Drs. Ben Ham Begeleid door: Dr. M.H.P. Otten

3 Voorwoord Samenwerking, het lijkt tegenwoordig zo gewoon, maar in de praktijk blijkt dit nogal eens als lastig te worden ervaren. Bijna niemand is in de basis tegen samenwerking en als dit wel zo is, zal men dit niet snel toegeven, maar waarom zien we in de praktijk dan nog zoveel voorbeelden van gebrekkige samenwerking? Het nader onder de loep leggen van samenwerking teneinde hier beter grip op te kunnen krijgen, deze te verbeteren en tot een meer natuurlijk onderdeel van het beleidsproces en de dagelijkse werkwijze te kunnen laten verworden, is voor mij de reden geweest dit als onderwerp te kiezen. In de praktijk van alle dag wordt er op veel terreinen wel samengewerkt, maar vaak is dit uit nood geboren en is er sprake van een minimale variant van samenwerking, terwijl er zoveel meer uit te halen is als dit veel meer als een natuurlijke gang van zaken wordt beschouwd en ook als zodanig in praktijk wordt gebracht. In de tijd dat ik mij bij de Veiligheidsregio Utrecht naast het regionaliseringsproces ook bezig mocht houden met het onderwerp samenwerking vitale sector en in deze hoedanigheid, naast mijn gesprekken gedurende mijn binnenlandstages, met een aantal partijen hierover gesprekken heb gevoerd (BZK Programma Vitaal, het Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI), Vitens, Gasunie, Stedin, Shell, Tennet, Rabobank), ben ik extra gemotiveerd geraakt om te onderzoeken wat factoren zijn om samenwerking te verbeteren en niet te laten verzanden in mooie woorden voor management en bestuur, of zeer beperkte samenwerking op te zetten omdat dit nu eenmaal moet, maar echte samenwerking vorm te geven waar betrokken partijen als collectief sterker en beter van worden en in relatie tot de vitale sector, de burger uiteindelijk beter wordt bediend. Met deze scriptie wil ik handreikingen geven om in de praktijk samenwerking beter van de grond te laten komen, te laten slagen en structureel onderdeel te laten uitmaken van beleid en uitvoering. Ik wil Marc Otten als eerste begeleider en Menno van Duin als tweede begeleider bedanken voor hun suggesties, opmerkingen en handreikingen om deze scriptie tot een afgerond geheel te kunnen krijgen. Verder wil ik mijn gezin en vooral mijn vrouw Thea bedanken voor alle steun en vrijheid die ik heb gekregen om deze scriptie af te ronden en de MCDM-studie te volgen. Het waren twee zware jaren waarbij weinig tijd was voor andere dingen, maar na juni zal dit er hopenlijk iets anders uitzien. Ben Ham April 2010 Samenwerken, een kwestie van organiseren? i

4 Inhoudsopgave SAMENVATTING... 5 HOOFDSTUK 1 INLEIDING Aanleiding Probleemanalyse Doelstelling Afbakening Relevantie Leeswijzer...11 HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER Inleiding Perspectieven van Teisman Inleiding Unicentrisch perspectief Multicentrisch perspectief Pluricentrisch perspectief Vier bestuurskundige onderzoeksobjecten Organisatieprincipes van het beleidsveld Metaforen Beleidsprincipes Besluitvormingsprincipes Inzet van middelen Perspectieven op samenwerking Begrip Perspectieven op samenwerking De bril, het gecombineerde model HOOFDSTUK 3 ONDERZOEKSONTWERP Inleiding Analyse Ontwerp...31 HOOFDSTUK 4 VITALE (VEILIGHEIDS)DOMEIN Inleiding Achtergrond Afbakening...36 Samenwerken, een kwestie van organiseren? ii

5 4.4 Het vitale veiligheidsdomein nader geanalyseerd Inleiding Krachtenveldanalyse Samenwerking Conclusies...43 HOOFDSTUK 5 DE DRINKWATERSECTOR Inleiding Achtergrond Afbakening Actorenanalyse De drinkwatersector nader geanalyseerd Inleiding Krachtenveldanalyse Samenwerking Conclusies...54 HOOFDSTUK 6 DE ENERGIESECTOR Inleiding Achtergrond Afbakening Actorenanalyse De energiesector nader geanalyseerd Inleiding Krachtenveldanalyse Samenwerking Conclusies...69 HOOFDSTUK 7 ONTWERPEN VAN COMPLEXE SAMENWERKING Inleiding Samenwerking nader bekeken Inleiding Organiseren tussen organisaties: drie niveau s Organiseren tussen organisaties: spelregels samenwerken in groepen Organiseren tussen organisaties: regierollen Organiseren tussen organisaties: Een effectieve samenwerking bouwen Inleiding Keuze grondvorm Grondvormen: inrichtingsprincipes Vormgeven relatie: aanpak Vormgeven relatie: vaardigheden Samenwerken, een kwestie van organiseren? iii

6 7.2.6 Organiseren tussen organisaties: een samenwerkingsvaardige organisatie ontwikkelen Inleiding Ambitie: 3 niveaus Kenmerken samenwerkingsvaardige organisatie op organiseeraspecten Organiseren tussen organisaties Een effectieve samenwerking bouwen...89 HOOFDSTUK 8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Inleiding Belangrijkste conclusies en aanbevelingen...91 BRONNEN Literatuur...95 Tijdschriften...95 Overig...97 BIJLAGE 1 ACTOREN VITALE VEILIGHEIDSDOMEIN Inleiding Rijksoverheid Veiligheidsberaad De Veiligheidsregio s Politieregio s SOVI VNO-NCW BIJLAGE 2 INTERVIEWVRAGEN LEGE LIJST Samenwerken, een kwestie van organiseren? iv

