rn~nlsterle van verkeer en waterstaat rijkswaterstaat directie flevoland -- ----,- werkdocument private financiering van publieke werken; enkele nederlandse ervaringen door j. nicolai
ministerie van verkeer en waterstaat rijkswaterstaat directie flevoland werkdocument private financiering van publieke werken; enkele nederlandse ervaringen door j. nicolai werkdocumenten zijn als regel eerste versies van te schrijven rapporten (uitiypen geschreven tekst) en daardoor uitsluitend bestemd voor intern gebruik; de verantwoordelijkheid voor de tekst berust bij de auteur. smedinghuis zuidemagenplein 2 tei. (03200) 99111 telex 40115 teletax (03200) 34300
ABSTRACT Ten behoeve van een internationaal congres, waar onder andere het thema "private financiering van wegen" aan de orde komt, zijn de ervaringen beschreven met private financiering van dri'e publieke werken in Nederland. Het betreft een brug, de winning van land uit water en de inrichting daarvan, en de mate waarin her rijk het zakelijk recht op landbouwgrond overdraagt aan anderen. De beschrijving levert twaalf conclusies; de conclusies negen stellingen over private financiering van publieke werken.
1. Inleiding 2. De Waalbrug bij Tie1 3. Droogrnakerij en 1,. De overdracht van zakelijk recht 5. Stellingen 6. Samenvatting 7. Literatuur.
1. INLEIDING De Association Internationale Permanente des Congres de la Route (Permanent International ~ssociation of Road Congresses) heeft onder andere een werkgroep "Private financiering van wegen". De werkgroep is bezig met een rapport dat tijdens het 19e Wereld- wegen-congres in september 1991 besproken zal worden. Voor dat rapport zijn de ervaringen beschreven met private financiering van drie publieke werken in Nederland. Zij zijn vermeld in dit werkdocument. Met opzet is zojuist de term "publieke werken" gebruikt, niet "wegen": van de drie werken die besproken worden, heeft slecht een betrekking op een weg; her betreft een brug. Het tweede werk betreft de winning van land uit water en de inrichting daarvan, het derde behandelt de mate waarin het rijk het zakelijk recht op landbouwgrond overdraagt aan anderen. Elk levert ervaringen die bij private financiering van wegen gebruikt kunnen worden. Nederland heeft een eeuwenlange ervaring met private financiering van openbare wegen. De kosten van onderhoud en verbetering van bestaande of van aanleg van nieuwe wegen werden betaald door to1 te heffen. Nadat men, in het midden van de vorige eeuw, heffingen voor het gebruik van publieke werken in het algemeen als belastingen ging zien, werd tolheffing snel minder populair. In 1899 werden alle rechten die de Staat hie voor het gebruik van wegen, kanalen, havens, sluizen en bruggen bij wet afgeschaft. Sinds 1930 is tolheffing verboden, tenzij bij een latere wet toestemming is gegeven, of als de weg niet openbaar is. Daarna is ervaring opgedaan met een privaat gefinancierd wegproject, de Waalbrug bij Tiel. Nederland heeft ook lang ervaring met private financiering van droogmakerijen en de inrichting daarvan. Werd enkele eeuwen geleden het winnen en inrichten van land steeds overgelaten aan particulier initiatief, sinds het midden van de vorige eeuw gebeurt dat voor een belangrijk dcel dan we1 helemaal in opdracht en voor rekening van de Staat. De beschrijving in dit
