Inbreng van lokale actoren in bovenlokale strategische projecten, uitgaande van een aantal cases

Transcriptie

1 Faculteit Toegepaste Wetenschappen Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Inbreng van lokale actoren in bovenlokale strategische projecten, uitgaande van een aantal cases door Liselotte Mortier Promotor: Prof. Dr. G. Allaert Scriptiebegeleider: Ir. Peter Vanden Abeele Scriptie ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS-Ruimtelijke Planning Academiejaar

2 Woord Vooraf Als studente Ruimtelijke Planning en tevens buurtbewoonster van de stationsomgeving Gent Sint-Pieters werd ik geboeid door de geplande ontwikkelingen die zich de komende jaren in en nabij het station zullen afspelen. Onder meer de manier waarop de overheid dit grootschalige project naar de bevolking communiceert, trok mijn aandacht. Om de informatieoverdracht en mogelijke inbreng van de burger ten volle te kunnen analyseren leek het me interessant een vergelijking te maken met de ontwikkelingen nabij dat andere grootschalige stationsproject, met name het Kievitplein naast Antwerpen-Centraal, en met de aanpak van het station en de omgeving van Utrecht-Centraal. Het maken van deze scriptie was een leerrijke ervaring, waarbij de confrontatie met de praktijk uiterst boeiend is gebleken. Kortom een waardig sluitstuk van mijn opleiding Ruimtelijk Planning. Het verwezenlijken van deze scriptie zou echter niet mogelijk zijn geweest zonder de hulp van velen. Ik maak van deze gelegenheid graag gebruik om mijn dank te betuigen aan allen die op een of andere manier hebben bijgedragen tot het tot stand komen van dit afstudeerwerk. In de eerste plaats wens ik mijn promotor Prof. Dr. G. Allaert te bedanken voor zijn vlotte medewerking en de kans die hij me bood me in dit onderwerp te verdiepen. Ondanks zijn drukke agenda, kon ik steeds bij hem terecht. Daarnaast wens ik ook mijn scriptiebegeleider Peter Vanden Abeele te bedanken. Hij was een constant aanspreekpunt en wist met duidelijke antwoorden raad te bieden, daar waar problemen zich voordeden. Ook ben ik grote dank verschuldigd aan de personen die me bereidwillig te woord stonden in de gevoerde interviews. Ook daarna kon ik steeds met vragen bij hen terecht. Het betreft Marlou Heijnen, Manu Claeys, Reginald Claeys, Peter Lacoere, Elke Decruynaere, Bart De Weger en Katherine Ennekens. Pieter-Jan Baeck wens ik uitgebreid te bedanken voor de enthousiaste hulp bij het programma LaTeX dat de layout van deze scriptie mogelijk maakte. naverwerking, waren een belangrijke en gewaardeerde hulp. Zijn vele uren gespendeerd in de

3 Onontbeerlijk in deze periode waren mijn vrienden. Ze bleken een grote steun en toeverlaat op momenten dat het eventjes wat minder ging. De verwaarlozing van de laatste weken zal dan ook ruimschoots worden goedgemaakt. Een speciaal woord van dank gaat uit naar Christophe Collard, die me op elk uur van de dag, zeven dagen op zeven met raad en daad bijstond. Ik bedank hem voor het nauwkeurig nalezen van deze tekst, en de nuttige, constructieve opmerkingen. Ook wens ik mijn broer, Stefaan te danken voor zijn morele steun. En tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, zelfs in tegendeel, wil ik mijn ouders bedanken voor het vertrouwen dat ze me gedurende mijn gehele opleiding schonken. Hun morele en logistieke steun waren onontbeerlijk voor het slagen van deze scriptie. Bovendien zijn dankzij hun controle- en correctiewerk talrijke fouten en stylistische onvolkomenheden verbeterd. Liselotte Mortier Gent, mei 2006

4 Toelating tot bruikleen De auteur geeft de toelating deze scriptie voor consultatie beschikbaar te stellen en delen van de scriptie te kopiëren voor persoonlijk gebruik. Elk ander gebruik valt onder de beperkingen van het auteursrecht, in het bijzonder met betrekking tot de verplichting de bron uitdrukkelijk te vermelden bij het aanhalen van resultaten uit deze scriptie. Liselotte Mortier Gent, mei 2006

5 Inbreng van lokale actoren in bovenlokale strategische projecten, uitgaande van een aantal cases door Liselotte Mortier Scriptie ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS - Ruimtelijke Planning Academiejaar Promotor: Prof. Dr. G. Allaert Scriptiebegeleider: Ing. P. Vanden Abeele Universiteit Gent Faculteit Toegepaste Wetenschappen Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Samenvatting In deze scriptie wordt dieper ingegaan op de inbreng van de burger in grootschalige stationsprojecten. Daartoe wordt het planningsproces van het project Gent Sint-Pieters afgewogen ten opzichte van die van de stationsomgeving Antwerpen Kievitplein en het stationsgebied Utrecht. Alvorens tot de analyse van de drie cases over te gaan, wordt eerst een theoretisch kader geschetst met daarbij aandacht voor beleidsprocessen, het begrip democratie en de rol van de burger in beide. Aan de hand van de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof, die eveneens in het theoretisch deel aan bod komt, wordt in alle drie de cases de invloed van de burger nagegaan. Er werd daarbij besloten dat inspraak meer is dan informeren alleen en dat het vroegtijdig betrekken van de burger een meerwaarde kan opleveren voor de uiteindelijke plannen en er tevens kan voor zorgen dat de burger meer begrip opbrengt voor de genomen beslissingen. Wil men het advies van de burgers en hun visie op bepaalde plannen mee in het planningsproces opnemen, dan dient men hiertoe serieuze inspraaktrajecten te organiseren. Afsluitend werd een suggestie geformuleerd voor een ideaal participatietraject. Trefwoorden Inbreng burger, partcicipatieladder, Project Gent Sint-Pieters, Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein, Stationsgebied Utrecht

