Nieuwe uitdagingen voor de governance theory1 Renate Mayntz Renate Mayntz was tot haar eeritaat in 1997 directeur van het Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung (pifg), dat ze 1985 heeft opgericht. Adres: Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Paulstrasse 3, D-50676 Köln, Duitsland. Saenvatting Dit artikel ehandelt de ontwikkeling en de opeenvolgende aanpassingen van de governance theory. Deze theorie hield zich aanvankelijk ezig et de sturende handelingen van politieke autoriteiten tijdens hun welewuste pogingen o sociaal-econoische structuren en processen vor te geven. In Duitsland wordt dit de Steuerungstheorie genoed. Het Engelse woord governance is lange tijd gelijkgesteld et governing, het procesatige aspect van regeren, en vorde daaree een aanvulling op het institutionele perspectief van de estuurskunde. Met andere woorden, governance werd ruwweg geruikt als synonie van politieke sturing. Het egrip governance heeft de laatste jaren echter twee andere etekenissen gekregen, die eide verschillen van politieke leiding of sturing. Het aanrengen van een onderscheid tussen deze verschillende etekenissen is niet alleen van elang o isverstanden te voorkoen, aar eveneens odat een andere etekenis eestal wijst op een veranderde perceptie op de werkelijkheid. 1 Definities van governance en het oogerk van dit artikel Dit artikel ehandelt de ontwikkeling en de opeenvolgende aanpassingen van de governance theory. Deze theorie hield zich aanvankelijk ezig et de sturende handelingen van politieke autoriteiten tijdens hun welewuste pogingen o sociaal-econoische structuren en processen vor te geven. In Duitsland wordt dit de Steuerungstheorie genoed (Mayntz 1987). Het Engelse woord goveance is lange tijd gelijkgesteld et governing, het procesatige aspect van regeren, en vorde daaree een aanvulling op het institutionele perspectief van de estuurskunde. Met andere woorden, governance werd ruwweg geruikt als synonie van politieke sturing. Het egrip governance heeft de laatste jaren echter twee andere etekenissen gekregen, die eide verschillen van politieke leiding o f sturing (zie fig. 1). Het aanrengen van een onderscheid tussen deze verschillende etekenissen is niet alleen van elang o isverstanden te voorkoen, aar eveneens odat een andere etekenis eestal wijst op een veranderde waarneing, ongeacht of er ook een verandering in de werkelijkheid is optreden. 2 5 1999«26!
O te eginnen wordt goveance tegenwoordig vaak geruikt o een nieuwe vor van regeren te oschrijven die verschilt van het hiërarchische controleodel, een eer op saenwerking gerichte stijl, waarin overheids- en niet-overheidsinstellingen deelneen aan geengde openare en private netwerken. Goveance als alternatief voor hiërarchische controle is estudeerd op het niveau van de nationale, sunationale en Europese eleidsvoring, en dat van de internationale etrekkingen. Het werk van Jan Kooian (1993) en R.W.A. Rhodes (1997) is een illustratie van de eerste, het artikel van Buler (1994) van de tweede, en het oek van Rosenau en Czepiel (1992) van de derde van deze lijnen. Het is oeilijk vast te stellen waar de etekenis van het woord goveance precies vandaan kot. In het International Social Science Journal van aart 1998, dat geheel was gewijd aan goveance in de etekenis van niet-hiërarchische voren van coördinatie (u n e s c o, 1998), wordt het egrip herleid tot een rapport van de Wereldank uit 1989, en daaree tot de internationale context. In elk geval zal het duidelijk zijn dat pogingen tot collectieve proleeoplossing uiten estaande hiërarchische kaders, zoals die op Europees en internationaal niveau kunnen worden waargenoen, wezenlijk heen ijgedragen aan de etekenisverschuiving van het woord goveance. De tweede nieuwe etekenis van het woord goveance is veel algeener, en heeft een andere oorsprong. Goveance in deze zin staat voor de verschillende voren van coördinatie van individuele acties, o f eleentaire voren van sociale organisatie. Dit geruik van het woord lijkt te zijn voortgekoen uit de econoische studie van transactiekosten, en et nae de analyse door Oliver Williason van de arkt en de hiërarchie als alternatieve voren van econoische organisatie (ijv. Williason 1979). Williasons typologie werd snel uitgereid zodat deze ook andere voren van sociale ordening zoals clans, verenigingen, en ovenal netwerken ovatte (ijv. Hollingsworth en Iinderg 1985; Powell 1990). In feite leidde de ontdekking van voren van coördinatie die niet alleen verschilden van de hiërarchie, aar ook van de zuivere arktvor, tot een generalisatie van het woord goveance tot het de etekenis kreeg van elke vor van sociale coördinatie - niet alleen innen de econoie, aar ook in andere sectoren. Zo veroorzaakte de aandacht die werd esteed aan voren van ode goveance (in de tweede etekenis), nog een etekenisverandering. De derde etekenis van goveance ovat eide hiervoor oschreven, engere etekenissen van het woord. Figuur 1: Evolutie van de theorie van politieke goveance 1 Begin jaren 70 prescriptieve planningstheorieën 2 Jaren 70 epirisch onderzoek naar eleidsontwikkeling (agendering, instruentkeuze, rol van het recht, organisatorische context) 3 Eind jaren 70 / egin jaren 80 eleidsuitvoering In het volgende zal ik eerst de evolutie van de theorie van de politieke goveance in de engere etekenis van sturing schetsen (Steuerungstheorie). Vervolgens zal ik de daaropvolgende paradigatische verschuivingen, of aanpassingen van dit theoretische kader, eschrijven. Ten slotte zal ik latere uitdagingen waar deze theorie voor staat, en die oenteel slechts ten dele eantwoord