Bevelsbeleid Bodemsanering in Fryslân Beleid ten aanzien van de toepassing van bevelen in het kader van bodemsanering op grond van de Wet bodembescherming Vastgesteld door het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân op 18 juli 2000.
Inhoud 1. Inleiding 2 Soorten bevelen 2.1 Bevel tot nader onderzoek 2.2 Bevel tot sanering 2.3 Conformiteitbevel 2.4 Aanwijzing 2.5 Gedoogbevel 2.6 Stakingsbevel 2.7 Rechtsbescherming 3 Degene aan wie een bevel kan worden gegeven 3.1 De voorkeursvolgorde 3.2 De veroorzaker 3.3 De bedrijfsmatige gebruiker 3.4 De rechthebbende 4 Beleidsmatige randvoorwaarden bij het opleggen van een bevel 4.1 Verhouding bevel en kostenverhaal 4.2 Tijdstip van veroorzaking 4.3 De onschuldige eigenaar 4.3.1 Duurzame rechtsbetrekking 4.3.2 Betrokkenheid bij veroorzaking 4.3.3 Kenbaarheid van de verontreiniging 4.4 De eigenaar-bewoner 4.5 Erfgenamen 4.6 Uitkoop 5 Bevelsbeleid per onderzoek en sanering 5.1 Toepassing van de voorkeursvolgorde 5.2 Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen 5.3 Nader onderzoek 5.4 Tijdelijke beveiligingsmaatregelen 5.5 Saneringsonderzoek, saneringsplan en (uitvoering) sanering Bijlagen Professionaliteit van de verkrijger Tekst artikel 75 Wet bodembescherming Aan deze beleidsnotitie kunnen geen rechten worden ontleend. Bij elk geval vormt deze notitie een leidraad voor de toetsing. Alleen tegen de bevelsbeschikkingen van Gedeputeerde Staten van Fryslân kunnen bezwaren worden ingediend. Provincie Fryslân - 2 -
1. Inleiding Op 1 januari 1995 is de wettelijke regeling van de bodemsanering ingrijpend gewijzigd. De saneringsregeling heeft betrekking op de aanpak van gevallen van (mogelijk) ernstige bodemverontreiniging die zijn ontstaan vóór 1987. Thans geldt als uitgangspunt dat onderzoeken en saneringen in eigen beheer een normale verantwoordelijkheid is van de veroorzaker van de verontreiniging en/of de eigenaar van de verontreinigde grond. Het uitvoeren van bodemonderzoek en sanering ten laste van het provinciale bodemsaneringsbudget gebeurt alleen nog als er geen andere (rechts)persoon te bewegen is om onderzoek en/of sanering op zich te nemen (vangnet-gedachte). Geprobeerd zal worden om anderen te bewegen zoveel mogelijk op vrijwillige basis bodemonderzoek en sanering uit te laten voeren. Is de bereidheid tot vrijwillige aanpak echter niet aanwezig, dan biedt de Wet bodembescherming (Wbb) aan Gedeputeerde Staten de mogelijkheid om veroorzakers, bedrijfsmatige gebruikers en eigenaren of erfpachters door middel van een bevel te dwingen bodemonderzoek en sanering uit te voeren. Indien de inzet van het bevelsinstrumentarium achterwege blijft en het onderzoek of de sanering door en op kosten van de overheid wordt uitgevoerd, kan de Staat achteraf de gemaakte kosten verhalen op de onrechtmatige veroorzaker van de verontreiniging en op de eigenaar voor zover deze door de sanering ongerechtvaardigd is verrijkt. Naast het bevelsinstrumentarium kunnen Gedeputeerde Staten ook andere instrumenten hanteren om derden aan te zetten tot aanpak van bodemverontreiniging. Andere instrumenten zijn bijvoorbeeld financiële (stimulerings)regelingen, zoals subsidiëring en cofinanciering. Maar ook kan voorlichting over bodemsanering worden gegeven en begeleiding van saneringstrajecten die door particulieren worden uitgevoerd. De wijze waarop wij, als college van Gedeputeerde Staten van Fryslân, die instrumenten zullen toepassen, duiden wij aan als het Flankerend Beleid Bodemsanering in Fryslân. Het bevelsinstrumentarium en de financiële regelingen zijn aan elkaar gerelateerd. In sommige gevallen biedt het inzetten van het bevelsinstrumentarium geen uitkomst meer. Particuliere partijen kunnen dan niet (meer) of niet volledig aansprakelijk worden gesteld voor de (potentiële) bodemverontreiniging. Slechts in die situaties kunnen het bodemsaneringbudget en de daarop gebaseerde financiële stimuleringsregelingen worden ingezet om de aanpak van die gevallen op gang te brengen. Dan zijn wij ook bereid om een financiële impuls aan die saneringen te geven. Uitgangspunt is wel dat de betrokkene in ieder geval zelf een bijdrage betaalt die overeenkomt met de mate waarin hij juridisch aangesproken kan worden voor de verontreiniging. Het is daarom van belang dat inzicht bestaat in de criteria die de provincie Fryslân hanteert bij de inzet van het bevelsinstrumentarium. In deze notitie wordt in hoofdstuk 2 eerst een overzicht gegeven van de verschillende bevelen die in de Wet bodembescherming zijn opgenomen. Omdat het bevelsinstrumentarium primair bedoeld is om veroorzakers, eigenaren/erfpachters en bedrijfsmatige gebruikers zonodig te dwingen zelf onderzoek en sanering uit te voeren, beperken wij ons verder in de notitie tot het onderzoeksbevel en het saneringsbevel. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 aangegeven aan wie het bevel kan worden gericht. In hoofdstuk 4 worden de beleidsmatige randvoorwaarden bij het opleggen van een bevel toegelicht. In hoofdstuk 5 tenslotte wordt het bevelsbeleid per onderzoek en sanering aangegeven. Provincie Fryslân - 3 -