7 Samenvatting In het onderzoek dat ik heb gedaan naar factoren voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein heb ik mij verdiept in het vitale veiligeiheidsdomein met de focus op waterbedrijven en netbeheerders binnen de energiesector. Hiernaar kijkend kun je zeggen dat er sprake is van een veelheid aan ongelijksoortige organisaties binnen het vitale veiligheidsdomein die met elkaar moeten samenwerking om de taken waar zij voor staan te kunnen realiseren. Voor mijn onderzoek heb ik gebruik gemaakt van de perspectieven van Teisman 1 en vier door hem beschreven onderzoeksobjecten. Daarmee heb ik het krachtenveld rond de verschillende actoren binnen het vitale veiligheidsdomein proberen te duiden kijkend naar de gehanteerde organisatieprincipes, beleidsprincipes, besluitvormingsprincipes en middelen. Ook heb ik perspectief toegevoegd, namelijk het perspectief van samenwerking. Er is te zien dat de manier waarop de overheid acteert in het vitale veiligheidsdomein voorzichtig aan het verschuiven is van een unicentrische benadering (op zichzelf werkend) naar een meer pluricentrische benadering (acotren werken niet alleen binnen, maar ook buiten een groet of sector met elkaar samen). Dit is echter nog lang niet het geval en er moet nog een lange weg worden gegaan. Een zelfde beweging naar een meer pluricentrische benadering zie je bij de energie- en waterbedrijven. Zij komen echter niet vanuit een unicentrische benadering, maar vanuit een multicentrische benadering (binnen de eigen groep of sector samenwerkend). Dit is een goede beweging die ook nodig is om de taak waar elke actor afzonderlijk, maar ook de taken waar men als groep voor staat te kunnen goed uit te voeren. Deze beweging moet echter wel doorgezet worden en moeten actoren ook nog veel in investeren. De belangrijkste aanbevelingen om deze beweging in goede banen te houden en verder door te ontwikkelen, zijn de volgende: Aanbeveling 1 Actoren moeten om zaken voor elkaar te krijgen alemaal bereid zijn een pluricentrische aanpak te hanteren. Dit betekent dat partijen zich in de eerste plaats bewust moeten zijn van het feit dat meerdere actoren op verschillende niveau s een rol hebben binnen het vitale veiligheidsdomein. Vervolgens moeten alle partijen zich oprecht willen inleven in elkaar en moeten open staan voor elkaars ideeën en hierover met elkaar in gesprek gaan. Doelvervlechting is hierin belangrijk om maximaal rendement uit de samenwerking te halen. Regie mag wel gevoerd worden op deze samenwerking. Dit kan door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden gedaan, maar ook door een andere partij die op basis van handelen én inhoud als autoriteit door de andere actoren wordt erkend. Als actoren verschillen in de manier van aanpak (bijvoorbeeld waterbedrijven hanteren een multicentrische en de overheid een unicentrisch aanpak) dan kan 1 Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke investeringen, VUGA Den Haag Samenwerken, een kwestie van organiseren? 5

8 samenwerking niet op een efficiente en effectieve wijze worden vormgegeven omdat de door beide gehanteerde insteek in de basis dermate van elkaar verschilt, dat ze er met elkaar niet uit zullen komen. Ze zitten in dat geval op een totaal verschillende golflengte. Aanbeveling 2 Bij het ontwerpen van complexe samenwerkingsprocessen moet nadrukkelijk plaats ingeruimd worden voor wederzijdse beïnvloeding. Actoren moeten beseffen dat hogere doelstellingen, maar ook de eigen doelstellingen niet gehaald kunnen worden door hier alleen zelf aan te werken, maar dat de andere actoren hierin ook gerespecteerd en gekend moeten worden. Alle actoren beïnvloeden de anderen en worden zelf beïnvloed. Om alle actoren aangehaakt te houden ten behoeve van de beste resultaten voor de groep als geheel en de individuele actoren, moet er gemeenschappelijke besluitvorming gearrangeerd worden. Alleen dan kan samenwerking de vorm krijgen die nodig is voor het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland met de beste resultaten. Aanbeveling 3 Samenwerking kan alleen succesvol zijn als de krachtenvelden op elkaar aansluiten. Als je bijvoorbeeld niet over de middelen beschikt, maar wel veel wilt realiseren waar je deze middelen voor nodig hebt, zijn er dus per definitie andere partners nodig die hier wel over beschikken. Deze redenering geldt niet alleen voor middelen, maar ook voor bijvoorbeeld de instrumenten die ingezet (kunnen) worden om gewenste resultaten te behalen. Het in beeld brengen van de krachtenvelden en het gezamenlijk werken naar de aansluiting van deze krachtenvelden op elkaar geeft de beste resultaten. Naast deze 3 belangrijkste aanbevelingen zijn er voor de daadwerkelijke samenwerking ook nog een heel aantal aanbevelingen te geven. Aanbevelingen naar aandachtsgebieden Mijn aanbevelingen heb ik zoals hiervoor aangegeven onderverdeeld naar een aantal primaire aandachtsgebieden. Strategie 1. Bepaal vanuit de kerncompetenties van elk van de actoren in gezamenlijkheid een samenwerkingsstrategie. 2. Zorg voor een periodieke strategische heroriëntatie en voorkom daarmee dat bij wijzigende omstandigheden de strategie niet met de ontwikkelingen mee gaat. 3. Laat portfolio management onderdeel uitmaken van de reguliere bedrijfsvoering. Dit zorgt voor bewuster gebruik maken van de expertise en capaciteit van anderen en daarmee een betere verdeling van de beschikbare middelen en vergroten van commitment naar elkaar toe. 4. Ontwikkel een alliantiestrategie. Hierbij komen vragen aan de orde zoals het vereiste aantal en type partners en het type relatie dat gewenst is. Wanneer duidelijk is welk type partners de organisatie nodig heeft, kan de fase van partnering (samenwerking) worden ingegaan. Samenwerken, een kwestie van organiseren? 6