6 Inhoudsopgave Inleiding 1 I Theoretisch kader 3 1 Beleid 4 2 Beleidsproces Agendavorming Beleidsvoorbereiding Beleidsbepaling Beleidsuitvoering Beleidsevaluatie Terugkoppeling Beleidsbeëindiging Burger en beleid De veranderende relatie overheid - burger Rol van de media De burger De burger als staatsburger De burger als klant De burger als onderdaan Verwachtingspatroon en houding De buitenstaandersburgerschapsstijl De plichtsgetrouwe burgerschapsstijl De pragmatische burgerschapsstijl Maatschappijkritische burgerschapsstijl i

7 INHOUDSOPGAVE ii 3.5 Overheidscommunicatie naar de burger Het nut van overheidscommunicatie Tot slot Van een indirecte naar een hybride democratie 24 5 Interactief beleid Een definitie Het afwegingskader De beleidssituatie Inhoudelijke beleidsproblematiek Actoren Doelstellingen Voorwaarden Bestuursstijlen Onderscheid tussen interactief beleid, inspraak en participatie Verschillende inspraakmethoden Participatieladder Interactieve beleidsaanpak Resultaten Tot slot II Analyse cases 41 6 Onderzoeksopzet Inleiding Motivering drie cases Afbakening van het onderzoek Opbouw van het onderzoek Situering Projectbeschrijving Procesbeschrijving Evaluatie Onderbouwing van het onderzoek Documentenonderzoek Interviews

8 INHOUDSOPGAVE iii Literatuuronderzoek Case 1: Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein Situering Inleiding Antwerpen in Vlaanderen en internationaal De Kievitwijk in Antwerpen en omgeving Projectbeschrijving Inleiding Project Actoren Procesbeschrijving Feitelijk verloop Gehanteerde inspraakkanalen Participatieladder Evaluatie Case 2: Stationsgebied Utrecht Situering Inleiding Utrecht in Nederland en internationaal Het station in Utrecht en omgeving Projectbeschrijving Inleiding Project Actoren Procesbeschrijving Feitelijk verloop Gehanteerde inspraakkanalen Participatieladder Evaluatie Vergelijking Antwerpen-Utrecht Case 3: Stationsproject Project Gent Sint-Pieters Situering Inleiding

9 INHOUDSOPGAVE iv Gent in Vlaanderen en internationaal Het station in Gent en omgeving Projectbeschrijving Inleiding Project Actoren Procesbeschrijving Feitelijk verloop Gehanteerde inspraakkanalen Participatieladder Evaluatie Vergelijking van Gent met Antwerpen Utrecht 131 III Het ideale planningsproces Het ideale planningsproces Inleiding Actoren Beleidsproces Agendavorming Beleidsvoorbereiding Beleidsbepaling Beleidsuitvoering Beleidsevaluatie Terugkoppeling Beleidsbeëindiging Participatieladder Conclusie Besluit 141 Bibliografie i

10 Inleiding Met het kwijtschelden van de schulden van de Belgische Spoorwegen door de federale overheid, zijn de afgelopen jaren heel wat spoorwegterreinen nabij stations vrijgekomen voor ontwikkeling. Gezien hun unieke ligging, veelal nabij de kern van hun stad of gemeente, maken veel steden en gemeenten dankbaar gebruik van die extra ruimte om grootschalige ontwikkelingen te realiseren. Vaak betreft het de realisatie van kantoorcomplexen, maar evenzeer worden er volledige stadsdelen ontwikkeld, met naast ruimte voor kantoren ook een aanbod van wonen, ontspanning en commerciële functies. Dat de impact op de reeds bestaande, omliggende stadsdelen groot is, valt niet te ontkennen. De invloed op de omwonenden mag dan ook niet worden onderschat. Bij het uittekenen van die bovenlokale strategische projecten, lijkt het dan ook belangrijk de lokale actoren, met name de buurtbewoners, bij het project te betrekken. De komende jaren verwacht men in de omgeving van het station Gent Sint-Pieters dergelijke grootschalige realisaties. Het station zelf ondergaat een enorme reconversie en op de omliggende vrijgekomen terreinen, waarvan de NMBS en de Stad Gent elk ongeveer de helft in handen hebben, wenst men een nieuw stadsdeel te ontwikkelen. Tegelijk met die nieuwe ontwikkeling stijgt ook het gemor op uit de omliggende wijken, als zou het project niet aangepast zijn aan de kleinschaligheid van de omgeving en zou men te weinig bij het proces betrokken zijn. Om te kunnen nagaan of de burger al dan niet inspraak heeft gehad in de plannen, is het wenselijk na te gaan wanneer en in welke mate de burger bij het proces betrokken werd. Het leek interessant dit te doen aan de hand van een vergelijking met twee andere grootschalige projecten nabij stationsomgevingen. Het betreft de projectontwikkeling op het Kievitplein nabij Antwerpen-Centraal en de reconversie van het station Utrecht-Centraal samen met de omliggende wijken. Beide projecten werden ten opzichte van elkaar afgewogen waarna de resultaten werden aangewend voor de analyse van het project Gent Sint-Pieters. 1

11 INLEIDING 2 Deze scriptie is de neerslag van de studie naar de inbreng van lokale actoren in bovenlokale strategische projecten. Onder lokale actoren verstaat men de burger, buurtbewoner, die door zijn woonplaats invloed ondervindt van bepaalde projecten die in zijn leefomgeving worden ontwikkeld. De nabijheid van die klein- of grootschalige projecten kan al dan niet effect hebben op de leefomgeving van die burger. Voor de overzichtelijkheid werd dit werkstuk opgesplitst in drie delen. In het eerste, theoretische deel wordt getracht een aantal begrippen te definiëren en tevens een achtergrond te schetsen voor de verdere analyse van de drie cases. In een eerste hoofdstuk wordt het begrip beleid toegelicht, waarna in hoofdstuk 2 een beleidsproces uit de doeken wordt gedaan. In hoofdstuk 3 wordt dieper ingegaan op de relatie tussen de burger en het beleid. Aangezien de betrokkenheid van de burger nauw verbonden is met democratie, komt dit aan bod in hoofdstuk 4. Tot slot behandelt hoofdstuk 5 het interactief beleid. Deel 2 behandelt de analyse van de drie cases. Hoofdstuk 6 geeft daarbij kort de manier weer waarop de drie cases worden geanalyseerd. In hoofdstuk 7 en 8 worden respectievelijk de Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein en het Stationsgebied Utrecht besproken, waarna in een aansluitend hoofdstuk de inspraak van de burger in beide cases ten opzichte van elkaar wordt afgewogen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 10 dieper ingegaan op het project Gent Sint- Pieters, waarna in een afsluitend hoofdstuk de vergelijking volgt met de case Antwerpen en de case Utrecht. In het derde en laatste deel worden de inzichten, opgedaan in de eerste twee delen, met name de theoretische achtergrond en de toepassing ervan in de cases, samengebracht om suggesties te formuleren voor een ideaal participatietraject. Tot slot volgt een evaluatie van de bevindingen.