2. Soorten bevelen De Wet bodembescherming kent de volgende bevelen: 1. bevel tot nader onderzoek (artikel 43, Wbb) 2. bevel tot sanering (artikel 43, Wbb) 3. conformiteitsbevel (artikel 44, Wbb) 4. aanwijzing (artikel 4, Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen) 5. gedoogbevel (artikel 49, juncto 30, Wbb) 6. stakingsbevel (artikel 49, juncto 30, Wbb) 2.1 Bevel tot nader onderzoek In een geval waarin moet worden nagegaan of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, kan een bevel worden gegeven om een nader onderzoek te verrichten. Het onderzoeksbevel kan tevens inhouden een verplichting om een advies te vragen over de reinigbaarheid van de grond. 2.2 Bevel tot sanering Indien sprake is van een geval van ernstige verontreiniging waarvan de sanering urgent is, kan een saneringsbevel worden gegeven. Het saneringsbevel is te onderscheiden in: - een bevel tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen, - een bevel tot het verrichten van een saneringsonderzoek, - een bevel tot het opstellen van een saneringsplan en - een bevel om de bodem te saneren. 2.3 Conformiteitsbevel Aan degene die de bodem niet saneert overeenkomstig het door hem ingediende plan waarmee door Gedeputeerde Staten is ingestemd, kan een bevel worden gegeven alsnog conform dat plan te handelen. 2.4 Aanwijzing Op grond van het Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen (VERBOND) kunnen Gedeputeerde Staten een bedrijf door middel van een aanwijzing verplichten om een verkennend onderzoek uit te voeren naar eventuele verontreiniging in de bodem van het bedrijfsterrein. 2.5 Gedoogbevel Aan degene op wiens grondgebied onderzoek of sanering moet worden uitgevoerd, kan een bevel worden opgelegd om de uitvoering hiervan te gedogen. Het bevel kan worden gericht tot elke rechthebbende op het grondgebied, dus niet alleen de eigenaar. Het gedoogbevel kan ook worden opgelegd in die gevallen waarin het onderzoek of de sanering in opdracht van een particulier worden uitgevoerd. Provincie Fryslân - 4 -
2.6 Stakingsbevel Aan degene die een handeling verricht die (mede) de oorzaak is van bodemverontreiniging, kan een bevel worden gegeven om die handeling geheel te staken of te staken indien niet aan bepaalde eisen wordt voldaan. 2.7 Rechtsbescherming Tegen een beschikking waarin een bevel wordt opgelegd kan een bezwaarschrift worden ingediend bij Gedeputeerde Staten. Tegen de beschikking op het bezwaarschrift staat beroep open bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook kan een verzoek om een voorlopige voorziening worden ingediend bij de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, om door middel van een schorsing voorlopig de rechtskracht te ontnemen aan het bevel. Provincie Fryslân - 5 -
3 Degene aan wie een bevel kan worden gegeven 3.1 De voorkeursvolgorde Het bevel zal met name worden ingezet om onderzoek en sanering in eigen beheer af te dwingen. De tekst van de Wet bodembescherming laat een zekere mate van beleidsvrijheid met betrekking tot degene aan wie het bevel gericht zal worden. Niettemin kan uit de wetsgeschiedenis een beleidsmatige voorkeursvolgorde worden afgeleid (kanalisatie van het bevel). Daarmee wordt niet bedoeld een kader te scheppen waaraan met een bevel geconfronteerde partijen rechten kunnen ontlenen. De provincie is niet verplicht per geval een diepgaand onderzoek in te stellen of een bevel aan een andere (rechts)persoon meer in de rede ligt. Dit zou voor de provincie te grote bewijsproblemen met zich meebrengen. De uiteindelijke keuze van degene aan wie een bevel wordt gegeven is wel toetsbaar aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De eerste vorm van kanalisering houdt in dat het bevel bij voorkeur zou moet worden gegeven aan de veroorzaker van de verontreiniging en pas subsidiair aan de eigenaar of erfpachter. Indien sprake is van meer dan één veroorzaker, kan worden gedacht aan degene met het grootste aandeel in de veroorzaking. Een andere vorm van kanalisering houdt in dat het bevel bij voorkeur wordt gericht tot degene op wiens grondgebied zich de oorzaak van de verontreiniging bevindt. Een derde vorm van kanalisering houdt in dat het bevel in geval van meer dan één rechthebbende bij voorkeur wordt gericht tot degene met het grootste grondoppervlak. In het algemeen bestaat de voorkeur voor degene die het beste (financiëel) in staat kan worden geacht het bevel op te volgen. 3.2 De veroorzaker De bevelen op grond van artikel 43 Wbb kunnen worden gericht tot de veroorzaker van een geval van bodemverontreiniging, zelfs wanneer de veroorzaker geen rechthebbende op het verontreinigde terrein is. Een veroorzaker die het grondgebied van een naastliggend perceel heeft verontreinigd, kan een bevel tot nader onderzoek of een bevel tot sanering krijgen. Ook kan een veroorzaker die zijn eigen terrein heeft verontreinigd en vervolgens verkocht en verlaten heeft in aanmerking komen voor een dergelijk bevel. In artikel 43 Wbb wordt onder veroorzaker verstaan degene door wiens handelen een onderzoeksgeval of een geval van ernstige verontreiniging is veroorzaakt. 3.3 De bedrijfsmatige gebruiker Een bevel tot nader onderzoek van een geval van bodemverontreiniging en, bij een geval van ernstige bodemverontreiniging, ook een bevel tot tijdelijke beveiligingsmaatregelen kan worden gericht tot degene die een zakelijk of persoonlijk recht op het grondgebied heeft waar de verontreiniging zich bevindt of de directe gevolgen daarvan zich voordoen. Daaraan is nog het vereiste toegevoegd dat die rechthebbende het terrein tevens in gebruik heeft of heeft gehad in de uitoefening van een bedrijf. Provincie Fryslân - 6 -
3.4 De rechthebbende De bevelen op grond van artikel 43 Wbb kunnen ook worden gericht tot rechthebbenden, te weten de eigenaar of de erfpachter, van het grondgebied waarop zich de verontreiniging bevindt of de directe gevolgen daarvan zich voordoen. Provincie Fryslân - 7 -