9 5. Ga op zoek naar de doelstellingen van de andere partijen en probeer als deze op tafel liggen te komen tot hogere doelstellingen die partijen gezamenlijk kunnen helpen in het bereiken van hun eigen doelstellingen Managementstijl en personeel 1. Stimuleer samenwerkingsinitiatieven van managers op sleutelposities in de organisatie en reken managers af op de behaalde resultaten uit samenwerkingen. 2. Ontwikkel vaardigheden bij medewerkers op het terrein van wederzijdse beïnvloeding en samenwerking. Managers zijn resultaat én relatiegericht. 3. Definieer in de samenwerking helder wie welke rollen vervult en welke verantwoordelijkheden daarbij horen en manage daarmee ook de verwachtingen. 4. Geef ruimte voor vakinhoudelijke ontwikkeling samen met professionals van de organisaties waarmee samenwerking wordt aangegaan. 5. Beloon succesvolle samenwerkers 6. Neem de competentie samenwerken op in elk functieprofiel van de organisatie. Alleen met de daarmee gecreëerde basis kan de cultuur in de organisatie er één worden van samenwerking 7. Zorg voor meer procesmanagementbenadering waarbij minder aandacht moet zijn voor specificatie doelen en het organiseren van tijdsplanning en menskracht maar wel voor doelzoeken, verbinden en koppelen van actoren, activiteiten en het verbinden van beslissingen 2. Structuur 1. Zorg voor een organisatie die intern zelf werkt als een netwerk 2. Leg verantwoordelijkheid voor samenwerking voor resultaatverantwoordelijke eenheden 3. Bundel deskundigheid op het gebied van samenwerking in de organisatie en concentreer samenwerkingsprofessionals bij elkaar 4. Introduceer de functie van alliantie- of relatiemanager en zorg voor mensen die een klik hebben met persoon aan de andere kant van de tafel. Samenwerken tussen organisaties is samenwerken tussen mensen. 5. Kom in gesprek en onderhoud de relatie met de juiste mensen op verschillende niveau s 6. Samenwerkingsactiviteiten moeten ad hoc en snel zonder veel formele langdurige procedures te moeten volgen opgezet kunnen worden 7. Zorg wel voor duidelijke spelregel rond de samenwerking 8. Zorg voor gecentraliseerde afstemming en regie door partij met natuurlijke autoriteit Systemen 1. Ga contracten of convenanten met elkaar aan, maar zie deze slechts als basisingrediënt en niet als strikt zakelijke overeenkomst om anderen aan te kunnen houden. 2. Zorg voor eigen plek voor samenwerkingen/allianties in de planning en control systematiek 2 Klijn, E. en Twist, M. van, PPS in Nederland: retoriek of bloeiende praktijk? Samenwerken, een kwestie van organiseren? 7

10 3. Zorg voor informatiesystemen die zijn ontwikkeld rond standaard uitwisselingsprotocollen, die optimale uitwisseling van gegevens, producten en resources faciliteren 4. Zet meetinstrumenten in bij samenwerkingsrelaties om de samenwerking zelf en de behaalde resultaten te kunnen monitoren 5. Zorg voor voldoende middelen om de samenwerking te faciliteren en tijd en ruimte om elkaar te leren kennen en waarderen Cultuur 1. Zorg voor een cultuur waarin ondernemerschap en externe oriëntatie wordt gestimuleerd en innovatief gedrag en betrouwbaarheid in handelen als gedragsnorm worden gepropageerd. 2. Speel open kaart met partijen en creëer daarmee vertrouwen. Alleen met wederzijds vertrouwen als basis kan structurele samenwerking vormgegeven worden. 3. Beloon en straf mede op basis van succes van samenwerkingsverbanden en samenwerkingsrelatie zowel binnen de organisatie als met de partners. 4. Stimuleren van kennis- en ervaringsuitwisseling 5. Zorg voor een samenwerkingsambitie van samenwerking als incidentele oplossing via samenwerking als structureel instrument naar samenweking als way of life. 6. Stimuleer gezamenlijke activiteiten en zorg voor uitwisselingsmogelijkheden van personeel (bijvoorbeeld middels stages) om elkaar beter te leren begrijpen. 7. Samenwerkingspartners geven elkaar feedback en evalueren gezamenlijke activiteiten Samenwerken, een kwestie van organiseren? 8

11 Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Vitaal is hot, als veiligheidsregio moeten wij wat met de vitale sector en zij iets met ons, kennelijk, want er zijn veel bijeenkomsten over de noodzaak van samenwerken tussen vitale sector en overheden en eigenlijk is dit al jaren zo. Maar waarom is deze samenwerking dan nog steeds niet op een voldoende goede wijze tot stand gekomen. En als deze wel in enige mate tot stand is gekomen, is dit dan voldoende om beide invulling te kunnen geven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid in het voorkomen van uitval van de vitale infrastructuur en het beperken van de gevolgen van verstoringen? Hoe komt het nu dat we er na al die jaren nog steeds niet in geslaagd zijn dit op een professionele manier op te zetten? Waar is de aandacht voor vitaal? Is vitaal niet hét dossier waar de veiligheidsregio het verschil kan maken en zich misschien wel de positie kan of zelfs moet verwerven van coördinerende organisatie rond het bredere thema veiligheid inclusief vitaal? Met vitaal als onderdeel van het regulier crisisbeheersingsbeleid is meer en serieuzer aandacht toch echt op z n plaats. En wat is de rol van de nationale overheid en hoe geeft zij hier invulling aan? En natuurlijk, hoe kijkt de vitale sector zelf aan tegen samenwerking? Allemaal vragen die ik probeer in deze scriptie de revue te laten passeren. In gesprekken hoor ik vooral waarom samenwerking lastig is. Men wil allemaal wel samenwerken, en we moeten vooral klein beginnen, maar daarmee zijn we er natuurlijk niet. Echte samenwerking kan klein beginnen, maar als we daarin blijven steken, dan hebben we met elkaar niet het juiste doel voor ogen, blijven we in onze eigen kokers zitten en is spreken over gemeenschappelijke belangen die voor ogen gehouden moeten worden slechts een holle fraze. 1.2 Probleemanalyse Probleemstelling Hoe kun je met een veelheid aan ongelijksoortige organisaties binnen het vitale veiligheidsdomein toch succesvolle samenwerking realiseren? Centrale vraag Op welke wijze kunnen succesvolle samenwerkingsrelaties worden ontworpen tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Samenwerken, een kwestie van organiseren? 9

12 Deelvragen Om de centrale vraag goed te kunnen beantwoorden is het zinvol deze onder te verdelen in een aantal deelvragen die beantwoord dienen te worden alvorens antwoord te kunnen geven op de centrale vraag. De deelvragen die ik heb geformuleerd zijn: 1. Welke actoren spelen een rol in het vitale veiligheidsdomein en op welke wijze kijken zij aan tegen samenwerking? 2. Wanneer is er sprake van succesvolle samenwerking? 3. Welke factoren spelen een rol bij het ontwerpen van succesvolle samenwerking? 1.3 Doelstelling Doelstelling van mijn onderzoek is het bepalen van de factoren die van invloed zijn op de samenwerkingsrelatie tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Door naast het vitale veiligheidsdomein in algemene zin en twee vitale sectoren meer specifiek nader te beschouwen zal ik proberen tot algemene uitspraken te komen over de factoren die van invloed zijn op de samenwerkingsrelatie in algemene zin tussen de tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Deze uitkomsten kunnen vervolgens als basis gebruikt worden om samenwerking per actor meer specifiek vorm te geven. Uiteraard met als doel om voor, tijdens en na incidenten en crises, op een dusdanige wijze met elkaar samen te werken, dat de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuren en daarmee de negatieve gevolgen voor de maatschappij worden verminderd. 1.4 Afbakening In het kader van de afbakening van mijn onderzoek is er door mij een keuze gemaakt voor twee vitale sectoren die ook een vitale partner van de Veiligheidsregio Utrecht zijn. Daarbij heb ik in het bijzonder gekeken naar de netbeheerders. Dit zijn de partijen die verantwoordelijk zijn voor de leverbetrouwbaarheid van het netwerk dat zij beheren. Dit heb ik gedaan om het onderzoek enigszins af te kaderen en behapbaar te houden. Wel heb ik in mijn onderzoek opvallende uitkomsten uit gesprekken die ik heb gevoerd met partijen uit andere sectoren meegenomen als ik deze relevant vond voor het beter kunnen interpreteren van de uitkomsten van de analyse van de door mij onderzochte sectoren, dan wel voor het ontwerpen van succesvolle samenwerking. 1.5 Relevantie Ik denk dat mijn onderzoek bijzonder relevant is ten aanzien van samenwerking tussen vitale sectoren, veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. Jarenlang is men al bezig met het opzetten en verbeteren van deze samenwerking. Vanuit het programma vitaal is men Samenwerken, een kwestie van organiseren? 10