12 Deel I Theoretisch kader 3

13 Hoofdstuk 1 Beleid Beschouwt men het begrip beleid dan merkt men dat het niet zo eenvoudig is een eenduidige definitie te geven. Dit wordt eveneens duidelijk wanneer men er verschillende auteurs op na leest. voorkeuren. Elkeen kiest verschillende bewoordingen of legt andere accenten, naargelang de eigen Hoogerwerf (2003) ziet beleid als het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen. Daarbij aansluitend past de definitie van de bestuurskundige Kleijn (1968): het bewust en systematisch handelen, met gebruikmaking van de daartoe geëigende middelen, met een duidelijk omlijnd politiek doel voor ogen, waar stap voor stap op wordt afgewerkt. Kleijn heeft het, net zoals Hoogerwerf, over een doel dat moet worden bereikt, met dat verschil dat hij dit doel enkel politiek beschouwt en het volgens hem tevens duidelijk omlijnd dient te zijn. Beiden zijn er tevens van overtuigd dat dit dient te gebeuren volgens bepaalde middelen en ook het tijdsaspect is daarbij belangrijk, zij het dat dit bij Kleijn eerder indirect (stap voor stap) aan bod komt. Een vrij eenvoudige definitie treffen we aan bij de sociologen Van Doorn en Lammers (1962). Ze beschouwen beleid als een plan van actie, een samenstel van middelen en doeleinden zonder daarbij al teveel voorwaarden te stellen. Becker (1972) geeft de voorkeur aan een eerder vage omschrijving waarbij nog tal van interpretatiemogelijkheden mogelijk zijn. De socioloog ziet beleid als een georganiseerde sociale beheersing. Elementen zoals doel en middelen blijven hier achterwege, maar zijn daarentegen niet uitgesloten gezien de vaagheid van definiëring. Beschouwen we de versie van de politicoloog Kuypers (1980) een systeem van gekozen elementen, waarvan elk zich tot één of meer andere verhoudt als een doel tot een middel of als een middel tot een doel dan dient te worden opgemerkt dat ook deze definitie nog voor interpretatie vatbaar is. De bestuurskundige Van Braam (1986) heeft een nogal uitgebreide en veelomvat- 4

14 BELEID 5 tende definitie over beleid. Voor hem betekent beleid een bepaalde combinatie van na te streven doeleinden en voor de bereiking daarvan adequaat geachte middelen van maatschappelijk handelen; een denkbeeld of samenstel van denkbeelden over het waartoe en het hoe-daartoe van zulk handelen. Hij sluit hierbij deels aan bij de visie van Hoogerwerf en Kleijn. Rosenthal, Van Schendelen en Ringeling (1987), drie politicologen, beschouwen beleid als een complex van voornemens tot handelen, dan wel een serie handelingen van bestuurlijke organisaties of hun leden ten aanzien van een bepaald probleem. Abma en In t Veld (2001) menen dat journalisten beleid zien als een goed doordacht plan, dat helpt om bepaalde problemen op te lossen en veranderingen te bewerkstelligen. Als beleidswetenschappers hebben zij, door hun ruime praktijkervaring, een eerder minder positieve kijk op beleid en zijn ze er zich van bewust dat zelfs de beste plannen eenvoudig kunnen worden tegenhouden door de macht van partijen. Overleest men deze verschillende definities dan kan men opmerken dat beleid globaal gezien, ofwel een actie, ofwel een gedachte, ofwel beide inhoudt. Zowel een handelen als een plan, zowel activiteiten als denkbeelden, zowel gedragingen als opvattingen. Hetgeen ook vaak aan bod komt zijn de doeleinden en de middelen. Geen beleid zonder doel, dat via bepaalde middelen kan worden bereikt. Daarnaast werd reeds het tijdsapect vermeld dat bij Hoogerwerf expliciet (tijdskeuzen) en bij Kleijn eerder impliciet (stap voor stap) is vermeld. Beleid kan dus worden gezien als een bepaalde gedragslijn die wordt gevolgd, gebruik makend van de gepaste middelen, teneinde tegen een bepaald tijdstip een bepaald doel te bereiken.

15 Hoofdstuk 2 Beleidsproces Dat een beleid niet in één, twee, drie tot stand komt, spreekt voor zich. Vooraleer men tot het gewenste beleid komt, dient men eerst een aantal obligate stappen te doorlopen. Het bespreken van de verschillende stappen kan nuttig zijn als achtergrond bij de bespreking van de drie cases. Globaal genomen onderscheidt men daarbij de planning, de uitvoering en de evaluatie. Een aantal auteurs voegt daar nog een aantal stappen aan toe. Hoogerwerf (1989) start met een agendavorming en een beleidsvoorbereiding alvorens over te gaan tot de beleidsbepaling, deze kunnen worden samengerekend tot de planning. Na de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie horen volgens dezelfde auteur nog een terugkoppeling en een beleidsbeëindiging. De verschillende stappen worden in onderstaande figuur schematisch voorgesteld waarna elke stap aan de hand van Hoogerwerf (1989) verder wordt besproken. Figuur 2.1: Beleidsproces (naar Hoogerwerf, 1989) 6