4 Beleidsmatige randvoorwaarden bij het opleggen van een bevel 4.1 Verhouding bevel en kostenverhaal Op grond van artikel 75 van de Wet bodembescherming kan de Staat de door de overheid gemaakte kosten van onderzoek en sanering verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging is veroorzaakt en op de eigenaar van het verontreinigde grondgebied, voor zover de eigenaar door de sanering ongerechtvaardigd is verrijkt. Voor de tekst van artikel 75 verwijzen wij kortheidshalve naar de bijlagen. Zowel de inzet van het bevelsinstrumentarium als het kostenverhaal hebben tot doel de kosten van onderzoek en sanering te leggen bij de veroorzaker of de eigenaar. Het gaat echter om twee verschillende instrumenten. Het kostenverhaal is een civielrechtelijk instrument; het bevel is een bestuursrechtelijk middel. De wetsgeschiedenis geeft aan dat de wetgever bij de inzet van het bevelsinstrumentarium ruimere criteria van toepassing wil laten zijn dan bij het kostenverhaal. Zo is het bij het bevelsinstrumentarium niet relevant of de verontreiniging op onrechtmatige wijze is veroorzaakt. De civielrechtelijke vereisten voor een onrechtmatige daad, zoals schuld c.q. toerekening, onrechtmatigheid, relativiteit, verjaring, e.d. spelen in principe dus geen rol bij de toepassing van het saneringsbevel. Dit neemt niet weg dat bepaalde civielrechtelijke aspecten via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur mogelijk een vertaling kunnen krijgen in de administratieve rechtspraak van de Raad van State ter zake van het saneringsbevel. Dit geldt met name voor het tijdstip van veroorzaking. Uit praktische overwegingen kiezen wij er vooralsnog voor de opvattingen en begrenzingen van het kostenverhaal leidend te laten zijn bij de toepassing van het bevelsinstrumentarium. Het gaat hierbij met name om het tijdstip van veroorzaking en de kenbaarheid van de verontreiniging ten tijde van de verkrijging van het verontreinigde grondgebied. Afhankelijk van de jurisprudentie in de administratieve rechtspraak zullen ontwikkelingen met betrekking tot de mogelijkheden en onmogelijkheden van de toepassing van het saneringsbevel in ons bevelsbeleid worden geïncorporeerd. 4.2 Tijdstip van veroorzaking Volgens arresten van de Hoge Raad inzake kostenverhaal op de veroorzaker, was het vanaf 1 januari 1975 voor iedereen duidelijk dat de overheid zich het belang van een schone bodem aantrok. Dit betekent dat de kosten van onderzoek en sanering in het algemeen niet verhaald kunnen worden op de veroorzaker van de verontreiniging voor zover de veroorzaking heeft plaatsgehad vóór 1 januari 1975. Naar aanleiding van de arresten van de Hoge Raad heeft de regering in lid 6 van artikel 75 van de Wet bodembescherming een nadere bepaling opgenomen die er toe strekt om in bijzondere gevallen ook kosten te kunnen verhalen indien de verontreiniging is veroorzaakt vóór 1 januari 1975. Vooralsnog zullen wij de datum van 1 januari 1975 ook hanteren bij de toepassing van het bevelsinstrumentarium. Dit betekent concreet dat wij in die gevallen waarin de verontreiniging veroorzaakt is vóór 1975 geen bevel zullen opleggen aan de veroorzaker van de verontreiniging, tenzij materieel voldaan wordt aan de criteria van artikel 75, lid 6, van de Wet bodembescherming. Indien de verontreiniging deels vóór en deels na 1 januari 1975 is veroorzaakt, zal de veroorzaker worden aangesproken voor zijn aandeel na 1 januari 1975 (pro rata temporis). Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over zijn aandeel in de saneringskosten, kan een bevel worden opgelegd voor het geheel, eventueel onder toekenning van compensatie. Indien de verontreiniging geheel of grotendeels (voor 80% of meer) na 1 januari 1975 is veroorzaakt, wordt een bevel opgelegd. Provincie Fryslân - 8 -
4.3 De onschuldige eigenaar Op grond van artikel 46 van de Wet bodembescherming wordt, tenzij het tijdelijke beveiligingsmaatregelen betreft, geen saneringsbevel aan de eigenaar of erfpachter gegeven, indien hij aantoont dat: a. hij gedurende de periode waarin de verontreiniging is veroorzaakt geen duurzame rechtsbetrekking heeft gehad met de veroorzaker(s), én b. hij geen directe of indirecte betrokkenheid heeft gehad bij de veroorzaking van de verontreiniging, én c. hij op het moment van verkrijging van het recht op het grondgebied niet op de hoogte was dan wel redelijkerwijs niet op de hoogte had kunnen zijn van de verontreiniging. Deze criteria worden in de volgende paragrafen nader toegelicht. 4.3.1 Duurzame rechtsbetrekking Degene die een duurzame rechtsbetrekking heeft gehad met de veroorzaker wordt niet beschouwd als onschuldige eigenaar. Bij het begrip duurzame rechtsbetrekking wordt met name gedoeld op situaties waarin invloed kon worden uitgeoefend op de veroorzaker om de bodemverontreiniging te voorkomen of ongedaan te maken en de rechthebbende redelijkerwijs op de hoogte was (is) of had kunnen zijn van de verontreinigende activiteiten. Incidentele rechtsverhoudingen, zoals koop en verkoop, vallen hierbuiten. Bij zakenrechtelijke (erfpacht, opstal) of verbintenissenrechtelijke (huur, lease) verhoudingen die betrekking hebben op de beschikbaarheid van de grond voor de veroorzaker, wordt de aanwezigheid van die invloed zondermeer aangenomen. Indien de rechtsbetrekking is geëindigd en de veroorzaker op grond daarvan had kunnen worden aangesproken tot herstel in de oude toestand, wordt de eigenaar eveneens als niet-onschuldig aangemerkt (bijv. erfpachtsverhoudingen). Bij het begrip duurzame rechtsbetrekking speelt de periode waarin de verontreiniging heeft plaats gehad een rol. Wij achten het niet redelijk dat degene die een duurzame rechtsbetrekking heeft gehad met de veroorzaker strenger wordt aangepakt dan de veroorzaker zelf. In dit verband wordt verwezen naar paragraaf 4.2 (tijdstip van veroorzaking). 4.3.2 Betrokkenheid bij veroorzaking Indien de eigenaar of erfpachter zelf één van de veroorzakers is hoe gering ook wordt aan het vereiste dat hij geen betrokkenheid mag hebben gehad bij de veroorzaking, niet voldaan. Met betrekking tot de periode waarin de verontreiniging is veroorzaakt geldt in dit verband ook hetgeen is vermeld in paragraaf 4.2. 