Veiligheid en Bestuur Van J.J.M. Kuipers Telefoon (040) 238 81 66 18 mei 2015 Evaluatie handhaving I-criterium 1. Inleiding In juli 2014 gaven de Eindhovense coffeeshopexploitanten in een overleg met de gemeente aan dat zij in het handhaven van het Ingezetenencriterium (Icriterium) een grote ongelijkheid in Nederland ervaren. Volgens de exploitanten handhaven de meeste gemeenten niet en voelen zij zich enadeeld gezien het feit dat in Eindhoven wel gehandhaafd wordt. Zo mogen zij de uitenlandse klanten niet toelaten, terwijl coffeeshops in andere gemeenten dat wel doen. De exploitanten verzochten de urgemeester om ontheffingen op drukke dagen. Hoewel de urgemeester aangaf hier geen voorstander van te zijn, heeft hij toegezegd om de handhaving van het I-criterium nog eens te ekijken aan de hand van plaatselijk onderzoek naar de overlastsituatie en ook met de minister in overleg te gaan over het landelijk eleid. Onder meer naar aanleiding van een aantal raadsvragen over de handhaving van het ingezetenencriterium (I-criterium) van de heer Van den Broek (VVD) d.d. 20 oktoer 2014, is afgesproken een analyse van de etreffende situatie in de raad te ehandelen. Ook heeft het college een toezegging gedaan naar aanleiding van de (ingetrokken) motie van de ChristenUnie, d.d. 4 novemer 2014, namelijk dat het college geen onomkeerare wijzigingen in de aanpak handhaving op I-criterium zal doorvoeren alvorens er een grondige evaluatie met de raad heeft plaatsgevonden. Tenslotte is de handhaving van het I-criterium esproken in het driehoeksoverleggen van decemer 2014 en maart 2015. De officier van justitie gaf toen onder meer aan dat zij enerzijds vanuit haar perspectief formeel niet akkoord kan gaan met het opschorten van het I-criterium, maar anderzijds ook het gemeentelijk elang van overlastreductie van drugsrunners te egrijpen. Afgesproken werd om vast te stellen wie de overlastgevers in verand met het estaan van het I-criterium zijn om daar vervolgens een aanpak op los te laten. Het doel van deze evaluatie is om voeding te geven aan het deat in de commissie en de uiteindelijke esluitvorming. Voor deze evaluatie zijn een aantal (deel)onderzoeken geraadpleegd en verricht. In paragraaf 2 wordt gekeken naar het huidige eleid van de minister t.a.v. het I-criterium en de mate waarin Nederlandse gemeenten het I-criterium handhaven. Paragraaf 3 geeft een samenvatting van de plaatselijke en landelijke onderzoeken die in 2014 plaatsvonden. In paragraaf 4 staan de resultaten weergegeven van de aanpak van drugsrunners in Eindhoven.
Deze evaluatie wordt esloten met de (eind)conclusies die we uit de onderzoeken kunnen trekken. 2. Landelijk eleid Voor de coffeeshops in Nederland geldt een gedoogeleid. Dat wil zeggen dat een coffeeshop, die op grond van een door de gemeente afgegeven vergunning, eschikking of verklaring wordt gedoogd, cannais mag verkopen zonder dat daar estuursrechtelijk of strafrechtelijk tegen wordt opgetreden. Dit mag echter alleen als de coffeeshop strikte voorwaarden naleeft. Deze zogenaamde AHOJG criteria luiden als volgt: A: geen affichering Dit etekent geen enkele vorm van reclame anders dan een summiere aanduiding op de etreffende lokaliteit. H: geen harddrugs Dit etekent dat geen harddrugs voorhanden mogen zijn en/of verkocht mogen worden. O: geen overlast Onder overlast kan worden verstaan parkeeroverlast rond de coffeeshop, geluidshinder, vervuiling en/of voor en naij de coffeeshop rondhangende klanten. J: geen verkoop aan jeugdigen en geen toegang voor jeugdigen tot een Coffeeshop. Gelet op de toename van het cannaisgeruik onder jongeren is gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van achttien jaar. G: geen verkoop van grote hoeveelheden per transactie. Dat wil zeggen hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen geruik (= 5 gram). Onder transactie wordt egrepen alle koop en verkoop in één coffeeshop op eenzelfde dag met etrekking tot eenzelfde koper. Verder zegt de aanwijzing dat de voorraad van aanwezige cannais in elk geval de 500 gram niet te oven mag gaan en dat in een coffeeshop geen alcohol verkocht mag worden. Naast de landelijke criteria, die overal gelden, kunnen gemeenten eigen, aanvullende criteria opnemen in het lokale coffeeshopeleid. Het is ook aan de gemeente in overleg met de lokale driehoek om al dan niet af te wijken van de nuloptie en coffeeshops te gedogen. De meeste Nederlandse gemeenten driekwart gedogen geen coffeeshops innen hun grenzen. Een kwart, 104 gemeenten,doet dat wel. Deze gemeenten heen meestal een maximum aantal coffeeshops in hun eleid vastgesteld. Als een coffeeshop een gedoogcriterium overtreedt ontstaat een ij de wet veroden situatie (overtreding van de Opiumwet) waartegen zowel estuursrechtelijk als strafrechtelijk kan worden opgetreden. In 2012 is het landelijke gedoogeleid aangescherpt. Met deze aanscherping wilde de regering coffeeshops kleiner en eheersaar maken, overlast en criminaliteit die verand houden met coffeeshops en de handel in verdovende middelen tegengaan en de aantrekkingskracht van het Nederlandse drugseleid op geruikers uit het uitenland terugdringen. Coffeeshops moesten zich in hun verkoop richten op de lokale markt. In de Aanwijzing Opiumwet werden per 1 januari 2012 aan de estaande AHOJG-criteria daarom twee gedoogcriteria voor coffeeshops toegevoegd: het Besloten clucriterium en het I-criterium. 2
De nieuwe criteria werden vanaf 1 mei 2012 daadwerkelijk gehandhaafd in de coffeeshopgemeenten van de provincies Limurg, Noord-Braant en Zeeland, dus ook in Eindhoven. Het ministerie stelde namelijk dat juist in de zuidelijke gemeenten het proleem van de overlast gerelateerd aan drugstoerisme het meest speelde en als het meest urgent werd gezien. Echter, nader eschouwd leken sommige zuidelijke gemeenten (zoals Bergen op Zoom, Roosendaal, Maastricht) eduidend veel (meer last van) drugstoerisme te heen dan andere, zoals Sittard-Geleen en Eindhoven, waar de overlast eperkt was. Voorts was het de edoeling dat de overige provincies in januari 2013 zouden volgen met de invoering van het Besloten clu- en het I-criterium. Dat is niet geeurd. De wietpas ofwel het Besloten clucriterium is in novemer 2012 vervallen. De elangrijkste aanpassing van het I-criterium in 2013 ten opzichte van 2012 is de fasering van de handhaving, die plaatsvindt op asis van lokaal maatwerk. Het uitgangspunt was dat de handhaving van het I-criterium op 1 januari 2013 zou starten. Maar de eslissing over de daadwerkelijke handhaving geeurt in overleg met etrokken gemeenten en zo nodig gefaseerd. Daarij wordt aangesloten ij het lokale coffeeshop- en veiligheidseleid zodat er sprake is van lokaal maatwerk (TK 2012-2013, 24 077, nr. 293, novemer 2012, p. 2). Afstemming over lokaal maatwerk vindt plaats in het lokale driehoeksoverleg van estuur (urgemeester), politiechef en officier van justitie. Voor het I- criterium anno 2013 geldt daarom dat het antwoord op de vraag of van overheidswege wordt opgetreden tegen een overtreding, afhangt van de prioriteit die de lokale driehoek aan de (dagelijkse) handhaving geeft. In dat kader heeft de urgemeester egin april van dit jaar een rief van het ministerie van V&J ontvangen met het verzoek om opvolging te geven aan het I-criterium. De rief zal eantwoord worden naar aanleiding van de uitkomsten van het raadsdeat. 