Wie neemt het op voor de stedelijke economie? Essay opgesteld in opdracht van Ministerie van VROM/WWI Kees Stob Wieger Zwikstra Lauri de Boer (LPBL) Public Result B.V. Postbus 11649 2502 AP Den Haag Tel: 070 3468816 Fax 070 3644151 e-mail: info@publicresult.nl http: www.publicresult.nl Opdrachtnummer: ESSAY10 Het essay is origineel in juli 2010 uitgebracht door StadNetwerk B.V. StadNetwerk heet sinds 1 februari 2011 Public Result, voor deze publicatie op de website is het essay in mei 2011 opnieuw uitgebracht onder deze nieuwe naam. Copyright Public Result 2010. Niet uit deze uitgave mag worden vermenigvuldig en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
SAMENVATTING De Nederlandse economie bevindt zich in zwaar weer vanwege de werelwijde economische crisis. De steden staan daarmee als motor van de economie voor een lastige opgave. De gevolgen van de crisis vragen van het stedelijk beleid dan ook veel creativiteit, durf en doorzettingsvermogen om scherpe keuzes te maken en slim te handelen met het oog op een hernieuwd economisch elan. Een sleutel daarbij ligt in het versterken van de stedelijke economie. De vraag is echter hoe een dergelijke inzet voor de steden eruit moet zien, hoe de benodigde middelen hiervoor worden vrijgespeeld gezien de huidige bezuinigingsagenda en wat dit betekent voor onder meer de dossiers van de wijken, functieveranderingslocaties en de herstructurering. Kortom, wie neemt het in de komende kabinetsperiode op voor de stedelijke economie en wie kan zorgen voor de daarbij behorende investeringen in de wijken en de bewoners van de stad? Dit essay is een pleidooi voor een brede, economisch georiënteerde benadering van de stedelijke opgaven en de rol van het Rijk bij het realiseren van deze opgaven. Kern van het betoog is de conclusie dat voor de noodzakelijke versterking van ons concurrentievermogen een samenhangend interventieprogramma stedelijke economie nodig is. Eenzijdig investeren in wijken of in de kwaliteit van het onderwijs zal immers te weinig effect sorteren. Dit interventieprogramma is een hecht maatregelenpakket gericht op (1) excelleren in concurrentiekracht op basis van het eigen DNA van stedelijke regio s, (2) talentontwikkeling via de routes van leren, werken en vrije tijd in combinatie met (3) quality of place (maatwerk in stedelijke vernieuwing) als stuwende krachten omhoog en (4) een veilige en leefbare basis voor een ongedeelde stad. In een crisistijd waarin alleen al jaarlijks voor zeker 3,5 miljard minder aan woningen wordt gebouwd dan gepland, is het opzetten van een dergelijk interventieprogramma echter geen eenvoudige opgave. De kunst is dan ook de huidige schaarse middelen vanuit economisch perspectief optimaal in te zetten door de bestaande arrangementen slim te verknopen en de mêlee aan maatregelen te bundelen op basis van bewezen resultaten. Dit vraagt een scherpe analyse van de stedelijke en regionale economie op basis waarvan vervolgens gefundeerde keuzes gemaakt kunnen worden. We zien mogelijkheden voor een succesvol programma gebaseerd op drie stappen: 1. Topregio s stedelijke economie Een focus op de stedelijke economie van topregio s, waarbij het de kunst is om de economisch hoogwaardige ontwikkellocaties te verbinden met de achterstandswijken, zodat het potentieel aan talent de weg omhoog weet te vinden. Kies deze topregio s op basis van 2
de bijdrage aan de internationale concurrentiepositie van Nederland 1. De uit te voeren analyse alsook de vier stedelijke scenario s van het CPB 2 maken deze brede landelijke afweging van prioritaire regio s mogelijk. 2. Slimmer werken: interventieprogramma en vitale coalities per stedelijke regio Op basis van de selectie van topregio s zijn deze regio s aan zet om vitale coalities te sluiten op grond van het eigen DNA en met zoveel mogelijk ruimte voor publiekprivaat initiatief. Deze vitale coalities zouden maatwerk en optimalisatie als motto en vertrekpunt moeten hebben: juist door het samenvoegen van de middelen, kracht en focus vergroot je immers de mogelijkheden en kun je met de bestaande (afnemende) middelen méér bereiken. Per regio wordt toegewerkt naar een interventieprogramma voor gebundelde impulsen, waarin de aanpak van krachtwijken, de grootschalige stedelijke investeringsprojecten en inzet t.b.v. talentontwikkeling als samenhangend gebiedsgericht programma kan worden uitgerold. Van het Rijk vraagt deze aanpak een rol en betrokkenheid, waarin het faciliteren van publiekprivaat initiatief prevaleert boven het voeren van de regie. 3. Krachtige hefbomen creëren door middel van een gezamenlijk arrangement per regio Gezien de huidige economische situatie is een innovatieve (financiële) inzet vanuit markt en overheden noodzakelijk. Het lijkt verstandig per regio en daarmee per vitale coalitie te koersen op een arrangement met een daarbij behorend fonds, bestaande uit (1) het slim organiseren van financiële middelen en instrumenten (fiscale instrumenten, borgstelling door overheden enz.) en (2) maatwerk op bijvoorbeeld het vlak van regelgeving en ontkokering. Nadat de vitale coalities op regionaal niveau een dergelijk arrangement hebben samengesteld, kan het Rijk besluiten een bijdrage te leveren. Dit is per definitie maatwerk voor elke regio en kan varieren van bestuurlijke doorzettingskracht en kennisoverdracht tot en met financiële borgstelling en een bijdrage in de vorm van trigger money. Daarbij is het wel noodzakelijk dat het Rijk ook intern zorgt voor een strakke programmering op basis van integratie van bestaand beleid en bestaande programma s (o.a. MIRT, ISV, 40 wijken). Dit vraagt bundeling en ontkokering met als criterium de bijdrage van beleid en programma s aan de internationale concurrentiepositie van Nederland. Kortom, zet als Rijk en stedelijke regio s gezamenlijk selectief in op een samenhangend interventieprogramma stedelijke economie gericht op wonen, werken, leren en recreëren op regionaal niveau, waarvan bouwstenen uit bestaande arrangementen als het MIRT, de wijkenaanpak en het ISV deel kunnen uitmaken. 1 De bijdrage aan de internationale concurrentiepositie van Nederland wordt in dit essay gezien als de uitkomst van een brede afweging van kosten en baten op basis van enerzijds gekwantificeerde objectieve data en anderzijds een expert judgement ten aanzien van factoren en invloeden die zich beperkt laten kwantificeren. 2 CPB, The Netherlands of 2040 (juni 2010) 3