zijn, espreken. O teleurstelling op grond van te hoog gespannen verwachtingen te voorkoen, oet ik een voorehoud aken. Dit essay heeft niet ten doel o een inhoudelijke ijdrage aan de goveance theory te leveren, o een van de preissen hiervan te ondergraven of nieuwe theorea te introduceren. Het is ijn edoeling o op de ontwikkeling van een politicologische discipline als zodanig te reflecteren, een ontwikkeling waaraan ik twintig jaar actief he ijgedragen. Bij de reconstructie van de ontwikkeling van deze theorie kan ik niet diep ingaan op de inhoud van de literatuur waarnaar ik verwijs, noch zal ik proeren o de ontvouwing van de goveance theory door iddel van uitgereide referenties te docuenteren.2 Een verslag van de ontwikkeling van de goveance theory kan dienen o schijnaar ver uiteen liggende onderzoeksgeieden in een redere context te plaatsen, aar daar lijft het niet ij. Het werpt ook elangrijke vragen op otrent de wijze waarop de theorie zich innen de politicologie ontwikkelt. Gehoorzaat deze ontwikkeling aan een in 1999» 26*1 5 3
terne cognitieve dynaiek, of is deze niet eer dan een representatie van veranderingen in de politieke werkelijkheid of in proleewaaeing, zoals John Dryzek en Stephen Leonard (1988) heen eweerd? Uit het antwoord op deze vraag zal lijken of de politicologie cuulatief is, en stap voor stap een eer alovattende theorie ontvouwt, o f dat deze van onderwerp aar onderwerp dwaalt, in navolging van de verschuiving in de sujectieve definitie van wat in de elangstelling staat. 2 De ontwikkeling van het centrale paradiga van de politieke governance De oderne theorie van de politieke governance (de sturingstheorie) ontstond na de Tweede Wereldoorlog, toen regeringen zichzelf expliciet ten doel stelden o de sociale en econoische ontwikkeling van het land in de richting van gedefinieerde doelstellingen te sturen.3 Het eerste paradiga van de theorie ontwikkelde zich in drie opeenvolgende stadia: 1 Eind jaren 60 egon het et een - grotendeels prescriptieve - theorie van de planning (hoe te sturen). 2 In de jaren 70, toen de euforie otrent de planning was ekoeld, werd de eleidsontwikkeling aan epirische analyse onderworpen; hierdoor werd de aandacht gevestigd op contextuele factoren die de eleidsontwikkeling eïnvloeden, et nae de estuurlijke organisatie; verschillende eleidsinstruenten werden esproken, et nae de rol van de wet. 3 Ten slotte raakte het onderzoek in de latere jaren 70 eer gericht op de eleidsuitvoering. Het eerste paradiga van een theorie over de politieke governance had derhalve etrekking op de eleidsontwikkeling en -uitvoering, ezien vanuit het top-downperspectief van de wetgever. Deze theorie evatte reeds de kieen voor haar eigen transforatie. Onderzoek naar eleidsuitvoering vestigde de aandacht op het feit dat het eleid op vele fronten faalde, en ewees dat dit falen niet alleen werd veroorzaakt door denkfouten tijdens de planning o f tekortkoingen van de uitvoerende instanties, aar door een gerek aan aandacht voor de weerstand die in de doelgroepen tegen het openare eleid leefde en het verogen van deze groepen o het halen van de eleidsdoelen tegen te werken of te onderijnen. Dit inzicht leidde tot de eerste, elangrijke uitreiding van het oorspronkelijke paradiga. Terwijl dit tot dusverre was eperkt tot het suject van de politieke sturing, de regering en haar verogen of onverogen o te sturen, ovatte het nu tevens de structuur en gedragingen van het oject van de politieke sturing. Het was een verschuiving van Steuerungsjahigkeit (politieke sturing) naar Steuerarkeit (estuuraarheid). De tweede stap was de erkenning dat de estuuraarheid per eleidsveld (of sector) aanzienlijk kan variëren. Zo vragen eleidsvelden die epaalde soorten ensen (ijv. jongeren) o f huishoudens (ijv. eenoudergezinnen) evatten, o een andere eleidsenadering dan eleidsvelden die door enkele grote organisaties worden gedoineerd. Zo werd het top-downperspectief van het aanvankelijke paradiga (eleidsvoring en -uitvoering) uitgereid et de otto-upprocessen van selectieve naleving van eleidsaatregelen door de doelgroepen. Deze processen worden op hun eurt weer geconditioneerd door de structuur van een epaald terrein van de wetgeving. Deze uitreiding van het analytisch perspectief heeft het inzicht in de voorwaarden voor politieke effectiviteit aanzienlijk vergroot. Het onderzoek dat uit dit vergrote paradiga voortkwa en het nader uitwerkte, onderijnde wat tot dusverre de asis van het odel van de politieke sturing was geweest: de veronderstelling dat de staat, zelfs als deze weerstand ij de doelgroepen ondervindt, het estuurlijk centru van de aatschappij is. Het verlies van het geloof in een effectief politiek esturingscentru vestigde de aandacht vervolgens op alternatieve voren van aatschappelijk estuur. In twee gescheiden lijnen van discussie werden de arktprincipes en de horizontale zelforganisatie esproken als alternatieven voor hiërarchische politieke controle. Dit leidde opnieuw tot een uitreiding van het paradiga. De arktprincipes kregen voor het eerst een proinente plaats in de discussie, toen ze werden genoed als een doeltreffender ethode dan de wetgeving in het kader van het Aerikaanse ilieueleid. Rond deze tijd ontwikkelden de arktprincipes zich tot de ruggengraat van de politieke ideologie van het neolieralise en thatcherise, stiuleerden deregulering en privatisering als ethoden o de econoische groei te evorderen en de econoische effectiviteit te vergroten. Politicologen analyseerden de opkost en eleidsatige conse 4 3 1999-26*1