2.1. Handhaving I-criterium in coffeeshopgemeenten Tijdens het ezoek van toenmalig minister Opstelten aan de gezagsdriehoek van Eindhoven d.d. 15 juli 2014, gaf de minister aan dat slechts 7 Nederlandse gemeenten het I-criterium niet handhaven. Naar aanleiding van deze uitspraak is in eind 2014 rondvraag gedaan ij het G32 netwerk (12 reacties), ij enkele omliggende gemeenten en is van sommige gemeenten het etreffend eleid via internet ekeken. Deze quick scan in 19 gemeenten liet al 11 niet handhavende gemeenten zien. Gemeente Wel of niet Wel of niet in Eventuele ijzonderheden handhaven eleid opgenomen 1. Amsterdam Nee? 2. Arnhem Nee Nee I-criterium zal ij nieuw eleid wel opgenomen worden 3. Dordrecht Ja Ja 3
4. Ede Nee Nee 5. Emmen Nee Ja 6. Haarlemmermeer Nee? 7. Heerlen Nee Ja 8. Helmond Ja Ja 9. Leeuwarden Ja Ja Bij overtreding alleen een 10. Leiden Nee? 11. Maastricht Ja Ja waarschuwing. 12. Nijmegen Nee Ja Alleen handhaving als nodig. 13. Roermond Nee Ja 14. Schiedam Ja Ja Nog niet voorgekomen. 15. s-hertogenosch Nee Ja Alleen handhaving als nodig. 16. Sittard-Geleen Nee Ja 17. Tilurg Ja Ja 18. Uden Ja Ja 19. Venlo Nee Ja Nog niet voorgekomen. Tael: Overzicht van handhaving I-criterium in 18 gemeenten (nov. 2014) Verder valt het in dit overzicht op dat gemeenten op uiteenlopende manieren omgaan met het i-criterium. Het lokale maatwerk waar de minister ruimte voor iedt, leidt tot de situatie met gemeenten die het I- criterium heen opgenomen in hun handhavingseleid en gemeenten die dit niet gedaan heen. Van de gemeenten die het heen opgenomen, zijn er gemeenten die het wel handhaven, gemeenten die het alleen handhaven als er een aanleiding toe is, gemeenten die alleen maar waarschuwen en gemeenten die niet handhaven. Ook uitgereid landelijk onderzoek van Maalsté (2014) 1 stelt vast dat uitenlanders in 85 procent van de coffeeshops nog steeds wiet kopen. Het merendeel van de gemeenten controleert niet of nauwelijks op het zogenoemde ingezetenencriterium. De meeste gemeenten heen de maatregel om in coffeeshops geen softdrugs meer te verkopen aan uitenlanders ingevoerd omdat het vanuit Den Haag is opgelegd. Maar in 23 van de 103 coffeeshopgemeenten wordt de verkoop aan uitenlanders ook daadwerkelijk gecontroleerd, vooral in gemeenten in de zuidelijke provincies. 34 gemeenten heen helemaal niets opgenomen over de verkoop aan uitenlanders in hun lokale coffeeshopeleid. Van de 69 gemeenten die dat wel deden, controleren 1 Verplicht nummer, onderzoek naar de lokale handhaving van het coffeeshopeleid, Drs. N. Maalsté, Drs. M.C. Huigen en Drs. S. Lallush, feruari 2014. 4
er 46 niet (zie ook: http://nos.nl/artikel/613196-uitenlander-kan-nogwiet-kopen.html) Naar aanleiding van deze ongelijkheid heeft urgemeester van Gijzel een rief aan de minister gestuurd. De rief alsmede het antwoord van de minister staan in ijlagen 2 en 3. 3. Onderzoek naar de effecten van handhaving I-criterium Maakt de invoering van het I-criterium daadwerkelijk een einde aan het drugstoerisme? Of zorgt het juist voor een toename van straathandel? Om deze vragen te eantwoorden zijn de effecten van de invoering en de handhaving van meet af aan gevolgd door het WODC (Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum, onderdeel van het ministerie van V&J). In novemer 2014 racht WODC de eindrapportage Coffeeshops, toeristen en lokale markt uit. Dit hoofdstuk esluit met de conclusies van dit landelijke onderzoek. Eerst worden de resultaten van enkele plaatselijke onderzoeken gepresenteerd: de evindingen van de wijkagent, een rapportage van gemeente en politie en een verdiepende analyse van de politie. 