13 zich momenteel met name aan het richten op de totstandkoming van generieke landelijke convenanten die regionaal afgesloten dienen te worden tussen betreffende veiligheidsregio en vitale sector. De focus daarbij ligt op gas, electra, water en telecom. Maar met het alleen afsluiten van landelijke convenanten ben je er nog niet. Lokale inbedding, het maken van afspraken binnen een constructieve samenwerkingsrelatie tussen veiligheidsregio en vitale sector is van cruciaal belang voor het daadwerkelijk verminderen van de kwetsbaarheid van de vitale infrastructuur. Verder is het belangrijk om als actoren onderling van elkaar te weten hoe men kijkt naar samenwerking. Alleen door te weten hoe anderen (willen) omgaan met samenwerking en hun behoeften aangaande samenwerking kent, kan samenwerking worden verbeterd. Met dit onderzoek probeer ik een bijdrage te leveren aan het verbeteren van deze samenwerkingsrelaties. 1.6 Leeswijzer In hoofdstuk 1 is er gestart met de aanleiding van mijn onderzoek en volgt de probleemanalyse. Daarnaast zijn de doelstelling, afbakening en relevantie van dit onderzoek voor de huidige praktijk beschreven. Hoofdstuk 2 betreft het theoretisch kader dat gebruikt is om het object van onderzoek beter te begrijpen en in perspectief te kunnen plaatsen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op de manier waarop het onderzoek is uitgevoerd. In de hoofdstukken 4 tot en met 6 is een beeld geschetst van het speelveld waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd en worden de vitale sectoren en daarbinnen acterende actoren behandeld. Daarnaast is het krachtenveld geduid aan de hand van de kenmerken van Prof. Dr. G.R. Teisman 3. Ook zijn de perspectieven op samenwerking geanalyseerd van de sectoren drinkwater, energie en de overheid met behulp van het ontwikkelde theoretisch kader. In hoofdstuk 7 wordt een verdieping van de casusanalyse vanuit samenwerkingstheorieën geschetst en wordt een beeld geschetst van de factoren die van invloed zijn op samenwerking en de manier waarop je samenwerking beter kunt laten verlopen. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar de twee onderzochte sectoren en de overheid, maar ook naar samenwerking tussen andere (typen) organsaties en de succes en faalfactoren hierbij. Tenslotte worden in hoofdstuk 8 een aantal conclusies en aanbevelingen gedaan die richting geven aan het ontwerpen van (toekomstige) samenwerking. 3 Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke investeringen, VUGA Den Haag Samenwerken, een kwestie van organiseren? 11

14 Hoofdstuk 2 Theoretisch Kader 2.1 Inleiding Onderzoek doen betekent gebruik maken van een perspectief van waaruit de empirie kan worden beschouwd. Dit betekent dat er voorafgaand aan het onderzoek een perspectief dient te worden gekozen dan wel dient te worden ontwikkeld. Voor mijn onderzoek heb ik ervoor gekozen gebruik te maken van een combinatie van enerzijds een reeds ontwikkeld theoretisch kader en deze te combineren met een selectie van eigen perspectieven op samenwerking die ik middels literatuuronderzoek heb verkregen. Als beleidsveld van onderzoek heb ik gekozen voor het domein vitale infrastructuur. Dit is een beleidsdomein dat nog volop in ontwikkeling is en waarin veel actoren een rol spelen en ieder vaak op eigen wijze een bijdrage levert aan het verbeteren van de bescherming van de vitale infrastructuur vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid. Om echter het gezamenlijke doel, het beschermen van de vitale infrastructuur en het beperken van de gevolgen van eventuele uitval van deze vitale infrastructuur te bereiken, is samenwerking een vereiste. Geen van de partijen kan alleen het volledige spectrum controleren of de keten beheersen. De noodzaak voor samenwerking staat daarmee in mijn onderzoek als gegeven vast evenals het feit dat een groot aantal actoren aan bovengenoemde doelstelling een bijdrage leveren en dienen te leveren en samenwerking daarmee per definitie complex is. Maar de wijze waarop onderzocht kan worden hoe deze actoren zich tot elkaar verhouden is divers. Hiervoor sluit ik in mijn onderzoek aan bij het theoretisch kader van Teisman 4 en zal met behulp hiervan de krachtenvelden van de verschillende beleidsdomeinen proberen te duiden. Hier kom ik in de paragrafen 2 en 3 op terug. Vervolgens heb ik in de literatuur gezocht naar perspectieven op samenwerking. Deze heb ik beschreven in paragraaf 4. Deze paragraaf sluit ik af met het samenbrengen van beide perspectieven in een matrix, die kan worden beschouwd als mijn onderzoeksbril om de empririe te analyseren (focus). Daarbij heb ik op basis van wat ik heb gezien, gelezen en besproken een keuze gemaakt voor de verdere verfijning van mijn perspectief (locus), om van daaruit mijn onderzoek verder vorm te geven en vanuit een heldere analyse te kunnen starten. Na de analyse van samenwerking tussen de vitale sectoren, de veiligheidsregio en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein, is duidelijk geworden dat het bij het besturen van samenwerking tussen de verschillende partijen gaat om complexe samenwerkingsrelaties die op zorgvuldige wijze vormgegeven moeten worden. Dit is de enige manier om de gezamenlijke maar ook vaak individuele doelen daadwerkelijk te verwezenlijken. 4 Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke investeringen, VUGA Den Haag Samenwerken, een kwestie van organiseren? 12