4.3.3 Kenbaarheid van de verontreiniging In de praktijk blijkt de kenbaarheid van de verontreiniging ten tijde van de verwerving het belangrijkste criterium te zijn. De eigenaar is niet onschuldig indien hij ten tijde van de verkrijging 1 wist dat de bodem verontreinigd was. Met weten wordt bedoeld zodanige kennis (kunnen) hebben van de verontreiniging dat dit gelijk staat met weten. 1 Met het tijdstip van verkrijging wordt bedoeld het moment van de overdracht die leidt tot eigendomsverkrijging. De eigenaar die op het moment van koop niet wist dat de bodem verontreinigd is, maar bij overdacht wèl, is niet-onschuldig. Een uitzondering geldt indien uit de omstandigheden van het geval blijkt dat na koop aan de overdracht niet meer viel te ontkomen. In die gevallen wordt uitgegaan van wetenschap op het moment van koop. Provincie Fryslân - 9 -
Bijvoorbeeld, de buurman van een (zeer) milieuhinderlijk bedrijf dat de verontreiniging heeft veroorzaakt koopt het bedrijfsterrein, de werknemer van het bedrijf dat de verontreiniging heeft veroorzaakt koopt het bedrijfsterrein, etc. Indien duidelijk is dat de eigenaar op het moment van verkrijging niet wist dat de bodem verontreinigd is, moet beoordeeld worden in hoeverre hij die wetenschap had kunnen hebben. Dit vereiste dient met behulp van geobjectiveerde maatstaven te worden beoordeeld, aan de hand van wat een redelijk handelend koper, gemeten naar het tijdstip van de verkrijging had kunnen en dus moeten beseffen. Omstandigheden die hierbij een rol kunnen spelen zijn: - het soort terrein wat is verkregen (weiland, industrieterrein, bouwrijpe grond); - het jaar waarin het terrein is verkregen (hoe recenter, hoe zwaarder de informatie- c.q. onderzoeksplicht kan worden aangenomen); - de mate van professionaliteit van de betrokken partijen; - eventuele kennis omtrent de verontreiniging bij de gemeente of de provincie en de toegankelijkheid van die gegevens; - eventuele publicaties in de pers over bodemverontreiniging ter plaatse; - uiterlijke kenmerken die kunnen duiden op verontreiniging (stank, zichtbare aanwezigheid van olietanks, etc.); - de kennis die de verkoper had van de bodemverontreiniging en daarover mededelingen heeft gedaan aan de koper. Ook uit de jurisprudentie met betrekking tot kostenverhaal wegens ongerechtvaardigde verrijking door de Staat en met betrekking tot koop/verkoop van verontreinigde terreinen kunnen criteria worden afgeleid voor de beoordeling van de vraag in hoeverre de eigenaar kennis had (behoren te hebben) van de verontreiniging. Bij de beoordeling of aan een eigenaar wetenschap (in de zin van kunnen weten) toegerekend kan worden omtrent de verontreiniging van de bodem, hebben wij met betrekking tot het tijdstip van verwerving een aantal grove scheidslijnen aangebracht. Deze scheidslijnen zijn deels gebaseerd op wet- of regelgeving en de jurisprudentie en deels op overwegingen van redelijkheid en billijkheid. Binnen de scheidslijnen kan diepgaander worden gekeken naar de specifieke omstandigheden van het betreffende geval. Wij onderscheiden: - Vóór 1975: De eigenaar die zijn grondgebied heeft verkregen vóór1 januari 1975 is onschuldig, ook al wist hij op het moment van verkrijging dat de bodem verontreinigd is. Een uitzondering geldt voor de eigenaar die tevens de (mede) veroorzaker is of de eigenaar die een duurzame rechtsbetrekking heeft gehad met de veroorzaker. Het gaat hierbij met name om te voorkomen dat de eigenaar door sanering op kosten van de overheid ongerechtvaardigd wordt verrijkt. - 1975 1983: In deze jaren ontstond de commotie rond de bodemverontreiniging in Lekkerkerk en andere verontreinigingsgevallen. Na de zogenaamde Ginjaar- inventarisatie in 1980 gingen de provincies over op het uitvoeren van bodemonderzoeken. De eigenaar die in deze periode zijn grondgebied heeft verkregen is onschuldig, tenzij het gaat om een eigenaar die bewust een verontreinigd terrein heeft gekocht (bewijslast bij de provincie) of een professionele koper die door een eenvoudig onderzoek kennis had kunnen nemen van de verontreiniging. Onder eenvoudig onderzoek is te verstaan het raadplegen van de gemeente of de provincie, betrokken ambtenaren en eventueel omwonenden. Provincie Fryslân - 10 -
- 1983 1987: In 1983 is de Interimwet bodemsanering van kracht geworden. Vanaf die tijd wordt van professionele kopers van verdachte terreinen verwacht dat ze door middel van bodemonderzoek hadden kunnen vaststellen dat sprake is van bodemverontreiniging. Ook voor het grote publiek wordt in toenemende mate duidelijk dat zich in Fryslân terreinen bevinden waarvan de bodem ernstig verontreinigd is. De eigenaar die in deze periode een verontreinigd terrein heeft gekocht wordt, beschouwen wij in beginsel niet als onschuldig, tenzij sprake is van een niet-professionele koper die kan aantonen dat hij geen kennis had of had kunnen hebben van de verontreiniging. - 1987: Op 1 januari 1987 treedt de Wet bodembescherming in werking. Per 1 januari 1987 zijn gemeenten verplicht bodemonderzoek te doen alvorens sociale woningbouw wordt gerealiseerd. Degene die na 1 januari 1987 een verontreinigd terrein heeft gekocht beschouwen wij niet als onschuldig. Voor de eigenaar-bewoner geldt een uitzondering. 