Aan Directeurenoverleg bewegwijzering Cc Van Prof. dr. M.J.W. van Twist Datum 27 september 2010 Betreft Oplegnotitie bij expertoordeel organisatie bewegwijzering Inleiding In uw opdracht heb ik mij samen met mijn onderzoeksteam van de Erasmus Universiteit Rotterdam in de afgelopen maanden gebogen over de toekomstige organisatie van de bewegwijzering in Nederland en een expertoordeel geformuleerd. Het is de doelstelling van alle wegbeheerders en de ANWB om de kwaliteit van de bewegwijzering (in termen van uniformiteit en continuïteit) te borgen. De volgende vraag stond centraal in de totstandkoming van het expertoordeel: Hoe kan de bewegwijzering in Nederland optimaal worden georganiseerd ten behoeve van de doelmatigheid en kwaliteit, op basis van een beschrijving en verdeling van de publieke en private taken, alsmede een beoordeling van diverse organisatievormen? In deze notitie geef ik u een samenvatting van de bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Het onderzoek bestond uit twee delen. In het eerste deel is vooral teruggekeken op het ontstaan van de huidige situatie, is het proces van bewegwijzering in kaart gebracht en zijn de kwesties die momenteel spelen in de organisatie van de bewegwijzering in kaart gebracht. Het expertoordeel sloot af met een voorkeur voor een organisatievorm op hoofdlijnen. Dit expertoordeel (hierna: het eerste expertoordeel) is besproken in het directeurenoverleg van 9 juni 2010. In een vervolgonderzoek zijn deze bevindingen verdiept en uitgewerkt in een aantal mogelijke organisatievormen inclusief het juridische arrangement. Het onderzoek sloot af met de formulering en uitwerking van de voorkeursvariant, inclusief het transitieproces. Dit expertoordeel (hierna: het tweede expertoordeel) is besproken in het directeurenoverleg van 17 september 2010. Eerste expertoordeel: belangrijkste bevindingen 1. Geschiedenis. Het dossier bewegwijzering kent een bewogen geschiedenis waarvan een deel expliciet is, maar ook een deel impliciet en onuitgesproken blijft. De last van de geschiedenis, hoewel verklaarbaar, helpt in het dossier niet vanzelf om een stap vooruit richting de toekomst te maken. 2. Knelpunten. In de organisatie van de bewegwijzering doen zich knelpunten voor. Ten eerste in de activiteiten van het bewegwijzeringproces. Databasebeheer, coördinatie en (het volgen van) richtlijnen worden als knelpunten ervaren. Ten tweede doen zich juridische 1
knelpunten voor in de potentieel te kiezen organisatievorm van de stichtingen SBN en IBN, blijkens notities van advocatenkantoren De Braauw Blackstone Westbroek en Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn. De knelpunten in de organisatie van de bewegwijzering zijn reëel, maar naar ons oordeel overkomelijk. 3. Marktordening. In termen van marktordening is het wenselijk een onderscheid te maken tussen beleid & organisatie, planuitwerking, realisatie en instandhouding. Bijlage 3 van het rapport geeft een gedetailleerde weergave van de huidige invulling van elk van deze onderdelen van de taakvervulling. Eerste expertoordeel: belangrijkste conclusies Om een zo hoog mogelijke continuïteit en uniformiteit van bewegwijzering in de toekomst te kunnen garanderen is het noodzakelijk dat: 1. de coördinatiefunctie wordt versterkt; de afstemming tussen wegbeheerders moet worden geïntensiveerd; 2. de data omtrent de bewegwijzering voor alle wegbeheerders toegankelijk is; 3. bestaande databases minimaal met elkaar moeten kunnen communiceren en dat gegevens kunnen worden uitgewisseld; 4. de richtlijnen meer en beter worden nageleefd. Ten aanzien van de toekomstige marktordening: 1. Beleid & organisatie: hier dient de publieke rol te worden versterkt, vooral waar het de uitwerking van richtlijnen en het databasebeheer betreft; 2. Planuitwerking: de publieke rol dient te worden versterkt waar het de coördinatie tussen wegbeheerders, de naleving van richtlijnen en het opstellen van de contouren van het bewegwijzeringsplan betreft. Het uitwerken en opstellen van definitieve bewegwijzeringsplannen kan in de markt gebeuren; 3. Realisatie: dit is een publieke verantwoordelijkheid, die door private partijen wordt uitgevoerd. Realisatie vereist geen landelijke, centraal gecoördineerde organisatie en kan door