15 De analyse gecombineerd met een verdieping van de casusanalyse op basis van samenwerkingstheorie heeft het mogelijk gemaakt om tot conclusies en aanbevelingen te komen inzake het ontwerpen van succesvolle samenwerking tussen de veiligheidsregio, de vitale sector en andere partners binnen het vitale veiligheidsdomein. 2.2 Perspectieven van Teisman Inleiding Zoals eerder al aangegeven is er binnen het beleidsveld vitale infrastructuur sprake van veel actoren die met elkaar dienen samen te werken. De wijze waarop gekekeken kan worden hoe deze actoren zich tot elkaar verhouden is divers. Teisman 5 heeft een theoretisch kader ontwikkeld om complexe besluitvormingstrajecten rond ruimtelijke investeringen beter te kunnen begrijpen. Het theoretisch kader van Teisman omvat drie perspectieven waarop naar besluitvorming gekeken kan worden. In mijn onderzoek gaat het om een ander beleidsveld van onderzoek dan Teisman in zijn promotieonderzoek heeft onderzocht en gaat het niet over besluitvorming maar over samenwerking. Toch vind ik het zinvol om in mijn onderzoek te starten met het perspectief van Teisman. Het maakt je namelijk bewust van de manier waarop actoren binnen beleidsdomeinen zich tot elkaar kunnen verhouden. Om samenwerking te bestuderen is het van belang te weten vanuit welk perspectief actoren bezig zijn met het voor hen relevante beleidsdomein en wat dit betekent voor de manier waarop men aankijkt of wil omgaan met samenwerking. Wordt er nu geredeneerd vanuit een centrale instantie (autonomie van de centrale overheid; Ministerie van BZK) die het beleid bepaalt (unicentrisch), de partijen die lokaal met dit beleidsdomein bezig zijn en hier geheel autonoom de koers bepalen (multicentrisch), of is er een andere vorm denkbaar en wellicht beter geschikt, waarbij centrale overheid in onderlinge samenwerking met veiligheidsregio en vitale sector (lokale eenheden) het beleid bepalen. De centrale overheid voert wel beleid, maar er bestaat een wederzijdse afhankelijkheid Unicentrisch perspectief Deze benadering gaat uit van hiërarchische ordening van de actoren op het beleidsdomein, waarbij er sprake is van één centrale eenheid die maatschappelijke problemen definieert en autonoom besluiten neemt over de manier waarop deze problemen aangepakt dienen te worden. Deze actor heeft bovendien een bovengeschikte rol in de samenleving en kan haar wil met dwang opleggen. Verder wordt er vanuit gegaan dat deze actor tevens beter in staat is dan enige andere actor in het 5 Teisman, G.R. (1992), Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspectief over ruimtelijke investeringen, VUGA Den Haag Samenwerken, een kwestie van organiseren? 13

16 beleidsdomein het algemeen belang te behartigen. Er is binnen dit perspectief dus sprake van een echte top-down benadering. De veronderstelling dat de verschillende eenheden op een beleidsveld hiërarchisch zijn geordend, is in normatief en empirisch opzicht bekritiseerd. Uitgangspunt van deze kritiek is, dat de centrale overheid niet in staat is de juiste beslissingen te nemen, omdat zij leidt aan overbelasting Multicentrisch perspectief Deze benadering gaat er van uit dat decentralisatie onontkoombaar en veelal empirisch al een feit is. Veel beslissingen binnen het beleidsdomein liggen in handen van lokale actoren. De centrale overheid moet lokale actoren zo weinig mogelijk beperkingen opleggen en de beslissingen van lokale actoren leiden zonder centrale interventies tot een optimale situatie. Daarbij ligt de rationaliteit niet in het algemeen belang, maar in het weloverwogen eigenbelang van de autonome actoren. Hierbij wordt dus verondersteld dat de autonomie om beslissingen te nemen bij de lokale actoren ligt. Afstemming komt tot stand door ruil in een situatie van perfecte competitie. Evenals bij het onderzoek van Teisman naar complexe besluitvorming is het ook bij mijn onderzoek naar complexe samenwerking de vraag, of vanuit de gehanteerde voorronderstellingen van beide perspectieven wel op goede wijze onderzoek kan worden verricht. Teisman geeft ook aan dat daarbij vooral met het oog op de autonomie problemen ontstaan. De actoren in het beleidsdomein vitaal kunnen nu eenmaal niet zelfstandig zowel de individuele doelstellingen als de gezamenlijke doelstellingen bereiken. Zij hebben individueel niet de macht en de middelen om over de keten heen deze doelstellingen te verwezenlijken en hebben elkaar nodig. Beleid en de effectuering daarvan komt alleen tot stand als er interactie plaatsvindt tussen de diverse partijen binnen het beleidsdomein en niet door middel van dwang of via marktmechanismen Pluricentrisch perspectief Tegenover de veronderstelling van autonomie (centraal dan wel lokaal) staat in het pluricentrisch perspectief de vervlechting centraal. Hierbij wordt onderkend dat beleid en de effectuering daarvan alleen tot stand kan komen door de verschillende actoren binnen het beleidsdomein met elkaar te laten samenwerken. Hierbij wordt door Teisman naast samenwerking ook nog strijd genoemd die binnen het beleidsdomein zal plaatsvinden om goed beleid te laten ontstaan. In mijn onderzoek zal ik mij echter richten op samenwerkingsaspecten. In de pluricentrische benadering wordt ervan uitgegaan dat beleidstelstels bestaan uit centrale en lokale eenheden die in een wederzijds afhankelijke relatie tot elkaar staan en waarbij niet alleen centraal maar ook niet alleen decentraal alleenbeslissingsrecht leidt tot bevredigend beleid. Verder dat Samenwerken, een kwestie van organiseren? 14