quenties van dit neoconservatise et ehulp van het analytische kader van de eleidsanalyse (ijv. Döhler 1990). Meer recentelijk heeft de ondergang van het staatssocialise het geloof in het ordenend verogen van de arkt versterkt. Intussen is de aandacht echter verschoven naar de potentiële tegenstelling tussen de arktprincipes (of het kapitalise) en de deocratie (ijv. Dunn 1990; Katz 1997; Kitschelt 1985), een kwestie die tot dan toe geen onderdeel van de goveance theory was geweest. De ontwikkeling van de governance theory', zelfs van de governance theory zoals specifiek toegepast op de econoische organisatie, richtte zich daarentegen op het tweede alternatief voor hiërarchische controle, dat wil zeggen coöperatieve en horizontale voren van aatschappelijke zelfregulering en eleidsontwikkeling. Met andere woorden, de aandacht is verschoven naar goveance in de tweede van de drie hieroven onderscheiden etekenissen. Figuur 2: Het goveance paradiga en zijn uitreidingen Basisparadiga eleidsontwikkeling (door regering) + eleidsuitvoering (door overheidsorganen) ie uitreiding toevoeging van otto-upperspectief: sectorale structuur en gedrag van de doelgroep 2e uitreiding toevoeging van eleidsontwikkeling en -uitvoering in overheids- en (sei-) private netwerken en zelfregulerende aatschappelijke systeen 3e uitreiding toevoeging van het effect van Europees eleid op innenlandse sectorale structuren en eleidsvoring 4e uitreiding toevoeging van eleidsvoring op Europees niveau 5e uitreiding toevoeging van politieke inputprocessen op Europees en nationaal niveau Deze nieuwe enadering draaide vooral o verschillende onderhandelingssysteen. En passant kregen traditionele voren van wat in algeene zin aatschappelijke zelfregulering kan worden genoed, hernieuwde aandacht, et nae het plaatselijk zelfestuur en de derde sector van (sei-)private, non-profit dienstverleningsorganisaties, aar dat is niet wat doorgaans et odern governance wordt edoeld. De twee voornaaste onderhandelingssysteen zijn neocorporatistische systeen, of algeener gezegd: geengde overheids- en privé-eleidsnetwerken, en systeen voor aatschappelijke zelfregulering waaraan de staat niet rechtstreeks deelneet, zoals de geïnstitutionaliseerde systeen voor collectief onderhandelen tussen werkgevers en werkneers (cao-onderhandelingen) o f het zelfestuur van de Duitse gezondheidszorg, waarin de organisaties van ziekenfondsartsen en openare ziekenhuizen et vertegenwoordigers van het ziekenfonds over tarieven onderhandelen. Een andere vor van aatschappelijke zelfsturing zijn de zogenaade eigenelangregeringen (Streeck en Schitter 1985). Hierij worden de tegengestelde elangen niet door onafhankelijke organisaties vertegenwoordigd, aar opgenoen in de wetgevende regies die de activiteiten van private personen aan een zelf opgelegde discipline onderwerpen; het Duitse technische standaardisatieedrijf d in is een goed vooreeld (Voelzkow 1996). Tegen het idden van de jaren tachtig draaide de discussie voornaelijk o de egrippen decentralisatie, coöperatie en netwerk. Dit sloot goed aan ij de entaliteit van die tijd, waarin veel weerstand estond tegen elk vertoon van hiërarchisch gezag, ongeacht o f dit door ouders, leraren of de staat werd uitgeoefend. Het esef drong echter al snel door dat het proleeoplossend verogen van overheids- en privé-netwerken en aatschappelijke zelfregulering zijn eperkingen kent. Netwerken ontstaan in de regel op eleidsterreinen waar acht gedeeld wordt door verschillende partijen, aar waar saenwerking voor de efficiency noodzakelijk is. Aangezien de verschillende overheids- en/of private partijen in een eleidsveld doorgaans verschillende elangen heen, rijst de vraag hoe je overeensteing over een effectieve proleeoplossing oet ereiken zonder de hieruit voortvloeiende kosten op uitenstaanders te verhalen (Scharpf 1993). De discussie over dit onderwerp innen het kader van de goveance theory vort eerder een uitwerking dan een verdere uitreiding van het theoretische paradiga zoals dat zich op dat oent had ontwikkeld. Een tweede elangrijke ontwikkeling egon et 1999 26 1 5
het inzicht dat, gezien vanuit de oorspronkelijke top- downopvatting van politieke sturing, onderhandelingen tussen politieke en aatschappelijke partijen in eleidsnetwerken o f neocorporatistische netwerken en het delegeren van wetgevende functies aan instellingen voor plaatselijk o f sectoreel zelfestuur, wijzen op een verinderd sturingsverogen. De staat leek zwak, sei-soeverein (Katzenstein 1987) - een opvatting die aansloot ij de oderne systeetheorie en de egrippen van het postodernise, alleei enaderingen die de aatschappij als kernloos o f polycentrisch eschouwen (ijv. Willke 1987). Echter, uit epirisch politicologisch onderzoek lijkt dat het hier niet gaat o een verzwakte controle door de staat, aar eerder o een veranderde vor hiervan. Per slot van rekening vindt aatschappelijke zelfregulering plaats innen een institutioneel kader dat door de staat wordt onderschreven. De staat wettigt niet alleen, aar heeft vaak genoeg ijgedragen aan de vestiging van verschillende voren van zelfestuur. Als vertegenwoordigers van de staat deelneen aan eleidsnetwerken, zijn ze een zeer speciaal en evoorrecht soort deelneer. Ze eschikken nog steeds over cruciale instruenten o in te grijpen, en dat geldt zelfs als de esluitvoring is overgedragen aan instellingen voor aatschappelijke zelfregulering. De staat ehoudt et nae het recht van wettelijke ekrachtiging, het recht o eslissingen te autoriseren als de aatschappelijke partijen niet tot een vergelijk kunnen koen (ijv. tijdens onderhandelingen over technische aatstaven), en het recht o wetgevend o f uitvoerend in te grijpen als een systee voor zelfestuur, zoals de Duitse gezondheidszorg, de verwachtingen otrent regulering niet waaraakt. Hiërarchische controle en aatschappelijke zelfregulering hoeven elkaar dus niet uit te sluiten. Deze sterk verschillende ordeningsprincipes worden zeer vaak gecoineerd. Deze coinatie - zelfregulering in de schaduw van de hiërarchie - is vaak effectiever dan ongeengde voren van sturing (Mayntz en Scharpf 1995). 