Advies Stuurgroep verkenning decentraal belastinggebied Den Haag, 18 mei 2005 Lokale belastingen: meer, beheerst!
Voorwoord van de voorzitter Het Openbaar Bestuur in Nederland is in de afgelopen jaren niet eenvoudiger geworden. Steeds minder is te onderscheiden wie waarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden. Ons gelaagde bestuurssysteem kent veel dwarsverbanden en tussen de overheden zijn veel overlappen en gedeelde verantwoordelijkheidsstructuren. Ons streven dient onverminderd gericht te zijn op scheiding van taken en verantwoordelijkheden, waarbij elk overheidsorgaan zonder te zwarte pieten of verstoppertje te spelen, verantwoording kan afleggen over het gevoerde beleid. De onduidelijkheid die bij de burgers kan ontstaan, heeft te maken met de wijze waarop belasting wordt geheven door de verschillende overheden en waarom een bepaalde belasting wordt geheven. De onroerendezaakbelasting is in de ogen van het kabinet een belasting, die nogal eens irritatie opwekt bij de burger. Bij de gemeentelijke overheid worden vele voordelen van deze vorm van belasting gezien, terwijl allerlei beperkingen, door de Rijksoverheid opgelegd, als onredelijk worden gezien. Tussen overheden dreigt een meningsverschil over verantwoordelijkheden over de lokale belastingheffing te ontstaan. Deze discussie heeft een rijke historie en wordt nog versterkt door het voornemen van het kabinet een deel van de belasting af te schaffen en de belasting te maximeren. Het kabinet heeft ondertussen met provincies en gemeenten een Code Interbestuurlijke Verhoudingen afgesproken. Er zijn serieuze voornemens helderheid te scheppen in de onduidelijkheid van de verantwoordelijkheidsverdeling en de afspraak is gemaakt om die afspraak ook te laten gelden voor het onderwerp belastingheffen. De Stuurgroep, die ik mocht leiden, diende met een zodanig voorstel te komen, dat volstrekte helderheid gaat ontstaan, en dat een eind komt aan halfslachtige oplossingen. Studierapporten te over en dus was het voornaamste werk van de Stuurgroep gelegen in het vinden van een helder pakket, evenwichtig, ruimte gevend aan verantwoordelijkheden van alle bestuurslagen en rekening houdend met de politieke realiteit. Als voorzitter van de Stuurgroep heb ik de sterke overtuiging dat opvolging van het advies bijdraagt tot een goede bestuurlijke verhouding tussen Rijk, gemeenten en provincies. Dit in lijn met de genoemde interbestuurlijke code en in lijn met de motie Van Beek 1. Bas Eenhoorn 1 Motie Van Beek, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 VII, nr 25. 2
1. Advies Stuurgroep verkenning decentraal belastinggebied Het gemeentelijke belastinggebied: opcenten op de inkomsten- en loonbelasting + Een substantiële vergroting van het belastinggebied van gemeenten, in orde van grootte van 3 miljard. Hiermee komt het belastinggebied op een totale omvang van ongeveer 6 miljard. De vergroting van het belastinggebied is budgettair neutraal (financiering via uitlichting gemeentefonds). + Een betekenisvolle vrije ruimte voor gemeenten bovenop de 6 miljard. De redenatie hiervoor is dat er voldoende (financiële) flexibiliteit voor gemeenten moet zijn om tegenvallers op de begroting, risico s in beleidsmatige zin en onvolkomenheden in de verdeling van het gemeentefonds en specifieke uitkeringen te kunnen opvangen. Voorts biedt het gemeenten de mogelijkheid om eigen beleid te kunnen voeren. + Een wettelijke verankering van de ontwikkeling van de lokale lasten, zowel bij het gemeentelijk, als het provinciaal belastinggebied. Het is duidelijk dat, naast andere argumenten voor de verruiming van het lokale belastingdomein, deze maximering heeft meegespeeld bij het geven van meer ruimte aan gemeenten. Maximering is meer aanvaardbaar naarmate het belastinggebied ruimer is. + Het eindbeeld van één algemene belastinggrondslag: de opcenten op de inkomsten- en loonbelasting (IB/LB). Dat eindbeeld dient bereikt te worden in een drietal fasen. Ten eerste de realisatie van het hoofdlijnenakkoord per 1 januari 2006: afschaffen gebruikersheffing onroerendezaakbelasting (OZB) op woningen en maximering van de resterende OZB-grondslagen (conform het ingediende wetsvoorstel). Ten tweede de introductie van de opcenten IB/LB per 1 januari 2008 om de verruiming van het gemeentelijk belastinggebied te realiseren. Het kabinet zou het daartoe strekkende wetsvoorstel begin 2006 aan het Parlement voor behandeling dienen aan te bieden. En ten derde de volledige afschaffing van de OZB. De realisatie van deze afschaffing is afhankelijk van een evaluatie in de praktijk van de opcenten IB/LB. De Stuurgroep heeft zich op het standpunt gesteld dat de opcenten IB/LB als een reële belastinggrondslag kan worden beschouwd. Dit gegeven eerdere onderzoeken, als ook het gegeven dat meerdere landen deze belastinggrondslag kennen (België, Denemarken) dan wel mogelijk gaan aansturen op deze belastinggrondslag voor gemeenten (Verenigd Koninkrijk). + Maar tegelijkertijd moet geconstateerd worden dat nog enkele belangrijke zaken ten aanzien van de introductie van de opcenten IB/LB bezien zullen moeten worden, als ook bestuurlijk moeten worden gewogen. De uit het scenario voortvloeiende problematiek dient preciezer bekeken te worden in aanloop naar de introductie van de opcenten IB/LB en te worden opgelost in de evaluatie. Het gaat daarbij om de volgende zaken: 3