rapport is toegespitst op het Zuiderzeeproject, een project dat voorziet in de af sluiting, gedeeltelij ke drooglegging en inrichting van de vroegere Zuiderzee. Sinds enkele decennia heeft Nederland ook ervaring met private financiering via de overdracht van zakelijk recht. Alle grond die de Staat in eigendom heeft, kan zij zelf volledig exploiteren. Zij kan de exploitatie ook aan anderen overlaten, en daarbij de eigen- domsrechten geheel of voor een deel overdragen. Dat zakelijk recht bepaalt niet alleen voor een deel de jaarlijkse kosten van het gebruik van de grond (de "markt" beinvloedt die kosten natuurlijk ook), maar ook, wie eventuele bebouwing moet of kan financieren. Wanneer de Staat graag wil, dat elke gebruiker van grond zelf de bebouwing daarop financiert, zal zij voor de overdracht van zake- lijke rechten een vorm creeren die dat mogelijk maakt. De beschrij- ving in dit rapport is toegespitst op de landbouwgronden in de 1 IJsselmeerpolders. Daar is (bijna) alle grond in eigendom bij de Staat, en is uitgifte in pacht en in erfpacht "in". Op het ogenblik -januari 1991- is een privaat gefinancierde tun- nel -onder de Noord- in aanleg. Voor een tweede -de Wijkertunnel- zijn onlangs belangstellenden die de financiering willen verzorgen, opgeroepen om zich aan te melden. Met de, ook privaat te financieren, Westerschelde -0eververbinding is de besluitvorming ver gevorderd; op 1 maart a.s. stellen, althans dat is de bedoeling, Provinciale Staten het trace vast. Daarnaast heeft het rijk nog 3 privaat te financieren tunnels "op de rol" staan. De ervaringen bij a1 deze projecten zijn nog niet van dien aard, dat daarvoor apart gerapporteerd wordt. De beschrijving van de ervaringen en de dingen die zij ons leren leiden tot negen stellingen met betrekking tot private financiering van publieke werken. Zij zijn aan het eind van dit rapport geformuleerd.
2. DE WAALBRUG BIJ TIEL Sinds 1974 is bij Tie1 een brug over de Waal in gebruik; daarvoor was er een autoveer. De brug is ruim 1.400 m lang. Het eerste initiatief voor een brug, van het gemeentebestuur van een aangren- zende gemeente, dateert van 1952. De motieven: (a) voor de ontwikkeling van Tie1 ( op 1 januari 1970 had de gemeente 21.789 inwoners, op 1 januari 1990: 32.016) als centrum van een gebied met verscheidene rivieren is een vaste oeververbinding een noodzaak; (b) door de groei van het verkeer te'water ging de oversteek steeds langer duren en werd zij gevaarlijker; (c) zelffinanciering was mogelijk: omdat voor het gebruik van het veer kosten berekend werden, was tolheffing bij de brug geen bezwaar. Overleg tussen de gemeente Tie1 en enkele instanties leidde, in 1965, tot-de instelling van een werkgroep. Deze publiceert een jaar later een rapport. De conclusie: een brug is gewenst voor het gebied, noodzakelijk in verband met het scheepvaartverkeer, en verkeerskundig en financieel mogelijk. Binnen 13 jaar kunnen de exploitatie-overschotten zover zijn opgelopen, dat de daaruit nog resterende 12 annu~teiten betaald kunnen worden (geldlening f 30 miljoen, rente 8%, looptijd 25 jaar). De uitgangspunten voor deze berekening: de gezamenlijke inkomsten van de veren in 1965, een toename van het verkeer met 10% per jaar en, bij de opening van de brug, een eenmalige toename van 50%. In 1966 publiceert het Rijk ook een structuurschema voor het hoofdwegennet met onder andere een noord-zuidverbinding waarin de brug past, en hebben de aangrenzende provincies belangstelling voor die verbinding; zij wordt "drie-bruggenweg" genoemd. De werkgroep wordt een Stichting- een stichting is een rechtspersoon-, met als doel: de bouw van een verkeersbrug over de Waal bij Tie1 bevorde- ren, uitvoeren, ende brug exploiteren. De Stichting noopt Gedeputeerde Staten van de provincie -het Rijk vindt de brug
