Inhoudsopgave Voorwoord I Samenvatting 1 Aanbevelingen in het kort 5 Deel I Visie van de werkgroep 1. Inleiding: de legitimiteit betwist 11 2. Begrippen en definities 15 3. Lekenrechtspraak 33 4. Alternatieve geschillenbeslechting: mediation en herstelrecht 37 5. Participatie van het slachtoffer in het strafproces 45 6. Het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie 49 7. Hervormingen bij de Hoge Raad 53 8. Omgang met internationaal recht 57 9. Culturele pluriformiteit binnen de rechterlijke macht 61 Slotwoord: de gerechtelijke organisatie 65 Deel II Onderzoek I. Lekenrechtspraak 71 I.1 Vormen van lekenrechtspraak 71 I.2 Discussie over lekenrechtspraak in Nederland 76 I.3 Conclusie en aanbeveling: lekenrechtspraak en legitimiteit 86 II. Alternatieve geschillenbeslechting: mediation en herstelrecht 89 II.1 Mediation in het civiel recht en het bestuursrecht 89 II.1.1 De opkomst van mediation in het civiel recht en bestuursrecht 89 II.1.2 Mediation als gevestigd alternatief in het civiel recht 91 II.1.3 Mediation in verhouding tot rechtspraak: voor- en nadelen 93 II.1.4 Conclusie en aanbeveling: mediation en legitimiteit 95 II.2 Bemiddeling in het strafrecht: herstelrecht 96 II.2.1 Herstelgerechtigheid in theorie 96 II.2.2 Visies op herstelrecht 97 II.2.3 Herstelrecht in de praktijk: experimenten en wetswijziging 99 II.2.4 Conclusie en aanbeveling: herstelrecht en legitimiteit 103 III
III. Participatie van het slachtoffer in het strafproces 107 III.1 Veranderende opvattingen over het slachtoffer in het strafproces 107 III.2 Het wettelijk spreekrecht en de schriftelijke slachtofferverklaring 110 III.3 Discussie over de positie van het slachtoffer in het strafproces 111 III.4 De fasering van het spreekrecht voor slachtoffers binnen het strafproces 113 III.5 Conclusie en aanbeveling: het slachtoffer in het strafproces en legitimiteit 115 IV. Het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie 117 IV.1 Het vervolgingsbeleid in Nederland 117 IV.2 Het vervolgingsmonopolie van het Openbaar Ministerie 119 IV.3 Prestaties in de strafrechtketen 124 IV.4 Conclusie en aanbeveling: het vervolgingsbeleid en legitimiteit 129 V. Hervormingen bij de Hoge Raad 131 V.1 De toegang tot cassatierechtspraak 131 V.2 Dissenting opinions 143 V.3 Conclusie en aanbeveling: cassatierechtspraak en legitimiteit 147 VI. Omgang met internationaal recht 149 VI.1 Twee ontwikkelingen rondom artikelen 93 en 94 Grondwet 149 VI.2 Conclusie en aanbeveling: internationaal recht en legitimiteit 153 VII. Culturele pluriformiteit binnen de rechterlijke macht 155 VII.1 Afspiegeling van waarden 155 VII.2 Personele afspiegeling 158 VII.3 Mogelijke oorzaken van de ondervertegenwoordiging van culturele minderheden in de rechterlijke macht 160 VII.4 De spontane orde van Friedrich Hayek 161 VII.5 Conclusie en aanbeveling: culturele pluriformiteit en legitimiteit 163 VIII. De gerechtelijke organisatie 165 VIII.1 Het manifest van Leeuwarden 165 VIII.2 De verhouding tussen de juridische rationaliteit en de organisatorische rationaliteit 166 VIII.3 Conclusie: de gerechtelijke organisatie en legitimiteit 172 Personalia 175 IV
Samenvatting Gedurende de afgelopen jaren is het vertrouwen in de rechterlijke macht steeds hoog geweest in vergelijking met de regering en de Tweede Kamer. Toch is diezelfde rechterlijke macht in Nederland de afgelopen jaren ook in zwaar weer beland. Dat is het gevolg van aan het licht gekomen gerechtelijke dwalingen in zaken als de Schiedammer parkmoord, Ina Post en Lucia de Berk. De rechtszaak rond Geert Wilders stelde eveneens het rechterlijk gezag op de proef, niet alleen vanwege de politieke aard van het proces maar ook vanwege het gebrekkig professioneel openbaar optreden van de rechterlijke actoren. Het rapport Prestaties in de strafrechtketen, dat de Algemene Rekenkamer in 2012 uitbracht, signaleerde bovendien een bijzonder laag percentage veroordelingen van veelvoorkomende criminaliteit: 5% van de ruim 1 miljoen meldingen tussen oktober 2009 en september 2010. Dergelijke cijfers en kwesties stellen ons voor de vraag waar het vertrouwen in de rechterlijke macht op gebaseerd is. Voor de vitaliteit van de democratische rechtsstaat kan het belang van vertrouwen in de rechtspraak moeilijk