De uitvoeringskosten van de opcenten IB/LB verdienen nadere aandacht. De Stuurgroep heeft zich alleen kunnen buigen over eerste inschattingen (ca. 200 miljoen). Bovendien zijn de kosten afhankelijk van de praktische uitwerking; Het vaststellen van een betekenisvolle ruimte voor gemeenten, alsmede de afschaffing van de OZB voor niet-woningen geven koopkrachteffecten. De mate waarin hangt sterk af van de mate waarin de marge door gemeenten wordt ingevuld; De opcenten IB/LB zijn conjunctuurgevoelig. Dat biedt zonder nadere maatregelen een onzekere situatie voor het begrotingsproces van gemeenten. Die onzekerheid zal van een antwoord voorzien moeten worden. Daarbij dient voorkomen te worden dat afwenteling van dat risico plaats vindt op burgers en het bedrijfsleven; Er dient nog een keuze gemaakt te worden in de wijze van uitvoering van de opcenten IB/LB. Hierbij zijn twee varianten beschikbaar. De keuze bepaalt uiteindelijk ook de uitvoeringskosten die met de operatie gemoeid zijn; De uitbreiding van het belastinggebied gaat grotendeels ten laste van de burger. Er is geen fiscale relatie meer tussen bedrijvigheid in een gemeente en de gemeentelijke financiën. De lasten voor het bedrijfsleven nemen, door het schrappen van de OZB op niet-woningen, af. De lasten voor de burgers nemen zonder nadere maatregelen toe; Nader aandacht zal besteed moeten worden aan de herverdeeleffecten die bij gemeenten zullen optreden. In de systematiek van het gemeentefonds dienen de herverdeeleffecten ondervangen te worden; Ook zal er bij introductie van de opcenten IB/LB een nieuwe negatieve inkomstenmaatstaf voor het gemeentefonds dienen te worden ontwikkeld, zodat gemeenten blijvend in staat worden gesteld een gelijkwaardig voorzieningenpakket aan te bieden. Het uiteindelijk schrappen van de totale OZB vraagt ook aandacht voor de uitvoering van de Wet Waardering onroerende zaken en staat mogelijk op gespannen voet met de inzet van de gemeenten en het kabinet om te streven naar breder gebruik van de wet WOZ. + Een verankering van deze voorstellen met het wetsvoorstel tot gedeeltelijke afschaffing van de OZB en de maximering van de resterende OZB. De oplossing van de voortdurende discussie over het lokaal belastinggebied kan alleen gevonden worden in één totaalpakket en in één integraal besluitvormingsmoment, dat recht doet aan alle betrokken bestuursniveaus. Een en ander kan gewaarborgd worden door een kabinetsuitspraak in het kader van de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel afschaffing gebruikersdeel OZB op woningen. + In het rapport wordt ook aandacht besteed aan de kleinere belastingen. Kern van het advies is daar: opschoning. Waar sprake is van afschaffing kan de inkomstenderving voor gemeenten worden gedekt uit de introductie van de opcenten op de IB/LB (2008). 4
Het provinciale belastinggebied: ingezetenenheffing + Voor het provinciale belastinggebied wordt voorgesteld om een provinciale ingezetenenheffing te introduceren. Dat ligt vooral in de rede indien de motorrijtuigenbelasting, waarover nu de provinciale opcenten worden geheven, ophoudt te bestaan als algemene belastinggrondslag. 5
2. Uitgangspunten Verkenning decentraal belastinggebied De Stuurgroep heeft gewerkt vanuit de scenariogedachte. Welk scenario is denkbaar en haalbaar, gelet op de wensen van de betrokken partijen: de rijksoverheid en de medeoverheden. Hierbij is de Stuurgroep uitgegaan van een aantal uitgangspunten. Ten eerste dat niet in herhaling wordt getreden. Hiermee wordt gedoeld op de rapporten die in het verleden in het kader van het eigen inkomstengebied van gemeenten zijn opgesteld. Het meest recente is het rapport Belasten op niveau, dat in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is opgesteld. Het rapport wordt gezien als een bepalend document in de discussie over het gemeentelijke belastinggebied. Ten tweede het voornemen van het kabinet om de gebruikersheffing OZB op woningen af te schaffen. In dit geadviseerde scenario is dit fase 1. Dat is uiteindelijk bepalend geweest voor de discussie in de Stuurgroep over de mogelijke scenario s ten aanzien van de samenstelling van het eigen inkomstengebied van gemeenten. Voor de helderheid: de Stuurgroep heeft zich niet gebogen over de inhoudelijke voorstellen van het kabinet, zoals die naar het parlement zijn verzonden. De Stuurgroep constateert dat de OZB als gemeentelijke belastinggrondslag bestaansrecht heeft. Het verder ter discussie stellen van de OZB zou ook neveneffecten hebben aangaande de Wet waardering onroerende zaken. De kern daarvan is dat door het kabinet, de VNG en de Unie van Waterschappen is ingezet op een breder gebruik van de waarde van onroerende zaken. Ten derde is vervolgens bij het gemeentelijke belastinggebied de focus gelegd op de opcenten op de inkomsten- en loonbelasting en de ingezetenenheffing. Gekeken is naar een algemene belasting. Hierdoor komen de democratische en de bufferfunctie het beste tot hun recht. Hiermee is aangesloten op de voorstellen in het rapport Belasten op niveau. Er is niet dieper ingegaan op de in dat rapport genoemde woonruimtebelasting of de energiebelasting. De eerste vanuit de idee dat de OZB een betere belastinggrondslag is. De andere omdat deze belasting het karakter heeft van een regulerende belasting. Bovendien geldt dat deze praktisch niet, of tegen hoge administratieve lasten en kosten uitvoerbaar is, omdat de landelijk werkende energiebedrijven per gemeente een eigen tarief zouden moeten heffen. Hiermee is niet gezegd dat ze geen reële mogelijkheid zijn, echter dat is niet de focus geweest van de Stuurgroep. Ten vierde is uitgaan van het idee dat een uitbreiding van het belastingdomein van gemeenten, indien bestuurlijk bespreekbaar, ook van substantiële aard zal moeten zijn. Het invoeren van een nieuwe belasting moet in verhouding staan tot de perceptiekosten en noodzakelijke inspanningen van betrokken partijen. Het eigen inkomstengebied van gemeenten vervult op zijn minst twee belangrijke functies in de bestuurlijke en financiële verhouding. In de eerste plaats de bufferfunctie. Gemeenten dienen te beschikken over een instrument om tegenvallers op de begroting en onvolkomenheden in 6