voorlopig niet nodig- om een prioriteitenlijst van vaste oeververbindingen te maken. De brug bij Tie1 krijgt volgnummer 2. In 1968 scharen Provinciale Staten zich achter het bruggenrapport. De bouwkosten worden geraamd - f 30 A f 36 miljoen -; verkeersprognoses gemaakt -3.000 tot 7.000 motorvoertuigen per etmaal bij opening, vervolgens elk jaar 10% meer-; over het trace wordt gediscussieerd- G.S. nemen een besluit v66rdat men het op ambtelijk niveau eens is-; de Stichting neemt contact op met enkele aannemers, vraagt bij een bank offerte voor een geldlening (op basis van annulteit) van f 44 miljoen; de provincie geeft, in 1969, een kredietgarantie en koopt de grond; het Rijk geeft toestemming om een brug over de Waal te bouwen -de rivier is eigendom van het Rijk-, en keurt de kredietgarantie goed. Provinciale Staten uiten alom hun waardering voor de activiteiten vanuit Tiel. In 1970 begint de bouw, in 1974 wordt de brug in gebruik genomen, bijna een jaar later dan de bedoeling was. Het constructief ontwerp, een tuibrug met betonnen tuien -de eerste in de wereld-, was de oorzaak. Tijdens de bouw is de garantie met f 13 miljoen verhoogd. De investering bleek uiteindelijk ruim f 2 miljoen hoger dan de garantie. Ondertussen (in 1968) verdwijnt het trace van de drie-bruggenweg van het Rijkswegenplan, ebt bij de aangrenzende provincies de belangstelling voor die weg praktisch weg, en neemt, door de snelle ontwikkeling van de duwvaart, het goederenvervoer te water in gewicht toe, maar wordt het aantal schepen beduidend kleiner. In 1978 gaan er per etmaal gemiddeld 3.500 voertuigen over de brug. Dat aantal is tot 1985 vrijwel gelijk gebleven; daarna groeide het met ongeveer 2% per jaar. De capaciteit is vele malen groter. Om de exploitatiekosten af te dekken betaalt de provincie van 1974 tot en met 1976 bijna f 7 miljoen. Vervolgens sticht zij een apart fonds en stort daarin f 20 miljoen; bovendien draagt zij van 1977 tot en met 2012 elk jaar structueel f 0.4 miljoen bij aan de brug. Toen in 1986 besloten werd om de steeds hogere toltarieven te bevriezen, is
daarvoor ruim f 7 miljoen uitgetrokken. De provinciale bijdrage kwam daarmee op f 48 miljoen. Uit de ervaringen met de brug bij Tie1 is het een en ander te leren. Hier wordt volstaan met enkele opmerkingen. (1) Tussen het eerste initiatief voor een groot project en de feitelijke totstandkoming liggen soms decennia. In die tijd kan de behoefte veranderen, maar ook de middelen of de mogelijkhe- den om het project te realiseren. Die veranderingen dient men continu scherp in de gaten te houden en, zo mogelijk, te vewerken. (2) Bij de voorbereiding heeft men alleen argumenten uit het rijks- beleid gebruikt die van pas kwamen, en niet gelet op beleid of ontwikkelingen die minder goed pasten, waaronder het feit dat het Rijk het betreffende gebied "open" wilde houden, of, anders gezegd, de groei van woon- en werkgelegenheid daar tot een minimum wilde beperken. (3) De prognose van het wegverkeer bleek achteraf te optimistisch, die van het scheepvaartverkeer te pessimistisch. (4) De brug kreeg ten onrechte een boven-regionaal karakter. (5) De provincie heeft kritische ambtelijke adviezen onvoldoende aandacht gegeven, zich teveel door derden onder druk laten zetten, en zich te terughoudend opgesteld. (6) Het rijk negeerde het plan voor de brug bij Tie1 en zorgde alleen voor de eigen belangen. (7) De situering van de brug, hemelsbreed gemeten 4 km van Tie1 en over de weg 8 km, had niet alleen tot gevolg dat het autoveer vervangen werd door een voetveer, maar remt ook het gebruik door de inwoners van Tie1 en omgeving. De hoge toltarieven zorgen voor een extra rem. Het lijkt er soms op, dat de brug de ontsluiting van het gebied niet verbetert, maar het isolement vergroot. In 1996 wordt de brug waarschijnlijk tolvrij; de extra bijdrage van ruim f 11 miljoen die daarvoor nodig is, is a1 gestort.
Is de brug bij Tie1 een mislukking? Misschien. Misschien ook niet. Het is immers mogelijk, dat we over enkele jaren van de bestuurders van gemeente en provincie van toen zeggen, dat zij een vooruitziende blik gehad hebben.