4.4 De eigenaar-bewoner Bij het verhaal van kosten wegens ongerechtvaardigde verrijking hanteert de Staat een bijzondere regeling voor de categorie van eigenaar-bewoner. Deze regeling is vastgelegd in de notitie Ongerechtvaardigde verrijking in verband met bodemsanering van de Minister van VROM, d.d. 8 juni 1994. De regeling komt er op neer dat indien voldaan wordt aan de voorwaarden genoemd in deze notitie geen kostenverhaal zal plaatsvinden, ook al was de eigenaar op de hoogte van de bodemverontreiniging. In aansluiting hierop zal geen onderzoeks- of saneringsbevel worden gegeven aan een particuliere eigenaar-bewoner, mits deze aantoont dat hij voldoet aan de volgende voorwaarden: a) de verkrijger is (en de vervreemder en diens rechtsvoorganger(s) binnen redelijke termijn waren) eigenaar, erfpachter of opstalhouder van een woning en gebruikt(e) de onroerende zaak voor bewoning voor zichzelf en zijn huisgenoten of voor familieleden in de eerste graad; en b) betrokkene heeft geen directe of indirecte betrokkenheid gehad bij de veroorzaking van de verontreiniging en heeft geen duurzame rechtsbetrekking gehad met de veroorzaker en heeft gehandeld in overeenstemming met zijn schadebeperkingsplicht; en c) de verkrijger heeft het recht op de woning verkregen tegen een redelijke prijs, waarbij de bodemverontreiniging buiten beschouwing blijft. Een eventueel waardedrukkend effect dat uitgaat van de komende saneringshinder kan bij de prijsbepaling worden betrokken. Op deze voorwaarden beschouwen wij als uitzondering de eigenaar-bewoner die na 1 maart 1993 (de datum waarop het Besluit opslaan in ondergrondse tanks in werking is getreden) een perceel heeft gekocht waarvan de bodem verontreinigd is als gevolg van een lekkende ondergrondse huisbrandolietank. Daarbij kan de bewoner worden aangemerkt als veroorzaker indien de tank heeft gelekt in de periode dat hij er gebruik van heeft gemaakt, of heeft nagelaten de tank te verwijderen dan wel definitief onklaar te laten maken. 4.5 Erfgenamen Een bijzondere vorm van eigendomsverkrijging is erfenis. Een erfenis wordt verkregen onder algemene titel, hetgeen betekent dat de erfgenaam bij aanvaarding van de erfenis in de rechten en verplichtingen van de erflater treedt; de erfgenaam zet de rechtspositie van de erflater voort. Het gaat hierbij alleen om vermogensrechtelijke rechten en verplichtingen. De erfgenaam erft niet een persoonlijke hoedanigheid over van de erflater. Provincie Fryslân - 11 -
Indien de erflater veroorzaker of schuldige eigenaar was, gaat die hoedanigheid niet over. Indien (nog) geen bevel was gegeven aan de erflater, kan dat niet alsnog worden gegeven aan de erfgenaam. Een uitzondering hierop is een onderzoeksbevel of een bevel om tijdelijke beveiligingsmaatregelen te treffen, voor zover deze bevelen ook aan onschuldige eigenaren kunnen worden gegeven. Het wordt anders indien reeds bestuursdwang was toegepast of een dwangsom was opgelegd. De vordering van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan wordt dan wel overgeerfd. De vordering van de overheid is beperkt tot de omvang van de erfenisboedel. Enige wetenschap omtrent de bodemverontreiniging ten tijde van de erfopvolging wordt niet aan de erfgenaam tegengeworpen. Deze uitzondering hangt samen met de bijzondere vorm van verkrijging die een erfenis is. Zou de eigen wetenschap wel een rol spelen, dan zou dat tot gevolg kunnen hebben dat een aantal erfenissen wordt verworpen of niet wordt afgewikkel. Een andere overweging is dat de erfgenaam geen willekeurige verkrijger is. Hij krijgt niet uit vrije wil een erfenis aangeboden. Weliswaar kan hij de erfenis verwerpen of beneficiair aanvaarden, maar verwerping brengt met zich mee dat dan de hele boedel moet worden verworpen. Daarin kunnen zich voorwerpen bevinden die een emotionele waarde hebben. 4.6 Uitkoop Een partiële veroorzaker kan zich in bepaalde gevallen uitkopen. Onder partieel verstaat de wet: degene door wiens handelen een geval van ernstige verontreiniging mede is ontstaan, doch die niet in overwegende mate is betrokken bij de veroorzaking van de verontreiniging. Van niet in overwegende mate is sprake als minder dan 50% aan de verontreiniging is bijgedragen. De mate van betrokkenheid bij de veroorzaking wordt gerelateerd aan de kosten van de sanering. Betrokkene moet een overeenkomst met de provincie sluiten tot betaling van een bedrag dat overeenkomt met zijn aandeel in de verontreiniging. Ook de eigenaar of erfpachter kan zich uitkopen, indien hij niet in overwegende mate betrokken is bij de veroorzaking, of de veroorzaker met wie hij een duurzame rechtsbetrekking had niet in overwegende mate is betrokken bij de veroorzaking. Ook kan worden gedacht aan degene die de verontreiniging vóór 1975 heeft veroorzaakt en nu nog eigenaar of erfpachter van het verontreinigde grondgebied is. Provincie Fryslân - 12 -
5 Bevelsbeleid per onderzoek en sanering 5.1 Toepassing van de voorkeursvolgorde Bij de vraag aan wie een bevel moet worden opgelegd zullen wij ons zoveel mogelijk laten leiden door de algemene beleidsmatige voorkeursvolgorde zoals die uit de wetsgeschiedenis naar voren is gekomen (zie ook par. 3.1). Dit betekent dat wij in het algemeen eerst zullen onderzoeken of degene door wiens handelen een geval van ernstige verontreiniging veroorzaakt is, aangesproken kan worden om de verontreiniging aan te pakken. Wanneer dit niet mogelijk of haalbaar is, zullen wij de eigenaar of erfpachter aanspraken. Gedeputeerde Staten zijn bij de afwegingen overigens niet verplicht aan te tonen dat het niet mogelijk was om de veroorzaker aan te spreken. Bij een bevel tot nader onderzoek zullen wij primair de veroorzaker proberen aan te spreken. Na de veroorzaker zal de bedrijfsmatige gebruiker worden aangesproken en in laatste instantie de eigenaar of erfpachter. Bij het bevel tot het uitvoeren van een saneringsonderzoek hanteren wij de voorkeursvolgorde veroorzaker eigenaar of erfpachter. Belangrijk blijft dat degene wordt aangesproken die het best in staat is het saneringsonderzoek uit te voeren. Bij bevelen tot het opstellen van een saneringsplan en tot het uitvoeren van een sanering geldt dat met betrekking tot de veroorzaker, de grootste veroorzaker vóór de kleine veroorzakers gaat. In die gevallen waarin sprake is van een eigenaar en een erfpachter zullen wij eerst onderzoeken of de erfpachter aangesproken kan worden. Daarna pas kijken wij of (ook) de eigenaar aangesproken kan worden, omdat de erfpachter meer zeggenschap heeft over de grond dan de eigenaar of erfverpachter. Ook hier hechten wij belang aan het aanspreken van degene die het best in staat is de sanering uit te voeren. 