INLEIDING Dit essay, opgesteld in opdracht van VROM/WWI, is een pleidooi voor een brede, economisch georiënteerde benadering van de nationale economische opgaven en de rol van het Rijk bij het realiseren van deze opgaven via de stedelijke economie. Over de toekomst van het stedelijk beleid valt veel te zeggen. Bij het schrijven van dit essay is echter, gezien de actualiteit van een krimpende economie, gekozen voor een focus op de urgente opgaven voor de steden vanuit economisch perspectief. Dit betekent een afweging van mogelijke interventies op grond van de verwachte economische impact. Met andere woorden: een optimale bijdrage van overheidsingrijpen aan de internationale concurrentiepositie van Nederland staat in dit essay voorop. Als referentie geldt de bijdrage van de steden (stedelijke regio s) aan de BV Nederland. Dit betekent een focus op internationale concurrentiekracht en daarmee ook een keuze in stedelijke regio s. Binnen de inzet voor de stedelijke economie is het overigens zaak te streven naar een juiste balans tussen enerzijds het schrappen van maatregelen en anderzijds scherp te kijken naar optimale investeringsmogelijkheden om uit de crisis te geraken. Onder meer de groene agenda (duurzaamheid) biedt naar verwachting perspectief vanuit het oogpunt van economische impact. Het essay is als volgt opgebouwd: 1. Probleemverkenning: de stedelijke economie in een tijd van schaarste; 2. Inzetten op de stad is verstandig: steden als motor van de Nederlandse economie; 3. De bijdrage van stedelijk beleid: een samenhangende economische stedelijke agenda; 4. Uitwerking van bouwstenen voor deze stedelijke agenda; 5. Wie neemt het op voor de stedelijke economie? Uitrol van de stedelijke agenda via een strategische coalitie en investeringsfonds per regio. 1. DE STEDELIJKE ECONOMIE IN EEN TIJD VAN SCHAARSTE Steden zijn de motor van onze economie, maar hebben het in deze tijd niet eenvoudig om dit waar te maken: er is een financiële crisis, een economische crisis, een milieucrisis. Maar ook een bouwcrisis met bouwvolumes die in de grote steden naar verwachting met maar liefst een kwart tot de helft terugvallen, een verlies van 50.000 arbeidsplaatsen in de sector (2009, 2010) en een stevige druk op de inkomsten uit leges en grondverkopen. En daarbij ook een crisis in de financiën van de landelijke overheid die tot forse bezuinigingen leidt. Onder meer het budget voor ISV, BLS en de wijkenaanpak droogt op. De politieke speelruimte om de kas te vullen is beperkt. Tel daarbij op dat de lastigste en daarmee duurste herstructureringslocaties juist nu aan de beurt zijn en dat de tijden van relatief 4
goedkope uitleg definitief voorbij zijn. Die stapeling van crises werkt door en leidt tot een cumulatie van problemen op lokaal niveau, waardoor ook de kracht van de stad als emancipatiemachine afneemt. Ook als we kijken naar onze economische structuur en de trends op langere termijn, is het beeld niet heel rooskleurig. We stevenen af op een daling van de potentiële beroepsbevolking en als we niet oppassen - werkloosheid onder lager opgeleiden omdat zij niet over de benodigde capaciteiten beschikken. Globalisering is en blijft nog steeds de hoofdtrend en aanjager van de stedelijke economie. Zo heeft er de afgelopen jaren een enorme toename van de welvaart plaatsgevonden. De in- en uitvoerwaarde van goederen (+62% en +58%) en diensten (+22% en +37%) is in de periode 2003-2008 stevig toegenomen. Maar de globalisering heeft zeker ook keerzijden. Neem de groeiende druk op de beschikbare ruimte en de toenemende druk op het milieu. Zo zijn de milieukosten tussen 2003 en 2008 toegenomen met maar liefst 156%. In internationaal opzicht staat de concurrentiepositie van Nederland onder druk: op de ranglijst van het World Economic Forum (WEF) zijn we in 2010 gedaald van de 8 e naar de 10 e plaats. Slecht functionerende financiële markten, achterblijvende (weg)infrastructuur en niet voldoende investeringen in onderzoek en innovatie-onderwijs zijn voor deze daling de belangrijkste reden. Een daling op de ranglijst hoeft op zichzelf niet verontrustend te zijn aangezien het aantal concurrerende economieën voortdurend toeneemt, ware het niet dat de groei van onze arbeidsproductiviteit substantieel achterblijft bij andere Europese steden. Eerder al gaf het WEF aan dat dit samenhangt met de innovatieparadox in Nederland: goed in kennis- en technologieontwikkeling, maar een te beperkte verspreiding en toepassing van deze kennis. Het advies van de SER ten aanzien van de Lissabonstrategie focust op groei van de arbeidsproductiviteit in de EU en Nederland. Ook de OESO constateert dat het achterblijven van de arbeidsproductiviteit voor Nederland de grootste uitdaging is 3. De aanbeveling is inzet te plegen op het wegwerken van een aantal structurele gebreken op het vlak van de arbeidsmarkt, bereikbaarheid, kwaliteit en kwantiteit van het woningaanbod en governance. 2. STEDEN ALS MOTOR VAN DE NEDERLANDSE ECONOMIE 4 Steden zijn de focuspunten van de kenniseconomie. In de 32 grootste Nederlandse steden wordt meer dan de helft van het BBP verdiend. De G4 dragen meer dan 25 procent bij. Over het algemeen is in de steden ook het BBP per hoofd van de bevolking hoger dan in de rest van 3 OECD territorial Reviews: Randstad, The Netherlands, 2007 incl. update juni 2010 4 Gedeeltelijk gebaseerd op van Winden, 2010 Kennis van de stad 5
Nederland, tot wel 20% in Utrecht (OESO, 2007). En op de lange termijn vormt Nederland zich naar verwachting verder tot een taken- en stedeneconomie 5. Nederlandse steden zijn met name sterk in sectoren als de ICT, zakelijke dienstverlening, banken verzekeringswezen, congreswezen en de creatieve industrie, met name in de noordvleugel van de Randstad. Daarnaast beschikt de Rotterdamse regio over de haven met een zeer sterk logistiek en petrochemisch cluster en kent de regio Eindhoven veel industriële en hoogtechnologische bedrijvigheid met belangrijke economische clusters als metaalelectro, R&D, ICT, automotive, logistiek en agribusiness. Wageningen en Leiden zijn relatief sterk in de biotechnologie. Steden hebben specifieke voordelen voor bedrijven, waaronder de traditionele locatiefactoren zoals bereikbaarheid, nabijheid van een grote lokale afzetmarkt en een groot arbeidspotentieel. Maar van toenemend belang voor het verklaren van het succes zijn meer zachte factoren als de aanwezigheid van andere bedrijven voor kennisoverdracht en diffusie, de stedelijke diversiteit aan mensen, bedrijven en culturen en een sterke concurrentie als voedingsbodem en aanjager van innovatie. Kennis en vernieuwing en innovatie zijn dé bron voor economische welvaart. Nu de groei van de bevolking afneemt en steeds meer producten en diensten aan de andere kant van de wereld worden voortgebracht, is Nederland aangewezen op constante