3. DROOGMAKERIJEN Sinds eeuwen wordt in Nederland land gewonnen op water. Eerst gebeurde dat om landbouwgrond te winnen, later, in het Zuiderzeeproject, ook voor andere doeleinden. Het vlakke land, het ondiepe water en de techniek maken het mogelijk, de kwaliteit van de grond en de kosten maken het financieel aantrekkelijk, landverlies maakt het noodzakelijk. Vanaf het jaar 1.200 is circa 570.000 ha land verloren gegaan en circa 520.000 ha gewonnen. Vroeger werden meren droog gemaakt door ondernemers, op eigen risico; wij zouden ze projectontwikkelaar noemen. De financiering was geen probleem; voor de rijke kooplieden van Holland was een polder een gewild beleggingsobject. De overheid moedigde de projectontwikkelaars aan door hen octrooi te verlenen op de droogmaking, door tijdens de droogmaking vrijstelling te verlenen van bepaalde belastingen, door na de droogmaking vrijstelling te verlenen van grondbelasting, en door, in onze begrippen, minder inkomstenbelasting te heffen. De uitvoering beperkte zich tot het letterlijk droogmaken van het gebied. Het in cultuur brengen en inrichten liet men over aan de mensen die zich daar vestigden. Ontwatering, rijping en inrichting duurden lang, vaak meerdere decennia. Het gezegde: "de eerste boer gaat dood, de tweede is in nood en pas de,derde heeft zijn brood" brengt dat tot uitdrukking. Nog in 1838 weigerde het parlement een wetsontwerp aan te nemen dat voorzag in de droogmaking en inrichting van het Haarlemmermeer. Het Rijk beperkte zich uiteindelijk tot droogmaking. Overigens gebeurde dat pas, nadat andere overheden het na 150 jaar studie en discussie niet eens konden worden over de manier waarop de voortdurende uitbreiding van dit meer tot stand
moest worden gebracht, en nadat het meer na een storm we1 erg dicht bij Amsterdam gekomen was. Verder uitstel was niet verantwoord.' Ook na de Haarlemmermeer bleef men het droogmaken van water primair een taak voor ondernemers vinden. Nog in 1849 verscheen een plan om de Zuiderzee, de Friese Wadden en de Waddenzee te bedijken en droog te maken. Het zou 550.000 ha grond leveren voor f 326 miljoen, bijna f 600.- per ha. Veertig jaar later berekent Lely, de grondlegger van het Zuiderzee- of IJsselmeerproject, de kosten van afsluiting en droogmaking van 4 polders in de toenmalige Zuiderzee, inclusief het maken van een afsluitdijk, op f 190 miljoen. De polders zouden samen een oppervlakte krijgen van 232.000 ha. Het leidt, als men het renteverlies meerekent. tot een kostprijs van f 1.032.- per ha verkoopbaar land. Om deze bedragen te kunnen plaatsen, worden drie andere feiten genoemd : (a) in een omstreeks 1610 drooggemaakte polder liepen de prijzen van de grond tussen 1780 en 1920 op van f 600.- per ha tot f 4.500 per ha; (b) voor goede landbouwgrond wordt nu grif f 40.000,- per ha betaald, voor bouwgrond f 150. - per m2 of f 1 miljoen per ha; (c) in 1890 was de koopkracht van de gulden bijna 17 maal groter dan nu. In 1918 besloot het Rijk, het Zuiderzeeproject uit te voeren. volgens de plannen van Lely. Het zou gebeuren voor rekening van het Rijk, en droogmaking bn ontwikkeling inhouden. De slechte ervaringen bij de "kolonisatie" van de Haarlemmermeer hebben bij die Tijdens een voordracht voor de SRO-werkgemeenschap ruimtelijke planning op 24 januari jl. gaf de historicus de heer drs. K. Jeurgens een andere interpretatie. Volgens hem past de droogmaking van het Haarlemmermeer gewoon in de traditie van droogmakerijen. Het feit, dat het meer onderdeel was van de waterlinie rond Amsterdam, hield de feitelijke droogmaking tegen. Pas toen koning Willem I na zijn aantreden in 1840 bepaalde dat de verdedigingslinies verbeterd en hersteld zouden worden, werd het mogelijk, de droogmaking 26 uit te voeren dat het meer droog gemaakt &n Amsterdam met water verdedigd kon worden. Een en ander is uitgewerkt in een nog te publiceren proefschrift.