3 Uitdagingen voor de governance theory: de Europese eenwording en de gloalisering Op dit punt aangekoen, lijkt het fundaentele kader van een theorie over de governance voltooid. Intussen zijn er echter nieuwe proleen gerezen, et nae de crisis van de verzorgingsstaat, die verand houdt et de Europese integratie en de econoische gloalisering. Bezien in het licht van de Europese eenwording en de gloalisering, neen epaalde geaccepteerde en schijnaar onproleatische aspecten van de hieroven geschetste theorie van governance opeens de vor aan van tekortkoingen, die aanleiding kunnen geven tot een nieuwe fase in de theorievoring otrent de goveance, waaree het analytische kader nogaals wordt uitgereid. Deze tekortkoingen zijn: * de concentratie op de individuele natiestaat (ook in internationaal vergelijkend onderzoek); * de selectieve etrokkenheid op innenlands eleid, die sterk verand houdt et het eerste punt; en * de concentratie op doeltreffendheid van het eleid, op het product en het resultaat van eleidsprocessen, terwijl de inputkant van de eleidsvoring en de relatie tussen deze twee wordt verwaarloosd. De theorie van de politieke sturing heeft zich tot dit oent eziggehouden et politieke systeen et een duidelijke identiteit, een duidelijke grens en een duidelijk oschreven lidaatschap, waaruit specifieke rechten en plichten voortvloeien. In deze enadering is geen plaats voor de proleen die de Europese integratie opwerpt, en al heleaal niet voor de proleen die uit de gloalisering voortvloeien. Met de voring van de Europese Unie is een nieuwe, transnationale estuursstructuur ontstaan. De Europese Unie is veel eer dan een regie, een contractueel kader o f een onderhandelingsarena, aar dat aakt het nog geen federale staat. De eu kan het est worden oschreven als een coplex, gelaagd systee waarvan de dynaiek niet goed is te egrijpen innen het conceptuele kader dat is ontwikkeld voor de analyse van de politieke sturing op landelijk niveau. De drieledige configuraties o f driehoeken die op nationaal niveau de politieke partijen, elangengroepen en overheidsinstellingen et elkaar verinden, en de neocorporatistische structuren die een relatie onderhouden tussen de staat, en de werkgevers- en werkneersorganisaties, keren niet structureel terug op Europees niveau. Er estaan geen echte Europese politieke partijen, de werkneers zijn zwak vertegenwoordigd en de vertegenwoordiging van het edrijfsleven is nog diver 6 2 1999 26 1
ser en coplexer dan op het landelijk niveau. Er zijn nieuwe categorieën nodig voor de analyse van de Europese eleidsvoring en -uitvoering.4 Voor een theorie van de politieke sturing heeft de Europese integratie twee consequenties: 1 ze roept nieuwe vragen op otrent de sturing op nationaal niveau, en 2 ze vereist dat de goveance theory tot het supranationale niveau wordt uitgereid. Ad (i). De verschuiving van de acht naar het Europese niveau dwingt ons te kijken naar het effect van de Europese richtlijnen op verschillende sectoren van de nationale econoie (landouw, voedingsstoffen, het ank- en verzekeringswezen, energie, spoorwegen, wegtransport, enz.). Dat werk wordt reeds gedaan (ijv. Scheider 1988; Lütz 1998). Op deze wijze wordt het vorige paradiga nogaals uitgereid, ditaal door de toevoeging van de elangrijke externe factor van eleidsvoring en -uitvoering. Beslissingen over Europees eleid eïnvloeden de voorwaarden voor een effectief innenlands eleid, dat is geaseerd op de structuur van het gereguleerde geied, en eperken tegelijkertijd de vrijheid van nationale eleidskeuzen. Dit resulteert in een verlies - ditaal een werkelijk verlies - van het controlerend verogen van de nationale regeringen (Scharpf 1997). Dit verlies is echter niet alleen een gevolg van de verschuiving van wetgevings- en reguleringsevoegdheden van het nationale naar het Europese niveau; het is ook een gevolg van de integratie van de Europese arkten en de geleidelijke oplossing van de econoische landsgrenzen. De consequenties voor de nationale econoieën zijn verhevigde concurrentie op de arkten van goederen en diensten en een toeneende oiliteit van financieel kapitaal. Dit schept nieuwe proleen voor nationale elastingstelsels en fiscaal eleid, nationaal econoisch eleid en niet in de laatste plaats voor de nationale verzorgingsstaat. Proleen die alleaal hoog op de agenda staan van het politicologisch onderzoekt Ad (2). Er is ook een waarneeare toenae op het geied van de zogenaade Europese eleidsvoring (vgl. Héritier, Knill en Mingers 1996; Richardson 1996). Het is nog niet duidelijk of dit op lange terijn een apart onderzoeksgeied wordt, o f dat het ij een uitreiding van de estaande goveance theory zal lijven. In het laatste geval oet dit onderzoek niet de vor aanneen van een coparatieve eschouwing van eleidssectoren, aar zich richten op de veranden tussen de verschillende niveaus waarop het eleid wordt gevord. Met andere woorden, niet de geeurtenissen in Brussel (of tussen Brussel en Straatsurg) oeten worden onderzocht, aar de onderlinge afhankelijkheid van nationale en Europese processen innen een gelaagd systee. De elangstelling voor de Europese eleidsvoring vestigt de aandacht tevens op het paradiga