5.2 Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen Het rijk heeft met het bedrijfsleven voor de aanpak van bodemverontreiniging een aparte regeling afgesproken. Dit staat bekend als de BSB-operatie. Onder deze regeling valt een aantal bedrijfssoorten die zijn geselecteerd op SBI-codes (bedrijfsomschrijvingen), waarvan de bedrijfsactiviteiten als (mogelijk) bodembedreigend worden beschouwd. Binnen de provincie Fryslân ligt de uitvoering in handen van de Stichting BodemSanering in gebruik zijnde Bedrijfsterreinen Friesland. Bedrijven kunnen ook uit eigen beweging deelnemen aan de BSB. De Stichting BSB benadert de zogenaamde BSB-bedrijven voor de uitvoering van een verkennend bodemonderzoek. Op basis van de resultaten worden afspraken gemaakt voor eventuele verdere bodemonderzoeken en saneringen. Op grond van het Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen (VERBOND) kunnen Gedeputeerde Staten een bedrijf dat weigert mee te werken aan de BSB-operatie, verplichten een verkennend bodemonderzoek uit te voeren. Beleid: BSB-bedrijven die niet aan de BSB-operatie willen deelnemen zullen wij in beginsel door Provincie Fryslân - 13 -
middel van een aanwijzing verplichten een verkennend bodemonderzoek uit te voeren, conform het besluit VERBOND. Ons beleid terzake is vastgelegd in de notitie Aanpak van nietdeelnemende BSB-bedrijven in het kader van de BSB-operatie (1999), waarbij is besloten tot het voeren van een actief beleid ten aanzien van niet-deelnemende BSB-bedrijven. 5.3 Nader onderzoek De Wet bodembescherming omschrijft het nader onderzoek als onderzoek met betrekking tot de vraag of een geval van bodemverontreiniging een geval van ernstige verontreiniging is (artikel 1 Wbb). Op basis van de resultaten van een nader onderzoek moet ons college kunnen vaststellen: - de aard en de concentratie van de verontreinigende stoffen en de omvang van de verontreiniging; - of sprake is van ernstige bodemverontreiniging en daarmee de noodzaak tot saneren; - de urgentie van de sanering en het tijdstip waarop feitelijk saneringsmaatregelen moeten worden genomen. (Circulaire Saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming, december 1997; Stcrt. 1998, nr. 4). Alleen in die gevallen waarbij sprake is van een vermoeden van een geval van ernstige bodemverontreiniging, zullen wij een nader bodemonderzoek eisen teneinde te kunnen vaststellen of een noodzaak tot saneren bestaat. De vermoedelijk urgente gevallen krijgen daarbij de hoogste prioriteit. Beleid: De veroorzaker wordt aangesproken op het uitvoeren van het nader onderzoek indien de verontreiniging ná 1 januari 1975 is veroorzaakt, tenzij materieel voldaan wordt aan de criteria van lid 6 van artikel 75 van de Wet bodembescherming. In dat geval zal de veroorzaker hoe dan ook worden aangesproken voor de uitvoering van het nader onderzoek. Indien de verontreiniging deels vóór en deels na 1 januari 1975 is veroorzaakt kan aan de veroorzaker een onderzoeksbevel worden opgelegd, zonodig onder het gelijktijdig aanbieden van bestuurscompensatie. De compensatie kan pro rata temporis worden berekend. Indien de verontreiniging geheel of grotendeels (voor 80% of meer) na 1 januari 1975 is veroorzaakt, zal aan de veroorzaker een onderzoeksbevel worden gegeven, zonder dat hem compensatie wordt aangeboden. Door de veroorzaker dient het gehele geval van verontreiniging te worden onderzocht. Aan de veroorzaker wordt in dit verband gelijkgesteld de huidige eigenaar, erfpachter of bedrijfsmatige gebruiker van het terrein voor zover die tevens aan te merken is als degene door wiens handelen de verontreiniging is veroorzaakt. Indien de veroorzaker niet wordt aangesproken kan aan de eigenaar/erfpachter een onderzoeksbevel worden opgelegd. Compensatie blijft daarbij in beginsel achterwege. Aan de eigenaar/erfpachter zal geen bevel worden gegeven indien hij aantoont dat hij onschuldige eigenaar is als bedoeld in par. 4.3 van deze notitie. Aan een onschuldige eigenaar kan eventueel wel een onderzoeksbevel worden opgelegd indien hij het verontreinigde terrein in de uitoefening van een bedrijf gebruikt. De eigenaar heeft in beginsel geen aanspraak op een overheidsbijdrage in de kosten. Het is immers ook zijn belang om de omvang van de verontreiniging in zijn grondgebied te kennen. Niettemin kan compensatie worden aangeboden indien het achterwege laten daarvan gegeven de omstandigheden van het betreffende geval onevenredig nadelig zou uitpakken. Provincie Fryslân - 14 -