principisle beslissing een belangrijke rol gespeeld. Bovendien speelde een zevental factoren mee: (a) sinds 1886 ijverde een vereniging, met provincies, gemeenten, waterschappen en.particulieren als lid, voor een onderzoek naar de mogelijkheden van droogmaking van Zuiderzee, Wadden en Lauwerszee; de eerder genoemde Lely maakte in 1891 voor deze vereniging 8 onderzoeksrapporten; (b) in 1892 sprak een staatscommissie, met Lely als voorzitter, zich uit voor uitvoering; (c) omstreeks 1900 ontstond een vereniging die uit industriele overwegingen droogmaking wenste; (d) de wet van 14 juli 1904 (Stb. 147) verplichtte elke particulier die land wilde winnen, vooraf toestemming te vragen aan de Staat; (c) in 1916 overstroomden grote oppervlakten land rondom de vroege- re Zuiderzee; (f) Lely was minister van Verkeer en Waterstaat; (g) het project "leefde" onder de bevolking: het uitschrijven van een lening van f 275 miljoen leverde f 410 miljoen aan in- schrijvingen op. (in guldens van 1991 zou dit f 2,l miljard, respectievelijk f 3.1 miljard geweest zijn)' De kosten van het project werden de eerste jaren voor een deel betaald door het Zuiderzeefonds, een speciaal voor dat doe1 opgericht fonds, voor het andere deel uit de "gewone'dienst" van de rijksbegroting. Het Zuiderzeefonds werd op drie manieren gevoed. Vooreerst kreeg het de eerste 14 jaar elk jaar f 2 miljoen van de Staat om de rente van de kapitaal-uitgaven te kunnen betalen; na Hoewel een van de bronnen dit als feit noemt, bleek, dat deze lening bij geen van de instanties die daarvoor in aanmerking komen, geregistreerd is: noch de boeken van de Dienst der Domeinen van het Ministerie van Financien, noch die van het Agentschap en directie van de Grootboeken der Nationale Schuld van dat ministerie, noch die van de Effectenbeurs, die van de directie van de Wieringermeer en de Dienst der Zuiderzeewerken (thans Rijkswaterstaat, directie Flevoland), en die van de Stichting voor het Bevolkingsonderzoek in de drooggelegde Zuiderzeepolders bevatten ook maar enige informatie. Dat maakt de kans dat het feit "waar" is, gering.
een periode van 15 jaar zouden pacht- en verkoopprijzen die rol overnemen. In de tweede plaats brachten niet-gebruikte kapitaalvoorschotten van het rijk rente op, en dus inkomsten, en in de derde plaats leverde het project zelf inkomsten, uit huren, pachten, en dergelijke. Om in de eerste polder van het project landarbeiders- en middenstandswoningen te kunnen bouwen, is, in 1931, een stichting opgericht. Die stichting kon bouwgrond pachten, woningen bouwen, en vervolgens die woningen exploiteren. De Stichting leende het geld van het Zuiderzeefonds. Het was mogelijk, bij de huur een annulteitenlening in te bouwen, waardoor de huurder na 40 jaar eigenaar werd. In 1948 is die regeling opgeheven. Daarna kwamen de bouwkosten ten laste van de rijksbegroting, totdat, in het begin van de jaren 1970, die lasten te hoog geacht werden. De oorzaak: het aantal woningen dat in Lelystad, een van de twee groeikernen die het Zuiderzeeproject moet bevatten, gebouwd wordt; de oorspronkelijke plannen voorzien daarin niet. Het -financi&le- probleem wordt op twee manieren opgelost; "pacht" en 'erfpacht" leveren ook een bijdrage, maar daarover volgt straks meer. In 1974 wordt de Stichting Woningbouw Lelystad opgericht; via enkele personen is de (rijks-)organhatie die Lelystad ontwikkelt, aanwezig in het bestuur van de Stichting. De stichting kan, onder garantie van de rijksoverheid, geld lenen op de kapitaalmarkt. Zodra de Stichting voldoende woningen bezit (minstens enkele duizenden stuks) wordt zij een "normale" woningbouwereniging. In de jaren daarna is ook voor twee andere woonplaatsen zo'n stichting opgericht. In de tweede plaats wordt aan instellingen of bedrijven die woningen willen gaan bouwen voor verhuur of verkoop, de grond "gedeeltelijk bouwrijp" verkocht. Het houdt in, dat de koper het openbaar gebied inricht -de wegen aanlegt en de beplanting aanbrengtvolgens ontwerp van de verkoper; in ruil daarvoor worden de kosten