16 2.1 Agendavorming Agendavorming Het bepalen van de agenda of agendavorming, is het proces waarbij maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek of de beleidsmakers krijgen. Hierdoor ontstaat de kans dat deze problemen worden opgenomen in het beleidsproces. De problemen die worden opgemerkt door het publiek, komen terecht op de publieke agenda. De officiële agenda bevat de problemen waarvan de beleidsmakers vinden dat ze moeten behandeld worden. De officiële en de publieke agenda samen vormen de politieke agenda. Wanneer een probleem wordt ontdekt door een particuliere belangengroep, dan dient men dit te vertalen in politieke eisen. Vervolgens wordt dit probleem, door zowel de media als de politieke partijen, als een geschikt onderwerp voor de besluitvorming erkend en wordt het onderworpen aan een geschikt debat en een sociaal conflict over de mogelijke oorzaken. Eens dit is voltooid is het klaar om te worden vertaald naar een beleid. Er worden vier manieren onderscheiden waarop een probleem op de agenda kan worden geplaatst: Model van het geslaagd extern initiatief: Dit vindt plaats wanneer één of meer groepen met weinig of geen toegang tot de beleidsbepalers erin slagen een probleem eerst op de publieke agenda en vervolgens op de officiële agenda te plaatsen. Model van de mobilisatie: Wanneer politieke leiders problemen, behorende tot de politieke agenda, op de publieke agenda kunnen plaatsen. Men probeert dit, teneinde bij de bevolking de nodige steun voor het uit te voeren beleid te vergaren. Model van de interne toegang: Bij bepaalde problemen acht men het niet noodzakelijk steun te krijgen bij de bevolking. In dit geval zullen de politieke leiders of de personen die in nauw contact staan met hen, de problemen rechtstreeks op de officiële agenda plaatsen, zonder omweg via de publieke agenda. Model van het gefrustreerd extern initiatief: Dit model vormt de tegenhanger van het model van het geslaagd extern initiatief. De bevolking is erin geslaagd de problemen op de publieke agenda te plaatsen maar niet op de officiële, dit laatste vaak tot grote frustratie van de belanghebbenden. Wil men ervoor zorgen dat bepaalde problemen op de publieke agenda verschijnen, dan dienen die te voldoen aan vier voorwaarden:

17 2.2 Beleidsvoorbereiding 8 De te behandelen situatie moet volgens de mening van de burgers verwerpelijk of onjuist zijn. De situatie dient zich daarnaast frequent voor te doen of moet op zijn minst sterke emoties oproepen. Het publiek moet uiteraard ook van mening zijn dat er iets dient te veranderen aan de situatie. De bevolking is niet in staat een oneindig aantal situaties als probleemsituaties te bestempelen. De ruimte op de publieke agenda is met andere woorden beperkt, aangezien de aandacht van de burger zich slechts concentreert op een beperkt aantal problemen en verslapt bij een te groot aantal. Problemen die op de officiële agenda verschijnen dienen aan analoge voorwaarden te voldoen. 2.2 Beleidsvoorbereiding Onder beleidsvoorbereiding verstaat men het ontwerpen van het beleid. Het begrip omvat het geheel van opeenvolgende verrichtingen waardoor beleidsontwerpers in staat zijn een beleidsprobleem te verwerken tot een zo goed mogelijk beredeneerd oplossingsplan (zie figuur 2.2). Dit gehele proces is hoofdzakelijk opgebouwd uit mondelinge en schriftelijke argumenten. Figuur 2.2: Het ontwerpen van beleid (naar Hoogerwerf, 1989)

18 2.2 Beleidsvoorbereiding 9 Aan de hand van verschillende waarden, normen, doelen en een massa van feitelijke gegevens gaan de beleidsontwerpers de te behandelen problemen analyseren en waar mogelijk oplossen. Ze maken daarbij handig gebruik van hun deskundigheid en creativiteit. Voor het analyseren van een aantal problemen dient men een aantal mensen te belasten aangezien dit een bepaalde hoeveelheid tijd en energie vergt. Beleidsontwerpers hebben veelal toegang tot belangrijke informatie en handelen vaak ook uit bepaalde belangen en met een bepaalde, al dan niet politieke, macht. Het proces van de beleidsvoorbereiding kan worden opgesplitst in zes ontwerproutines: Opdrachtformulering: Hierin wordt de opdracht tot het ontwerpen van het beleid gegeven. Het is eveneens in deze nota dat de vrijheidsgraden van de beleidsmakers worden vastgelegd. Grondvragenselectie of probleemdefiniëring: In dit onderdeel wordt duidelijk bepaald wat het probleem nu eigenlijk inhoudt. Daarenboven kan het probleem in een aantal afzonderlijk te behandelen deelproblemen worden opgesplitst. Megabeleidskeuze: Bij deze fase worden de grote lijnen van het beleid geschetst, randvoorwaarden vastgelegd en strategische beleidsinstrumenten en richtlijnen bepaald. Ontwerpen: De megabeleidskeuzes worden hier verder in detail behandeld. Hier vindt het eigenlijke detailleren van het ontwerp plaats. Onderhandelen: In deze fase wordt gekeken in welke mate de bekomen ontwerpen passen binnen de verschillende opvattingen. Het is belangrijk deze fase voorafgaand aan de eigenlijke beleidsbepaling te laten plaatsvinden, aangezien men op die manier reeds een idee krijgt van de aanvaardbaarheid van het ontwerp. Haalbaarheidstoetsing: Het ontwerp wordt opnieuw geanalyseerd en men gaat de haalbaarheid en tevens uitvoerbaarheid van het ontwerp na. Het is niet omdat het past binnen de visie van een bepaalde belangengroep dat het bijgevolg ook uitvoerbaar is. Het is niet noodzakelijk dat al deze routines in de beleidsvoorbereiding aanwezig zijn, het is mogelijk dat een of meerdere routines worden overgeslaan.