de verdeling van het gemeentefonds te kunnen opvangen. Hier ligt bovendien een relatie met de mogelijkheid voor medeoverheden om risico s bij grote maatschappelijke dossiers te kunnen opvangen. In de tweede plaats de democratische functie. Hierbij gaat het in essentie over besluitvorming over geboden voorzieningen en de hoogte van lokale belastingen. Burgers kunnen door hun kiesrecht daarop invloed uitoefenen. In essentie is dat een natuurlijke rem op de ontwikkeling van de lokale lasten. Een bijkomend effect is het aspect van gearing (of vliegwieleffect) in relatie tot de bufferfunctie. Ter illustratie een voorbeeld: indien een tegenvaller of verdeelfout bij een gemeente van bijvoorbeeld 1.000 opgevangen moet worden dan leidt dat bij een belastinggebied met omvang van 10.000 tot een procentuele stijging van 10 procent. Bij een belastinggebied met omvang van 1miljoen is dat een procentuele stijging van 0,1 procent. Dat geeft een volstrekt andere emotie en waardering. De Stuurgroep onderkent dat dat (de emotie) één van de elementen is in de beoordeling van het gemeentelijk en provinciaal belastinggebied. Zowel de OZB, de opcenten op de inkomsten- en loonbelasting als de ingezetenenheffing kunnen recht doen aan deze functies. In de werkzaamheden is geen uitgebreide uitwerking gegeven van beide alternatieve belastingen. Veel voorwerk is verricht in Belasten op niveau. 3. Fase 2: opcenten op de inkomsten- en loonbelasting De Stuurgroep adviseert om, naast de OZB (exclusief OZB gebruikersheffing op woningen), een andere belasting te introduceren, te weten: de opcenten op de inkomsten- en loonbelasting. Hiertoe zou een belastingschuif van rijksbelastingen naar gemeentelijke belastingen moeten plaats vinden en verlaging van het gemeentefonds. Het gaat macro om een budgettair neutrale uitwerking, met daarbovenop een betekenisvolle vrije marge. Het belastinggebied zal wettelijk worden gemaximeerd. De ingezetenenheffing acht de Stuurgroep voor gemeenten minder opportuun gegeven de te verwachten geringe maatschappelijke acceptatie en de negatieve koopkrachteffecten. De opcenten kunnen op twee manieren worden uitgevoerd. De opcenten kunnen via een vaste opslag op de IB/LB worden geheven en worden verwerkt in de loonbelastingtabellen. De rijksbelastingdienst zorgt voor inning van de opcenten en betaalt uit aan gemeenten. De gemeenten rekenen af met de belastingplichtigen door middel van bijheffing of teruggaaf. De totale uitvoeringskosten van deze variant liggen naar schatting tussen de 120 en 220 miljoen. De initiële kosten voor de rijksbelastingdienst zijn geraamd op 20 tot 40 miljoen. De initiële kosten voor de gemeentelijke belastingdiensten heeft de Stuurgroep nog niet kunnen bepalen; deze zijn mede afhankelijk van de te kiezen systematiek. Een andere mogelijkheid is om de opcenten te heffen volgens het tarief dat iedere gemeente hanteert. De rijksbelastingdienst int de opcenten de belastingplichtigen die alleen in de loonbelasting zijn betrokken, ontvangen een aparte aanslag daarvoor - en betaalt de exacte bedragen per belastingplichtige uit aan de gemeenten. De uitvoeringskosten voor de rijksbelastingdienst zijn geraamd op 110 tot 200 miljoen, de initiële kosten op 40 tot 50 miljoen. 7
De realisatietermijn van de opcenten op de inkomsten- en loonbelasting wordt ingeschat op 1 januari 2008, rekening houdend met wetgevingstraject, parlementaire behandeling en technische uitwerking aan de zijde van de Belastingdienst en de belastingdiensten van gemeenten. Hierbij is ook de OZB ter vergelijking opgenomen. Voorts wordt verwezen naar het rapport Belasten op niveau (pagina 45). Daar zijn alternatieve gemeentelijke belastingen op meerdere toetsstenen gescoord. De Stuurgroep heeft in bijlage 1 in een tabel de opcenten IB/LB, de ingezetenenheffing en de OZB bij elkaar gebracht en vergeleken. Hieruit blijkt dat de inkomenseffecten bij een substantiële ingezetenenheffing negatiever zijn bij de opcenten IB/LB. Mede hierdoor zal de maatschappelijke acceptatie van de ingezetenenheffing naar verwachting laag zijn, terwijl die bij de opcenten door een meer geruisloze invoering- redelijk zal zijn. De Stuurgroep is alles afwegende tot het oordeel gekomen dat voor gemeenten opcenten IB/LB de voorkeur verdienen. Ook verschillende andere landen hebben vormen van opcenten op de IB/LB. De Stuurgroep adviseert om uit doelmatigheids- en symmetrieoverwegingen de gebruikersheffing OZB op niet-woningen af te schaffen, zodat alleen eigenaren van woningen en niet-woningen worden aangeslagen. De doelmatigheid is te realiseren bij de Wet waardering onroerende zaken (WOZ): een pand met meerdere huurders hoeft niet meer op de afzonderlijke onderdelen gewaardeerd te worden. De waardering van het hele pand is toereikend. Wel zal het aantal objecten per pand moeten worden aangegeven ten behoeve van de uitvoering van de energiebelasting, de belasting op leidingwater en de energie- en de gaswet. De consequentie van deze maatregel is wel dat de financiële band tussen gebruikers van niet-woningen en de gemeente wordt doorgesneden. De verdwijnende belastingcapaciteit moet door een gemeentelijke belastingheffing gecompenseerd worden, dat kan bijvoorbeeld door een evenredige verhoging van de eigenarenbelasting van niet-woningen. Voor eigenaren-gebruikers verandert er de facto niets, in verhuursituaties zal e.e.a. in de huur doorberekend kunnen worden. Huurders van niet-woningen hebben in dit geval geen directe fiscale band met de gemeente meer. De invoering van belastingcapaciteit boven op de schuif van gemeentefonds naar het eigen belastinggebied leidt bij gebruik daarvan tot koopkrachteffecten. Ook zal door de conjunctuurgevoeligheid van de opbrengst IB/LB/premies de opbrengsten uit de opcenten minder stabiel zijn dan die uit de OZB. Om te voorkomen dat de lasten voor de burgers te veel stijgen, dient bij wet een maximering te worden aangebracht. De Stuurgroep gaat verderop in het advies nader in op de wijze van maximering. Verder realiseert de Stuurgroep zich dat de uitvoeringskosten hoog zijn, zij het dat deze, gelet op de omvang van de opbrengst - 4 miljard - niet buitensporig zijn. 8