van die inrichting in mindering gebracht op de koopprijs van de bouwgrond. Bij het Zuiderzeeproject is het rijk als regel verantwoordelijk voor droogmaking en inrichting. Wanneer die inrichting "rond" is, trekt het rijk zich terug en nemen gemeente, provincie en waterschap het beheer over. In Lelystad en Almere gebeurde dat eerder. samen met de ontwikkelingstaak. In Lelystad ligt de woningbouw thans praktisch stil, in Almere gaat zij onverminderd door. Ten slotte wordt vermeld, dat Ben polder van het Zuiderzeeproject nog niet is gemaakt; deze zou ongeveer 40.000 ha groot worden. Enkele jaren geleden is voor een gebied van circa 20.000 ha een plan gemaakt dat met private financiering te realiseren is. Omdat de kwaliteit daarvan onvoldoende geacht wordt, zal het voorlopig een plan blijven. Wat zegt dit alles? Dit: (1) Grote publieke werken worden bij voorkeur in deelprojecten uitgevoerd. Dat maakt het tussentijds aanpassen van behoefte, inzichten en middelen mogelijk. (2) Publieke werken waarvan de uitvoering meerdere j aren duurt (minstens 5 a 10 jaar), zijn ongeschikt voor private financie- ring: algemeen belang en privaat (dee1)belang sporen onvoldoende. (3) Een ontwikkelingsproject wordt bij voorkeur toegewezen aan een overheid waar de investering een minimaal beslag legt op de begroting. Een voorbeeld: het IJsselmeerproject heeft hooguit 4% van de rijksbegroting gevraagd, en de laatste 20 jaar niet meer dan 0.6%. (4) Wanneer een overheid private financiering aantrekt voor een publiek werk, is het gewenst, c.q. noodzakelijk, dat zij in beginsel onder alle omstandigheden in het contract kan "inbre- ken". Of moet dit "uitbreken" genoemd worden?
(5) Bij private financiering van publieke werken kunnen de investe- ringen of kosten vergoed worden door die kosten in mindering te brengen op de koopprijs van de grond.
4. DE OVERDRACHT VAN ZAKELIJK RECHT Wat kan een overheid het beste doen met de gronden die zij droog legt voor landbouw en andere doeleinden? Zelf exploiteren? Verkopen? In erfpacht uitgeven? Of in tijdpacht? Elke vorm van exploitatie of overdracht van rechten heeft zijn eigen kenmerken. In het eerste geval komen er staatsbedrijven; de winst gaat dan volledig naar de Staat. Bij "pacht" krijgt iemand grond en gebouwen in gebruik, en betaalt daarvoor elk jaar een rente. Bij "tijdpacht" wordt de overeenkomst voor een bepaalde periode gesloten; in de IJsselmeerpolders is dat 12 jaar, met verlengingen van 6 jaar. De overeenkomst eindigt daarna op verzoek van de pachter, of wanneer deze overlijdt. 'Erfpacht" is een pachtvorm waarbij de duur van de overeenkomst niet-aan het leven van de pachter verbonden is; erfpacht was in de IJsselmeerpolders tot en met 1971 "altijddurend"; vanaf 1972 is de termijn terug gebracht op 40 jaar. Pachter en erfpachter betalen dezelfde pachtprijs of canon. De wet geeft voor de canon van cultuurgrond maxima. Die maxima hangen samen met interne en externe produktie-omstandigheden, niet met, bijvoorbeeld, de produktie of de waarde van de grond. De canon kan eenmaal per 3 jaar worden herzien. "Eigendom " is het recht, iets zijn eigen te noemen; het is het meest volledige recht dat een persoon op een zaak kan hebben. Eigenaar en erfpachter van grond hebben het recht, daarop een gebouw te stichten, een pachter heeft dat recht niet. Wat kan de overheid het beste doen met de landbouwgronden die zij drooglegt? A1 in 1924 gaf een staatscommissie voor de IJsselmeerpolders een antwoord op deze vraag: verkoop 1/3 van de voor landbouw bestemde grond, gee 1/3 in erfpacht en 1/3 in tijdpacht, en experimenteer op bescheiden schaal met overheidsexploitatie. Zes jaar later zegt een andere commissie: hou 25% van de oppervlakte in staatsexploitatie en gee het andere uit in altijd durende erfpacht. Weer drie jaar later zegt een derde commissie, voor de eerste polder van het
