Bepaling toezichtvorm 2009-2012 gemeente Maastricht Financieel verdiepingsonderzoek Provincie Limburg, juni 2009
Verdiepingsonderzoek Maastricht 2
Inhoudsopgave 1. Inleiding...5 2. Conclusie, aandachtspunten en samenvatting...7 2.1. Conclusie van het onderzoek...7 2.2. Aandachtspunten...8 2.3. Samenvatting...8 3. Aandachtsgebieden...13 3.1. Analyse begroting en meerjarenraming...14 3.2. Analyse vermogen...23 3.3. Analyse stuurinformatie...27 3.4. Analyse Wet- en regelgeving...30 4. Financieel beleid en beheer...35 4.1. Lokale heffingen...36 4.2. Weerstandsvermogen...39 4.3. Onderhoud van kapitaalgoederen...44 4.4. Financiering...51 4.5. Bedrijfsvoering...54 4.6. Verbonden partijen...58 4.7. Grondbeleid...61 5. Het onderzoek...65 5.1 Inleiding...65 5.2. Doel en kaders financieel toezicht...68 5.3. Werkwijze...70 5.4 Reikwijdte van het onderzoek...72 5.5. Onderzoek naar het financieel verdiepingsonderzoek...73 6. Begrippen...75 7. Bronnen...81 Verdiepingsonderzoek Maastricht 3
Verdiepingsonderzoek Maastricht 4
1. Inleiding Het financieel verdiepingsonderzoek Voor u ligt het rapport van het financiële verdiepingsonderzoek van de gemeente Maastricht. Wij maken als het ware een foto van de financiële positie en financiële functie. Op basis van dit rapport doen Gedeputeerde Staten (GS) van Limburg een uitspraak over de toezichtvorm voor vier jaar. Het financieel verdiepingsonderzoek is een belangrijk onderdeel van de modernisering toezicht, waartoe GS in 2004 hebben besloten. Dit onderzoek gaat verder dan het traditionele begrotingsonderzoek. Het vernieuwende is, dat wij het verdiepingsonderzoek gebruiken om de toezichtvorm voor in principe vier jaar te bepalen. Het rapport geeft aan, wat de belangrijkste aandachtspunten voor de financiële positie en financiële functie zijn. En waar wij de gemeente op monitoren. Daarbij staan vier aandachtsgebieden centraal. Deze vier aandachtsgebieden én de onderwerpen uit de zeven verplichte paragrafen bij de begroting en de jaarstukken zijn de punten die in het financiële verdiepingsonderzoek aan de orde komen. Een nadere toelichting op de door ons gehanteerde werkwijze is opgenomen in paragraaf 5.3. Het rapport Het rapport heeft steeds dezelfde opbouw. We beginnen met de hoofdlijnen en werken die vervolgens verder uit. De lezer kan op die manier gemakkelijk kiezen of hij volstaat met de hoofdlijnen. Of dat hij ook de nadere detaillering van dit onderwerp wil lezen. De naam van hoofdstuk 2, Conclusie, aandachtspunten en samenvatting, geeft aan dat hier de kern van het financiële verdiepingsonderzoek is te vinden. Wij adviseren in elk geval hoofdstuk 2 (Conclusie, aandachtspunten en samenvatting) te lezen. Hoofdstuk 3, Aandachtsgebieden, en hoofdstuk 4, Financieel beleid en beheer, bevatten de verslagen van het onderzoek. Ook deze hoofdstukken kennen een opbouw, waarbij eerst de hoofdlijnen worden geschetst, waarna de detaillering volgt. Hoofdstuk 5, Het onderzoek, gaat dieper in op kaders rondom toezicht, het financieel verdiepingsonderzoek en de bestuurskrachtmeting. De twee laatste hoofdstukken, Begrippen en Bronnen, geven nadere toelichtingen. Verdiepingsonderzoek Maastricht 5
1. Inleiding 2. Conclusie, aandachtspunten en samenvatting 3. Aandachtsgebieden (uitwerking + analyse) 4. Financieel beleid en beheer (Paragrafen en detailgegevens) 5. Het onderzoek 6. Begrippen 7. Bronnen Verdiepingsonderzoek Maastricht 6
2. Conclusie, aandachtspunten en samenvatting 2.1. Conclusie van het onderzoek Op 16 december 2008 hebben Gedeputeerde Staten van Limburg besloten om de gemeente Maastricht op basis van de begroting 2009 repressief toezicht 1 toe te kennen. Dit betekent dat de Provincie (college van Gedeputeerde Staten) de begroting en begrotingswijzigingen niet hoeft goed te keuren. Op basis van ons onderzoek concluderen wij dat de gemeente aan de voorwaarden van de pilot modernisering toezicht voldoet. Maastricht komt daarmee in aanmerking voor meerjarig repressief toezicht. Dit betekent, dat, zodra Gedeputeerde Staten de onderzoeksconclusie overnemen, de periode vanaf de bekendmaking van het besluit