19 2.3 Beleidsbepaling Beleidsbepaling Na de beleidsvoorbereiding bepaalt men het overheidsbeleid. Alle problemen die de beleidsvoorbereiding hebben overleefd, maken kans om opgenomen te worden in het beleid. Men neemt met andere woorden beslissingen over de inhoud van het beleid. Deze vorm van besluitvorming kan men zien als een rationeel keuzeproces en tevens als een interactie tussen actoren. Bij een keuzeproces vindt een afweging van alternatieven plaats. Aangezien het hier een rationele afweging betreft, is de keuze van de alternatieven gericht op het oplossen van het gesignaleerde probleem. In deze fase analyseert men alle mogelijke alternatieven en gaat men tevens de gevolgen ervan na. Op die manier tracht men alle voordelen te maximaliseren en tevens de nadelen te minimaliseren. De beleidsbepaling houdt in dit geval dus een nutsmaximalisatie in. Er dient hierbij wel te worden opgemerkt dat het zo goed als onmogelijk is, alle mogelijke alternatieven te bepalen. De kans is groot dat er een aantal alternatieven ontbreken, aangezien niemand die heeft geselecteerd. Men kan bijgevolg maar spreken van een subjectief of beperkt rationeel keuzeproces. Daarnaast houdt de beleidsbepaling ook een interactie in tussen actoren. Het is daarbij de bedoeling de verschillende actoren te verenigen die, met hun eigen opvattingen op het gewenst beleid, een aantal doelen trachten te verwezenlijken. Dit proces van interactie streeft ernaar de doeleinden, informatie en macht van de betrokkenen en de wijze waarop ze een besluit trachten te bekomen, te beïnvloeden. Vaak heeft een actor hoge verwachtingen, maar dient de betrokkene deze al snel te laten varen, aangezien in een representatieve democratie overleg en compromisvorming onvermijdelijk zijn. 2.4 Beleidsuitvoering Beleidsuitvoering betekent dat men het overheidsbeleid gaat implementeren, men gaat met andere woorden de middelen van het beleid toepassen. Dit is de zowat gevoeligste fase van het beleidsproces, aangezien hier meteen het succes of falen van het overheidsbeleid worden bepaald. Het is pas bij het in de praktijk brengen van de genomen beslissingen, dat men kan vaststellen of men de juiste keuzes heeft gemaakt en de terechte beslissingen heeft genomen.

20 2.5 Beleidsevaluatie 11 Figuur 2.3 geeft schematisch de implementatie van het beleid weer. De uitvoering van een beleid leidt tot beleidsprestaties (policy output), dat is hetgeen er effectief gebeurt. De beleidseffecten zijn dan weer de gevolgen van die beleidsprestaties en worden ook wel policy outcomes genoemd. Figuur 2.3: Van beleid naar beleidseffecten (naar Hoogerwerf, 1989) Of men de juiste beslissingen heeft genomen, kan men vanuit twee gezichtspunten analyseren. Vooreerst is er de top-down benadering. Voor de analyse vertrekt men hier vanuit het gezichtspunt van de beleidsbepaler. Bij de bottom-up benadering neemt men als uitgangspunt het gezichtspunt van de actoren die in het veld bij de uitvoering betrokken zijn. 2.5 Beleidsevaluatie Elk deelproces van het beleid laat in principe evaluatie toe. Een evaluatie maakt het mogelijk een aantal fouten in het beleid op te sporen en die waar nodig te corrigeren. Zo zorgt een evaluatie van de deelprocessen voor een continue bijsturing van het beleidsproces en laat het de bij het beleid betrokken actoren toe, uit hun fouten te leren en zich bij te scholen. Op die manier is een beleidsevaluatie tevens een belangrijke leerschool voor de beleidsmakers. Een beleidsevaluatie op het einde van het beleidsproces, na de beleidsuitvoering, vormt een onmisbaar onderdeel van het beleidsproces. Zoals reeds vermeld is de beleidsuitvoering het meest cruciale deel van het beleidsproces. De uitvoering bepaalt volledig het succes of falen van het beleid. Daarom is het interessant na deze belangrijke fase een evaluatie in te lassen. Zo kan men de beleidsaspecten die bij uitwerking een totaal verkeerd effect teweeg brengen, eruit halen en opnieuw op de agenda plaatsen. Voor die evaluatie, waarbij men de inhoud, de processen en de effecten van het beleid evalueert, is het van wezenlijk belang externe evaluaties te laten uitvoeren. Dit leidt tot nieuwe inzichten, die men onvoldoende kan verwerven uit de praktijkkennis van het openbaar bestuur.

21 2.6 Terugkoppeling Terugkoppeling In de fase van de terugkoppeling of feedback, maakt men gebruik van de resultaten van de beleidsevaluatie. Hier bepaalt men, na analyse van de beleidseffecten, of men het beleid dient te wijzigen, of men het eerder ongemoeid kan laten, of men het beleid eenvoudig kan bijsturen en of het beleid daarentegen kan worden beëindigd. De terugkoppeling bepaalt met andere woorden in welke mate men gebruik maakt van de beleidsinformatie, die inzicht geeft in het beleid, het proces en de effecten. Indien de beleidsevaluatie consequenties heeft voor het beleid, vindt er een terugkoppeling plaats van de beleidsresultaten naar de beleidsdoeleinden en beleidsinstrumenten. 2.7 Beleidsbeëindiging Bij de beëindiging van het beleid kan men vooreerst een onderscheid maken tussen een integrale en een partiële beëindiging. Een vordering tot bescherming van een intussen uitgestorven diersoort kan integraal worden vernietigd. Een bezuiningsmaatregel die men via de verhoging van een subsidiedrempel tracht te realiseren kan men zien als een partiële beëindiging, aangezien men de huidige drempelwaarde afschaft, maar de subsidieregel op zich laat bestaan. Beleidsbeëindiging kan dus een gehele of een gedeeltelijke stopzetting van een bestaand beleid inhouden. Het beëindigen van een beleid houdt een groot aantal risico s in en is tevens moeilijker dan het introduceren van een volledig nieuw beleid. Om een beleid te kunnen beëindigen moet men meer belangen mobiliseren dan wat bij een opstarting het geval is. De effecten van dergelijke beëindiging zijn ook vaak moeilijker in te schatten. Daarnaast behoort een beleidsbeëindiging vaak niet tot het verwachtingspatroon van de beleidscliënten. Het is duidelijk dat de beëindiging van een beleid niet evident is omdat het iets is dat men moeilijk kan voorzien. Het lijkt absurd om bij het ontwikkelen van een nieuw beleid reeds te denken aan de wijze van beëindiging van datzelfde beleid. Indien dit het geval zou zijn, zou dat betekenen dat het nieuwe beleid al op voorhand is afgekeurd.