Precario Bij motie heeft de Tweede Kamer 2 verzocht om aandacht te besteden aan het heffen van precario op de ondergrondse infrastructuur van nutsbedrijven. In bijlage 1 is een duiding gegeven van het vraagstuk. De Stuurgroep onderscheidt twee mogelijke scenario s voor dit vraagstuk. Ten eerste de variant waarin benadrukt wordt dat gemeenten de mogelijkheid hebben om precario te heffen op de ondergrondse infrastructuur. Dat staat echter op gespannen voet met de situatie voor telecomnetwerken. Daar geldt namelijk een gedoogplicht, zodat er geen sprake is van heffing van precario. De tweede variant is het vrijstellen van heffing op de ondergrondse infrastructuur. De gederfde inkomsten van gemeenten dienen dan wel van een andere dekking te worden voorzien. De Stuurgroep adviseert de tweede variant als onderdeel van het totaalpakket, waarbij de dekking van het verlies aan inkomsten (en de verdeeleffecten) zou kunnen worden opgevangen door de nieuwe belasting opcenten op de IB/LB. Aangezien lasten verschoven worden van bedrijven naar burger, gaat deze maatregel, zij het in geringe mate, gepaard met een koopkrachtverslechtering. In het totaalperspectief van de koopkrachtontwikkeling kan dat worden meegewogen. Wat betreft de van oudsher geheven precariobelasting voor terrasjes, containers en dergelijke, voldoet de belasting als een regulerend instrument. Gemeenten kunnen volstaan met het heffen van precariobelasting conform de vergunningaanvraag van de belanghebbende. Veelal wordt in de gemeentelijke APV geregeld dat een vergunning moet worden aangevraagd voor het innemen van openbare grond. De precariobelasting is daarvan dan het sluitstuk waarbij deze dan zonder al te veel extra uitvoeringskosten kan worden geheven. Overige belastingen De Stuurgroep heeft zich ook gebogen over de overige kleine belastingen van gemeenten. In bijlage 2 is een beschrijving daarvan opgenomen. De Stuurgroep adviseert om als onderdeel van het pakket: Belasting op roerende woon- en bedrijfsruimten: afschaffen en qua omvang onderbrengen in de resterende OZB-grondslagen; Baatbelasting: handhaven van deze belasting; Combineren van de forensenbelasting en de toeristenbelasting tot een verblijfsbelasting. In de verdere uitwerking kan rekening worden gehouden met de motie Aptroot 3 ; Handhaven van de parkeerbelasting; Afschaffen van de hondenbelasting; Indien gemeenten de reclamebelasting in toenemende mate blijven inzetten vanuit oogpunt regulerende werking: handhaven van deze belasting. 2 Motie De Pater- Van der Meer, vergaderjaar 2004-2005, 29 800 B, nr 9. 3 In de motie wordt het kabinet verzocht om de toeristenbelasting te betrekken bij het onderzoek naar het gemeentelijke belastinggebied en daarbij rekening te houden met objectiviteit, lage perceptiekosten en lastenniveau voor burgers en bedrijven. 9
4. Fase 3: alléén opcenten op de inkomsten- en loonbelasting In deze fase wordt de lijn, ingezet met de afschaffing van het OZB gebruikersdeel doorgetrokken naar een totale afschaffing van de OZB. Daarvoor in de plaats worden de opcenten op de inkomsten- en loonbelasting verhoogd zodat de totale belastingcapaciteit voor de gemeenten gelijk blijft. De operatie kan budgettair neutraal verlopen. Een voordeel is dat er één algemene belasting voor gemeenten wordt geïntroduceerd. Dat maakt het belastinggebied transparanter. Ook in dit geval geldt de vrije marge en de wettelijke maximering. Uitvoeringskosten De uitvoeringskosten van de opcenten IB/LB verdienen nadere aandacht. De Stuurgroep heeft zich alleen kunnen buigen over eerste inschattingen (ca. 200 miljoen). Bovendien zijn de kosten afhankelijk van de praktische uitwerking Koopkrachteffecten De Stuurgroep onderkent de volgende consequenties van deze fase. Ten eerste leidt dit tot een koopkrachtverlies van huurders (met name sociale minima en andere huishoudens met lage inkomens) met 1¼ - 1½%. Om de OZB voor niet-woningen te compenseren moet het belastingtarief in alle belastingschijven met 0,45%-punt verhoogd worden (schuif van 1,1 mld.). Deze lastenverzwaring voor burgers leidt over de gehele linie tot een koopkrachtverlies van ½ - ¾%. Om de OZB voor de eigenaren van woningen te compenseren moet het belastingtarief in alle belastingschijven met 0,5%- punt verhoogd worden (schuif van 1,2 mld.). Huurders van woningen krijgen door deze schuif te maken met een extra koopkrachtverlies van ½ - ¾%. Huiseigenaren gaan er door deze schuif op vooruit. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat dit inschattingen zijn op macroniveau. Hoe het feitelijke koopkrachtplaatje op gemeentelijk niveau er uit ziet, is sterk afhankelijk van de wijze waarop gemeenten met hun belastinginstrumentarium omgaan. Conjunctuurgevoeligheid Ten opzichte van de OZB kan hier worden opgemerkt dat de totale grondslag voor de inkomsten- en loonbelasting meer fluctueert dan bij de OZB het geval is, waardoor de opbrengst van de opcenten jaarlijks sterker kan fluctueren dan die van de huidige OZB. De conjunctuurgevoeligheid van IB/LB en de IB/LB/premies is weergegeven in onderstaande grafiek. Daarnaast kan de opbrengst sterk fluctueren door wijzigingen in de belastingmix van het Rijk. Ter vergelijking zijn de opbrengstwijzigingen gecorrigeerd voor de Zalmsnip van de huidige OZB weergegeven. De mogelijkheid van een systeem om uitschieters in opbrengsten op te vangen binnen de financiële verhouding dient te worden bezien. Dit vooral gegeven de stabiliteit in het gemeentelijke begrotingsproces. De conjunctuurgevoeligheid maakt het lastiger het EMU-saldo van lokale 10