3.1 Plaatselijk onderzoek 3.1.1 Sfeerrapportage overlast drugsrunners van de wijkagent Aan de wijkagent van het centrumgeied, waar verschillende coffeeshops gevestigd zijn, is in novemer 2014 gevraagd een rapportage te maken met daarin zijn evindingen van de gevolgen zijn van de handhaving van het I- criterium op de overlast in het centrum van Eindhoven. Zijn elangrijkste evindingen zijn: Het I-criterium voorkomt niet dat uitenlanders naar Eindhoven komen om drugs te kopen. Coffeeshopeheerders verstrekken hen echter geen drugs. Drugdealers zijn in dit gat gesprongen en verkopen drugs aan diegenen die in de coffeeshop geweerd worden. Zij richten zich met name op personen die met koffers, rugzak of landkaart in handen in de uurt van coffeeshops komen. Ze enaderen de toeristen actief waarij zich ook incidenten voordoen. Daarnaast werken de drugsrunners drempelverlagend voor personen die te jong zijn om drugs in de coffeeshop te mogen kopen. De jongeren kunnen zonder proleem drugs kopen ij de drugsrunners. Drugsrunners heen veelal hun eigen dealers. Een aantal (naar schatting 20%) koopt echter de drugs in de ene coffeeshop om ze vervolgens in de uurt van een andere coffeeshop te verkopen. Bewoners geven aan dat ze steeds met drugsdeals in hun omgeving geconfronteerd worden. Ook klagen zij over geluidsoverlast tot na middernacht door een komen en gaan van drugkoeriers op scooters en luidruchtig praten door dealers. Bezoekers van het centrum melden dat zij vaak worden aangesproken om drugs te kopen. Dit leidt niet zelden tot veraal agressief gedrag waardoor ezoekers zich geïntimideerd voelen. 5
Ondernemers van coffeeshops geven aan dat drugsrunners in de uurt van de coffeeshops klanten die geweigerd worden meteen aanspreken. Een coffeeshophouder geeft daarij aan dat hij door de uurt verantwoordelijk wordt gehouden voor de overlast. Aanspreken van de drugsrunners leidt er niet toe dat ze weggaan. Andere ondernemers geven aan dat de situatie leidt tot inkomstenderving omdat klanten hun zaak gaat vermijden. Veelal durven zij de drugsrunners niet aan te spreken uit angst voor represailles. De groep drugsrunners estaat uit ongeveer 20 jonge (16-22 jaar) mannen. Identiteit van hen is ij hem ekend. Etnische afkomst van hen is met name Somalisch, Turks en Marokkaans. Elf van deze groep zijn aangemeld ij JIB (Jeugd in Beeld) 2. Sommige drugsrunners stoppen met dealen omdat ze te nadrukkelijk in eeld zijn en diverse malen aangehouden zijn. Een dergelijke plek wordt snel door een ander ingenomen waardoor de groep van ongeveer 20 runners in stand lijft. Locaties met de meeste overlast zijn in willekeurige volgorde: - Clausplein - Stratumseind - Catharinaplein - Gedempte Gracht - Stuiverstraat - Stratumsedijk Deze locaties zijn allemaal gelegen in de uurt van een coffeeshop. Er is concurrentie tussen de drugsrunners waardoor zij vaak de klant agressief ejegenen als deze voor een andere verkoper kiest. De wijkagent was al diverse malen getuige van een vechtpartij tussen runners. De drugsrunners gedragen zich recalcitrant naar controlerende amtenaren. 3.1.2 Rapportage gevolgen I-criterium Eindhoven, DIK Eindhoven, Intelligence, gemeente Eindhoven, novemer 2014 Deze rapportage eoogt de gevolgen van het eleid in eeld te rengen door de politiesystemen en de pulieksenquêtes (etreft de tevredenheidgevoelens van de innenstadewoners) te raadplegen. De politiesystemen zijn ekeken op: Drugshandel en drugsoverlast Mishandeling Aantal ekeuringen F173 ( het heen en weer ewegen, indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat dit geeurt om verdovende middelen te geruiken ). 2 Tijdens afvangacties in de maanden januari en feruari 2015 leek dat de samenstelling van de groep drugsrunners is veranderd ten opzichte van eerdere controles in augustus tot en met decemer 2014. De gegevens van 7 runners werden vastgelegd. Daarij leek dat de groep op 1 persoon na allen van Somalische herkomst waren. 6