vernieuwing om de welvaart vast te kunnen houden: Nederland als kenniseconomie. Hierbij speelt de ICT-revolutie een niet te onderschatten rol. Overal heeft internet de verdienmodellen sterk veranderd. Daarnaast gaat de verspreiding van ideeën, technologieën en concepten veel en veel sneller dan in het verleden. Een tweede bron van vernieuwing en innovatie is de toegenomen bezorgdheid om onze energieafhankelijkheid en het klimaat. Er is wereldwijd een enorme inzet om het opwekken en distribueren van duurzame energie haalbaar te maken en om productieprocessen te verduurzamen. Zowel overheden als bedrijven investeren veel en zien dit als een groeimarkt. Een trend die samenhangt met de ontwikkeling van een kenniseconomie is de sterke groei van het aantal samenwerkingsverbanden tussen bedrijven en kennisinstellingen. De kenniseconomie is een netwerkeconomie en een projecteconomie met veel tijdelijke activiteiten. Dit laatste vindt ook zijn weerslag in de arbeidsmarkt: meer flexibiliteit met als zichtbaar exponent de opkomst van de ZZP-er (overigens in de volle breedte van de arbeidsmarkt). Een dergelijke economie vraagt ook een zeer goede voorzieningenstructuur met volop werk voor de lager- en middelbaaropgeleiden. Met name in de persoonlijke dienstverlening, de detailhandel, de horeca, de vrijetijdsindustrie, de bouw en de zorg is ook op langere termijn een grote behoefte aan arbeidskrachten. Zeker wanneer de Nederlandse bedrijven hun plek kunnen houden in de internationale dynamiek. 5 Nieuwsbrief CPB, maart/april 2010 6
Voor de stad is hierbij een zeer belangrijke rol weggelegd 6. De stad gezien het voorgaande een cruciale plaats in de kenniseconomie in. Om haar rol als motor van de economie goed te kunnen spelen, is er een aantal succesfactoren. Talent benutten: een groot en goed gekwalificeerd arbeidspotentieel is van cruciaal belang voor het succes van een stad. Veel onderzoek wijst erop dat de geografische verdeling van kenniswerkers bepalend is voor regionale economische groei. Kwaliteit van de leef- en werkomgeving: een aantrekkelijk woon- en werkklimaat is een niet te onderschatten succesfactor voor economisch succes. Daarbij vormen voldoende en goede woningen, groen en natuur in de buurt, culturele voorzieningen, veiligheid, bereikbaarheid en de kwaliteit van scholen en andere publieke voorzieningen een aantrekkingskracht op kenniswerkers, waardoor ook bedrijven zich graag vestigen. Kernwoorden zijn interactie, openheid, functiemenging en identiteit, zowel voor de woonals voor de werklocaties. Monofunctionele woonwijken of kantorenlocaties voldoen niet meer. Kenniswerkers floreren in een dynamische stedelijke omgeving die creativiteit en uitwisseling stimuleert. Bereikbaarheid: bereikbaarheid, zowel internationaal als nationaal, blijft een belangrijke factor. De opkomst van de projecteconomie maakt deze factor nog belangrijker. Hoe beter bereikbaar, hoe groter ook het arbeidspotentieel waar bedrijven van profiteren en omgekeerd hoe meer mogelijkheden mensen op de arbeidsmarkt hebben. Met andere woorden, het vergroten van het daily urban system van mensen door middel van betere bereikbaarheid vergroot ook hun kansen. Voor de een is dit een baan in een andere wijk en voor een ander de mogelijkheid om in een naburige stad aan het werk te gaan. Schaal: steden hebben een bepaalde omvang nodig om hoogwaardige voorzieningen te kunnen dragen, zoals een internationale school en culturele faciliteiten. Ook de schaal van de arbeidsmarkt is van belang, zeker wanneer steeds vaker beide partners werken. Hierbij gaat het vooral om de omvang van het stedelijke netwerk. Naast agglomeratievoordelen van de stad, zijn er ook agglomeratienadelen. Veel bedrijven en bewoners bij elkaar op een kleine oppervlakte leidt tot congestie, hoge grondprijzen, een slechte fysieke leefomgeving, kansarme wijken en onveiligheid. De groei van de stad wordt beperkt als deze factoren de overhand krijgen boven agglomeratievoordelen. Daarbij zijn de wetenschappers er nog niet uit wanneer dit het geval is 7. Dat er echter een kwetsbare balans bestaat tussen de positieve en negatieve condities wordt algemeen onderkend. 6 Natuurlijk bestaat de stad als economische eenheid in slechts zeer beperkte mate. Voor economische activiteiten is de regio het relevante schaalniveau. Iets specifieker betreft dit het daily-urban-system waarin het grootste deel van de bevolking van een stad zich beweegt. Voor de leesbaarheid wordt in dit essay overwegend het begrip stad gebruikt. 7 Zie bijvoorbeeld: Nijkamp 2008 7
De bovenstaande elementen zijn algemeen erkend. De vraag is echter hoe deze factoren elkaar op regionaal niveau beïnvloeden. Zo blijkt onder meer uit onderzoek van Marlet 8 dat het woonklimaat van invloed is op het aandeel hoogopgeleiden in een regio: een stad met veel woonattracties (zoals cultureel aanbod) trekt een creatieve, hoogopgeleide bevolking aan. Daarmee neemt de voorraad menselijk kapitaal toe, waardoor de werkgelegenheid er harder groeit en die steden nog aantrekkelijker worden (tot het moment dat bepaalde schaalnadelen gaan overheersen). Per regio vindt er een uniek samenspel plaats van de hiervoor genoemde succesfactoren en is het de kunst het juiste maatwerk te leveren. Met het oog op deze vraag naar het leggen van verbindingen schetst het vervolg van dit essay een kader voor een samenhangende aanpak op de terreinen van werken, wonen, leren en recreëren 3. NAAR EEN SAMENHANGENDE ECONOMISCHE STEDELIJKE AGENDA De OESO-studie van de Randstad 9 stelt dat het voor een betere concurrentiepositie niet alleen gaat om mainportontwikkeling en grootschalige gebiedsontwikkeling, maar zoals eerder ook aangegeven - juist ook om het aantrekkelijker maken van het woon- en leefklimaat, het beter benutten van het aanwezige talent en het beter ontsluiten van de regionale arbeidsmarkt. Het hiernaast weergegeven denkmodel biedt een kader hoe hier beleidsmatig naar te kijken. - Wonen - Bedrijvigheid - Bereikbaarheid - Voorzieningen Talentontwikkeling - Werk - Opleiding - Vrije tijd: sport, cultuur en sociale netwerken Krachtige stedelijke economie 1 2 3 Opwerking Kwaliteitsimpuls Stedelijke vernieuwing De ambitie (1) is een verdere ontwikkeling van de steden en hun regio s tot een krachtige stedelijke economie die de kansen die de globalisering met zich meebrengt benut en zich vanuit concurrentieoogpunt richt op een Basiskwaliteit in de wijken Veiligheid Leefbaarheid Handhaving Gezondheid Vangnet 4 8 Zie Marlet, De aantrekkelijke stad, Utrecht 2009 9 OECD territorial Reviews: Randstad, The Netherlands, 2007 8