overheden te beheersen. Diverse Europese landen zijn overigens nu bezig met een nationaal stabiliteitspact om de tekorten te beheersen (Duitsland, Finland en Italië). 25% 20% 15% 10% 5% mutatie IB/LB mutatie IB/LB/premies mutatie OZB 0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004-5% -10% Burgers versus bedrijfsleven Gevolg van de derde fase is dat er geen financiële relatie meer is tussen bedrijvigheid in een gemeente en de gemeentelijke financiën, als ook het voorzieningenniveau. Bovendien zullen de lasten voor het bedrijfsleven afnemen en voor de burgers evenredig toenemen, aangezien de vervangende opcenten niet van rechtspersonen wordt geheven. Gemeentefonds In het gemeentefonds zal de negatieve inkomstenmaatstaf OZB komen te vervallen. Een nieuwe maatstaf dient geïntroduceerd te worden zodat gemeenten in staat worden gesteld een gelijk voorzieningenniveau aan te bieden (derde aspiratieniveau Goedhart). Ook zal door daling van het gemeentefonds de herverdeling tussen rijke en arme gemeenten lastiger worden en ademen gemeenten minder mee met de rijksuitgaven. Daarnaast zal nader aandacht besteed moeten worden aan de herverdeeleffecten die bij gemeenten zullen optreden. In de systematiek van het gemeentefonds kunnen de herverdeeleffecten ondervangen worden, zoals dat nu ook voor de afschaffing van het OZB gebruikersdeel plaatsvindt. Lastenbeheersing: maximering Er zijn verschillende mogelijkheden tot lastenbeheersing van de belastinginkomsten van medeoverheden, variërend in het handhaven van de huidige situatie (de democratische functie), het 11
vastleggen in de vorm van een convenant, tot aan wettelijke vastlegging. Alle zijn technisch uitvoerbaar. De maximering zou in de wet kunnen worden vastgelegd. Ook is een mogelijkheid om een convenant af te sluiten met de VNG en het IPO over de maximale opbrengsten die gemeenten en provincies kunnen genereren of het maximale tarief dat gemeenten en provincies kunnen heffen. In het convenant zou dan ook aandacht moeten zijn voor de taken (bijvoorbeeld Nota Ruimte bij provincies) die uit eigen middelen van gemeenten en provincies worden gefinancierd. Een mogelijke sanctie voor het overschrijden van afgesproken maximale opbrengst is een korting op het gemeenteen provinciefonds. De Stuurgroep gaat vooralsnog uit van maximering bij de huidige OZB-voorstellen, conform het uitgangspunt om uit te gaan van het hoofdlijnenakkoord. Voor de opcenten op de IB/LB (of de ingezetenenheffing) wordt voorgesteld om de maximering wettelijk te regelen zoals ook de maximering van de opcenten motorrijtuigenbelasting wettelijk is vastgelegd. Maximering kan betrekking hebben op 1 het tarief (P) of 2 de opbrengst (P*Q). Maximering van het tarief komt overeen met hoe het Rijk de collectieve lasten beheerst (lastenkader). Grondslageffecten als gevolg van de conjunctuur lopen bij het Rijk in beginsel via de automatische stabilisatoren/saldo in de schuld. Maximering van het tarief heeft als nadeel dat de gemeentelijke opbrengsten conjunctuurgevoeliger worden dan thans het geval is. Beheersing van het EMU-saldo lokale overheid wordt daarmee (nog) lastiger, maar ook voor lokale overheden wordt het begrotingsproces daarmee moeilijker (afhankelijk van de precieze vormgeving structureel sluitende begroting). Voordeel is dat in slechte tijden het tarief gelijk blijft, voorzover men het maximumtarief hanteert. In dat geval kunnen lokale lasten niet verhoogd worden tijdens laagconjunctuur. Wel zullen gemeenten/provincies de daling van de belastinginkomsten moeten opvangen binnen hun begroting, anders ontstaat een belasting van het EMU-saldo. Maar in het geval de gemeenten/provincies nog niet op het maximumtarief zitten, hebben zij de mogelijkheid om de tarieven te verhogen. Net als bij de optie maximering van de opbrengst bestaat er een risico dat de lokale lasten voor een verdere koopkrachtverslechtering zorgen tijdens laagconjunctuur. Voordeel is dat de opbrengst voor gemeenten vaststaat. WOZ De verwachting zal zijn dat het belang van gemeenten om de Wet WOZ uit te voeren zal afnemen. Dit scenario staat mogelijk op gespannen voet met de inzet van de gemeenten en het kabinet om te streven naar breder gebruik van de Wet WOZ. 12
5. Het provinciale belastinggebied: ingezetenenheffing De Stuurgroep heeft ook het provinciaal belastinggebied bezien. Vanuit de veronderstelling dat de provinciale opcenten op de motorrijtuigenbelasting (MRB) op termijn ophouden te bestaan en plaats zullen maken voor de kilometerheffing (mogelijk een taakgebonden heffing) zal ook tegelijkertijd met de besluitvorming over het gemeentelijke belastinggebied de besluitvorming over het provinciaal belastinggebied kunnen plaatsvinden. De besluitvorming over de vervanging van de opcenten MRB door een nieuwe belasting is voorwaardelijk geformuleerd: als op termijn de MRB wordt vervangen door de kilometerheffing zullen de provinciale opcenten MRB worden vervangen door een ingezetenenheffing. Door nu meer duidelijkheid te scheppen over het provinciale belastinggebied, wordt de discussie over de invoering van de kilometerheffing niet belast met een discussie over de gevolgen van de kilometerheffing voor de opcenten MRB. Voor de provincies zal de huidige belastingcapaciteit (dus inclusief de onbenutte belastingcapaciteit) gehandhaafd blijven. Gegeven de eerdere uitgangspunten zal ook hier sprake moeten zijn van voldoende omvang in vergelijking tot de huidige situatie. Het belangrijkste argument om voor het provinciale belastinggebied niet te kiezen voor de opcenten IB/LB maar voor de ingezetenenheffing is dat de opcenten IB/LB voor de provinciale inkomsten te conjunctuurgevoelig zijn. Zo zijn de provincies voor de helft van hun algemene inkomsten afhankelijk van de belastinginkomsten. Een ingezetenenheffing heeft als voordeel niet conjunctuurgevoelig te zijn. Een ander mogelijk voordeel is de herkenbaarheid van de ingezetenenheffing: deze is groter. Vanuit democratische legitimiteit kan dat als gewenst worden beschouwd. Tegelijkertijd moet erkend worden dat deze grotere herkenbaarheid negatieve gevolgen kan hebben voor de maatschappelijke acceptatie. Echter, gezien de relatief beperkte heffing van 145 per huishouden bij een belastingopbrengst van 1 miljard, vallen er geen grote problemen met betrekking tot de maatschappelijke acceptatie te verwachten. Bij vervanging van de opcenten op de MRB door een ingezetenenheffing verschuiven de lasten van autobezitters naar niet-autobezitters. Voor de inning van de ingezetenenheffing ligt het voor de hand om mee te liften met de inning van de huidige ingezetenenbelasting van de waterschappen. De perceptiekosten kunnen afhankelijk van de vormgeving relatief beperkt zijn. 13