van GS t/m het begrotingsjaar 2012 toezichtarm zal zijn. Meerjarig repressief toezicht Als Gedeputeerde Staten de onderzoeksconclusie overnemen (en daarmee dus besluiten de meerjarige repressieve status toe te kennen), zullen wij in de toezichtarme periode de gemeente op afstand volgen met behulp van risicoanalysemodellen. We letten dan vooral op de aandachtspunten uit dit onderzoeksrapport. Aan alle pilotvoorwaarden voldaan Wij zijn tot deze conclusie meerjarig repressief gekomen omdat uit ons onderzoek blijkt, dat de financiële positie van de gemeente aan alle voorwaarden van de pilot modernisering toezicht voldoet. De exploitatie kent een materieel begrotingsevenwicht, een structureel begrotingsevenwicht en een duurzaam financieel evenwicht. De vermogenspositie is ruim voldoende. Bovendien houdt de gemeente zich goed aan (vanuit financieel oogpunt) belangrijke Wet- en regelgeving. De gemeente beschikt over goede instrumenten om financieel in control te zijn. Maastricht laat ook duidelijk zien dat ze in control is. De raad en het college van Burgemeester en Wethouders hebben voldoende instrumenten om die besluiten te kunnen nemen waarmee de gemeente haar doelstellingen kan bereiken. Het integrale beeld dat wij van de gemeente Maastricht hebben, is dat er een goed evenwicht is tussen de financiën en de wijze waarop de organisatie handelt en zich verder ontwikkelt. Op hoofdlijnen vinden wij de financiële positie voldoende en de werking van de financiële functie goed. Deze conclusie is bepalend voor de meerjarige uitspraak. 1 De tegenhanger van repressief toezicht, is preventief toezicht. Hierbij dient Gedeputeerde Staten wel goedkeuring te geven aan zowel begroting als begrotingswijzigingen. Verdiepingsonderzoek Maastricht 7
2.2. Aandachtspunten Op basis van ons onderzoek hebben wij vertrouwen in de verdere ontwikkeling van de financiële positie en de financiële functie. Dit heeft gevolgen voor het karakter van onze aandachtspunten en aanbevelingen uit ons onderzoeksrapport. De uitvoering van deze punten is geen voorwaarde voor het behoud van het meerjarig repressief toezicht. De aandachtspunten en aanbevelingen die we hebben, zijn in hoofdstuk 3 en 4 per onderwerp geformuleerd. Wij adviseren de gemeente deze punten op te pakken, omdat zij een verdere verbetering van de financiële positie en financiële functie kunnen betekenen. 2.3. Samenvatting In paragraaf 5.3 Werkwijze zijn de belangrijkste aandachtsgebieden van ons onderzoek benoemd. Wij hebben dit verder geconcretiseerd door aan deze aandachtsgebieden kritische indicatoren te koppelen. Dit heeft geleid tot de volgende scorecard van de gemeente Maastricht. Begroting en meerjarenraming Wet- en regelgeving Materieel begrotingsevenwicht Voldoende Termijnen Goed Structureel begrotingsevenwicht Duurzaam financieel evenwicht Voldoende Voldoende BBV Voldoende Conclusie Meerjarig repressief Vermogen Stuurinformatie Weerstandsvermogen Goed Strategisch Goed Tactisch Goed Algemene reserve 10% Gun n.v.t. Operationeel Voldoende Toelichting op deze scorecard Het middenvlak is groen: het zichtbare resultaat van een afweging tussen de vier aandachtsgebieden, waarbij het zwaartepunt op de financiële positie ligt. Met deze kleur, wordt net als bij een stoplicht, een duidelijk signaal afgegeven. Groen in de situatie van Maastricht betekent, dat wij de financiële positie voldoende en de financiële functie als goed beoordelen en dat er geen blokkades zijn voor meerjarig Verdiepingsonderzoek Maastricht 8