strategische combinatie van economische, sociale en ecologische doelen. Talentontwikkeling (2) en stedelijke vernieuwing (3) zorgen samen voor opwerking en stijging van bewoners en hun woon- en werkgebieden om die concurrentiepositie te ondersteunen. Ook zorgen ze ervoor dat de positieve effecten van de economische ontwikkeling ten goede kunnen komen aan de hele stad, in de vorm van een basiskwaliteit in de wijken (4) gericht op leefbaarheid, veiligheid en een preventieve aanpak van segregatie en uitsluiting. Dit is wenselijk omdat iedereen gelijke kansen verdient, maar zeker ook nodig om het menselijk kapitaal dat in de aandachtswijken aanwezig is, niet verloren te laten gaan. Het denkmodel illustreert de benodigde nauwe samenhang tussen excelleren in concurrentiekracht, een veilige en leefbare basis en een aantrekkelijke stad om te wonen, werken, leren en recreëren. Een strategische agenda voor de steden richt zich dan ook op elk van deze thema s, zodat het geheel meer oplevert dan de som der delen. De elementen uit het model zijn niet nieuw en op alle onderdelen wordt al beleid ontwikkeld. De meerwaarde is echter gelegen in de constatering dat het geen op zichzelf staande dossiers betreft. De afgelopen jaren is er bijvoorbeeld een mêlee aan economische initiatieven ontwikkeld 10, van Foyer de Jeunesses en leerwerkprojecten tot glasvezelnet en broedplaatsen voor de creatieve industrie. Voor een meer optimaal resultaat is het echter noodzakelijk de onderdelen te bundelen tot een samenhangend maatregelenpakket, gericht op het uiteindelijke doel: een krachtige stedelijke economie. Natuurlijk is ook deze aandacht voor economie in het stedelijk beleid niet nieuw. In het grotestedenbeleid was economie één van de drie pijlers. De lopende evaluatie van GSB III toont aan dat het gevoerde grotestedenbeleid een aantal aantoonbare directe effecten heeft gehad op de ontwikkelingen in steden. Zo is in de steden die vallen onder het grotestedenbeleid de veiligheid in, en de kwaliteit van, de woonomgeving meer verbeterd dan elders 11.Toch is de integrale economische, fysieke en sociale aanpak in praktijk maar beperkt van de grond gekomen. De aandacht voor economie richtte zich binnen de stedelijke vernieuwing vooral op wijkeconomieprojecten. Maar als deze projecten er al in slagen om extra werkgelegenheid naar de wijk te brengen, dan is de kans dat een werkloze uit de buurt hiervan profiteert zeer klein. Kansrijker is het daarom om te zoeken naar de bijdrage die stedelijke regio s, wijken, buurten en vooral hun bewoners kunnen leveren aan de regionale en nationale economische ontwikkeling. Een cruciale factor is het leggen van verbindingen tussen de lokale, veelal informele economie, met de formele economie. Het aanwezige potentieel aan talent moet die weg omhoog weten te vinden (en potentiële werkgevers de weg omlaag ). Denk hierbij bijvoorbeeld aan het stimuleren van lokale etnische ondernemers in het bereiken van nieuwe doelgroepen uit de betere wijken. 10 Zie voor een handzaam overzicht Van Meijeren en Ouwehand, 2008 11 Atlas voor gemeenten. De effectiviteit van grotestedenbeleid. Synthese (lopende evaluatie) 9
We werken in het vervolg van het essay de bouwstenen voor een samenhangend programma stedelijke economie uit. 4. BOUWSTENEN VOOR DE STEDELIJKE ECONOMIE 1. Krachtige stedelijke economie op basis van het DNA van de stad In het streven naar een krachtige stedelijke economie heeft elke stedelijke regio natuurlijk een eigen verhaal. Amsterdam doet het op dit moment relatief goed. Het is een historische en gewilde stad om te wonen met een sterke identiteit, het heeft een dynamische, open en diverse economie en is geworteld in de handelstraditie. Iets soortgelijks geldt voor steden als Haarlem en Leiden. Wel spelen hier bereikbaarheids-, woningmarkt- en arbeidsmarktproblemen en ruimtelijke beperkingen die een verdere groei in de weg staan. De Regio Eindhoven is zeer succesvol als internationale technologieregio met veel kenniswerkers en R&D uitgaven. Deze stad trekt andere bedrijvigheid en mensen aan en heeft ook andere behoeften ten aanzien van het woon- en leefklimaat. Ook hier is bereikbaarheid een aandachtspunt. Een van oorsprong eenzijdig op productie en logistiek gerichte stad als Rotterdam heeft het moeilijker dan de andere steden. Hoewel er veel economische activiteit is, is de behoefte aan arbeid in deze sectoren minder groot en wordt dit niet gecompenseerd in andere sectoren. Daarnaast is sprake van een laag gemiddeld opleidingsniveau, een tekortschietend vestigings- en woonklimaat en een minder gunstige ligging ten opzichte van opkomende dienstenmarkten in de Randstad. Dit structuurprobleem is de belangrijkste reden voor de hoge werkloosheid en het grote aantal aandachtswijken en veiligheidsproblemen. Per regio is een gedegen analyse van de problemen en zijn ook oplossingen op maat nodig: hoe functioneren bedrijven en inwoners van de stad, welke netwerken zijn relevant, waar liggen kansen en bedreigingen. Wat kan en moet de overheid doen. Daarbij is het van belang om kansrijke regionale economische ontwikkelingen te faciliteren met beleid op regionaal, stedelijk en op wijkniveau. Het woord faciliteren schrijven we hier met nadruk. De praktijk wijst uit dat het niet zinvol is om succesvolle regio s te willen kopiëren of een kansrijk cluster of bedrijf naar de regio te halen 12. Steden en regio s zijn het meest succesvol als wordt uitgaan van de aanwezige kwaliteiten. Manchester is een interessant succesvol voorbeeld hoe geprofiteerd kan worden van een bestaande identiteit en lage grond- en vastgoedprijzen, met name als overloop van en complementair aan Londen. Maatregelen zijn op meerdere niveaus en in samenhang genomen. 12 Zie A. Weterings (2007), Clusters en Economische groei, Rotterdam/Den Haag, NAi/Ruimtelijke Planbureau 10