22 Hoofdstuk 3 Burger en beleid Onderstaande tekst is hoofdzakelijk gebaseerd op het Nederlandse rapport In dienst van de democratie van de hand van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie uit De commissie heeft tot doel verschillende vormen van overheidscommunicatie naar de burger te onderzoeken, teneinde de effectiviteit van de overheidsvoorlichting en de toegankelijkheid van overheidsinformatie te verhogen. 3.1 De veranderende relatie overheid - burger Gezien de verregaande technologische ontwikkelingen van de afgelopen jaren zijn burgers meer en beter in staat om, naargelang hun behoeften, informatie in te winnen, hun mening kenbaar te maken en tevens met elkaar en met de overheid te communiceren. De burger verwerft een steeds meer bepalende rol binnen de relatie overheid - burger. Hij heeft de mogelijkheid zich beter te informeren. Dit laat toe dat hij zich op een eenvoudige manier zelfstandig een mening kan vormen en die tevens kan laten horen. Of met die mening steeds rekening wordt gehouden, is een andere vraag. Zo is er het voorbeeld van de herinrichting van het Gentse Emile Braunplein. De jury selecteerde uiteindelijk een ander ontwerp dan datgene dat de buurtbewoners hadden uitgekozen. Het lijkt dat de mening van de buurtbewoner in deze niet werd gerespecteerd. Hierop wordt in het gedeelte democratie nog verder ingegaan. Naast de technologische evolutie wordt onze maatschappij ook meer en meer gekenmerkt door een sterke individualisering. De onafhankelijkheid van burgers ten opzichte van hun medeburgers en verscheidene instanties neemt daardoor toe. Daarnaast is men, zoals reeds vermeld, 13

23 3.1 De veranderende relatie overheid - burger 14 beter in staat zelf beslissingen te nemen en een eigen oordeel te vellen. Aan de basis van deze toegenomen keuzevrijheid liggen de hogere welvaart, het hogere opleidingsniveau en de dalende invloed van traditionele instellingen. Door deze ontwikkelingen is de relatie tussen overheid en burger geëvolueerd van die van een trust me vanuit het standpunt van de overheid naar die van een show me, gezien vanuit het standpunt van de burger. De individualisering en het hogere opleidingsniveau betekenen met andere woorden een grotere zelfstandigheid voor de burger. Ook de veranderingen binnen de overheid hebben daartoe bijgedragen. De decentralisatie van een groot aantal taken en het uitbesteden van verscheidene opdrachten aan privé-instellingen hebben ertoe bijgedragen dat de almacht van de overheid is afgenomen. Ook de toegenomen mogelijkheden om een bezwaar in te dienen of beroep aan te tekenen tegen beslissingen van de overheid, zorgen ervoor dat de overheid aan macht inboet, ten voordele van de burger. Overheid en burger zijn op die manier geëvolueerd tot gelijkwaardige partners. Er dient hierbij wel te worden opgemerkt dat het gevaarlijk is te spreken over de burger. Het spreekt voor zich dat er een grote variatie bestaat inzake mondigheid en zelfstandigheid van de burgers. Niet elke burger vindt even makkelijk zijn weg tot de overheid of tot de verschillende vormen van beroep. Op het onderscheid tussen de verschillende burgers wordt in hoofdstuk 3.3 verder ingegaan. Een aantal ophefmakende ontwikkelingen binnen de informatie- en communicatietechnologie, waaronder de snelle opmars van het internet, hebben eveneens geleid tot een gewijzigde rol van de burger. Digitalisering, waarbij steeds meer en meer informatie digitaal beschikbaar is, miniaturisering, waarbij die informatie op steeds kleinere media kan worden gestockeerd, mobilisering, waarbij diezelfde informatie draadloos kan worden doorgegeven en convergentie, waardoor al deze functies in één apparaat verenigd zijn, hebben er toe geleid dat de positie van de gebruiker drastisch is gewijzigd. Dit alles geeft aan de gebruiker de mogelijkheid de door hem gewenste informatie op te vragen op een moment naar keuze. Daarnaast is ook de overheid aan een aantal veranderingen onderhevig. Door de oprukkende internationalisering zijn steeds minder handelingen en contacten grensgebonden. Interactie tussen verschillende besturen over de grenzen heen is lang geen uitzondering meer. Dit leidt langzamerhand tot de ontwikkeling van een netwerksamenleving waarbij, door de steeds meer uitbreidende horizontalisering, minder van bovenaf wordt georganiseerd. Burgers blijken elkaar echter even snel, zoniet sneller, te vinden ondanks het vervagen van de verticale relaties.

24 3.2 Rol van de media 15 Men mag hier niet vergeten dat er nog steeds een digitale kloof bestaat. Dit wil echter niet zeggen dat zij die niet over de laatste nieuwe technologische ontwikkelingen beschikken, per se ongeïnformeerd blijven. Er zijn tal van oude communicatiemiddelen die de opmars van de moderne technologieën hebben doorstaan en er zelfs harmonieus mee samenleven. Door dit voortbestaan van de oude communicatiemiddelen, is het ook voor de minder progressieve burger mogelijk op de hoogte te blijven van de ontwikkelingen van het overheidsbeleid. 3.2 Rol van de media Ook het medialandschap is de laatste jaren, mede dankzij de reeds vermelde technologische ontwikkelingen, sterk veranderd. Deze nieuwe en digitale media hebben eveneens een evenwicht bereikt met de reeds bestaande traditionele media. Zo dient de nieuwe lichting journalisten bekwaam te zijn in de verschillende vormen van media. Er treedt tevens een fragmentatie van het medialandschap op. Verschillende zenders trachten hun eigen doelpubliek voor zich te winnen met een op hun eigen interesses afgestemd aanbod aan informatie. De burger is vrij te veranderen tussen de verschillende informatiekanalen. Dat hierdoor een verscherpte concurrentie ontstaat, tussen de verschillende zenders onderling, spreekt voor zich. De rol van de media in het vormen van een visie bij de burger op het overheidsbeleid mag niet worden onderschat. De journalistieke berichtgeving wordt veelal gekenmerkt door een zekere vorm van beïnvloeding. De media of journalist in kwestie bepaalt namelijk zelf wat al dan niet openbaar wordt gemaakt. Naar eigen aanvoelen wordt geselecteerd welke informatie zal worden doorgespeeld aan de burger en welke niet. Dit houdt een bepaalde kleuring in van het nieuws. De steeds beter opgeleide burger schrikt er daarentegen niet van terug met een kritische kijk het gebrachte nieuws te analyseren. Het klakkeloos overnemen van nieuwsfeiten is hem dan ook vreemd. Eerder zal hij voor een correcte informering beroep doen op meer dan één informatiekanaal. Er moet hierbij wel worden opgemerkt dat dit slechts voor een klein deel van de bevolking van toepassing is. De overgrote meerderheid zal genoegen nemen met slechts één informatiebron.