Bijlage 1 Vergelijking opcenten IB/LB, ingezetenenheffing en OZB Opcenten op de inkomsten- en loonbelasting Ingezetenenheffing Huidige OZB Maatschappelijke acceptatie Naar verwachting redelijk met als argumentatie dat opcenten een bestaande belasting is. Zichtbaar is dat belastingdruk niet of nauwelijks toeneemt. Naar verwachting laag, ter illustratie: indien 4 miljard euro aan opbrengsten wordt gegenereerd, zal per huishouden een bedrag van 575 worden geheven. Maatschappelijke acceptatie staat onder druk van ontwikkeling tarieven en verantwoording daarover. Perceptiekosten Variant 1: Bij de Belastingdienst: tussen de 51 en 102 miljoen structureel en tussen de 20 en 24 miljoen initieel. Bij gemeenten: Structureel tussen de 70 en 120 miljoen en initieel PM Afhankelijk van de uitvoering: invordering apart of koppelen aan andere betalingen van de burger (per huishouden). Kostenelementen zijn: aanslagen, invordering en bezwaar en beroep. 160 miljoen per jaar (inclusief de woz-kosten die toe te rekenen zijn aan de OZB). In verhouding tot opbrengsten OZB: minder dan 3 procent. Belastinggrondslag Inkomenseffecten Variant 2: Bij de Belastingdienst : tussen de 112 en 200 miljoen structureel en tussen de 40 en 48 miljoen initieel. Inkomen/loon: conjunctuurgevoelig Geen standaard inkomenseffecten wanneer maximale opcenten gelijk is aan huidige belastingtarief. Negatieve effecten wanneer opcenten hoger uitkomen. Aantal burgers/huishoudens Negatieve inkomenseffecten aan de onderkant en positief aan de bovenkant wanneer tarieven IB/LB verlaagd worden. Waarde woning Inkomenseffecten afhankelijk van de waarde van de woning. Rekening houden met koopkracht (niet in termen van inkomensbeleid) Compensatie via tarieven IB/LB.Invulling vrije ruimte leidt tot negatieve koopkrachteffecten. Compensatie mogelijk via de rijksbelastingen. Specifiek vraagstuk: hoe bereik je diegene die geen inkomstenbelasting betalen? Implementatietermijn 2008 2007 Nvt Lastenbeheersing Meerdere varianten Meerdere varianten mogelijk mogelijk Kwijtschelding door gemeenten Conform voorstellen in wetsvoorstel: maximumtarief en maximale stijging van tarieven. 14
Bijlage 2 Overige belastingen bezien Onderstaand is per belasting een advies opgenomen. Als belangrijkste toetsstenen gelden de functies die belastingen vervullen, de opbrengsten, de verdeling over gemeenten en de relatie met het gemeentefonds. Voorts is een relevante vraag of gemeenten de desbetreffende belastingen mogen of moeten heffen. Belastingen op roerende woon- en bedrijfsruimten lijken veel op de OZB. Deze belastingen zijn destijds ingevoerd omdat op grond van het gelijkheidsbeginsel het wenselijk is dat de gebruikers en eigenaren van bepaalde roerende zaken, evenals de gebruikers en eigenaren van onroerende zaken, bijdragen aan collectieve voorzieningen waarvan wordt geprofiteerd. Indien tot afschaffing van de OZB wordt overgegaan dan is de vraag of deze belastingen gehandhaafd moeten blijven gegeven ook de reden van invoering van deze heffing. NB: de belastingen zijn geen onderdeel van de belastingcapaciteit waar in het gemeentefonds expliciet mee rekening wordt gehouden. Ook is er sprake van een scheve verdeling. Advies: Indien de OZB volledig wordt afgeschaft, ook deze belastingen afschaffen. Indien OZB niet volledig wordt afgeschaft, afschaffen en qua omvang onderbrengen in de OZB. Baatbelasting is een bestemmingsheffing gebaseerd op het profijtbeginsel. De baatbelasting is een complexe heffing, er moet tijdig een bekostigingsbesluit worden genomen door de gemeenteraad waarbij het zeer van belang is om een goede inschatting te maken van de te verwachten kosten. Er zijn altijd afbakeningsproblemen met de definitie van gebaat zijn. Indien de procedures niet zeer nauwkeurig worden gevolgd zijn er grote afbreukrisico s. De gemeente kan de kosten via een privaatrechtelijke overeenkomst (exploitatieovereenkomst) verhalen. Naast deze mogelijkheid is er nog de mogelijkheid om de kosten via actieve grondpolitiek te verhalen. Aangezien er aan een exploitatieovereenkomst allerlei eisen worden gesteld en de mogelijkheden tot actieve grondpolitiek van gemeenten beperkt is, heeft de baatbelasting een belangrijke functie als vangnet, als stok achter de deur. Advies: Handhaven van deze belasting. Forensenbelastingen zijn algemene belastingen die worden geheven van personen, die niet als inwoner van de gemeente kunnen worden aangemerkt, maar die wel profiteren van de voorzieningen die door de gemeenten worden geboden. Personen die aangeslagen worden kunnen via de rechter hun eventuele bezwaren tegen de aanslag kenbaar maken (aantal procedures zou een goede indicator zijn voor maatschappelijke acceptatie / irritatiefactie). Is de situatie in de gemeente Losser, waar de tarieven voor de forensenbelasting met 1660% 15