Case Manchester Tussen 1971 en 1981 heeft Manchester bijna 50.000 werkplaatsen verloren. Ondanks de groei in de servicesector was er in 1995 nog een werkloosheid van 18.9 %. Momenteel ligt de werkloosheidscijfer rond de 9 %. Tijdens de late jaren zeventig en de jaren tachtig was Manchester dé plek voor Punk, later Hiphop en House muziek. Economisch gezien was de muziekscène niet van groot belang voor de stad, maar voor de verandering van het imago van de stad was de muziekscène een van de belangrijkste factoren. De laatste tien jaren probeerde de stad met investeringen op cultureel gebied de leegstaande industriegebieden op te waarderen. Manchester heeft meerdere culturele inrichtingen laten bouwen zoals een groot cultuurcentrum The Lowry en het Imperial War Museum North van architect Daniel Liebeskind. Verder probeert Manchester met behulp van mega evenementen aan attractiviteit te winnen. Een voorbeeld is hier de uitvoering van de Commonwealth games 2002. Daarnaast is geïnvesteerd in De ontwikkeling van het stadscentrum Door de buitenkant te renoveren en de binnenkant modern in te richten, wordt gebruik gemaakt van het feit dat oude huizen populair zijn. Het heropenen van de metrolijn in Manchester. Het beantwoordt de behoefte van het publiek om een snelle verbinding te hebben naar alle delen van de stad en vermindert de verkeersdrukte in het centrum. De bereikbaarheid van de stad en verbetering van het vliegveld samenwerkingsverbanden met ondernemers, buurtgenootschappen en inwoners voor het leveren van duurzame gemeenschappen. Bron: KEI en Nicis Hoewel dus voor elke stad een ander verhaal geldt, zullen de onderstaande bouwstenen talentontwikkeling en stedelijke ontwikkeling overal van belang zijn. 2. Investeren in talentontwikkeling: groot rendement Steden zijn de aanjager van economische groei en werkgelegenheid in de vorm van onderzoek, innovatie, ondernemerschap, kennis en vaardigheden. Investeren in talentontwikkeling is voor steden dan ook een logische stap en dé garantie voor maatschappelijk rendement. Niet investeren in mensen betekent immers onderbenutting en brengt op langere termijn kosten met zich mee die vele malen hoger zijn. Zo heeft bijvoorbeeld een schoolverlater met een startkwalificatie twee keer zoveel kans op een baan, minder vaak een uitkering nodig, doet minder een beroep op de jeugdzorg en komt vijf keer minder in aanraking met politie en 11
justitie 13. Steevast tonen maatschappelijke kosten-batenanalyses dan ook aan dat investeringen gericht op het verminderen van schooluitval een groot rendement hebben. 14 De kern daarbij is dat participatie (in onderwijs, werk en vrijetijdsbesteding) belangrijk is voor een goede sociaal-economische positie én voor sociaal-culturele integratie. Steden die slim investeren, zetten dus in op de ontwikkeling van hun inwoners. Niet in de laatste plaats omdat vanuit de kenniseconomie steeds hogere eisen gesteld aan de beroepsbevolking, de belangrijkste factor voor het vestigingsklimaat. In combinatie met het feit dat er op middellange termijn een tekort dreigt aan arbeidskrachten, wijst dit ook op de urgentie het talentlek zoveel mogelijk te dichten. Rotterdam geeft hierin het goede voorbeeld. Het EDBR heeft becijferd dat investeren in het talentlek gemeten over een periode van 25 jaar de welvaart in Rotterdam met maximaal 12 miljard euro kan toenemen 15. Een goed gecoördineerd en langlopend uitvoeringsprogramma wordt als voorwaarde gezien. Het nieuwe Rotterdamse college zet dan ook krachtig in op deze strategie. De vraag die hieruit volgt is welk talent het betreft. De Lissabonstrategie zet in op een groei naar 50% hoogopgeleiden in 2020. Hoewel Nederland in Europa voorop loopt en zelfs is uitgeroepen tot chief hero 16, bedraagt dit nog geen 30% van de beroepsbevolking 17. Dit betekent een enorme opgave. Tegelijkertijd wordt de notie breed gedeeld dat talentontwikkeling alle groepen betreft. In het verleden heeft de econoom Tinbergen al aangetoond dat investeren in de breedte meer oplevert dan een focus op de top. Ook EDBR toont dit aan. De lat moet hoger over de volle breedte willen we de groei van onze arbeidsproductiviteit daadwerkelijk kunnen intensiveren. Daarnaast heeft de vergrijzing een dubbel effect op de arbeidsmarkt. Enerzijds zorgt dit voor een afname van het arbeidsaanbod. Anderzijds zal de vraag naar arbeidskrachten in de persoonlijke dienstverlening, detailhandel, de bouw, zorg, horeca en vrijetijdsindustrie flink toenemen. De arbeidsparticipatie (met name van ouderen en vrouwen) en de arbeidsproductivititeit zullen dan ook flink moeten toenemen. De achterstand in onderwijskwaliteit met name bij het VMBO en MBO, wordt in dit licht als funest gezien voor de kenniseconomie. Evenals de grote schooluitval. Mensen hebben meer bagage nodig om hun rol te kunnen spelen in de huidige economie, zowel in de vorm van kennis als van (sociale) vaardigheden. Daarbij is het zoals ook WRR in haar advies 13 Minister Donner, 02-12-2009 14 Zie bijvoorbeeld: MKBA voortijdig schoolverlaten (RebelGroup) en MKBA Brede School (Berenschot en Atlas voor Gemeenten) 15 EDBR, Talentontwikkeling - Inzet loont!, Rotterdam 2010 16 The lisbon scorecard X. The road to 2020. Centre for European Reform, april 2010 17 CBS, 2009 12
vertrouwen in de school aangaf - belangrijk rekening te houden met de leefwereld van de jongere: naast school is ook de situatie thuis en op straat bepalend voor zijn succes. De jongere moet niet zoals op dit moment versnipperd worden geholpen vanuit onderwijs- en welzijnsbeleid. Iemand moet zich bekommeren om de jongere in al zijn leefwerelden. Bijvoorbeeld vanuit de plusschool 18. Naast het zorgen voor voldoende bagage, vraagt investeren in talentontwikkeling echter ook om verbinding; het mobiliseren van trekkracht aan de vraagzijde. Bedrijven en instellingen moeten voldoende zicht hebben op het aanbod aan talent, ook vanuit nieuwere bevolkingsgroepen en informatie over mogelijkheden op de arbeidsmarkt moet optimaal beschikbaar zijn voor werkzoekenden. De markt zal onvoldoende in staat zijn dit zelf te organiseren. Hier ligt dus een taak voor de overheid en andere partijen samen. Investeren in talentontwikkeling kent een stevige ruimtelijke kant. In punt 3 en 4 werken we dit verder uit. 3. Verstedelijking op maat en quality of place Het woon- en leefklimaat is een vestigingsfactor die sterk in belang toeneemt. In de huidige kennis- en projecteconomie is menselijk kapitaal de belangrijkste factor. Daarbij gaat het zoals gezegd vooral om de kwaliteit van de arbeid: persoonsgebonden tacit knowledge en deze is schaars. Bedrijven zijn steeds meer genoodzaakt zich daar te vestigen waar het hooggekwalificeerde personeel is en zo krijgt het woon- en leefklimaat een toenemend accent. Daarbij blijkt dat steden die een gunstige ligging ten opzichte van werk en natuur hebben gecombineerd met een gevarieerd aanbod stedelijke voorzieningen, zoals historie, cultuur en horeca een grote aantrekkingskracht hebben op huishoudens 19. Behalve dat dit weer bedrijven aantrekt die baat hebben bij een gunstige arbeidsmarkt, besteden deze huishoudens geld in de lokale economie en starten eigen bedrijven waar ze wonen. Investeren in aantrekkelijke steden loont dus. Dit blijkt ook uit verschillende onderzoeken die aantonen dat fysieke investeringen in de wijk rendabel zijn, omdat ze de leefbaarheid en aantrekkelijkheid verhogen 20. Wel is het daarbij, zowel voor de nieuwbouw als de herstructurering van belang om vraaggericht te bouwen. De afgelopen jaren van economische voorspoed hebben dat niet altijd bevorderd. Zo zijn er wel erg veel appartementen zonder buitenruimte gebouwd 21 en ook de Vinexwijken blijken vaak niet de gewenste woningen en het gewenste woonklimaat te bieden. 18 Zie WRR: vertrouwen in de school, 2009 19 Zie Marlet, De aantrekkelijke stad, Utrecht 2009 20 20 Atlas voor Gemeenten / SEO de Baat op straat, 2009, SEO, Cebeon en Rigo MKBA Stedelijke Vernieuwing 2006 21 De Wildt (toevoegen) 13