overschat worden. In tegenstelling tot de instituties van de wetgevende en uitvoerende macht heeft de burger voor de rechterlijke macht immers niet de kans om eens in de zoveel jaren schoon schip te maken. Dat is met het oog op de noodzakelijke onafhankelijkheid van de rechterlijke macht een groot goed. Maar des te essentiëler is het vertrouwen van de burger in de rechtspraak, zodat rechterlijke beslissingen landen in de samenleving. Van een legitimiteitscrisis in de rechterlijke macht is geen sprake. Het is bovendien onmogelijk om vast te stellen wanneer de rechtspraak voldoende vertrouwen geniet. Maar het zwaar weer voor de rechtspraak kan wel aanleiding zijn om de legitimiteit van de rechterlijke macht te betwisten. Gezien het niet te onderschatten belang van vertrouwen in de rechterlijke macht heeft een werkgroep van de Teldersstichting manieren onderzocht om de legitimiteit van de rechterlijke macht te behouden en te versterken. De onderzoeksvraag luidt: hoe kan de legitimiteit van de rechterlijke macht behouden blijven en versterkt worden? Allereerst heeft de werkgroep een toetsingskader voor legitimiteit gedefinieerd. Daarvoor heeft zij de maatschappelijk functie van de rechterlijke macht beschreven en een definitie van legitimiteit geformuleerd. Ook heeft de werkgroep haar visie gegeven op de kernwaarden van de rechterlijke macht. De primaire maatschappelijke functie van de rechterlijke macht is het voorkomen dat burgers het recht in eigen hand nemen. Deze functie is geïnspireerd op de liberale filosoof John Locke, die schreef dat zonder staatsmacht de veiligheid en het eigendom van burgers niet gegarandeerd zou zijn. Zonder autoriteit die over burgers kan oordelen en de individuele vrijheid van burgers beschermt, zal weinig nodig zijn of willekeur regeert en het recht van de sterkste geldt. Het unieke gezag van de rechterlijke macht over anderen te oordelen bestaat 1
samenvatting niet alleen vanwege de verankering ervan in de wet, maar ook omdat dit gezag wordt erkend door de burgers waarover zij gezag heeft. Zonder wet en zonder erkenning van gezag, geen legitimiteit van de rechterlijke macht. Legitimiteit definieert de werkgroep daarom als de bereidheid om het gezag van de rechterlijke macht, sprekende via haar beslissingen, te erkennen. Twee basisvoorwaarden voor legitimiteit zijn volgens de werkgroep legaliteit en vertrouwen. Legaliteit verwijst naar de plaats van de rechterlijke macht binnen de democratische rechtsstaat. Magistraten dienen te handelen in overeenstemming met die plaats en burgers dienen de rechterlijke macht als gezagdrager naast de wetgevende en uitvoerende machten te erkennen. Legaliteit verwijst tevens naar de correcte toepassing van het recht in individuele zaken. Met vertrouwen, de andere basisvoorwaarde voor legitimiteit, bedoelt de werkgroep een soort diffuse steun, ontleend aan het begrip diffuse support van de Amerikaanse politicoloog en wetenschapsfilosoof David Easton. Het gaat er bij vertrouwen om dat de rechterlijke macht zich onpopulaire beslissingen kan veroorloven, juist omdat de burger een algehele waardering (positieve houding) heeft voor het instituut rechterlijke macht als zodanig. De specifieke steun voor een afzonderlijk vonnis staat los van de diffuse steun waarvan het gezag van de rechterlijke macht is afgeleid. De werkgroep grijpt terug op de kernwaarden van de rechterlijke macht zoals geformuleerd in internationaal en nationaal verband in de Bangalore Principles of Judicial Conduct (Verenigde Naties) en de Gedragscode rechtspraak (Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak). Het gaat hier om kernwaarden zoals onafhankelijkheid, onpartijdigheid, integriteit, deskundigheid en professionaliteit. De werkgroep vult deze lijst aan met enkele kernwaarden waarmee zij benadrukt dat de rechterlijke macht aansluiting moet houden bij de samenleving waarin zij rechtspreekt. Transparantie in het rechterlijk denken en verankering in het culturele en politieke realiteitsbeeld zijn twee voorbeelden van de door de werkgroep geformuleerde kernwaarden voor de rechterlijke macht. Het toetsingskader voor de legitimiteit van de rechterlijke macht (dat wil zeggen haar maatschappelijke functie, de definitie van legitimiteit en de