van de nationale sturing dat al eerder is genoed. Wonderlijk genoeg zijn innen de Europese eleidsvoring deocratische eleenten vrijwel afwezig, o f althans zwak ontwikkeld. Zoals Fritz Scharpf (1998) aantoont, is de regelgeving van de Europese Coissie altijd op technische expertise gegrond als de actie verder reikt dan de ehartiging van het geeenschappelijk elang van de lidstaten. Als de nationale elangen uiteenlopen, wat eestal het geval is ij eslissingen et consequenties voor de redistriutie, iedt technische expertise echter onvoldoende grond voor dergelijk ingrijpen. Aangezien voor eslissingen otrent redistriutie volledige consensus vereist is, zal dat slechts lokkades opleveren. Beslissingen et redistriutieve effecten worden alleen getolereerd innen staiele geeenschappen (wij-groepen), en alleen dan als ze langs deocratische weg zijn ereikt. De Europese Unie voldoet aan geen van eide voorwaarden: ze is geen sociaal geïntegreerd systee, en er estaat geen Europa-reed deocratisch esluitvoringsproces. De discussie otrent het deocratisch tekort op Europees niveau aakt ons ervan ewust dat wat duidelijk ontreekt in de Europese eleidsvoring - een volledig ontwikkeld en goed functionerend deocratisch inputproces - op nationaal niveau kennelijk als vanzelfsprekend wordt eschouwd, wat ertoe geleid heeft dat in de analyse van de nationale eleidsvoring het politieke inputproces is verwaarloosd.^ In retrospectief is het inderdaad verrassend hoe lang de deocratische theorie en de theorie van de (nationale) politieke sturing zich onafhankelijk van elkaar heen ontwikkeld. Toen de goveance theory zich ging richten op horizontale saenwerking en eleidsontwikkeling innen netwerken, werd onderkend dat dit vragen opwerpt 1999 26 1 7
otrent het afleggen van deocratische verantwoording, odat private actoren in een eleidsnetwerk in de regel geen deocratisch gezag heen. Horizontale coöperatie en onderhandeling innen netwerken kan geen sustituut zijn voor de deocratie, al wordt, et het oog op de oeilijkheid o zeer specifieke elangen innen een systee van algeene verkiezingen te vertegenwoordigen, de ontwikkeling van eleidsnetwerken die zijn saengesteld uit vertegenwoordigers van tegengestelde socio-politieke elangen, sos gezien als een praktische, oderne vor van politieke elangenehartiging. Helut Voelzkow (1996) heeft de spanning tussen deze twee voren van elangenehartiging expliciet esproken. Als deze spanning niet wordt onderkend, estaat het gevaar dat een goveance theory die de aandacht op horizontale coöperatie en aatschappelijke zelfregulering vestigt, onedoeld leidt tot de herleving van oude corporatistische odellen (zie Bowen 1971). De erkenning dat er een prolee rond het afleggen van verantwoording estaat als de eleidsvoring plaatsvindt in een engvor van overheids- en private netwerken, is echter nog geen poging o het inputgedeelte van het eleidsproces expliciet in te passen in het theoretische paradia van de politieke sturing. Deze uitdaging heeft tot nu toe nieand geaccepteerd, en het is zelfs duieus of een integratie van de deocratische theorie en de estaande goveance theory de laatstgenoede uit haar verand zou rukken. Toch zou het zin vol kunnen zijn o nog enkele stappen op dit pad van de theorievoring te zetten. Terwijl de politicologie, althans ten dele, is ingegaan op de uitdagingen waarvoor de Europese eenwording de goveance theory plaatst, geldt dat niet in dezelfde ate voor de uitdagingen die verand houden et de gloalisering. De gloalisering vort een veel grotere uitdaging voor elke theorie van de politieke sturing. Op Europees niveau kan in principe nog steeds worden gesproken van een eleidsproces et input- en outputaspecten. Op wereldniveau is dat echter niet langer ogelijk. Daar estaat geen aanwijsaar sturend oject, geen institutioneel kader dat het gestuurde oject ovat. Wat vaak taelijk vaag gloalisering wordt genoed, heeft niet geleid tot de voring van een nieuw, hoger ordenend systee, een waarlijk transnationaal systee et een eigen identiteit, een eigen grens en eigen lidaatschapsrollen. Dit voert uiteraard tot de vraag o f de structuren en processen die de gloalisering et zich eerengt, nog steeds et ehulp van de goveance theory kunnen worden estudeerd. Het antwoord op deze vraag kan slechts evestigend zijn als we het heen over sturing in de reedste zin van asale coördinatieodellen, odat alleen dan het concept niet is geonden aan het estaan van een of andere politieke structuur. De gloalisering wordt eestal opgevat als een verwijzing naar twee verwante processen (ijv. Stykow en Wiesenthal 1996): * toeneende counicatie, uitwisseling van zowel transport als inforatie, en toeneende persoonlijke oiliteit (igratie), waardoor de voring van sociale groepen steeds eer los kot te staan van geografische locatie; * de opkost van wereldarkten voor kapitaal, goederen en diensten als gevolg van de lieralisering, deregulering en het toeneende geak van de counicatie. Net als ij de Europese integratie leiden deze processen zowel tot 1 proleen voor een theorie van de nationale politieke sturing als tot 2 vraagstukken otrent transnationale sturing die verschillen van de kwesties die spelen rondo de Europese eenwording. Ad (1). Hoewel nationale regeringen et hun lieralisatie- en dereguleringseleid het gloaliseringsproces zelf heen versneld, zijn ze nu gedwongen zich af te vragen hoe ze oeten inspelen op de uitdagingen waar dit proces hen voor plaatst. Er estaan in wezen drie verschillende strategieën. De eerste is de eenzijdige aanpassing; in dat geval zijn de te treffen aatregelen vergelijkaar et die waarover wordt gesproken in verand et de geeenschappelijke Europese arkt. Dat etekent dat dit onderwerp reeds door hedendaags onderzoek is ehandeld. Een tweede strategie is protectionise en isolationise; dat voegt hooguit een nieuw eleidsatig prolee toe aan de catalogus van aspecten van het innenlands eleid waar het politicologisch onderzoek reeds aandacht aan esteedt. Een derde strategie zou kunnen estaan uit een poging o specifieke effecten (zoals illegale iigratie) door iddel van internationale coördinatie te voorkoen. Daaree verlaten we het niveau van de analy 8 S 1999«26 o