De schaarste op de woningmarkt heeft geen kwaliteit in de hand gewerkt. In die zin is de crisis welkom om de vrager weer op het netvlies van ontwikkelaars en gemeenten te krijgen en als stad meer concurrerend te worden. Tegelijkertijd heeft de crisis natuurlijk ook negatieve effecten: huizen staan langer te koop en nieuwbouw stagneert. Gezien de lange doorlooptijd van het plan- en bouwproces zal de invloed hiervan nog jaren merkbaar zijn. Dit is vervelend vanuit economisch oogpunt: elke woning die niet gebouwd wordt kost twee werknemers voor een jaar hun baan. Het EIB schat de daling van de werkgelegenheid in 2009 en 2010 in op 50.000 arbeidsplaatsen. Een ander risico is een herhaling van de reactie op de crisis van de jaren 70. In verband met de teruglopende vraag zijn de woningen uit de jaren 80 van een lage(re) kwaliteit. Veel wijken uit die tijd lijken nu al aan herstructurering toe. De kunst is om in deze crisis de kwaliteit niet te ver te laten dalen en flexibel te bouwen door b.v. rekening te houden met samenvoegingen etc. De grote behoefte aan quality of place vraagt een intensieve sturing op kwaliteit van zowel de woningen als de woonomgeving. Het zou wenselijk zijn als het Rijk de steden hiertoe meer in positie brengt, bijvoorbeeld via bestuurlijke druk, het opruimen van knellende regelgeving of het aanscherpen van kwaliteitseisen in gevallen waar het Rijksbijdragen betreft. Een kenmerk van de Nederlandse woningmarkt is dat deze sterk wordt beïnvloed door beleid met betrekking tot inkomensherverdeling. Onder meer het fiscale instrumentarium, huurbeleid en de systematiek van huursubsidies zijn hierop gericht. Vanuit economische optiek kan onderbouwd worden dat het wenselijk is de herverdelingseffecten terug te brengen ten behoeve van doorstroming in de woningmarkt en zo meer ruimte te creëren voor de vraag alsmede maatwerk en quality of life aan de aanbodzijde. De corporaties hebben in dit opzicht een cruciale rol. Zo is blijvende aandacht gewenst voor het verkopen van sociale huurwoningen. Dit levert geld op voor corporaties, maar is ook goed voor de (arbeids) mobiliteit van de bewoners. Het is niet gewenst dat bewoners die eenmaal een goedkope huurwoning getroffen hebben, hierdoor vervolgens beperkt worden in hun bereidheid om voor werk te verhuizen. Uit onderzoek van SEO en Atlas voor gemeenten blijkt ook dat de verkoop van woningen aantoonbaar samenhangt met een vermindering van overlast, verloedering en onveiligheid. Daarmee heeft dit een positief effect op de waardeontwikkeling van de woningen van wel 10.000 per woning. 22. Bij de overwegingen om het woningmarktbeleid aan te passen hoort echter ook de kanttekening dat aanpassingen op lange termijn vanuit de optiek van de ongedeelde stad (zie bouwsteen 4) kunnen resulteren in ongewenste effecten op het vlak van segregatie. Voor de stedelijke vernieuwing geldt dat de kwaliteit sterk gelegen moet zijn in het gebruik maken van bestaande kwaliteiten. Zo zag Jane Jacobs al in de jaren 60 dat de vitaliteit van een stad gelegen is in het herkennen en gebruiken van het eigen stedelijk DNA. Daarbij is een sterke diversiteit en menging van functies van groot belang. Ook de noodzaak tot het behoud 22 Atlas voor Gemeenten/SEO De Baat op straat 14
en gebruik van oude gebouwen is in haar visie cruciaal. De lastigste opgave ligt in de grijze woongebieden met lage dichtheden waar werk afwezig is. De laatste jaren vindt de visie van Jacobs weer meer weerklank. Bij woongebieden is er steeds meer aandacht voor de voorzieningen, ruimte voor werklocaties en mogelijkheden voor werken aan huis. Maar ook de eisen aan de formele werklocaties veranderen. Monofunctionele kantorenlocaties voldoen niet meer. De kenniswerker floreert in een dynamische stedelijke omgeving die uitnodigt tot ontmoeting en creativiteit stimuleert. Hier moet in de toekomst veel meer rekening mee worden gehouden. Ook hierbij geldt weer dat de invulling afhankelijk is van de locatie en van de doelgroep: de quality of place is voor technici in Eindhoven iets anders dan voor de creatieve klasse uit Amsterdam. Al met al blijft herstructurering naar verwachting de komende decennia een constante opgave. Het behouden van karakter en kwaliteit, organische groei en duurzame gebiedsontwikkeling staan daarbij voorop. Op veel plekken is het beter benutten van de schaarse ruimte noodzakelijk en grootschalige sloop-nieuwbouw niet meer gewenst. Daarnaast neemt de komende 15 tot 20 jaar ook de groei van het aantal huishoudens af, zodat op steeds minder plekken grootschalige uitbreiding nodig is 23. Investeren in aandachtswijken zorgt daarbij voor veel investeringen van anderen. In het verleden is becijferd dat, afhankelijk van de gekozen ambitievariant, elke euro aan rijksmiddelen leidt tot respectievelijk 6, 10 of 15 euro aan investeringen door marktpartijen en corporaties 24. De groene agenda is gezien de klimaatdoelstellingen een cruciaal begrip voor de fysieke agenda. Het vraagt om de overstap naar een meer CO 2 neutrale samenleving met overtuiging te zetten. De overheid heeft hierin met name een faciliterende rol, waarbij het bieden van lange termijn perspectief voor investerende partijen cruciaal is. Elementen zijn onder meer de uitrol van nieuwe technologie (denk aan oplaadpunten voor elektrische auto s, standaardisatie enz.), schone lucht in de steden en het stimuleren van onder meer duurzame warmte- en elektriciteitsvoorziening in de bestaande woningvoorraad. Inzet op het verduurzamen van de bestaande voorraad levert de meeste winst op (de overgrote meerderheid van de woningen betreft immers bestaande voorrraad), maar vraagt de juiste financiële prikkels voor de eigenaren. Voor wat betreft het onderdeel bereikbaarheid ten slotte ligt een focus op de Randstad en een aantal andere grote stedelijke regio s. Een impuls voor de bereikbaarheid, vooral op regionaal niveau, betekent immers een impuls aan het daily-urban-system van mensen en daarmee aan de economie, aangezien dit leidt tot vergroting van het potentieel aan arbeid en daarmee aan participatie en productiviteit (zie paragraaf 2). Zo heeft de stijging van Zwitserland en Singapore 23 Te Kiefte en Van Haeften, 2009 24 Brouwer, 2006, Behoefte Stedelijke vernieuwing 15