25 3.3 De burger 16 De media, ook wel vierde macht genaamd, spelen tevens een cruciale rol in de parlementaire democratie. De vernieuwde media bieden de lezer en kijker de mogelijkheid in dialoog te treden met diezelfde media. De burger eist daarbij dat de overheidsinformatie open, feitelijk juist, begrijpelijk en integer wordt gebracht. Mede door de verscherpte concurrentie leidt dit tot een zelfreinigend vermogen van de media. 3.3 De burger Zoals hoger vermeld, bestaat er niet zoiets als de burger. Door de aanwezige differentiatie speelt de overheid meer dan één rol. Wil men dat de overheidscommunicatie aanslaat en efficiënt verloopt dan dient die aan te sluiten bij het normen- en waardenpatroon van de burger. Aangezien dit voor elke inwoner van de staat verschilt, is het aan de overheid zich daaraan aan te passen. Men onderscheidt een drietal soorten burgers naargelang hun betrokkenheid en interesse in het bestuur en het beleid. De staatsburger (kiezer of coproducent), de klant en de onderdaan. Deze drie worden hieronder afzonderlijk besproken De burger als staatsburger Kiezer Wanneer men de burger louter als kiezer beschouwt, dan bevindt men zich op het terrein van de traditionele rol van een staatsburger. De kiezer kiest de volksvertegenwoordigers van de verschillende overheidsorganisaties en speelt daarbij de rol van opdrachtgever voor de overheid. In de relatie overheid-kiezer blijkt de kiezersmarkt centraal te staan. Ten tijde van verkiezingen heerst er een markt van vragers en aanbieders waarbij de politieke partijen een bepaald programma (aanbod) aan de kiezer voorstellen. De kiezer kan door het uitbrengen van zijn stem beslissen of hij al dan niet van dat aanbod gebruik maakt, of dat hij eerder opteert voor het aanbod van een andere partij. Dat communicatie naar de burger ten tijde van verkiezingen, en niet alleen dan, essentieel is, valt niet te ontkennen. Die overheidscommunicatie moet zodanig opgebouwd en weergegeven worden, dat de burger in staat is aan de hand van de geboden informatie het beleid en de handelingen van de gekozen bestuurders te controleren. Op die manier is het voor de burger mogelijk zich een beeld te vormen van hoe die vertegenwoordigers precies werken en kan hij tevens nagaan of zij de beloofde handelingen en beslissingen effectief realiseren. Zo ook kan de burger nagaan of

26 3.3 De burger 17 hij wel degelijk de juiste vertegenwoordiger heeft geselecteerd, deze die het meest voldoet aan zijn verwachtingen. Deze vorm van communicatie is wettelijk geregeld, met name vastgelegd in artikel 32 van de Grondwet en daarnaast opgenomen in een speciale wet, meer bepaald de Wet op de Openbaarheid van Bestuur uit 1994 en De burger heeft hierdoor te allen tijde recht op informatie, minstens wanneer hij daarnaar vraagt. De overheidscommunicatie met de burger heeft tot doel de verschillende standpunten en beelden of sferen van het beleid aan de burger kenbaar te maken. Dit kan op verschillende manieren gebeuren. Directe contacten met de burger vinden het best plaats wanneer men een bepaalde doelgroep wil bereiken. Dit kan onder meer door het sturen van een brief naar een bepaald deel van de bevolking of door het organiseren van een informatievergadering voor een bepaalde buurt of wijk. Wil men de bevolking in haar totaliteit bereiken dan is men aangewezen op massacommunicatie. Een uiterst geschikt medium blijkt daarvoor de televisie te zijn. Het doel hierbij is vooral de kiezer proberen te verleiden en op die manier naar een maximaal aantal stemmen te streven. Coproducent van het beleid De rol als coproducent van het beleid is een relatief nieuw fenomeen binnen de rol van de burger als staatsburger. Deze interactieve vorm van bestuur, waarop in hoofdstuk 5 uitgebreid wordt ingegaan, houdt in dat de burger op een meer directe manier betrokken wordt bij het ontwikkelen van de besluitvorming inzake het beleid. De opkomst van dit interactief bestuur is het gevolg van een aantal nieuwe visies op het beleid. In tegenstelling tot wat vroeger het geval was, is het thans niet meer zo vanzelfsprekend dat wanneer men voor een bepaalde beslissing een draagvlak realiseert bij de volksvertegenwoordigers, men dat draagvlak ook bereikt bij de samenleving. Deze eens zo vaststaande logica taant door de toenemende kritische ingesteldheid van de burger. Daarnaast ziet men langzamerhand in dat het betrekken van de burger in het beleidsproces een verrijking van dat proces kan betekenen. De burger voelt, meer dan hetgeen bij de volksvertegenwoordiger het geval is, wat er leeft in een bepaalde buurt of wijk. Men geraakt er tevens van overtuigd dat men door het activeren van burgers en maatschappelijke netwerken een bepaald verantwoordelijkheidsgevoel kan opwekken voor de leefomgeving. Doordat men meer dan alleen maar politiekers bij het beleid betrekt zijn ook de gewone burgers betrokken bij het beleid. Zij zullen er naar streven dat de voorgestelde beslissingen ook effectief worden genomen. Bovendien zullen zij deze beter respecteren.