se op nationaal niveau en oeten we ons wenden tot het geied van de transnationale sturing. Ad (2). Proleen op het geied van internationale coördinatie die oven het Europese niveau uitstijgen, worden reeds enige tijd door internationaal gerenoeerde wetenschappers estudeerd (ijv. Krasner 1983). Deze sudiscipline van de politicologie heeft zich vrij onafhankelijk van de (nationale) governance theory ontwikkeld. Bij internationale etrekkingen zijn de actoren en onderhandelingspartners staten die zich in een relatie van strategische wederzijdse afhankelijkheid evinden. O deze reden estaat er duidelijk affiniteit tussen internationale etrekkingen en de speltheorie. De internationale-etrekldngenenadering is geaseerd op het uitgangspunt dat natiestaten de elangrijkste actoren op het wereldtoneel zijn. Dit perspectief is echter isleidend als we kijken naar sturingsvraagstukken die zich op het wereldniveau voordoen. De gloalisering etekent niet alleen dat econoische en niet-econoische etrekkingen steeds transnationaler worden, er vinden ook eer grensoverschrijdende ewegingen plaats - ewegingen van goederen, diensten, kapitaal, inforatie, wetenschappelijke kennis en, niet in de laatste plaats, ensen. Dit leidt tot een nieuwe, vaak eenzijdige afhankelijkheid, aar slechts in eperkte ate tot nieuwe transnationale etrekkingen. De ongereidelde concurrentie neet ijvooreeld toe, hoewel deze niet alle takken van de nationale econoie in gelijke ate treft. De nieuwe, transnationale arkten zijn inder sterk gereguleerd en daaro sterker geneigd tot atoise en anarchie dan handelsrelaties innen natiestaten. Dit leidt ook tot een toenae van negatieve ecologische, sociale en econoische ijverschijnselen waarover geen controle wordt uitgeoefend. Er ontstaat een steeds schevere verhouding tussen de steeds inder egrensde en steeds verder reikende econoische en counicatienetwerken enerzijds en de egrensde politieke systeen anderzijds, een scheve verhouding tussen de structurele proleen en de regulerende structuren die deze proleen kunnen verhelpen. In reactie op deze situatie zijn pogingen ondernoen, en dat worden ze nog steeds, o transnationale regelgevende structuren in het leven te roepen. De un is uiteraard de eest ovattende van deze structuren, een congloeraat van suorganisaties en speciale instellingen, variërend van een eenvoudige foru (u n ced = un Conference on the Environent and sustainale Developent) tot edrijfsatige instellingen zoals de Wereldank, terwijl de u n esc o, ilo, who en w ro zich daar ergens tussenin evinden (Ritterger e.a. 1997). De estudering van de opkost en het functioneren van de transnationale regulerende structuren uiten de eu is een fascinerend vooruitzicht voor de theorie van de politieke governance. Maar dat is nog niet de hele uitdaging. De gloalisering iedt nog een uitdaging: de coëxistentie van vele verschillende structuren en processen, dat wil zeggen verschillende voren die sturing kan aanneen. Marktodellen en de non-lineaire dynaiek van ecologische systeen lijken de geschiktste odellen voor de eschouwing van de saengestelde resultaten van een gefragenteerde, aar uit onderling afhankelijke delen saengestelde, wereldeconoie. In de structureel diffuse context die de gloalisering creëert, kunnen specifieke geeurtenissen of veranderingen vaak niet oorzakelijk worden herleid tot het gedrag van aanwijsare actoren. Situaties waarij een erkende strategische onderlinge afhankelijkheid de keus tussen alternatieven epaalt, koen zelden voor. Op de wereldarkt spelen de eeste agenten het erendeel van de tijd tegen de natuur. Tegelijkertijd is het transnationale toneel echter niet geheel structuurloos. De nieuwe regulerende structuren he ik reeds genoed. Daarnaast estaan er allerlei andere voren van internationale en transnationale organisatie, transnationale eroepsverenigingen, elangenorganisaties en wetenschappelijke organisaties. Ten slotte voren deze diverse transnationale groeperingen, regies en organisaties, et hun veelal vloeiende grenzen en overlappende geieden, een derate coplexe structuur dat geen enkele analyse er vat op krijgt. Hier stuiten we op wat Haeras de nieuwe onoverzichtelijkheid heeft genoed (Haeras 1985). Alleen als we de definitie van goveance zodanig uitreiden dat deze alle voren van sociale organisatie ovat, alle configuraties van actoren uiten hiërarchieën en netwerken, hun coinaties en vooral hun interactie, zullen we in staat zijn de vraagstukken die de transnationalisatie en gloalisering heen opgeworpen, op te lossen. Mocht een dergelijke theorie ooit het licht zien, dan zal deze een sturingstheorie oeten zijn van een heel ander slag dan die waaree dit overzicht aanving. 1999*26*1 5 9