17 noch het algemeen belang, noch het eigenbelang van de actoren, maar het gemeenschappelijk belang toetssteen is voor het beoordelen van beleid en de effectuering daarvan. Ik denk dat de geschetste perspectieven goed bruikbaar zijn als analyse-instrument en de bril die wordt opgezet binnen het onderzoek, waarbij ik evenals Teisman denk dat het pluricentrisch perspectief uiteindelijk de bril is die alle actoren in een samenwerkingsrelatie zullen moeten opzetten om deze samenwerking effectief te kunnen laten verlopen. In mijn onderzoek wil ik mij, in tegenstelling tot wat Teisman doet, niet beperken tot het maken van beleid, maar wil me tevens richten op de effectuering daarvan. Deze uitbreiding voegt wat mij betreft, zeker in relatie tot het perspectief op samenwerking die ik wil integreren met het perspectief op beleidsvorming, zelfs een extra complexiteit toe aan het samenwerkings-vraagstuk. Beleid maken is één ding, het op gewenste wijze implementeren daarvan voegt hier nog de nodige complexiteit aan toe omdat dit een extra beroep doet op een juiste samenwerking tussen actoren, het voor ogen houden van gemeenschappelijke belangen en niet onbelangrijk de bereidheid om zich te verplaatsen in de belangen en werkelijkheid van de ander. Het uitgaan van het pluricentrisch perspectief heeft als consequentie dat complexiteit uitgangspunt is voor de beschrijving, analyse en beoordeling van samenwerkingsprocessen binnen het beleidsdomein vitaal. Uitgangspunt is verder dat alle actoren die betrokken zijn bij complexe besluitvormingsprocessen en het te ontwikkelen en te implementeren beleid hier in eerste instantie vanuit hun eigen perspectief bij betrokken zijn. 6 Dit geldt ook voor complexe samenwerkingsprocessen. Men moet zich hiervan bewust zijn en daarmee ook van de aandacht die absoluut noodzakelijk is voor het bij de relevante actoren onder ogen brengen van het gemeenschappelijk belang en het formuleren van gemeenschappelijke doelen. Alleen op deze manier kan de samenwerking gestalte krijgen die nodig is voor het bereiken van deze doelen. Teisman beziet vier bestuurskundige onderzoeksobjecten, te weten de organisatiestructuur van het het beleidsveld, het beleid, besluitvorming en middelen vanuit de drie verschillende perspectieven. Na analyse hiervan blijkt, dat het pluricentrische perspectief een begripsbepaling vereist die afwijkt van de uni- en multicentrische perspectieven en daarmee een eigen plaats verdient in de bestuurskundige theorie. In de volgende paragraaf zal ik kort de vier bestuurskundige onderzoeksobjecten zoals door Teisman beschreven vanuit de drie verschillende perspectieven laten zien. In paragraaf 2.4 zal ik mijn eigen onderzoeksobject, te weten samenwerking bezien vanuit de 3 perspectieven. Dit is daarmee een aanvulling op het theoretisch kader zoals Teisman dat heeft ontwikkeld. Met het bestuderen van de vier bestuurskundige onderzoeksobjecten bezien door de 3 brillen van Teisman heb ik inzicht en kader ontwikkeld om samenwerking te onderzoeken. Samenwerking in het beleidsdomein vitaal kan, gezien de complexiteit in zichzelf, eigenlijk alleen bezien worden vanuit het pluricentrisch perspectief. 6 Methoden van beleidsevaluatie onder de loep, Planbureau rapporten Samenwerken, een kwestie van organiseren? 15

18 2.3 Vier bestuurskundige onderzoeksobjecten Organisatieprincipes van het beleidsveld Bij het schetsen van het beleidsveld maakt Teisman gebruik van metaforen. De drie perspectieven zijn middels een metafoor allemaal goed te karakteriseren. Er bestaan grote verschillen tussen de perspectieven als het gaat om het soort spelregels dat zorgt voor de afstemming tussen de onderdelen van het beleidsveld en de vraag wat het resultaat van deze afstemming zal zijn Metaforen Regelsysteem (unicentrisme) Het regelsysteem geldt als unicentrische metafoor voor een hiërarchisch beleidsveld. Beleidsontwikkeling wordt gezien als sturing. De overheid kan de samenleving sturen in de door haar gewenste richting. Sturingsimpulsen zijn bedoeld om zonder eigen wil gevolgd te worden. Men gaat er van uit dat de politiek-bestuurlijke top van de overheid het recht heeft én het vermogen bezit om het algemeen belang te definiëren en de uitvoerders zich dienen te houden aan het vastgestelde beleid. Als dit niet goed gaat wordt de oorzaak vaak gezocht bij gebrek aan coördinatie van de hogere (centrale)units om de activiteiten van de lagere (lokale) units tot optimaal beleid te laten integreren, uitmondend in reorganisatievoorstellen. Marktplaats (multicentrisme) Bij de marktplaats als multicentrische metafoor, wordt door onderzoekers vaak de conclusie getrokken dat de overheid leidt aan bestuurscentrisme, terwijl tegelijkertijd de overheid niet in staat wordt geacht de sturingsbehoefte van de lokale actoren te kennen en deze al helemaal niet te kunnen bevredigen. Multicentrisch onderzoek stelt niet de sturingsbehoefte maar het zelfsturend vermogen van de samenleving centraal. Deze zelfsturing komt het best tot stand wanneer betrokken partijen hun eigen belang nastreven en op basis daarvan autonoom beslissingen nemen. Verder wordt als uitgangspunt genomen dat de centrale overheid vooral wordt beoordeeld op de randvoorwaardenscheppende activiteiten ter ondersteuning van de mogelijkheden van lokale actoren om autonoom beslissingen te kunnen nemen. Een beleidsveld bestaat uit autonome gelijksoortige lokale actoren die zich in een omgeving bevinden die kansen biedt en beperkingen stelt. Om te overleven in de onzekere en onbeheersbare omgeving moeten actoren zich intern zo organiseren dat zij adequaat kunnen inspelen op de omgeving en de veranderingen daarin. Naarmate de actoren zich beter aanpassen aan de veranderende omstandigheden, zijn ze slagvaardiger. Actoren zijn daarbij vrij om onderling afspraken te maken, zolang deze afspraken de werking van de markt niet verstoren. De voor het multicentrisme gebruikte metafoor schetst een beeld van de samenleving als een samenstel van eenheden die door ruil proberen hun behoeften te bevredigen. Een onderzoeker die werkt vanuit het multicentrisch perspectief, gaat uit van de zelfsturing van besluitvormingsstelsels. Samenwerken, een kwestie van organiseren? 16