wegbeheerders zelf worden geregeld; 4. Instandhouding: dit is een publieke verantwoordelijkheid, die door private partijen wordt uitgevoerd. Instandhouding vereist geen landelijke, centraal gecoördineerde organisatie en kan door wegbeheerders zelf worden geregeld. Ten aanzien van de organisatievorm: Naar ons oordeel dient de voorkeur uit te gaan naar een model waarin taken op het gebied van beleid & richtlijnen en van de eerste planvorming daadwerkelijk door middel van een publieke organisatievorm kunnen worden geborgd en die een verplichtend karakter heeft ten einde uniformiteit en continuïteit optimaal te borgen. In dat opzicht geniet een gemeenschappelijke 2
regeling de eerste voorkeur. Op pagina 35 en 36 van het eerste expertoordeel is het afwegingskader te vinden op basis waarvan een gemeenschappelijke regeling in eerste aanleg te verkiezen zou zijn. De inkoop van bebording, plaatsing, beheer en onderhoud behoeft in mijn ogen geen onderdeel te zijn van de landelijk in te stellen publieke organisatie. Wegbeheerders kunnen naar eigen goeddunken de inkoop zelf of in gezamenlijkheid met elkaar regelen. Directeurenoverleg (9 juni 2010) Het directeurenoverleg heeft op 3 juni uitgesproken de belangrijkste bevindingen en de conclusies te delen. Daarnaast is er een aantal vragen ter nadere uitwerking gerezen die in een nader expertoordeel geadresseerd dienen te worden: 1. Hoe dient precies de knip tussen publieke en private taken te worden gelegd waar de (vaak als eenheid ervaren) taken databasebeheer, coördinatie en opstellen bewegwijzeringsplan betreft? 2. Is ook een andere (vooral lichtere en sneller te realiseren) organisatievorm voor de bewegwijzering denkbaar dan de gemeenschappelijke regeling? Meer specifiek, kan een bestuursovereenkomst uitkomst bieden en kan dan worden aangesloten bij bestaande organisatie zoals CROW, NDW of SBN? Daarbij is specifiek ook aandacht gevraagd voor de uitwerking van het juridische arrangement op basis waarvan deze nieuwe organisatievorm in het leven wordt geroepen. De overwegingen en vervolgacties die in het directeurenoverleg aan de orde zijn gekomen, zijn toegelicht in het Nationaal Mobiliteitsberaad (NMB) op 17 juni 2010. Tweede expertoordeel: belangrijkste bevindingen De knip De belangrijkste bevinding van de nadere analyse is dat systeemverantwoordelijkheid (gedefinieerd op pagina 7 in het tweede expertoordeel) in het verleden en heden niet helder is belegd. In de praktijk werd de aandacht voor het systeem tot voor enige tijd ingevuld door de ANWB die alle bewegwijzeringactiviteiten zelf uitvoerde en/of coördineerde. Veel wegbeheerders beschikken in de praktijk niet over de capaciteit die nodig is om bewegwijzering als taak zelf uit te voeren. In de uitvoering van die taak is het derhalve gewenst om tot ontzorging te komen, zeker omdat vrijwel steeds ook afstemming aan de orde is die het eigen territoir te buiten gaat. Juist ook in dat licht is het van belang naar de toekomst toe de systeemverantwoordelijkheid te borgen. Op basis van verdiepend onderzoek benadrukt het expertoordeel eens te meer het belang van het vinden van oplossingen voor reële maar overkomelijke knelpunten, zoals: 1. Databases: partijen kunnen elkaars databases niet raadplegen, de databases zijn niet actueel op het niveau van heel Nederland en databasegegevens zijn niet uitwisselbaar; 3
2. Coördinatie: de uitvoering van de coördinatie is niet helder belegd en berust op goede wil en soms zelfs toeval; 3. Richtlijnen: de richtlijnen worden niet altijd nageleefd. De redenen daarvoor en de risico s daarvan worden over het algemeen niet onderling besproken en zijn dan ook niet bij iedereen bekend; 4. Contractvormen: bewegwijzering is een resttaak in geïntegreerde contracten voor de aanleg van infrastructuur waarmee steeds meer wordt gewerkt. De verbondenheid tussen database, coördinatie en planvorming is niet principieel van aard. Bewegwijzering kan ook tot stand komen wanneer tussen deze drie taken een knip wordt aangebracht, in de zin dat de taken niet door één partij hoeven te worden uitgevoerd. Het aanbrengen van die knip is echter om pragmatische redenen, ingegeven door hun verbondenheid in het dagelijkse bewegwijzeringproces niet te verkiezen. Organisatievorm en juridisch