Een duidelijk theoretisch prolee op wereldniveau vestigt de aandacht op een analytische diensie die ook op nationaal niveau speelt. Voor sturingsonderzoek op landelijk niveau is vaak geruikgeaakt van een enadering die wel het actorge- richte institutionalise wordt genoed (Mayntz en Scharpf 1995; Scharpf 1997). Deze enadering is gericht op actoren die innen institutionele kaders handelen en op elkaar reageren. De actoren wier eslissingen (en non-eslissingen) worden estudeerd o eleidsuitkosten te verklaren, zijn noraal gesproken edrijfsactoren: instanties, organisaties, verenigingen (uiteraard vertegenwoordigd door individuen). Eenvoudige populaties, verzaelingen van vele individuen die op een epaalde anier op epaalde stiuli reageren, spelen noraal gesproken alleen ee als doelgroep van een epaald eleid. Saengestelde effecten die voortvloeien uit de ongecoördineerde acties van vele personen, verschijnen in eleidsanalyses slechts als paraeters, niet als een proces dat dient te worden verklaard innen het theoretische kader van de sturing. Slechts in uitzonderingsgevallen treffen we analyses van de interactie tussen pogingen tot sturing van de kant van edrijfsactoren en collectieve gedragspatronen die een eigen dynaiek heen, aar vervolgens aanleiding kunnen geven tot politiek ingrijpen en daar dan weer op reageren. Onder de sectorale studies over veranderingsprocessen in Oost-Duitsland evinden zich enkele van dit soort analyses (ijv. Wase 1997). Over het algeeen is het zo dat processen die aan een verschillende logica gehoorzaen - collectieve actie, ruil, archanderen, onderhandelen en interventie door de overheid -, naast elkaar estaan en ook oorzakelijk et elkaar zijn veronden, niet worden ehandeld in het kader van de (nationale) goveance theory. O f dat oet worden gezien als een tekortkoing van de goveance theory is echter zeer de vraag. Parallel aan het hieroven gestelde otrent een wereldovattende goveance theory is het goed denkaar dat als het paradiga zo ver wordt uitgereid dat het alle denkare voren van coördinatie en sociale organisatie op voet van gelijkwaardigheid in zich opneet, het onhandelaar wordt, odat het dan de onderscheidende diensie kwijtraakt die een voorwaarde vort voor effectieve theorievoring - althans, voor de enselijke geest. In dat geval zouden we niet langer van doen heen et een theorie van de politieke sturing, aar et een veel algeenere theorie otrent de sociale dynaiek, dat wil zeggen niet et een uitgereid, aar et een geheel nieuw theoretisch paradiga. 4 Conclusie In dit artikel he ik de verschillende ontwikkelingsstadia geschetst van de theorievoring otrent de voren en de proleen van de sociale en politieke goveance. Achteraf gezien, lijkt deze ontwikkeling op de afwerking van een cognitieve agenda, die stap voor stap wordt geotiveerd door het esef dat er linde vlekken zijn en dat de verklaringen de waarneeare werkelijkheid geen recht doen. In de loop van dit proces zijn er enkele interessante vertakkingen ontstaan, zoals toen de goveance theory zich ging concentreren op de horizontale saenwerking, en niet op de arkt als alternatief voor de hiërarchische autoriteit, terwijl de theorie nog steeds linde vlekken heeft die niet zijn verholpen. Tot nu toe heeft echter een cuulatief cognitief proces plaatsgevonden dat verschilt van de ontwikkelingslogica van de politicologie die John Dryzek en Stephen Leonard heen oschreven (1988). Zij redeneerden dat de onderzoeksojecten van de politicologie historisch contingent zijn, o welke reden politicologen steeds opnieuw nieuwe en andere analytische kaders en inhoudelijke theorieën oeten ontwikkelen, zodat deze niet op elkaar kunnen voortouwen. In het geval van de goveance theory (die uiteraard slechts een onderdeel van de politicologie is) zien we een stapsgewijze uitreiding van het oorspronkelijke kader, en niet de onderdrukking ervan en de vervanging door een andere optiek, wat Kuhn een radicale paradigatische verschuiving noet (Kuhn 1962). Veranderingen in de politiek werkelijkheid heen een elangrijke rol in deze ontwikkeling gespeeld: deze heen de richting waarin het paradiga werd uitgereid, eïnvloed. De oderne staat is in feite coöperatiever geworden, netwerken tieren welig en de Europese integratie is een nieuw fenoeen. Deze waarneeare, werkelijke veranderingen vorden uitdagingen waarvoor plaats kon worden ingeruid door het paradiga uit te reiden. Echter, et de gloalisering is wellicht een punt ereikt waarop een verdere uitreiding van het paradiga disfunctioneel wordt, en een volkoen nieuw vakgeied zal ontstaan. 10 5 1 9 9 9» 26*1
Noten i Dit artikel is een vertaling van het essay New challenges to goveance theory, uitgeracht door het Roert Schuan Centre van het European University Institute in Florence, als Jean Monnet Chair Papers, no. 50. De redactie van Beleid en Maatschappij is prof.dr. Renate Mayntz van het Max-Planck- Institut ftir Gesellschaftsforschung en prof.dr. Yves Meny van het Roert Schuan Centre van het European University Institute zeer erkentelijk voor de toesteing die ze heen verleend aan de vertaling van het artikel voor Beleid en Maatschappij. De vertaling is van de hand van Jan-Wille Reitsa. De uiteindelijke redactie is gevoerd door Anton Heerijck (Erasinus Universiteit/Max-Planck-Institut ftir Gesellschaftsforschung). 2 Zie voor dergelijke verwijzingen Mayntz (1986) en de daarin aangehaalde literatuur. 3 Voor een eer gedetailleerde oschrijving van de theorievoring die in deze paragraaf wordt saengevat, zie eveneens Mayntz 1996. 4 Dat wil niet zeggen dat de Europese Unie een geïsoleerd geval is dat slechts kan worden geanalyseerd innen een kader dat hiervoor op aat gesneden is; voor deze discussie, zie Hix (1998). 5 Moenteel is het onderzoek van het Max Planck Institut voor sociaal-aatschappelijk onderzoek in Keulen vrijwel uitsluitend gewijd aan deze proleatiek. 