kernwaarden) is vervolgens inzet geweest in een zevental hoofdstukken. Deze hoofdstukken bespreken de thema s lekenrechtspraak, mediation en herstelrecht, de participatie van het slachtoffer in het strafproces, het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie, hervormingen bij de Hoge Raad, de omgang met internationaal recht en de culturele pluriformiteit binnen de rechterlijke macht. De werkgroep heeft een studie gemaakt naar relevante ontwikkelingen en het publieke debat over deze onderwerpen. Deze studie is opgenomen in deel II van dit geschrift. Aan ieder hoofdstuk ligt de vraag ten grondslag hoe de genoemde onderwerpen zich verhouden tot de legitimiteit van de rechterlijke macht: in welk opzicht zijn bijvoorbeeld lekenrechtspraak en het spreekrecht voor het slachtoffer in een strafproces bevorderend voor de legitimiteit en wanneer wordt juist afbreuk aan de legitimiteit gedaan? Het eerste blijkt het geval wanneer 2
samenvatting de rechterlijke macht meer aansluiting zoekt bij de samenleving of de burgers die direct betrokken zijn bij een zaak. Zo wordt de betrokkenheid van leken bij de rechtspraak, niet op grond van deskundigheid, maar enkel vanwege het staatsburgerschap, in ons omringende landen vanzelfsprekend als een kwestie van legitimiteit gezien. Ook de uitbreiding van de participatie van het slachtoffer in een strafproces, waarmee de direct betrokken burger een groter aandeel heeft gekregen in de rechtspraak, wordt als legitimiteitversterking gezien. Ontwikkelingen rondom het zevental bestudeerde thema s doen juist afbreuk aan de legitimiteit wanneer die ertoe leiden dat er een grotere afstand van de rechterlijke macht tot de burger ontstaat. Bij lekenrechtspraak in het buitenland is dat bijvoorbeeld het geval als lekenparticipatie betekent dat het proces zodanig traag verloopt dat de behoorlijke rechtsgang in het geding komt. Het spreekrecht van het slachtoffer in een strafproces kan afbreuk doen aan de legitimiteit van een strafproces zodra bij de verdachte mogelijk de perceptie ontstaat dat hij of zij geen eerlijk proces meer krijgt. Kortom, de legitimiteit verzwakt zodra individuele rechten niet meer voldoende worden gewaarborgd, de maatschappelijke functie van de rechterlijke macht niet wordt uitgevoerd en de kernwaarden op het spel komen te staan. In deel I van het geschrift heeft de werkgroep per thema een conclusie (bevindingen) geformuleerd op de vraag hoe het kan bijdragen aan het behoud of de versterking van de legitimiteit van de rechterlijke macht. De bevindingen resulteren per thema in één of enkele aanbevelingen, die in het kort na deze samenvatting zijn opgenomen. De rode draad in de conclusies van de werkgroep is dat voor de erkenning van het gezag van de rechterlijke macht door burgers van wezenlijk belang is dat de rechtspraak is ingebed in de samenleving. Daarmee wordt bedoeld dat de rechtspraak een voldoende weerspiegeling is van de waarden en (rechts)normen die in de samenleving heersen. De werkgroep meent met haar aanbevelingen die inbedding te bevorderen, terwijl tegelijkertijd steeds de maatschappelijke functie van de rechterlijke macht en haar kernwaarden voorop staan. Ter illustratie worden hier enkele aanbevelingen genoemd. De werkgroep beveelt aan een experiment in te stellen met lekenbijzitters in een strafrechtzaak. Aangezien Nederland uniek is onder democratische rechtsstaten vanwege het volledige gebrek aan lekenparticipatie op grond van het feit dat een burger Nederlands staatsburger is, acht de werkgroep het niet meer dan vanzelfsprekend dat Nederland initiatieven ontplooit om te onderzoeken in hoeverre lekenrechtspraak de legitimiteit van de rechtspraak versterkt. De werkgroep beveelt ook aan een experiment in te stellen met het volledig spreekrecht voor het slachtoffer in een strafproces na beantwoording van de schuldvraag en voorafgaand aan de strafoplegging. Ook de verdachte krijgt in die extra zittingsfase spreekrecht. Zo doet de werkgroep geen afbreuk aan de onschuldpresumptie, terwijl wel de meerwaarde van het spreekrecht als emotionele genoegdoening in het strafproces wordt ingebracht. Het Openbaar Ministerie moet de discretionaire bevoegdheid krijgen om een herstelgerichte procedure (een herstelgesprek tussen dader en 3