zijn gestegen, de uitzondering? Indien deze situatie een uitzondering is dan kan een mogelijk instrument zijn: bestuurlijk druk van VNG dan wel vanuit het Rijk. Advies: Combineren met de toeristenbelasting tot een verblijfsbelasting. Toeristenbelasting is een algemene verblijfsbelasting; de opbrengst vloeit naar de algemene middelen van de gemeente. Vooral vanuit de toeristisch-recreatieve branche is er hevige kritiek op de toeristenbelasting. De kritiek richt zich vooral op het feit dat gemeenten de opbrengsten niet hoeven te besteden aan toeristisch-recreatieve uitgaven. Vaak wordt gepleit voor afschaffing of het oormerken van deze belasting. Afschaffing zou irritatie bij betrokkenen wegnemen. Tegelijkertijd moet men nadenken over compensatie voor de gemiste inkomsten. Gemeenten maken veel kosten om allerlei voorzieningen in stand te houden waar niet alleen toeristen maar ook eigen ingezetenen gebruik van maken. De vraag is dan welke kosten gecompenseerd moeten worden. Ook heffen niet alle gemeenten de toeristenbelasting dus bij afschaffing speelt ook het verdelingsvraagstuk een rol. Indien de toeristenbelasting wordt omgezet in een profijtbelasting zou dit wel meer draagvlak creëren bij de toeristische branche. Maar het oormerken van deze belasting betekent weer administratieve rompslomp voor gemeenten. Ook zou dan een precieze afbakening moeten plaatsvinden van wat wel en wat niet toeristisch is. De Commissie-Christiaanse heeft geadviseerd de toeristenbelasting en de (woon)forensenbelasting te vervangen door één nieuwe verblijfsbelasting. De regering vond destijds dat het een autonome bevoegdheid van gemeenten is om één of beide belastingen in te voeren. Ook het ESBL adviseert in het rapport Gemeentelijke belastingen in de 21 e eeuw de door de Commissie-Christiaanse gedane voorstellen opnieuw in overweging te nemen. De VNG is hier ook een voorstander van. Advies: Combineren met de forensenbelasting tot een verblijfsbelasting. Parkeerbelastingen hebben een regulerend karakter. Beoogd wordt via betaald parkeren gedrag te beïnvloeden. Parkeerbelastingen zijn algemene, zakelijke belastingen waarvan de opbrengst naar de algemene middelen vloeien. De maatschappelijke acceptatie wordt vertroebeld door de hoogte van de naheffingsaanslag, de wielklem en wegsleepregeling. Desondanks staan deze belastingen niet echt ter discussie aangezien ze een nuttige functie leveren. Bovendien is geen vervangend instrument beschikbaar dat eenzelfde regulerend karakter heeft. Advies: Handhaven van deze belasting, gegeven regulerend karakter en geen reëel ander alternatief. 16
Hondenbelasting had oorspronkelijk een regulerend karakter maar dient tegenwoordig vooral een fiscaal doel. De opbrengsten komen namelijk ten goede aan de algemene middelen. Deze algemene belasting wordt in de praktijk door burgers als willekeurig beschouwd, omdat er op katten en andere huisdieren geen belasting wordt geheven. Afschaffing zou leiden tot een verkleining van de irritatie. Wellicht zou de acceptatie van deze belasting door belasting kunnen worden vergroot indien deze wordt omgezet in een bestemmingsheffing (zie ook het ESBL-rapport Heffing op goede grond(slag)). Voor wat betreft de hondenbelasting heeft de Commissie-Christiaanse in haar rapport weliswaar geadviseerd de hondenbelasting te handhaven maar signaleerde ook een belangrijk knelpunt namelijk dat de perceptiekosten van deze belasting relatief hoog zijn. Indien de doelstelling van deze belasting slechts is het genereren van inkomsten dan is deze belasting volgens de Commissie vanwege de hoge perceptiekosten in beginsel minder geschikt. Advies: Afschaffen van deze belasting, opbrengstenderving ondervangen in algemene belasting. Handhaven van de belasting vanuit optiek vervuiler betaald roept in essentie de vraag op of ook andere belastingen (bijvoorbeeld kattenbelasting) geïntroduceerd moeten worden. Gemeenten moeten niet, maar mogen de belasting innen. Naast afschaffen is dus ook een optie denkbaar dat de afweging tussen kosten en baten gelaten wordt aan de gemeenten. Reclamebelasting is een algemene belasting waarvan de opbrengst volledig ten goede komt aan de algemene middelen. Reclamebelasting kent zowel een regulerend als een profijtkarakter. Reclamebelasting wordt meestal geheven in combinatie met precariobelasting. De Commissie-Christiaanse stelde in haar rapport dat de reclamebelasting in de praktijk geen wezenlijke betekenis binnen het gemeentelijk belastinggebied had. Volgens de commissie kon de opbrengst de perceptiekosten nauwelijks rechtvaardigen. De commissie stelde in het kader van haar streven naar eenvoud en efficiency voor de reclamebelasting af te schaffen. De regering was het hier niet mee eens en stelde dat de reclamebelasting, zij het in beperkte mate, toch door verschillende gemeenten werd geheven en dat deze belasting een aanvulling was op de precariobelasting. Ook was niet zeker of de perceptiekosten daadwerkelijk zo hoog waren dat daardoor gemeentebesturen niet voldoende in staat waren om alle objecten te traceren die onder de reclamebelasting vielen. Immers, het traceren van belastingobjecten voor de reclamebelasting vindt veelal tegelijkertijd plaats met het traceren van belastingobjecten voor de precariobelasting zodat de extra kosten beperkt kunnen blijven. Verder zou volgens de regering de reclamebelasting een regulerend karakter hebben en zou sprake zijn van een op profijt gebaseerde heffing. Het ESBL is van oordeel dat de reclamebelasting in de praktijk fungeert als aanvulling op de precariobelasting en daarmee een nuttige functie kan vervullen. 17
Advies: Deze belasting wordt door weinig gemeenten geheven wellicht door de relatief hoge perceptiekosten. Het regulerende karakter van de reclamebelasting is zeer relatief wanneer men beseft dat elke reclame-uiting kan zolang er maar genoeg voor betaald wordt. Niettemin geeft VNG aan dat de laatste tijd een aantal gemeenten zeer bewust gebruik maakt van het instrument reclamebelasting, dit vanuit perspectief regulering. Advies zou zijn om te bezien of deze ontwikkeling zich voortzet. Indien dat niet het geval is kan de bestaansgrond van de belasting alsnog aan de orde worden gesteld. Precariobelasting is een algemene belasting waarvan de opbrengsten naar de algemene middelen gaan. Deze belasting staat vooral ter discussie vanuit het perspectief rechtsongelijkheid. Zo bestaat er een vrijstelling voor telecombedrijven terzake van kabels van telecomnetwerken en kabeltelevisie, maar niet voor nutsbedrijven terzake elektriciteitsnetten en waterleidingen. De vrijstelling/gedoogplicht bij telecombedrijven is beargumenteerd vanuit de idee dat voor gemeentelijke precarioheffing geen plaats is omdat de regulering van die markt primair een rijksaangelegenheid is. Ook is de gedoogplicht ingevoerd om de verdere ontwikkeling