project: reserveer 15% van de oppervlakte voor staatsexploitatie, en bestem voor de andere voor landbouw te gebruiken grond gelijke oppervlakten voor eigendom, erfpacht en tijdpacht. Ondertussen wordt, omdat openbaar bestuur nog ontbreekt, de bouwgrond in de dorpen alleen in erfpacht uitgegeven. Doe1 is, via privaatrecht de nodige eenheid in de bebouwing te verkrijgen. Later kan de grond gekocht worden. Wanneer, enkele jaren daarna, ook landbouwbedrijven uitgegeven worden, gebeurt dat volledig in tijdpacht'. Met dat stelsel kan rustig gewacht worden op een gunstig ogenblik om, zo nodig, een van de andere stelsels in te voeren. Bovendien was seriebouw van boerderijen aanzienlijk goedkoper dan de bouw per stuk. Vijf procent van de oppervlakte werd gereserveerd voor staatsexploitatie, via "bedrijven in eigen beheer". In de tweede polder zijn in de jaren 19L7-1962 opnieuw (bijna) alle bedrijven in tijdpacht uitgegeven. De motieven: de schaarste aan bouwmaterialen, waardoor het bouwen van boerderijen door particulieren zonder overheidshulp vrijwel onmogelijk was, het plan om bedrijven uit te geven aan mensen die als arbeider in de polder gewerkt hadden en die in het algemeen weinig financieel krachtig waren, en het plan om een aantal door de oorlog gedupeerde boeren uit een ander deel van het land hier een bedrijf aan te bieden. Ondertussen staat de vraag "pacht of erfpacht?" weer in de politicke belangstelling. De Tweede Kamer wil rekening houden met het feit dat "nieuwe" boeren v6or hun komst grond vaak in eigendom hadden, maar die moesten afstaan door overheidsmaatregelen; de regering staat niet afwijzend tegenover uitgifte in erfpacht. Het is voor de Staat voordelig, omdat hij dan geen dure gebouwen heeft te stichten. De erfpachter heeft het voordeel dat hij zelf'kan beslissen aan wie hij dit recht overdraagt. In de derde polder wordt in de periode 1962-1975 dan ook grond in erfpacht uitgegeven. Eerst is de belangstelling gering. Wanneer duidelijk wordt dat het erfpachtsrecht een aanzienlijke waarde bezit, wordt de belangstelling groter. Ook in de eerste twee
polders wordt nogal eens "pacht" omgezet in "erfpacht"; het ontlast de Staat van het onderhoud van bedrijfsgebouw of woning. Later zal blijken, dat de Staat daarmee een grote vis uitzet om een kleine te kunnen vangen. Vanaf 1972 wordt de "altijddurende erfpacht" teruggebracht naar 40 jaar. Om speculatie te voorkomen mag dat recht de eerste 10 jaar niet worden verkocht; in 1975 wordt dat 15 jaar. Vanaf 1972 verandert het pakket zakelijke rechten dat bij de uitgifte van landbouwbedrijven overgedragen wordt, steeds meer 26, dat woning en bedrijfsgebouw steeds vaker privaat gefinancierd kunnen (moeten) worden. Vanaf dat jaar namelijk wordt alleen op pachtbedrijven kleiner dan 60 ha een woning gebouwd. Even later krijgt de pachter inspraak bij de vorm en inrichting van het bedrijfsgebouw. Vervolgens mag de pachter het bedrijfsgebouw zelf stichten. In dat geval krijgt hij het erfperceel in erfpacht. In 1982 "wintn private financiering het zelfs van her eigendomsrecht: de regering besluit dan om, in her kader van het privatiseringsbeleid, bedrijven in eigen beheer af te stoten en landbouwgrond te gaan verkopen, tot een zeker bedrag per jaar. Alle categorieen grond -verpachte grond, grond waarvan de pachttermijn eindigt en nog