arrangement De bevindingen ten aanzien van de knip vormen de basis voor de verdere uitwerking van de organisatievorm en het juridisch arrangement. In het tweede expertoordeel zijn de verschillende mogelijke varianten vanaf pagina 12 nader uitgewerkt. De varianten vallen uiteen in drie hoofdcategorieën, te weten: 1. Bestuursovereenkomst: afspraken over samenwerking en gezamenlijke aan- of uitbesteding; 2. Inbesteding aan een gezamenlijke eigen dienst : de Wet Gemeenschappelijke Regeling of privaatrechtelijke inbesteding; 3. Publiekrechtelijke grondslag: wettelijke verplichting of grondslag voor alleenrecht. Tweede expertoordeel: belangrijkste conclusies De systeemverantwoordelijkheid voor bewegwijzering in Nederland dient voor de toekomst te worden geborgd op een manier die tot maximale ontzorging voor individuele wegbeheerders leidt. Het afwegingskader op pagina 21 van het tweede expertoordeel laat zien hoe ik tot deze voorkeursvariant van een organisatievorm kom. Gegeven de noodzaak tot systeemverantwoordelijkheid en gegeven het feit dat dit een verplichtende wijze van samenwerking met zich meebrengt geef ik de voorkeur aan een organisatievorm met wettelijke grondslag. Andere organisatievormen, zoals de bestuursovereenkomst, bieden onvoldoende mogelijkheid de systeemverantwoordelijkheid te borgen. Aansluiten bij bestaande organisaties is lastig. Het CROW heeft daarvoor momenteel juridisch gezien geen passende organisatievorm. Het NDW is juridisch gezien een passend vehikel, maar is reeds een bestaande organisatie met bestaande verhoudingen die in eerste instantie niet is opgericht om een verplichtende samenwerking vorm te geven. SBN kan als organisatievorm alleen 4
na wetswijziging en na invulling van de raad van toezicht als verplicht vehikel voor de gezamenlijk te regelen systeemverantwoordelijkheid dienen. Om zo snel mogelijk systeemverantwoordelijkheid te regelen kan naar mijn oordeel het beste een organisatie binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (c.q. Rijkswaterstaat) worden opgebouwd. Voor de langere termijn dient de systeemverantwoordelijkheid in de wet te worden verankerd. Ten aanzien van de taken van de publieke organisatie die wordt opgericht, benadruk ik dat de publieke taken die in mijn ogen landelijk georganiseerd dienen te worden (in dit onderzoek gespecificeerd naar databasebeheer, coördinatie en planvorming) formeel bij de wegbeheerders blijven rusten. Zij zullen onder meer de data van hun bewegwijzering verplicht aanleveren bij de publieke organisatie ten behoeve van een nationale database (die nodig is voor goede planvorming). Ook wordt de publieke organisatie belast met coördinatietaken. De uitvoering van de taak planvorming kunnen wegbeheerders desgewenst zelf ter hand nemen (waarbij de publieke organisatie een toetsende rol vervult). Ook kunnen wegbeheerders de uitvoering van deze taak bij de publieke organisatie beleggen, die de uitvoering van de taken vervolgens aanbesteedt in de markt. Daarbij wordt uiteraard en voor zover mogelijk gestreefd naar gezonde marktverhoudingen met verschillende private aanbieders. Het bewegwijzeringproces en de rollen van individuele partijen zijn weergegeven in een schema vanaf pagina 18 van het tweede expertoordeel. Het tweede expertoordeel laat de inkoop van bebording, plaatsing, beheer en onderhoud buiten beschouwing. In het eerste expertoordeel is reeds geconcludeerd dat wegbeheerders hier alleen of gezamenlijk naar eigen inzicht invulling aan kunnen geven. Directeurenoverleg (17 september 2010) Tijdens het directeurenoverleg hebben de verschillende partijen bevestigd de lijn van het expertoordeel te willen volgen. Expliciet is daarbij door alle aanwezigen aangegeven dat zij: 1. Het beleggen van systeemverantwoordelijkheid belangrijk achten. 2. Het te verkiezen arrangement voor de uitvoeringswijze. 3. Voldoende aanknopingspunten zien om gezamenlijk de transitiefase vorm te geven. Om tot realisatie te kunnen komen, zullen de nodige stappen worden gezet en zullen de koepels hun achterbannen raadplegen. Tijdens het NMB van 23 september 2010 is van de bevindingen in het directeurenoverleg kennisgenomen. Bestuurlijke besluitvorming is geagendeerd voor het NMB van 4 november 2010. --- Einde van deze oplegnotitie --- 5