repressief toezicht. Alle kritische indicatoren scoren voldoende tot goed. Wij richten ons, als toezichthouders, in eerste instantie op de gemeentelijke financiën (externe blik op de gemeente). Ons algemene oordeel over de gemeentelijke financiële positie is, dat er een gezonde financiële situatie is ten opzichte van de kaders die wij als Provincie stellen. De financiële positie van de gemeente voldoet aan alle voorwaarden om voor repressief toezicht in aanmerking te komen. Wij vinden het bovendien belangrijk om naar de interne kant van de gemeente te kijken. De processen die ten grondslag liggen aan de ramingen moeten kwalitatief goed zijn. Met andere woorden: we hebben in ons verdiepingsonderzoek ook gekeken naar de stuurinformatie (systeem van bestuurlijke informatievoorziening), voor zover dat relevant is voor de financiële positie. Verder is er in ons verdiepingsonderzoek ook gekeken naar de naleving van relevante Wet- en regelgeving. Belangrijkste resultaten en aandachtspunten bij de vier aandachtsgebieden Begroting en meerjarenraming Er is sprake van materieel begrotingsevenwicht, structureel begrotingsevenwicht en duurzaam financieel evenwicht. De begroting van de gemeente kan onder normale omstandigheden tegen een stootje. De gemeente geeft goed inzicht in de financiële positie. Een aandachtspunt hierbij is dat er voor 2009 een taakstellende ombuiging van 4,2 miljoen gerealiseerd moet worden en vanaf 2010 6,2 miljoen. De gemeente loopt een aantal risico s waarvan de financiële consequenties nog niet (volledig) in de begroting 2009 en verder zijn verwerkt. Deze risico s zijn wel opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. Het gaat onder andere over Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de Karosseer, Wet Werk en Bijstand inkomensdeel. De raad heeft met betrekking tot het onderhoud van kapitaalgoederen bepaald dat het kwaliteitsniveau, benoemd op pagina 86 van de begroting 2009, in 2011 behaald moet zijn. Maar in diezelfde begroting geeft de gemeente in de paragraaf onderhoud van kapitaalgoederen aan dat het niet zeker is of het kwaliteitsniveau in 2011 haalbaar is. Dit heeft te maken met een nadere analyse die uitgevoerd is op de budgetten voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en met een audit IBOR en groenvoorziening die heeft plaatsgevonden. De gemeente stelt voor te kijken of 2011 haalbaar is of dat de termijn bijgesteld moet worden. Wij adviseren de gemeente om in de begroting 2010 de voortgang c.q. de haalbaarheid weer te geven van de opdracht die de raad met betrekking tot het kwaliteitsniveau in 2011 heeft bepaald. Momenteel verslechtert de economische situatie in een ongekend tempo. Dat zal ook gevolgen voor de gemeentelijke begroting gaan hebben. Ten eerste door gerichte besluiten van de gemeente om te reageren op deze situatie. Ten tweede door lasten die door de economische situatie gaan stijgen en door dalende baten. Te denken valt aan uitkeringen voor de bijstand die bij een stijgend beroep omhoog gaan. De algemene uitkering zal dalen als het Rijk gaat bezuinigen om het EMU-saldo niet te hoog te laten oplopen. Wat, wanneer gebeurt, is nog onbekend. Dat de gemeente door de economische ontwikkeling ook grote risico s loopt, staat echter wel vast. In ons onderzoek en in onze beoordeling hebben we deze risico s niet mee laten wegen. Verdiepingsonderzoek Maastricht 9
De begroting is niet alleen van belang voor het financiële inzicht, maar is eveneens en vooral het stuurmiddel van de raad. Het is de bedoeling dat het beleid wordt gerealiseerd. Wij kijken in dat verband met name naar de aanwezigheid van kaders en de doelstellingen die de gemeente wil realiseren. Wij constateren dat de gemeente in haar begroting in ruime mate voldoet aan deze voorwaarden. Vermogen De vermogenspositie is solide. De informatievoorziening rondom het vermogen is ruim voldoende. Aandachtspunt voor de gemeente is het opnemen van cijfers voor de meerjarenraming van de reserves en voorzieningen. De gemeente heeft een nieuwe nota reserves en voorzieningen en een nieuwe nota weerstandsvermogen die ter behandeling en vaststelling voor de raadsvergadering van mei / juni 2009 zullen worden aangeboden. Voor een actueel inzicht van de reserves en voorzieningen volgen wij de begroting en meerjarenraming. Door zowel terug als vooruit te kijken naar de ontwikkeling van reserves en voorzieningen hebben we gekeken in welke mate sprake is van een solide beeld. Bij de rekeningen 2005 tot en met 2007 zien we een daling bij de bestemmingsreserves in 2007 die veroorzaakt wordt door de onttrekking aan de reserve Sociale Infrastructuur en Buurten en de reserve Vangnet grote infrastructurele