Ten aanzien van de bedrijfsmatige gebruiker (zoals een huurder) geldt in versterkte mate dat aanleiding kan zijn voor een overheidsbijdrage in de onderzoekskosten, mits hij strikt onschuldig is als bedoeld in par. 4.3 van deze notitie. Een eigenaar-bewoner die voldoet aan de voorwaarden zoals genoemd in par. 4.4 zal niet worden geconfronteerd met een onderzoeksbevel. Aan een eigenaar-bewoner kan echter wel een onderzoeksbevel worden gegeven indien hij na 1 maart 1993 (de datum van inwerkingtreding van het Besluit opslaan in ondergrondse tanks) een perceel heeft verkregen waarvan de bodem (reeds) verontreinigd is als gevolg van een lekkende huisbrandolietank. 5.4 Tijdelijke beveiligingsmaatregelen Wanneer sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging stellen Gedeputeerde Staten vast of de uitvoering van de sanering urgent is. Indien sprake is van urgentie, bepalen zij tevens wanneer uiterlijk met de uitvoering van de sanering moet worden begonnen. In sommige situaties zullen, vooruitlopende op de sanering, tijdelijk alvast beveiligingsmaatregelen moeten worden getroffen om directe risico s van blootstelling aan de verontreiniging of ongecontroleerde verspreiding van de verontreinigende stoffen te voorkomen. Beleid: Een bevel tot het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen kan aan dezelfde partijen worden gegeven als een bevel om nader onderzoek uit te voeren. Met betrekking tot de toepassing van het bevel om tijdelijke beveiligingsmaatregelen te treffen hanteren wij daarom hetzelfde beleid als met betrekking tot het bevel om een nader onderzoek uit te voeren. In afwijking hiervan wordt bij het bevel om tijdelijke beveiligingsmaatregelen geen onderscheid gemaakt tussen schuldige en onschuldige eigenaren/erfpachters en bedrijfsmatige gebruikers. In het algemeen geldt dat deze partijen een groot belang kunnen hebben bij het treffen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen. Bijvoorbeeld om te voorkomen dat zijzelf of hun werknemers worden blootgesteld aan de verontreiniging of om verspreiding van de verontreiniging te voorkomen. Het aanbieden van compensatie ligt in deze gevallen niet in de rede, tenzij het achterwege laten daarvan zou leiden tot onevenredig nadeel. 5.5 Saneringsonderzoek, saneringsplan en (uitvoering) sanering Er bestaat een saneringsnoodzaak als sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Een geval van ernstige verontreiniging wordt gedefinieerd als: geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd (art. 1 Wbb). Naar aanleiding van de resultaten van een nader onderzoek leggen Gedeputeerde Staten in een beschikking vast of sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging (artikel 29 Wbb). Indien daar sprake van is komt de vervolgstap aan de orde, te weten het uitvoeren van een saneringsonderzoek en het opstellen van een saneringsplan. Een saneringsonderzoek is de inventarisatie van de mogelijke wijzen van sanering, inhoudende een beschrijving van hun milieuhygiënische, technische en financiële aspecten, alsmede Provincie Fryslân - 15 -
van de kwaliteit van de bodem die met de op die wijzen uitgevoerde sanering zal worden bereikt, uitmondend in een keuze van de wijze van sanering. In de praktijk van sanering in eigen beheer wordt het saneringsonderzoek vaak geïntegreerd in een saneringsplan. Bevelen tot het verrichten van een saneringsonderzoek en het opstellen van een saneringsplan zullen zo mogelijk worden geïntegreerd in een zogenaamd combibevel. Saneren is het beperken en zoveel mogelijk ongedaan maken van de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan of van dreigende verontreiniging van de bodem. Het gehele geval van verontreiniging kan in één keer worden gesaneerd. De sanering kan ook gefaseerd worden uitgevoerd, waarbij (eerst) een gedeelte van het terrein wordt gesaneerd en dus (tijdelijk) een restverontreiniging achterblijft. Het tijdstip waarop uiterlijk met de sanering moet worden gestart is afhankelijk van de urgentie en de tijdstipbepaling. In een beschikking naar aanleiding van het nader onderzoek wordt vastgesteld wat de ernst van de verontreiniging is. Als een verontreiniging ernstig is, wordt tevens vastgesteld wat de urgentie van saneringsmaatregelen is (artikel 37 van de Wet bodembescherming). De urgentie wordt bepaald aan de hand van de aanwezigheid van actuele risico's voor mens, ecosysteem en voor verspreiding van de verontreiniging. Als een sanering urgent is, wordt vervolgens het tijdstip vastgesteld waarbinnen met de sanering moet worden gestart (artikel 37, tweede lid van de Wet bodembescherming). De vaststelling van het tijdstip waarop gesaneerd moet worden is ook afhankelijk van de actuele risico s. De systematiek om de urgentie vast te stellen is opgenomen in de Circulaire Saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming. De regeling voor het vaststellen van het tijdstip waarop gesaneerd moet worden, is vastgelegd in de Circulaire bepaling saneringstijdstip voor gevallen van ernstige verontreiniging waarvoor sanering urgent is. (Stcrt. 1997, nr. 47) In het algemeen zal degene aan wie een saneringsbevel wordt gegeven, moeten zorg dragen voor het verrichten van een saneringsonderzoek, het opstellen van een saneringsplan en het uitvoeren van de sanering. Beleid: Ten aanzien van de veroorzaker: a. Degene die de verontreiniging vóór 1 januari 1975 heeft veroorzaakt wordt niet aangesproken om de sanering uit te voeren, tenzij materieel voldaan wordt aan de criteria genoemd in lid 6 van artikel 75 van de Wet bodembescherming. b. Degene die de verontreiniging deels vóór en deels na 1 januari 1975 heeft veroorzaakt, wordt aangesproken voor zijn aandeel in de periode na 1975 ('pro rata temporis'). Indien geen overeenstemming kan worden bereikt over zijn aandeel in de saneringskosten, kan een bevel opgelegd worden voor het geheel, eventueel onder toekenning van bestuurscompensatie. c. Degene die de verontreiniging geheel of grotendeels (voor 80% of meer) na 1 januari 1975 veroorzaakt heeft, wordt aangesproken om de verontreiniging te saneren. Hierbij gaat de grootste veroorzaker van een geval van verontreiniging vóór de veroorzakers met een minder groot aandeel in de veroorzaking. In dit verband sluiten wij de mogelijk tot een deelbevel of eventueel een hoofdelijk bevel niet uit. Provincie Fryslân - 16 -