19 Aanbevelingen over stroomlijning van deze besluitvormingsstelsels zullen hierbij dan ook niet vaak voorkomen en zouden ook ten koste gaan van variëteit, flexibiliteit en zelfsturing. Competitie tussen actoren is in dit perspectief het belangrijkste afstemmingsmechanisme en de centrale overheid heeft slechts de taak de perfectie van de markt te bewaken en vervult alleen taken die de lokale eenheden zelf niet kunnen vervullen. De onderzoeker richt zich bij de multicentrische benadering vooral op de vraag hoe de centrale overheid optimaal de rol van facilitair bedrijf kan vervullen en hoe lokale actoren hun organisatie slagvaardig kunnen inrichten. Netwerk (pluricentrisme) Het pluricentrisch perspectief benadrukt vooral de vervlechting tussen centrale overheid en lokale eenheden. Beleidsstelsels bestaan uit centrale én lokale actoren, maar er is geen hiërarchie noch lokale autonomie. De centrale overheid voert wel beleid, maar de lokale actoren hebben wel eigen beleidsvrijheid. Relaties tussen de actoren binnen het beleidsdomein worden gekenmerkt door wederzijdse afhankelijkheid. Actoren zijn van elkaar afhankelijk als voor hun ambities middelen nodig zijn waar andere actoren over beschikken. Het is deze wederzijdse afhankelijkheid die de marktmetafoor van het multicentrisme ongeschikt maakt. Een onwillige actor binnen het beleidsdomein kan niet zomaar even vervangen worden door een ander. De spelers binnen een bepaald beleidsdomein doen er toe en vervullen ieder hun eigen exclusieve rol. Hier van uitgaand, neemt het beleidsdomein daarbij de vorm aan van een netwerk van interorganisatorische relaties. De oligarchie wordt hierbij als overheersend en werkbaar organisatieprincipe bestudeerd en alle actoren kunnen beleid beïnvloeden. Er is niet één sturingsprogramma zoals in het unicentrische perspectief, maar er zijn veel beïnvloedingsprogramma s. Mogelijke tegenkrachten binnen het netwerk kunnen bijdragen aan beter beleid en scherpe contrasten tussen partijen op basis van autonomie zijn niet veel voorkomend en zeker ook niet wenselijk. Onderzoekers binnen het pluricentrisch perspectief richten zich vooral op vragen rond de mate van verwevenheid tussen verschillende eenheden. De feitelijke interactie tussen actoren binnen en tussen formele organisaties bepaalt de echte structuur waarbinnen besluitvorming en in mijn geval ook samenwerking tot stand komt. De verbindingen tussen de verschillende actoren zijn belangrijke objecten van studie. De kern van het organisatievraagstuk ligt vooral in het arrangeren van gemeenschappelijke besluitvorming. Hieronder zijn, kijkend naar de organisatieprincipes die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat. Samenwerken, een kwestie van organiseren? 17

20 unicentrisme multicentrisme pluricentrisme Metafoor regelsysteem marktplaats netwerken Aantal besliseenheden monopolie vrijwel volledige mededinging oligopolie Heersend hiërarchisch geheel los geheel van autonome vervlochten geheel van organisatieprin- van taakeenheden lokale actoren interdependente lokale en cipe centrale actoren Kern van het organiseren Aard koppelingen tussen actoren Rollen rijk, lokale overheid en maatschappij vinden optimale taakverdelingsstructuur organisatie aanpassen aan omgeving arrangeren van gemeenschappelijke besluitvorming centrale coördinatie invisible hand wederzijdse strategische interactie sturend subject, uitvoerder, respectievelijk gestuurd object facilitair bedrijf, respectievelijk zelfsturende, autonome actoren geheel van beïnvloedende subjecten Beleidsprincipes Unicentrisme Onderzoek vanuit dit perspectief gaat er vanuit dat het algemeen belang te kennen is. Daarmee zijn doelen centraal te formuleren, op elkaar af te stemmen en te combineren tot een plan van aanpak. Beleidsafstemming is vooral een inhoudelijke aangelegenheid. Er is sprake van beleid zodra het sturingscentrum een besturingsprogramma vaststelt. Een besturingsprogramma is dan het voornemen een probleem te lijf te gaan volgen een plan van aanpak. Door vooraf duidelijkheid te verschaffen over de doelen is volgens het unicentrisch perspectief rationeel beleid mogelijk. Daarbij wordt de implementatie en het uiteindelijke effect beoordeeld vanuit de vooraf gestelde doelen. Een beleidsonderzoeker stelt zich de vraag of het project is uitgevoerd, zoals dat in het oorspronkelijke besturingsprogramma werd aangegeven binnen de vooraf gestelde randvoorwaarden en planning. Ook onderzoek naar vooraf voorspelde effecten en het daadwerkelijk optreden daarvan, maakt hiervan onderdeel uit. De unicentrische analyse richt zich primair op de sturingsvraag. Multicentrisme In het onderzoek vanuit dit perspectief staan de doelen van lokale actoren centraal. Via hun eigen beleid streven zij het eigenbelang na. Om dit beleid vorm te geven, handelen de diverse actoren zelfstandig en komt door competitie tussen de lokale actoren een rationeel resultaat tot stand. De centrale overheid is nodig om de vrije competitie tussen de lokale actoren te bewaken. Zij komt echter Samenwerken, een kwestie van organiseren? 18

21 pas in actie wanneer lokale actoren daarom vragen. De onderzoeker is vooral geïnteresseerd in ontwikkelingen die zich op de markt voordoen en de mogelijkheden van lokale actoren om daarop vanuit eigen doelen in te spelen. In het verlengde daarvan houdt de onderzoeker zich bezig met de vraag hoe de handelingsvrijheid van lokale actoren te beschermen is en welke ingrepen lokale actoren van de centrale overheid vragen. Het handelen van de centrale overheid wordt door de onderzoeker beoordeeld in termen van het leveren van een bijdrage aan het collectief belang. De multicentrische analyse richt zich primair op de ruilvraag. Pluricentrisme Kern van onderzoek vormen vanuit dit perspectief bezien, aandacht voor bovenlokale gezamenlijke belangen en ontwikkeling en verzoening van centrale en lokale doelen. Afstemming tussen en ontwikkeling van doelen wordt bestudeerd als een uitkomst van de strijd om beleid tussen lokale en centrale actoren. Het gemeenschappelijk belang komt door interactie tot stand en is ook pas daarna te kennen. Men gaat van algemene doelen naar nieuwe concrete handelingsdoelen, ontdekt tijdens interactie. Dit is een creatief ontdekkingsproces (In t Veld, 1976) waarin actoren met elkaar nieuwe handelingsmogelijkheden construeren. Het zich enkel focussen op de vooraf gedefinieerde doelen doet vanuit dit perspectief tekort aan de dynamiek van maatschappelijke ontwikkelingen en de complexiteit van het speelveld waar actoren hun eigen gedrag kiezen. In het beleidsnetwerk proberen actoren met een veelheid aan plannen een concrete ingreep in de maatschappij tot stand te brengen. Pas als er een aantal beslissingen, in samenhang voorbereid, genomen en doorgevoerd wordt, is er sprake van beleid (Rosenthal, 1980). De pluricentrische analyse richt zich primair op de beïnvloedingsvraag. Beïnvloeding heeft een interactief karakter, omdat het een activiteit en een reactie op deze activiteit vereist. Het resultaat van beïnvloeding is dan ook vooraf niet te voorzien en is afhankelijk van de reacties van de andere actoren in het beleidsdomein die ook proberen op hun manier het proces te beïnvloeden. Hieronder zijn, kijkend naar de beleidsprincipes die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat. unicentrisme multicentrisme pluricentrisme referentiepunt het centraal te kennen lokaal eigenbelang en gemeenschappelijk belang beleidsanalyse algemeen belang het collectief belang van betrokken actoren begripsbepaling streven naar centraal resultaat van lokale resultaat van interactie beleid bepaalde doelen handelingen tussen meer actoren centrale hoe centraal hoe verloopt lokale hoe vinden en vervlechten onderzoeksaan- vastgestelde doelen te doelrealisatie actoren hun doelen dacht bereiken Samenwerken, een kwestie van organiseren? 19