werken. De algemene reserve blijft op een stabiel niveau. Binnen de begroting 2009 en meerjarenraming tekent zich een solide beeld af. De algemene reserves stijgt van 5,0 miljoen in 2009 naar 6,3 miljoen in 2012. Verder zien we een lichte daling van de bestemmingsreserves en voorzieningen. In de nieuwe nota reserves en voorzieningen wordt niet gesproken over een minimale omvang van de algemene reserves. Als men kijkt naar de grootte van de gemeente en het beschikbaar hebben van middelen om onverwachte tegenvallers te kunnen opvangen adviseren wij u de raad een minimale omvang van de Algemene Reserve te laten vaststellen. Verder heeft de gemeente in de begroting 2009 aangegeven dat de aanwezigheid van voldoende weerstandscapaciteit een absolute must is teneinde de risico s te kunnen beheersen. De hoogte van de Algemene Reserve OBM dient mede in relatie te worden bezien tot het proactieve verwervingsbeleid van de gemeente. De stand van de Algemene Reserve OBM is per 1 januari 2009 6,6 miljoen. De gemeente geeft zelf aan dat door het onderhanden werk en het hiermee toenemende risicoprofiel een minimale omvang van 10,0 miljoen van de Algemene Reserve OBM gewenst is. In 2009 zal worden bekeken hoe deze minimale buffer bereikt kan worden. In bovengeschetste scorecard hebben wij het veld Algemene Reserve 10% GUN niet ingevuld. Dit veld is niet ingevuld omdat de nota s weerstandsvermogen en reserves en voorzieningen aan de raad worden aangeboden ter behandeling en vaststelling. Uit de nota weerstandsvermogen en de paragraaf 4.2 Weerstandsvermogen blijkt dat de gemeente een ratio weerstandsvermogen van 1, voldoende, nastreeft. Uit ons onderzoek, maar ook door Maastricht zelf geconstateerd, blijkt dat de gemeente Verdiepingsonderzoek Maastricht 10
uitkomt op een ratio weerstandsvermogen van 4, uitstekend. Als een gemeente haar beleid met betrekking tot het weerstandsvermogen goed heeft vastgesteld en ingevoerd, inclusief een werkend systeem voor risicomanagement, dan hebben wij geen behoefte aan een norm voor de algemene reserve. Zolang de gemeente geen beleid en norm voor het gemeentelijk weerstandsvermogen heeft vastgesteld, gekoppeld aan een ingevoerd systeem van risicomanagement, houden wij in aanvulling op het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader Zichtbaar Toezicht vast aan een minimale norm van 10% van het Genormeerd Uitgavenniveau voor de algemene reserve. Wet- en regelgeving Maastricht beschikt over goede instrumenten om in control te kunnen zijn. De raad kan met deze instrumenten op strategisch, tactisch en operationeel niveau sturen. Op de diverse informatieniveaus scoort de gemeente gemiddeld voldoende tot goed. Bij onderhoud kapitaalgoederen en bedrijfsvoering zijn er op operationeel niveau aandachtspunten die moeten leiden tot een verdere verbetering van de stuurinformatie. In paragraaf 3.4 zijn de belangrijkste aanbevelingen opgesomd. Verder zijn er in de overige paragrafen aanbevelingen per paragraaf / onderwerp opgenomen. Het uitvoeren van deze aanbevelingen levert een transparante begroting op waarmee de raad zijn kaderstellende en controlerende functie nog beter kan uitvoeren. Stuurinformatie De gemeente voldoet in ruime mate aan belangrijke voorschriften zoals termijnen voor de begroting 2009 en de jaarrekening 2007. Daarnaast past de gemeente het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten in het algemeen goed toe. De informatiewaarde kan op een aantal plaatsen worden vergroot. In hoofdstuk 4 zijn aanbevelingen gedaan voor die onderdelen van de paragrafen waar de verordening 212 en het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten niet worden gevolgd. De gemeente geeft in ruime mate invulling aan de wet- en regelgeving. De raad heeft genoeg instrumenten om zijn kaderstellende en controlerende taak naar behoren te kunnen uitvoeren. De onvoldoendes die worden gescoord worden met name veroorzaakt door onvoldoende naleving van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten. Uit de begroting kan niet worden opgemaakt of de financiële vertaling van de beheerplannen voor de verschillende kapitaalgoederen naar de begroting en meerjarenraming voldoende is. Verder is in de paragraaf bedrijfsvoering geen cijfermatig inzicht gegeven met betrekking tot personele lasten, huisvesting, ict etc. Voor meer detailinformatie over deze resultaten verwijzen wij naar de hoofdstukken 3 en 4. Ontwikkeling financiële positie Maastricht heeft zelf bij de begroting 2009 en meerjarenraming 2010-2012 een materieel en structureel begrotingsevenwicht en een duurzaam financieel evenwicht gepresenteerd. Verdiepingsonderzoek Maastricht 11