Een aantal conclusies uit deze rapportage zijn: Drugshandel en drugsoverlast: Vanaf mei 2012 (het moment dat I- criterium gehandhaafd werd) zien we een lichte stijging, met name harddrugs. Deze verhoging houdt ongeveer 1 jaar aan en is vanaf het voorjaar van 2013 weer op het niveau van 2011. Het gaat hierij overigens om 1 tot maximaal 5 feiten per maand. In 2014 gemiddeld 1 á 2 per maand. Daartegenover staat dat de stijging van overlast drugs die vanaf mei 2012 intrad, tot op heden aanhoudt 3. Mishandeling: Vanaf de zomer van 2012 zien we een duidelijke verhoging van het aantal mishandelingen, i.c. ruzie/twist zonder gevolgen, in de etreffende geieden. Deze verhoging houdt tot op heden aan. Feitcode F173: Na de invoering van het I-criterium is duidelijk meer ekeurd dan daarvoor 4. De locaties waar geveraliseerd wordt, zijn met name Vestdijk (14), Stationsplein (13), Stratumseind (13), Willemstraat, (8), Catharinaplein (6) en Clausplein (5). Met uitzondering van Vestdijk en Stationsplein zijn dit allemaal locaties die door de wijkagent enoemd worden. Vestdijk en Stationsplein zijn locaties waar Antillianen drugs dealen en vloeien waarschijnlijk voort uit gerichte acties op deze groep. Tevredenheidsgevoelens innenstadewoners (uit de Pulieksenquêtes): In 2013 liepen of reden meer innenstadewoners dan in het jaar ervoor een stukje om, omdat men een situatie wilden vermijden. In 2013 voelden meer innenstadewoners zich s avonds onveilig dan in 2012. o 10% van de ewoners van de innenstad in 2013 reden of liepen wel eens een stukje om, omdat ze een situatie wilden vermijden. In 2012 was dat 2%. Voor het hele stadsdeel centrum was dat resp. 5 en 2%. o 12% van de innenstadewoners gaf aan dat ze zich in 2013 's-avonds onveilig voelden op straat tegen 7% in 2012. In stadsdeel centrum was dat resp. 6 en 5 %. 3.1.3 Verdiepend onderzoek RIO, politie Eindhoven, decemer 2014 Dit onderzoek is ingesteld vanwege de ehoefte aan harde informatie. Kunnen de evindingen van de wijkagent onderouwd worden (3.1.1) in de zogenaamde BVH-registratie? In hoeverre zijn de stijgingen van het aantal ekeuringen F73 (APV 2.7.1), drugsoverlast E38 en drugshandel F43 toe te 3 vanaf 2012 werd "E38 OVERLAST DOOR DRUGS" gewijzigd in "E38 OVERLAST IVM ALCOHOL/DRUGS". Een toename valt ook daardoor te verwachten 4 Vanaf de invoering kwam de focus meer te liggen op het dealen ij coffeeshops wat vanzelfsprekend al een verhoging van het aantal ekeuringen met zich meerengt, zeker gelet op het feit dat er vanaf dat moment ondersteuning werd geleverd door de Koninklijke Marechaussee. 7
schrijven aan het I-criterium (3.1.2)? Het onderzoek concludeert het volgende: Het aantal personen dat etrokken is/geregistreerd is ij het incident E 38 'overlast in verand met drugs' in de gemeente Eindhoven met een ander geoorteland dan Nederland en/of niet woonachtig in Nederland is vanaf mei 2012 toegenomen. Het aandeel personen dat niet woonachtig is in Nederland en geregistreerd is ij het incident E 38 is de laatste jaren enigszins toegenomen. In verhouding tot het totaal aantal etrokkenen is vanaf 2012 een toename van 5% van het aantal etrokkenen dat niet woonachtig is in Nederland ij het incident