6 Scharpf (1974) is een vroege uitzondering. Literatuur Bowen, Ralph H., 1971 (1947), Geran theories o f the corporative state. New York: Russell & Russell. Buler, Sion, 19 9 4, The governance o f the European Union: A new institutionalist approach. Journal o f Pulic Policy, 13,351-80. Dôhler, Marian, 19 9 0, Gesundheitspolitik nach der 'Wende': Policy-Netzwerke und ordnungspolitischer Strategiewechsel in Groftrittannien, den usa und der Bundesrepulik Deutschland. Berlijn: Edition Siga. Dryzek, John S. en Stephen T. Leonard, 19 88, History and discipline in political science. Aerican Political Science Review, 82, nr. 4. Dunn, John, 19 9 0, Capitalis, socialis and deocracy: Copatiilities and contradictions. The Econoic Liits to Mode Politics, 195-220. Haeras, Jürgen, 1985, Die neue UnUersichtligkeit: Kleine Politische Schriften V. Neue Folge Band 321, Frankfurt a.m.: Suhrkap. Héritier, Adrienne, Christoph Knill en Susanne Mingers, 19 9 6, Ringing the changes in Europe: Regulatory copetition and redefinition o f the state. Britain, France, Gerany. Berlijn en New York: De Gruyter. Hix, Sion, 19 9 8, The Study o f the European Union II: The new governance agenda and its rival. Journal o f European Pulic Policy, 5 (1), 38-65. Hollingsworth, J. Rogers en Leon N. Linderg, 1985, The governance o f the Aerican econoy: The role o f arkets, clans, hierarchies, and associate ehavior. In: Wolfgang Streeck en Philippe Schittner (red.). Private interest governent: Beyond arket and state. Londen: Sage, 221-254. Katz, Claudio, 1997, 'Private property versus arkets: Deocratic and counitarian critiques of capitalis. The Aerican Political Science Review, 91, 277-289. Katzenstein, Peter ƒ., 19 87, Policy and politics in West Gerany: The growth of a seisovereign state. Philadelphia: Teple University Press. Kitschelt, Herert, 1985, Materiale Politisierung der Produktion: Gesellschaftliche Herausforderung und Institutioneile Innovationen in fortgeschrittenen kapitalistischen Deokratien. Zeitschrift fü r Soziologie, 14,188-208. Kooian, Jan (red.), 19 93, Mode governance: New governent- society interactions. Londen: Sage. Krasner, Stephen D 1983, International regies. Cornell: Cornell University Press. Kuhn, Thoas S., 19 6 2, The structure o f scientific revolutions. Chicago: University of Chicago Press. Lütz, Susanne, 19 9 8, The revival o f the nation-state? Stock exchange regulation in an era o f gloalized financial arkets. Journal of European Pulic Policy, 5 (1), 153-168. Mayntz, Renate, 1987, Politische Steuerung und gesellschaftliche Steuerungsprolee: Anerkungen zu eine theoretischen Paradiga. Jahruch Jur Staats- und Verwaltungswissenschaft, 1, 89-110. Mayntz, Renate, en Fritz W. Scharpf (red.), 1995, Gesellschaftliche Selstregelung und politische Steuerung. Frankfurt a.m.: Capus. Mayntz, Renate, 19 96, Politische Steuerung: Aufstieg, Niedergang und Transforation einer Theorie. In: Klaus von Beye en Klaus Offe (red.), Politische Theorien in der Ära der Transforation. Opladen: Westdeutscher Verlag, 148-168. Powell. Walter W., 19 9 0, Neither arket nor hierarchy: Network fors o f organization. Research in Organizational Behavior, 12,295-336.. Rhodes, R.W.A., 19 9 7, Understanding governance: Policy networks, rejlexivity and accountaility. Buckingha, Philadelphia: Open University Press. Richardson, Jerey (red.), 19 9 6, European Union: Power and policy-aking. Londen: Routledge. 1999.26*1 3 h
Ritterger, Volker, Martin Mogler en Bernard Zangl, 19 9 7, Vereinte Nationen und Weltordnung: Zivilisierung der internationalen Politik? Opladen: Leske & Budrich. Rosenau, Jaes N. en Est-Otto Czepiel (red.), 1992, Governance without governent: Order and change in world politics. Caridge: Caridge University Press. Scharpf, Fritz W., 1974, Politische Durchsetzharkeit innerer Reforen. Göttingen: Otto Schwartz & Co. Scharpf, Fritz W., 19 9 3, Coordination in hierarchies and networks'. In: Fritz W. Scharpf (red.), Gaes in hierarchies and networks: Analytical and epirical approaches to the study o f governance institutions. Frankfurt a.m.: Capus, 125-165. Scharpf, Fritz W., 19 9 7, Gaes real actors play: Actor-centered institutionalis in policy research. Boulder, Col.: Westview Press. Scharpf, Fritz W., 19 9 7, Gloalisierung als Beschränkung der Handlungsöglichkeiten nationalstaatlicher Politik, p if g discussiestuk 97/r. Scharpf, Fritz W., 19 9 8, Governing in Europe: Effective and deocratic? (in voorereiding). Schneider, Volker, 19 9 8, Politiknetzwerke der Cheikalienkontrolle: Eine Analyse einer transnationalen Politikentwicklung. Berlijn en New York: De Gruyter. Streeck, Wolfgang en Philippe Schitter (red.), 1985, Private interest governent: Beyond arket and state. Londen: Sage. Stykow, Petra en Helut Wiesenthal (red.), 19 96, Gloalisierung ökonoischen Handelns und ihre Folgen für politische Steuerung. Forschungserichte der ag Transforationsprozesse in den neuen Bundesländern. Berlijn: Huoldt Universität. u n e s c o, 19 9 8, Governance. International Social Science Journal, aart 1998. Voelzkow, Helut, 19 96, Private Regierungen in der Techniksteuerung: Eine sozialwissenschaflliche Analyse der technischen Norung. Frankfurt a.m.: Capus. Wase, Jürgen, 19 77, Vo staatlichen zu kassenärtzlichen Syste: Eine Untersuchung des Transforationsprozesses der aulanten ärtzlichen Versorgung in Ostdeutschland. Frankfurt a.m.: Capus. Williason, Oliver E., 19 79, Transaction-cost econoics: The governance o f contractual relations. Journal of Law and Econoics, 22, 233-261. Willke, Helut, 19 87, Entzauerung des Staates: Grundlinien einer systetheoretischen Arguentation. Jahruch fü r Staats- und Verwaltungswissenschaß, 1, 285-308. 12 1999 26 1