op de concurrentie-index van het WEF een directe relatie met de perfecte infrastructuur van beide landen 25. 4. Kwaliteit in de basis: de noodzaak van een ongedeelde stad Een gedeelde stad is een economisch zwakkere stad. Onderzoek wijst uit dat grootstedelijke regio's die de afgelopen jaren niet hebben geprofiteerd van de kenniseconomie, last hebben van remmende factoren als hoge concentraties van laagopgeleiden in achterstandswijken, criminaliteit en onveiligheid, congestie 26. En voor steden die wel geprofiteerd hebben, is het rendement door deze remmende factoren minder optimaal. Daarbij kan grote (zichtbare) ongelijkheid het vertrouwen van burgers verminderen en daarmee de wens en de mogelijkheden om te participeren (zie ook monitor duurzaam Nederland 2009). Investeren in de basis van de stad en met name in veiligheid en leefbaarheid, is dan ook noodzakelijk. Dit komt overeen met de wetenschap dat er een kwetsbare balans is tussen de agglomeratievoordelen en nadelen (zie paragraaf 2). Daarbij zijn homogene (achterstands)wijken slecht voor de arbeidsparticipatie en de veiligheid. Er is veel onderzoek gedaan naar gedaan naar het zogenoemde buurteffect. De meeste onderzoekers zijn het er over eens dat het bestaat en dat bewoners van aandachtswijken daarom minder slaagkansen hebben op de markt voor opleidingen, woningen en werk dan mensen met gelijke achtergrondkenmerken elders in de stad 27. Dit pleit voor het uitgangspunt van de gedifferentieerde stad, wat in 1996 officieel VROM-beleid werd. Menging hoeft overigens niet op straatniveau voor te komen. Engbersen geeft aan dat een gemengde wijk mag bestaan uit clusters van lage en hogere inkomensgroepen die in relatief homogene blokken of straten wonen 28. Daarmee is de wijk als geheel minder kwetsbaar voor afglijden. Radicalere menging heeft volgens Engbersen geen zin, omdat voor alle groepen het credo 'soort zoekt soort' geldt. Beperkte menging kan worden gestimuleerd door goedkope huurwoningen te vervangen voor duurdere woningen, zowel in het koop- als huursegment. Een doel kan zijn om het blijven wonen in een wijk voor sociale stijgers een positieve keuze te maken, zodat ze daar als rolmodel kunnen fungeren voor hun omgeving. Een goed voorbeeld is de succesvolle aanpak van Vancouver. Scherp sturen op kwaliteit is hier het leidende principe: Elke plek en elke wijk in de stad moet aantrekkelijk zijn voor gezinnen en middeninkomens, aangezien hen behouden voor de stad van wezenlijk belang is voor de stedelijke economie en leefbaarheid. 25 Erasmus Strategic Renewal Center, 2009 26 Van Winden, 2008 27 Brouwer, 2006 28 Engbersen, 2009 16
5. WIE NEEMT HET OP VOOR DE STEDELIJKE ECONOMIE? EEN STRATEGISCHE COALITIE EN ARRANGEMENT PER REGIO Voor de noodzakelijke versterking van ons concurrentievermogen is een samenhangend interventieprogramma stedelijke economie nodig. Eenzijdig investeren in wijken of in de kwaliteit van het onderwijs zal immers te weinig effect sorteren. In een crisistijd waarin alleen al jaarlijks voor zeker 3,5 miljard minder aan woningen wordt gebouwd dan gepland, is dit echter geen eenvoudige opgave. De kunst is dan ook de huidige schaarse middelen vanuit economisch perspectief optimaal in te zetten. Dit betekent: 1. Topregio s stedelijke economie Een focus op de stedelijke economie van topregio s, waarbij het de kunst is om de economisch hoogwaardige ontwikkellocaties te verbinden met de achterstandswijken, zodat het potentieel aan talent de weg omhoog weet te vinden. 2. Slimmer werken: interventieprogramma en vitale coalities per stedelijke regio Op basis van de selectie van topregio s zijn deze regio s aan zet om vitale coalities te sluiten op grond van het eigen DNA en met zoveel mogelijk ruimte voor publiekprivaat initiatief. Deze vitale coalities zouden maatwerk en optimalisatie als motto en vertrekpunt moeten hebben. Per regio wordt toegewerkt naar een interventieprogramma voor gebundelde impulsen, waarin de aanpak van krachtwijken, de grootschalige stedelijke investeringsprojecten en inzet t.b.v. talentontwikkeling als samenhangend gebiedsgericht programma kan worden uitgerold. 3. Krachtige hefbomen creëren door middel van een gezamenlijk arrangement per regio Krachtige financiële hefbomen creëren door middel van slimme arrangementen per regio in plaats van de huidige financiële systematiek die overwegend gebaseerd is op lumpsumbijdragen. Het Rijk kan besluiten een bijdrage te leveren per regio vanuit een brede range aan mogelijkheden. Naast focus, slimmer werken en regionale arrangementen, vraagt een samenhangend interventieprogramma stedelijke economie een stevige kennisbasis: Allereerst een scherpe analyse van de stedelijke en regionale economie met haar sterke en zwakke kanten. Wat is het DNA, hoe zien de regionale en lokale netwerken eruit 29 en wat is 29 Zie voor een uitwerking van het netwerk concept voor het Noorden: P.P. Tordoir, Noorderlicht, Ruimtelijk Economisch Toekomstperspectief voor Noord Nederland 17
op basis daarvan de meest kansrijke richting t.b.v. het realiseren van een krachtige stedelijke economie? Vervolgens een analyse van haar behoeften. Welk talent is nodig, waar zit dit en wat moet er gebeuren om het beter beschikbaar te krijgen? Welk woon- en leefklimaat is nodig en waar moet bereikbaarheid verbeterd worden? Op welke plekken moet worden geïnvesteerd in de stedelijke basis? In feite betreft het een stand van zaken met betrekking tot de agglomeratievoor- en nadelen per stedelijke regio (zie par. 2). Deze analyse op basis van eenduidige meetpunten - maakt het mogelijk als Rijk gefundeerde keuzes te maken en te sturen op een optimale bijdrage van overheidsingrijpen aan de internationale concurrentiepositie van Nederland. Zonder gedegen onderzoek en onderbouwing van kosten en rendement is de strijd om de schaarse middelen immers bij voorbaat al verloren. Met deze analyse als vertrekpunt zien wij mogelijkheden voor een succesvol interventieprogramma stedelijke economie gebaseerd op de drie genoemde stappen. 