Het door ons gecorrigeerde saldo levert een positiever saldo op dan het gepresenteerde saldo van de gemeente. Maastricht loopt daarnaast wel een aantal risico s waarvan de financiële consequenties nog niet (volledig) in de begroting 2009 en verder zijn verwerkt. Deze risico s zijn wel opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. Het gaat onder andere over Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de Karosseer, Wet Werk Bijstand inkomensdeel. Als wij uitspraken doen over de ontwikkeling van de financiële positie is het ook van belang om naar de gemeentelijke ambities te kijken. Dit geeft een meer geprognosticeerd karakter. Vaak moet nog besluitvorming plaatsvinden en zijn financiële feiten dus ook nog niet vertaald in begroting en meerjarenraming. In zijn algemeenheid zijn wij van oordeel dat de gemeente haar zaak op orde heeft of bezig is dat te realiseren. Natuurlijk is er onduidelijkheid over de economische crisis. De economische crisis zal ook gevolgen hebben voor de gemeentelijke begroting. Wij hebben het vertrouwen dat Maastricht die maatregelen treft die op dat moment genomen moeten worden zodat er een materieel en structureel begrotingsevenwicht en een duurzaam financieel evenwicht aanwezig is. Ambities en opgaven In ons verdiepingsonderzoek hebben we de relatie gelegd met de ambities en opgaven uit de Bestuurskrachtmonitor. Raakvlakken zien we vooral terug bij kapitaalgoederen, weerstandsvermogen en het totale financiële beeld. Maastricht is een grote gemeente met alle kenmerken van dien: grote ambities en veel en grote risico s. Dit is niet erg omdat de gemeente een goed en gekwantificeerd systeem heeft dat inzicht biedt in de risico s en als afgeleide het weerstandsvermogen bepaalt. Maastricht heeft als vuistregel dat ze pas haar ambities gaat uitvoeren als de financiële dekking rond is. Verdiepingsonderzoek Maastricht 12
3. Aandachtsgebieden Zoals wij in de inleiding van deze rapportage al hebben aangegeven, zijn de belangrijkste aandachtsgebieden om te komen tot een meerjarige uitspraak over de vorm van toezicht: - Begroting en meerjarenraming (paragraaf 3.1); - Vermogen (paragraaf 3.2); - Stuurinformatie (paragraaf 3.3). - Wet- en regelgeving (paragraaf 3.4); Leeswijzer tabellen: In hoofdstuk 3 en 4 (met uitzondering van de paragrafen 3.3 en 3.4) vatten we de onderzoeksresultaten ook samen in tabellen aan het begin van de paragraaf. Deze resultaten hebben betrekking op: Financiële aspecten Hierbij ligt met name de nadruk op de kwaliteit van de ramingen van begroting en meerjarenraming. Betekenis symbolen en afkortingen in dit veld (tevens ook in het veld algemeen oordeel): = positief; = neutraal; = negatief. Stuurinformatie Hierbij kijken we naar de kwaliteit van stuurinformatie. Die maken we op strategisch, tactisch en operationeel niveau inzichtelijk. De scores die de gemeente kan behalen zijn: goed, voldoende, onvoldoende en slecht. Relatie met bestuurskrachtmonitor In ons onderzoek bekijken we ook, of er in het opgavenprofiel duidelijke aandachtspunten zitten, die betrekking hebben op de financiële positie. Zodra deze raakvlakken er zijn, drukken we dat met het volgende symbool uit (wanneer er geen relatie is, is dit aangeduid met n.v.t.): = relatie aanwezig. Algemeen oordeel In dit veld bekijken we de financiële scores en de scores op stuurinformatie integraal. Ontwikkeling Met dit veld geven wij aan, of sprake is van ontwikkelingen die het beeld binnen de meerjarenraming kunnen beïnvloeden. Deze ontwikkelingen moeten wel concreet zijn. Bijvoorbeeld op basis van een besluit door college en / of de raad. Betekenis van de symbolen in dit veld: = ontwikkelingen laten een duidelijke verbetering zien; = er zijn geen ontwikkelingen die het beeld bijstellen; = ontwikkelingen laten duidelijke verslechtering zien. Verdiepingsonderzoek Maastricht 13