uit te geven grond- komen daarvoor in aanmerking. Ontstaat langs deze weg uiteindelijk de verhouding tussen eigendom, erfpacht en tijdpacht die een staatscommissie 66 jaar geleden a1 voorstelde? In 1987 was in de'2e en 3e polder van het Zuiderzeeproject -de Noordoostpolder en Flevoland- 17% van de totale oppervlakte cultuurgrond in gebruik bij de eigenaar; 1% was eigendom van particulieren. Van de 99% van de oppervlakte die de Staat in eigendom had, had zij dus zelf 16% in gebruik, was 29% in erfpacht en 54% in tijdpacht uitgegeven. Voor Nederland als geheel lagen die percentages nogal anders. Daar is 61% van de oppervlakte cultuurgrond in gebruik bij de eigenaar, is de verdeling naar eigendom van particulieren en eigendom van de Staat niet bekend, is 3% van de oppervlakte in erfpacht en 36% in tijdpacht in gebruik. Anders gezegd: terwijl de oppervlakte cultuurgrond in Noordoostpolder en Flevoland nog geen 5% uitmaakt van de totale oppervlakte cultuurgrond van ons
land, bevatten beide polders samen bijna de helft van de oppervlakte cultuurgrond van ons land die in erfpacht is uitgegeven. Dat roept vragen op. Waarom is in beide polders, vergeleken met ons land als geheel, de oppervlakte cultuurgrond die particulieren in eigendom hebben, zo extreem laag, het percentage dat in erfpacht is uitgegeven, zo extreem hoog, en het percentage erfpacht en pacht samen nog altijd tweemaal zo groot? Voor de pachtprijs of canon van cultuurgrond geldt een maximum; het is eerder genoemd. In onder andere de IJsselmeerpolders is de canon per jaar ongeveer 2% van de waarde van de grond. Belegd vermogen geeft a1 gauw een rente van 5 B 6%. Het houdt in, dat het uitgeven van grond in erf- of tijdpacht gepaard gaat met een behoorlijke overdracht van inkomen. Is zo'n overdracht van inkomen alleen mogelijk bij hat uitgeven van cultuurgrond? Of is zij ook mogelijk bij andere publieke werken, bijvoorbeeld bij de aanleg van wegen? Erfpacht levert een tweede vraag. Het recht van erfpacht is/wordt in de IJsselmeerpolders "om niet" van de Staat verkregen, maar is en wordt verkocht voor prijzen die bijna gelijk zijn aan de prijs bij de verkoop van de eigendom van de grond. Waarom gaf de Staat, voor een voordeel op korte termijn -hij hoefde niet meer te investeren in woningen en in bedrijfsgebouwen op landbouwbedrijven- een vermogen van circa f 1 miljard letterlijk weg? Welke invloed heeft dat op private financiering van wegen? Erfpacht levert zelfs een derde vraag. Zij komt voort uit de vorige: als het recht van erfpacht op landbouwgrond als regel verkocht wordt voor bijna dezelfde prijs als het recht van eigendom, wat is dan de zakelijke inhoud van het eigendomsrecht van grond die in erfpacht uitgegeven is? Is het eigendomsrecht in dit geval niet volledig uitgehold?
Wat leert ons deze ervaring? Het volgende: (1) Bij projecten die een algemeen of landsbelang dienen, is het gewenst, het project volledig in opdracht en voor rekening van de overheid uit te voeren; private financiering van delen van het geheel kan "scheve" verhoudingen tot gevolg hebben. (2) Bij private financiering van publieke werken kan de overheid de kosten die zij aan de financier betalen moet, onttrekken aan het inkomen van alle inwoners, dan we1 bij alle weggebruikers in rekening brengen, dus ook bij hen die het privaat gefinan- cierde object niet gebruiken. (3) Private financiering wordt bij voorkeur met publiekrecht gere- geld. (4) Bij private financiering is het gewenst, een regeling te treffen die het mogelijk maakt om winsten waarvoor de.financier geen prestatie leverde en/of geen risico droeg, naar de Staat te kunnen overhevelen. (5) Ook bij private financiering moet de overheid er voor zorgen, dat haar zakelijk recht inhoud houdt.