Ten aanzien van de eigenaar of erfpachter: Indien de veroorzaker niet aangesproken wordt zal het saneringsbevel worden gericht aan de eigenaar of erfpachter. De eigenaar/erfpachter is alleen verplicht de verontreiniging in zijn eigen grondgebied te saneren. Echter, in situaties waarin het overgrote deel van de verontreiniging zich bevindt in een terrein waar zich ook de bron van de verontreiniging bevindt en de verontreiniging zich slechts voor een klein gedeelte naar buurpercelen heeft verspreid, zullen wij de eigenaar/erfpachter aanspreken om het gehele geval te saneren. Zonodig kan daarbij bestuurscompensatie worden aangeboden om onevenredig nadeel te voorkomen. De eigenaar of erfpachter zal niet worden aangesproken indien sprake is van een onschuldige eigenaar als bedoeld in artikel 46, eerste lid, van de Wet bodembescherming, of van een eigenaar-bewoner die voldoet aan de daarvoor geldende criteria. Hiervoor wordt verwezen naar de paragrafen 4.3 en 4.4 van deze notitie. -o-o-o-o-o-o-o-o-o-o-o-o-o-o- Provincie Fryslân - 17 -
Bijlage Professionaliteit van de verkrijger Bij bepaling van (veronderstelde) wetenschap van verontreiniging bij verkrijging van een terrein, wordt herhaaldelijk verwezen naar de professionaliteit van de verkrijger. Als indicatie volgt hier een opsomming (niet limitatief, en niet cumulatief) van een aantal omstandigheden en voorbeelden van professionele verkrijgers van grond, die door eenvoudig onderzoek kennis had kunnen nemen van de (potentiële) verontreiniging: Onder professionele verkrijger kan in dit kader worden verstaan degene, die: - in het kader van de uitoefening van een beroep of een bedrijf de grond aankoopt; - een bepaalde mate van deskundigheid/vakkennis/bekendheid heeft met de gebruiken in de branche, waarin een zekere mate van bekendheid met de risico s van bodemverontreiniging aanwezig is; - zich overwegend met één activiteit op het gebied van onroerend goed bezig houdt; - met een bepaalde frequentie deze activiteit ontplooit en derhalve ervaring daarin heeft; - zich als zodanig naar buiten manifesteert; - die naar de aard van de organisatie als professioneel te beschouwen is; bijvoorbeeld overheidsorganen; - geen particulier of consument is. Twee groepen van voorbeelden zijn: - Projectontwikkelaars; institutionele beleggers; gemeenten; (potentieel bodembedreigende) bedrijven die grond verkrijgen van bedrijven uit dezelfde branche; plaatselijk goed bekende (bedrijfsmatig) verkrijgers van verdachte terreinen; makelaars; woningbouwverenigingen. - Kleine bedrijven die grond verkrijgen van bedrijven uit een andere branche en die niet enigszins regelmatig grond aankopen; particulieren die meer dan incidenteel grond aankopen (anders dan voor bewoning). Voorbeelden van de niet-professionele verkrijgers zijn: - particuliere verkrijgers van woningen voor eigen bewoning (of naaste familie); - kleine (niet potentieel bodembedreigende) bedrijven die grond verkrijgen ten behoeve van de uitoefening van het eigen bedrijf. Provincie Fryslân - 18 -
Artikel 75 Wet bodembescherming 1. De Staat kan - behoudens matiging door de rechter - de ten laste van het Rijk komende kosten van onderzoek van onderzoeksgevallen en van saneringsonderzoek en sanering van gevallen van ernstige verontreiniging verhalen op degene door wiens onrechtmatige daad de verontreiniging of de aantasting van de bodem in het betrokken geval is veroorzaakt en die deswege of anderszins buiten overeenkomst jegens enige overheid krachtens burgerlijk recht aansprakelijk is voor de gevolgen daarvan. 2. De Staat kan, indien kosten van een geval als bedoeld in het eerste lid, mede ten laste van een provincie of een gemeente komen, ook deze kosten overeenkomstig dat lid ve rhalen. 3. De Staat kan ten laste van het Rijk komende kosten als bedoeld in het eerste lid, overeenkomstig de regels betreffende ongerechtvaardigde verrijking verhalen op degene die door dat onderzoek of die sanering ongerechtvaardigd wordt verrijkt. Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing. 4. De bevoegdheden, bedoeld in het eerste en derde lid, komen toe aan de provincie of de gemeente in gevallen waarin de kosten als bedoeld in het eerste lid geheel te haren laste komen, alsmede in gevallen waarin de Staat niet van deze bevoegdheid gebruik maakt, voor zover zodanige kosten te haren laste komen. 5. In gevallen als bedoeld in artikel 63d, eerste lid, treedt voor de toepassing van het tweede en vierde lid de waterkwaliteitsbeheerder in de plaats van de gemeente. 6. In de gevallen waarin de veroorzaker van een verontreiniging of aantasting niet op grond van het eerste lid aansprakelijk is omdat hij door het verontreinigen of aantasten niet jegens enige overheid onrechtmatig handelde, kunnen de in dat lid bedoelde kosten niettemin door de Staat worden verhaald, indien aan de voorwaarden is voldaan, dat: a. de veroorzaker op het moment waarop de verontreiniging of aantasting door zijn toedoen werd veroorzaakt de ernstige gevaren kende die aan de stoffen die de verontreiniging of aantasting hebben veroorzaakt verbonden waren, dan wel deze gevaren behoorde te kennen, en b. de veroorzaker met het oog op deze ernstige gevaren zich ernstig verwijtbaar niet van de verontreinigende of aantastende gedragingen heeft onthouden, terwijl, indien deze gedragingen in beroep of bedrijf hebben plaatsgevonden, voor wat betreft de ernstige verwijtbaarheid in het bijzonder in aanmerking moeten worden genomen: 1. de destijds in vergelijkbare bedrijven gebruikelijke bedrijfsvoering, en 2. de destijds bestaande en voor de veroorzaker redelijkerwijs toepasbare alternatieven. Provincie Fryslân - 19 -