1. Topregio s stedelijke economie Onze eerste aanbeveling is: wees selectief met inzet en middelen, zeker in tijden van schaarste. Focus als Rijksoverheid op een aantal topregio s voor de stedelijke economie, waarbij de uitdaging is om economisch hoogwaardige ontwikkellocaties te verbinden met de achterstandswijken, zodat het potentieel aan talent daadwerkelijk de weg omhoog weet te vinden. Kies deze topregio s op basis van de bijdrage aan de internationale concurrentiepositie van Nederland c.q. waar het overheidsingrijpen het meeste oplevert: in termen van positieve maatschappelijke effecten (bijvoorbeeld op de arbeidsmarkt) of waar het een grote hefboomwerking heeft (onder andere ten aanzien van de stedelijke ontwikkeling). De kunst is daarbij naast harde economische factoren ook de talentontwikkeling en het aanpakken van achterstanden goed mee te rekenen. De uit te voeren analyse alsook de vier stedelijke scenario s van het CPB 30 maken deze brede landelijke afweging van prioritaire regio s mogelijk en zullen naar verwachting ook uitwijzen dat binnen deze regio s sturing van het Rijk nodig is in zowel de meest succesvolle als de achterblijvende gebieden. Dus zowel in de Zuidas als in Amsterdam West. 2. Slimmer werken: interventieprogramma en vitale coalities per stedelijke regio Creëer voor deze topregio s een interventieprogramma voor gebundelde impulsen, waarin de aanpak van krachtwijken, de grootschalige stedelijke investeringsprojecten en inzet t.b.v. talentontwikkeling als samenhangend gebiedsgericht programma kan worden uitgerold. Het is zaak om nu, in de overgang naar een nieuwe beleidslevenscyclus, de brede range aan succesvolle economische initiatieven van de afgelopen jaren (leerwerkprojecten, thematische 30 CPB, The Netherlands of 2040 (juni 2010) 18
bedrijfsverzamelgebouwen, slimme bereikbaarheidsinitiatieven, wijkontwikkeling enz. enz.) te bundelen en de veelheid aan minder succesvolle maatregelen af te bouwen en te zorgen voor continuïteit in plaats van een projectencaroussel. Stedelijke regio s Op basis van de selectie van topregio s zijn deze regio s als eerste aan zet om hiertoe vitale coalities te sluiten. Elke regio heeft immers een eigen DNA en een unieke opgave. Voor het leggen van verbindingen ten behoeve van talentontwikkeling en arbeidsparticipatie (waaronder kennisdiffusie) is juist de stedelijke regio het relevante schaalniveau. De overheid alleen beschikt over onvoldoende kracht om per regio een succesvol programma op te zetten. Dit aan de markt overlaten is echter ook geen optie omdat de markt door bijvoorbeeld informatie- en afstemmingsproblemen niet alles oplost. Creëer dan ook op het niveau van de stedelijke regio zoveel mogelijk ruimte voor publiekprivaat initiatief en sluit brede coalities van overheden, corporaties, private partijen en maatschappelijke organisaties. Dit vraagt in algemene zin om doorbraken in de samenwerking tussen partijen en een onorthodoxe aanpak. Benut op deze wijze de mogelijkheden voor het optimaliseren van de ketens. Vitale coalities zouden maatwerk en optimalisatie als motto en vertrekpunt moeten hebben: juist door het samenvoegen van de middelen, kracht en focus vergroot je immers de mogelijkheden en kun je met de bestaande (afnemende) middelen méér bereiken. Rijk Van het Rijk vraagt deze aanpak een rol en betrokkenheid, waarin het faciliteren van publiekprivaat initiatief prevaleert boven het voeren van de regie. Voorop staan het verbinden van partijen, het doorbreken van verkokering en het opruimen van knellende regelgeving. 3. Krachtige hefbomen creëren door middel van een gezamenlijk arrangement per regio Een kernprobleem van de huidige economische situatie is de beperkte beschikbaarheid van financiële middelen, aangezien financierders momenteel buitengewoon risicomijdend opereren. Maatwerk en een innovatieve financiële inzet vanuit markt en overheden zijn om die reden noodzakelijk. Een arrangement, bestaande uit (1) het slim organiseren van financiële middelen en instrumenten (fiscale instrumenten, borgstelling door overheden enz.) en (2) maatwerk op bijvoorbeeld het vlak van regelgeving en ontkokering, kan het noodzakelijke vliegwiel vormen voor de ontwikkeling van gebieden. Stedelijke regio s Het lijkt dan ook verstandig per regio en daarmee per vitale coalitie te koersen op een dergelijk arrangement (gericht op de uitrol van een samenhangend interventieprogramma in de volle breedte van topclusters tot en met achterstandswijken) met een daarbij behorend fonds. Voor de uitwerking de financiële instrumenten van dit concept kan mogelijk aangehaakt worden bij bijvoorbeeld het Amsterdams Investeringsfonds (gericht op economische structuurversterking, duurzaamheid en innovatie) en de ontwikkelmaatschappij Brainport Development Eindhoven. Een ander voorbeeld is een mogelijke inzet van het arrangement als 19
interventiefonds 31, om maatschappelijke investeringen los te trekken en bouwproductie te garanderen. In deze gedacht is het de ontwikkelaar die ontwikkelt, de corporatie die investeert, verhuurt en uitpondt, het interventiefonds die de financiële middelen en noodzakelijke garanties beschikbaar stelt aan de corporatie. Kortom, een ieder vervult optimaal de eigen natuurlijke rol. Rijk Nadat de vitale coalities op regionaal niveau een interventieprogramma en arrangement hebben samengesteld, kan het Rijk vervolgens besluiten hieraan een bijdrage te leveren vanuit een brede range aan mogelijkheden. Dit is per definitie maatwerk voor elke regio en kan varieren van bestuurlijke doorzettingskracht en kennisoverdracht tot en met financiële borgstelling en een bijdrage in de vorm van trigger money. Daarbij is het wel noodzakelijk dat het Rijk ook intern zorgt voor een strakke programmering (zie ook de adviezen van het OESO op het vlak van governance en het eerder dit jaar uitgebrachte advies van VNO-NCW 32 ) op basis van integratie van bestaand beleid en bestaande programma s, waaronder MIRT, ISV, en de 40 wijken. Dit vraagt bundeling en ontkokering met als criterium de bijdrage van beleid en programma s aan de internationale concurrentiepositie van Nederland. De rol van Rijk is ook hier faciliteren en zorgen voor de noodzakelijke incentives. Als randvoorwaarde voor deze werkwijze geldt echter dat het Rijk zo veel mogelijk afrekent op eenduidige resultaten en zorg draagt voor continuïteit. Veel ingrepen in de stedelijke economie, van arbeidsparticipatie tot en met duurzaamheid, vragen immers om een koersvast beleid en langjarig (financieel) commitment voor een periode van minimaal 10 jaar. Ook vraagt dit heldere wederzijdse afspraken, definiëring van output en beoogde effecten alsmede een in de tijd afgebakende opgave. Kortom, een coherent en doelgericht maatregelenpakket van wonen, werken, leren en recreëren op regionaal niveau, waarvan bouwstenen uit bestaande arrangementen als het MIRT, de wijkenaanpak en het ISV deel kunnen uitmaken. 31 Daalhuisen, 2009 32 VNO-NCW e.a., Optimistisch over duurzame groei en werkgelegenheid, maart 2010 20