E 38 geregistreerd. Aantal geregistreerde etrokkenen ij incident E38 niet woonachtig in Nederland 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAAL 21 11 38 79 95 244 Tael: aantal in BHV geregistreerde en niet in Nederland woonachtige etrokkenen ij drugsoverlast in Eindhoven in de jaren 2010 t/m 2014 3.2 Landelijk onderzoek: Eindrapport Coffeeshops, toeristen en lokale markt, WODC, 2014 Onderzocht is hoe het aangescherpte coffeeshopeleid vanaf 2012, (na de invoering van het esloten clu- en het I-criterium) heeft gewerkt. Het onderzoek is uitgevoerd in veertien gemeenten, zeven in de drie zuidelijke provincies en zeven in de rest van het land. Eindhoven is een van de onderzochte gemeenten. Het onderzoek laat zien dat de ervaren overlast van omwonenden rondom coffeeshops qua omvang significant is gestegen na invoering van het I- criterium. In zowel de drie zuidelijke provincies als de overige provincies ervaart gemiddeld een hoger percentage van de omwonenden rondom coffeeshops overlast. De toename van de overlast laat in eide geieden een vergelijkare ontwikkeling zien. In de zuidelijke provincies is de ervaren overlast gestegen van 40% van de omwonenden naar 54%. In de overige provincies is er een stijging van 34% naar 45%. Direct na de invoering kelderde het marktaandeel van de coffeeshop en raakten deze zowel softdrugstoeristen als lokale klanten kwijt. Vooral de illegale straathandel (straatdealers, drugsrunners, 06-dealers) profiteerde. Een jaar later het Besloten clucriterium is inmiddels afgeschaft en de handhaving van het Ingezetenencriterium in een aantal gemeenten opgeschort keren de klanten gaandeweg terug naar de coffeeshop en is de straathandel enigszins getemperd. Maar er is zeker geen sprake van volledig herstel. De illegale cannaismarkt lijft groter dan voorheen en een deel van de toeristen en vooral jongere lokale geruikers lijven via dealers hun hasj en wiet kopen. Het snelle geld van de illegale handel heeft ovendien zijn weerslag gehad op de straatcultuur in de wijken. 8
4. Eindconclusies Onderstaande conclusies vloeien voort uit: evindingen van de wijkagent; rapportage van gemeente en politie; verdiepende analyse van de politie; eindrapportage WODC Coffeeshops, toeristen en lokale markt. 1. Hoewel de coffeeshops in Eindhoven zich aan het I-criterium houden, lijven uitenlandse ezoekers een markt vormen voor softdrugsverkoop. Deze werd in de tweede helft van 2014 ingevuld door een multi-etnische groep van ongeveer twintig jonge drugsdealers, die ook jonge lokale geruikers edient. Begin 2015 heen we met een andere groep te maken. Van de zeven runners wiens gegevens werden vastgelegd waren er zes van Somalische afkomst. 2. Als enkele drugsrunners stoppen met dealen, wordt de vrijgekomen plek snel door een ander ingenomen. 3. De overlast door straathandel (drugshandel, geluid, scooters, onderlinge vechtpartijen) is sinds de invoering van het I-criterium rondom coffeeshops toegenomen. Dit geldt ook voor de onveiligheidsgevoelens ij omwonenden. Ondernemers van naijgelegen edrijven geven aan last van inkomstenderving te heen. 5 4. Het BVH-registratiesysteem van de politie laat niet zien dat er een oorzakelijk verand tussen I-criterium en overlast is. Het WODConderzoek laat wel zien dat de overlast in de coffeeshopgemeenten in de drie zuidelijke provincies significant is gestegen na invoering van het I-criterium. 5 De pulieksenquêtes heen zich niet eziggehouden met een mogelijk causaal verand tussen de invoering van het I-criterium enerzijds en de onveiligheidsgevoelens en inkomstenderving van omwonenden resp. ondernemers anderzijds 9