22 2.3.4 Besluitvormingsprincipes Unicentrisme In het unicentrisch perspectief gaat de onderzoeker ervan uit, dat beleidsprocessen een gefaseerd karakter hebben. De eerste fase is het vaststellen van de sturingsbehoefte in de maatschappelijke sectoren: de agendavorming. Wanneer een probleem op de agenda staat volgt de beleidsvoorbereiding. Centraal wordt vervolgens informatie verzameld die nodig is om het probleem op te lossen en wordt stuurvermogen ontwikkeld door programma s en instrumenten aan het probleem te koppelen. Deze benadering gaat ervan uit dat er een optimale oplossing bestaat voor een probleem, los van de opvatting van de andere actoren. Vervolgens nemen politieke organen het besluit over het programma en de instrumenten. Multicentrisme Vanuit dit perspectief nemen de verschillende autonome eenheden eigen besluiten, waarbij de invisible hand zorgt voor afstemming. Hun besluiten zijn allemaal gebaseerd op weloverwogen eigenbelang. De aggregatie van alle beslissingen leid tot maatschappelijke verandering. Snel handelen en inspelen op preferenties van anderen zijn cruciale besluitvormingscriteria, waarbij de interne besluitvorming grote overeenkomsten vertoont met het unicentrisch perspectief. Het grote verschil is dat lokale actoren in het multicentrisch perspectief in grote mate accepteren dat zij hun omgeving niet beheersen en dat aanpassing daaraan plaats moet vinden. Besluitvorming moet zo georganiseerd zijn, dat het beantwoorden van de vraag hoe te overlegen in een steeds veranderende omgeving adequaat is te beantwoorden. Pluricentrisme Er is in het pluricentrisch perspectief sprake van meer dan één besluitvormingseenheid, meer dan één besluit en meer dan één besluitvormingsproces. Besluitvorming bestaat uit een kluwen van reeksen van beslissingen, waarbij afsteming van deze beslissingen plaatsvindt door interactie tussen de verschillende actoren. Deze interactie is onderwerp van onderzoek vanuit dit perspectief. Door ontstane schaarste dienen er keuzes te worden gemaakt en plannen van diverse partijen moeten aan elkaar worden gekoppeld. Dat vereist flexibiliteit en heroverweging, aanpassing en vernieuwing van deze plannen. De implementatie is dan het best te zien als beleidsuitvoering, beleidsontwikkeling en aanpassing tegelijkertijd. Indeling in fasen heeft nauwelijks nog waarde. Op de volgende pagina zijn, kijkend naar de besluitvormingsprincipes die gehanteerd worden binnen de drie perspectieven, de hoofdlijnen samengevat. Samenwerken, een kwestie van organiseren? 20

23 unicentrisme multicentrisme pluricentrisme verloop van gefaseerde reeks som van losse besluiten, reeks van beslissingen van besluitvorming stappen in dienst van die tot optimum leiden diverse actoren die tot beleid het besluit leidt kern van voorbereiding van het aggregatie van aparte vervlechting van meer besluitvorming besluit besluiten beslissingen centrale waar gaat het mis in de hoe werkt besluit uit in hoe leidt reeks beslissingen analysevraag implementatie omgeving tot beleid Inzet van middelen Unicentrisme Om beleid te kunnen uitvoeren moeten actoren middelen inzetten. In het unicentrisch perspectief spreekt men daarbij over instrumenten als metafoor. Het sturend subject beschikt over gereedschappen die inzetbaar zijn om de maatschappij te modelleren. In dit perspectief nemen wetgeving, planning en coördinatie de belangrijkste plaats in. In het unicentrisch perspectief wordt het bestuursrecht gebruikt ter ondersteuning van de hiërarchische top-down aanpak. Het biedt de centrale overheid de mogelijkheid om taakverdeling en spelregels te bepalen en heeft als doel om de doorwerking van plannen van hogere overheden in die van lagere te garanderen. Multicentrisme In het multicentrische perspectief is de markt de basis voor veel onzichtbare gedragsregels. Privaatrechtelijke wetgeving, heffingen en subsidies worden binnen het multicentrisch perspectief als de belangrijkste middelen beschouwd. De overheid formuleert hierin spelregels die zijn bedoeld om het functioneren van de markt te versterken. De centrale overheid is een facilitair bedrijf, gericht op het voorkomen of verminderen van de negatieve effecten van het marktmechanisme. Heffingen en subsidies zijn daarin belangrijke middelen om autonome actoren te prikkelen. Pluricentrisme In dit perspectief ligt de nadruk op informatie, politieke steun en legitimiteit. Informatie is nodig om goede beslissingen te nemen en in de wetenschap dat het gedrag van de actoren onvoorspelbaar is, zal de actor waar het om gaat vooral informatie over zichzelf bekend maken. Hij probeert in een structureel onvoorspelbare situatie de eigen positie te optimaliseren zonder de illusie te hebben zijn omgeving te kunnen sturen. De aanwezigheid van diverse actoren met eigen doelen, middelen en selectiecriteria maakt besluitvorming een zoekproces naar de meest bevredigende oplossing voor alle actoren die het proces beïnvloeden. Deze onzekerheid is niet vooraf te beheersen en vooral door interactie komt een actor erachter hoe anderen reageren en wat zijn eigen speelruimte en scoringsmogelijkheden zijn. Het gaat niet om onzekerheidsreductie, maar om het hanteren van Samenwerken, een kwestie van organiseren? 21