van de elektronische snelweg te faciliteren. Het feit dat nutsbedrijven de precarioheffing op waterleiding en het elektriciteitsnet doorberekenen aan consumenten is niet het feitelijke issue. Het zijn bedrijfskosten, die vergelijkbaar met bijvoorbeeld accijnzen of de OZB, worden doorberekend aan de consument. In essentie komt het dan ook meer aan op de vraag aan of het belasten door gemeenten van waterleidingen en elektriciteitsnetten als een gewenste ontwikkeling wordt gezien. Zo ja: dan kan het handhaven van de gedoogplicht aan de zijde van telecombedrijven aan de orde worden gesteld. Zo nee: dan zou er een vermeende rechtsongelijkheid in het geding kunnen worden gebracht (motie de Pater - Van der Meer (TK 2004-2005, 29800 B, nr.9). Het opnemen van verdere gedoogplicht of vrijstellingen voor bepaalde objecten leidt tot een aantasting van het objectieve karakter van deze belasting. De precariobelasting is een arbeidsintensieve heffing in verband met inventarisatie van en controle op voorwerpen die zich op, onder of boven openbare gemeentegrond bevinden. Wel worden er in de praktijk door gemeenten, door ook een reclamebelasting in te voeren, synergie voordelen gehaald bij de perceptiekosten van beide belastingen. NB: het feit dat de belasting indirect bijdraagt aan het in kaart brengen van de ondergrondse infrastructuur is een pre. Advies: Afschaffen van deze belasting of het invoeren van een gedoogplicht voor gas- en elektriciteitsnetwerken en waterleidingen betekent expliciet aandacht voor de compensatie van 18
gederfde inkomsten. Toen er sprake was van het invoeren van een gedoogplicht in de Telecommunicatiewet is er door een aantal gemeenten anticiperend gedrag vertoond. Zij voerden precariobelasting op telecommunicatienetwerken in met het oog op een toekomstige compensatie door het Rijk. Het is niet uit te sluiten dat dit zich ook zal voordoen wanneer er sprake is van een verdere uitbreiding van de gedoogplicht. Bij de behandeling van de Elektriciteitswet in 1998 (Stb. 1998, 427) is bij amendement geprobeerd om een gedoogplicht voor elektriciteitskabels in te voeren, dit is echter niet gelukt (Kamerstukken II 1997/98,25 621, nr 29). Bij de behandeling van de Gaswet (Stb. 2000, 318) is dit onderwerp niet meer expliciet aan de orde geweest. Het is de vraag hoeveel gemeenten daadwerkelijk een precariobelasting zullen gaan heffen voor elektriciteitsnetwerken en waterleidingen. In het recente arrest van de Hoge Raad (HR 6 juni 2003, nr. 36075) werd uitgemaakt dat deze netwerken onroerend zijn. Daardoor is er een complexe situatie ontstaan met betrekking tot de eigendomssituatie van deze netwerken. Nu vast staat dat zij onroerend zijn kunnen zij ook door natrekking eigendom worden van de eigenaar van de grond waarin deze kabels en leidingen gelegen zijn. Dit kan betekenen dat in sommige gevallen de kabels en leidingen door natrekking eigendom zijn geworden van de eigenaar van de grond ( in veel gevallen de gemeente). De gemeente zal dan geen precario heffen over deze objecten. Er wordt bij het Ministerie van Economische zaken gewerkt aan een wetsvoorstel dat deze verticale natrekking doorbreekt. Voor de heffing van precariobelasting is vereist dat de gemeente uitdrukkelijk of stilzwijgend voorwerpen van derden onder, op, of boven de gemeentegrond accepteert. De gemeente moet het hebben van de voorwerpen dus kunnen verbieden. In sommige gevallen moet de gemeente echter voorwerpen gedogen. Het is de vraag of gemeenten precario mogen heffen voor objecten die zij op basis van de belemmeringenwet privaatrecht (Wet van 13 mei 1927, Stb. 1927, 159) of de belemmeringenwet Verordeningen ( Wet van 23 mei 18899, stb. 1899, 129) moeten gedogen en of de ondergrondse netwerken onder deze gedoogplicht vallen. In het kader van deze verkenning gaat het te ver om daar nu op in te gaan. De lijn is dat indien er een publiekrechtelijke gedoogverplichting geldt er geen precario kan worden geheven (zie bijvoorbeeld de gedoogplicht op grond van de Telecommunicatiewet) en dat als er sprake is van een privaatrechtelijke toestemming wel precario geheven kan worden. Indien op basis van de belemmeringenwet Privaatrecht of Belemmeringenwet Verordeningen moet worden gedoogd door de gemeente staat dat de heffing van precario in de weg. Zolang deze procedures niet zijn gevolgd is er sprake van zogenaamd onverplicht gedogen en kan wel precariobelasting worden geheven (HR 13 augustus 2004, nr. 37408, 37409, 37410). 19
De overheid kan op grond van de zogenaamde tweewegenleer ook als privaatrechtelijke eigenaar een prijs berekenen voor het gebruik van de openbare ruimte (via bijvoorbeeld huurovereenkomsten) omdat deze nu eenmaal ook privaatrechtelijk bij haar in eigendom is. Indien er echter in de privaatrechtelijke sfeer geen wilsovereenstemming kan worden bereikt dan kan nu de precariobelasting dienen als vangnet. Daar waar een overeenkomst uitgaat van wederkerige instemming kan de precariobelasting eenzijdig door de overheid worden opgelegd.. Afschaffen van deze belasting betekent expliciet aandacht voor de compensatie van gederfde inkomsten (kan via een algemene belasting) en de verdeling over gemeenten. Voor wat betreft de van oudsher geheven precariobelasting voor terrasjes, containers en dergelijke, voldoet de belasting als een regulerend instrument. Gemeenten kunnen volstaan met het heffen van precariobelasting conform de vergunningaanvraag van de belanghebbende. Veelal wordt in de gemeentelijke APV geregeld dat een vergunning moet worden aangevraagd voor het innemen van openbare grond. De precariobelasting is daarvan dan het sluitstuk waarbij deze dan zonder al te veel extra uitvoeringskosten kan worden geheven. Ook heeft het heffen van precario de consequentie dat een eigendomsovergang door verjaring overgaat wordt voorkomen. Wij adviseren dan ook deze belasting als regulerend instrument en als sluitstuk op- privaatrechtelijk handelen van de gemeente te handhaven. 20