27 3.3 De burger 18 Er wordt met andere woorden gestreefd naar meer openheid in het beleidsproces en naar een minder almachtig beslissingsproces. De tijd dat burgers werden genegeerd en het enkel de toppen van de zuilen waren die onderling beslissingen namen lijkt langzamerhand te verdwijnen. Dit proces kan worden versneld door een gedegen voorlichting en communicatie De burger als klant Wanneer men de burger als klant beschouwt, dan heeft men het over de afnemer van diensten en producten van de overheid. Men onderscheidt hierbij een drietal vormen van communicatie. De dienstverleningscommunicatie zorgt ervoor dat een bepaald product of dienst die wordt aangeboden, begrijpelijk en eenvoudig hanteerbaar is. Dit houdt vooral in dat men de burger informeert over wanneer en hoe deze van een bepaalde dienst gebruik kan maken. Als voorbeelden van dienstverleningscommunicatie kunnen worden aangehaald: het verstrekken van informatie over het aanvragen van een paspoort, over de openingstijden van bepaalde administraties voor het publiek, over de regeling inzake de huisvuilophaling. De tweede vorm van overheidscommunicatie is de aanprijzingscommunicatie. Deze is er vooral op gericht een bepaalde doelgroep te bereiken. Men maakt hierbij vaak gebruik van brochures, televisiespots en advertenties. Langs deze weg prijst men bepaalde diensten en zaken aan de bevolking aan. Tot slot is er de individuele telefonische of directe communicatie rondom het consumeren van het product of de dienst. Deze vorm wordt hoofdzakelijk gehanteerd bij meer ingewikkelde diensten waarbij het voor de goede verstaanbaarheid wenselijk is extra informatie te verschaffen. Bij al deze vormen van communicatie is het steeds de regel, of zou het dat toch moeten zijn, dat de klant koning is. Dit blijkt niet altijd even eenvoudig, omdat het vaak om onwelkome producten gaat, zoals boetes of de weigering van een vergunning. Zeker in dergelijke materies is het van groot belang dat er met voldoende duidelijkheid wordt gecommuniceerd zodat het voor de burger verstaanbaar wordt waarom hem een bepaalde boete werd opgelegd of een bepaalde dienst werd geweigerd De burger als onderdaan In de hoedanigheid van onderdaan dient de burger te gehoorzamen aan het beleid dat in opdracht van of in samenwerking met hem als staatsburger is ontworpen. Hij kan daarbij op twee manieren

28 3.4 Verwachtingspatroon en houding 19 worden aangesproken. Vooreerst kan de overheid een groep van burgers aanspreken door middel van massamediale campagnes. Doel daarbij is de reeds bestaande maatregelen bekend maken, verduidelijken of draagkrachtig maken. Langs deze weg is het ook mogelijk de bevolking bewust te maken van een aantal elementen en hen te beïnvloeden, zonder dat daarvoor wettelijke regels vastliggen. Antirookcampagnes zijn daarvan een voorbeeld. Daarnaast kan de burger ook individueel worden aangesproken. Die individuele communicatie met de onderdanen betreft vaak het verlenen van een vergunning of het innen van een boete of belastingen. 3.4 Verwachtingspatroon en houding Voorgenoemde rollen worden zowat door elke burger vervuld. Een burger is met andere woorden zowel staatsburger, klant als onderdaan. Dit belet niet dat er toch nog enorme verschillen zijn tussen de burgers onderling, voortvloeiend uit hun van elkaar verschillend gedrag en verwachtingspatroon ten opzichte van de overheid. Niet elke burger is even geïnteresseerd in het overheidshandelen of wil actief bij het beleid worden betrokken. Onderstaande figuur toont de door de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie aangehaalde vormen van houding tegenover de overheid. Figuur 3.1: Verwachtingspatroon burger (naar CTO, 2001)

29 3.4 Verwachtingspatroon en houding De buitenstaandersburgerschapsstijl De burgers met een buitenstaandersburgerschapsstijl worden gerekend tot de inactieven van de bevolking. Hen ontbreekt elke vorm van affiniteit met de overheid, ze verdragen geen gezag, voelen geen enkele behoefte tot participeren en laten hun eigen belang primeren boven het algemene. Kortom ze voelen zich op geen enkele manier maatschappelijk of politiek betrokken. Ze worden vaak getypeerd als afhakers waarbij het vertrouwen in de overheid volledig is verdwenen. De dunne en lange pijl, gaande van de overheid naar de burger, geeft aan dat de overheidsinformatie de burger slechts moeizaam bereikt. Communicatie naar de overheid toe is volledig onbestaande, een pijl ontbreekt dan ook De plichtsgetrouwe burgerschapsstijl Het betreft een deel van de bevolking dat zich op het lokale niveau maatschappelijk betrokken voelt. Er blijft echter een grote afstand bestaan tot de overheid doordat het voor hen moeilijk is de complexe moderne tijd te vatten en het hen tevens aan een aantal vaardigheden ontbreekt. Dit leidt tot een bepaalde vorm van desoriëntatie waardoor het een hele opgave blijkt ten volle gebruik te maken van de voordelen die een kennis- en informatiesamenleving kan bieden. Door hun gebrek aan mondigheid zijn ze vaak afhankelijk van hun omgeving. De communicatie naar de overheid gebeurt vaak met goede wil, maar getuigt veelal van onmacht. Een onderbroken lijn geeft dit duidelijk weer. Ook de informatieoverdracht van de overheid naar de burger wordt voorgesteld door een stippellijn aangezien de burgers wel open staan voor de informatie, maar het hen aan vaardigheden ontbreekt om die informatie snel op te nemen en tevens te begrijpen. Het zijn met andere woorden zowel potentiële bondgenoten als potentiële afhakers De pragmatische burgerschapsstijl Bekijkt men in figuur 3.1 de pijlen bij de burgers met een pragmatische burgerschapsstijl dan merkt men dat die korter en nadrukkelijker zijn dan dat bij de vorige twee het geval was en tevens nadrukkelijk tweerichtingsverkeer weergeven. De burgers zijn in dit geval nog niet direct betrokken maar zijn wel voldoende geïnformeerd op de hoofdlijnen. Als kiezer vervult dit type burger een eerder actieve rol. In zijn hoedanigheid van onderdaan blijkt hij vooral eigenwijs, materialistisch en handelt hij hoofdzakelijk uit eigen belang, zonder het algemeen belang bewust te dienen. Bekijkt men zijn rol als klant dan kan men vaststellen dat hij veeleisend, kritische en tevens mondig uit de hoek kan komen.