3.1. Analyse begroting en meerjarenraming Onderzoek Begroting Meerjaren- Strategisch Tactisch Operationeel Relatie Algemeen Ontwikkeling raming BKM oordeel Begroting en meerjarenraming Goed Voldoende Goed Conclusie(s) Er is sprake van materieel begrotingsevenwicht, structureel begrotingsevenwicht en duurzaam financieel evenwicht. De begroting van de gemeente kan onder normale omstandigheden tegen een stootje. De gemeente geeft goed inzicht in de financiële positie. De gemeente loopt een aantal risico s waarvan de financiële consequenties nog niet (volledig) in de begroting 2009 en verder zijn verwerkt. Deze risico s zijn wel opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. Het gaat onder andere over Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de Karosseer, Wet Werk Bijstand inkomensdeel. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling(en) - zoals in de paragraaf onderhoud van kapitaalgoederen ook aangegeven adviseren wij de gemeente om in de begroting 2010, bij de paragraaf onderhoud van kapitaalgoederen, de voortgang weer te geven van de opdracht die de raad met betrekking tot het kwaliteitsniveau in 2011 heeft bepaald; - wij adviseren de gemeente om minimaal een keer in de vier jaar een nota reserves en voorzieningen aan de raad aan te bieden ter vaststelling; - wij dringen bij de gemeente erop aan, conform het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en Gemeenten (BBV), in de begroting meerjarig de stand en het verloop van de algemene reserves, bestemmingsreserves en de voorzieningen op te nemen; Waarom onderzoek naar de begroting en meerjarenraming? Wij onderzoeken de gemeentelijke financiële positie, omdat dit essentieel is voor een meerjarige uitspraak over de toezichtvorm. In de Gemeentewet (artikel 203) en het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader Zichtbaar Toezicht (GTK) staan een aantal toetsingskaders die van belang zijn om voor repressief toezicht in aanmerking te komen. Kwaliteit van de ramingen, zowel in de begroting als meerjarenraming, is belangrijk in onze beoordeling. Speciale aandacht hebben wij daarbij ook voor ontwikkelingen en risico s die de financiële positie sterk kunnen beïnvloeden, zoals grondexploitaties. Daarom beoordelen wij de budgettaire positie van de gemeente, oftewel het evenwicht tussen de jaarlijkse uitgaven en inkomsten, inclusief meerjarenraming. Hoofdzaak is, dat de begroting reëel sluitend moet zijn. Is dit niet het geval dan moet er een reëel perspectief op evenwicht zijn. Daarnaast kijken wij naar behaalde resultaten, zoals deze zijn vastgesteld in de jaarrekeningen. Wanneer er sprake is van Verdiepingsonderzoek Maastricht 14
structurele jaarrekeningtekorten, kan dat een reden zijn om de gemeente onder preventief toezicht te stellen. In ons onderzoek kijken we ook naar de relatie met de bestuurskrachtmonitor. Welke invloed hebben de opgaven waar de gemeente Maastricht voor staat op de financiële positie? Onderzoek en bevindingen Met ons onderzoek kijken we zowel terug als vooruit. Zo hebben behaalde resultaten vanaf 2005 meegewogen in de beeldvorming over de begroting 2009 en bijhorende meerjarenraming 2010-2012. Het is belangrijk dat de gemeente nieuw beleid kan oppakken, en toch de financiële positie gezond kan houden. Cijfers Begroting 2009 en meerjarenraming 2010-2012 In deze paragraaf kijken we vooral naar de uitkomsten van begrotingen, meerjarenramingen en jaarrekeningen. En naar de betrouwbaarheid en de volledigheid van de cijfers. Het saldo staat daarbij centraal. Het formele begrotingssaldo is het saldo van de begroting na resultaatbestemming, zoals opgenomen in de door de raad vastgestelde begroting. Dit saldo geeft echter onvoldoende inzicht in de financiële positie. Zo kan het saldo op nihil uitkomen, terwijl er sprake kan zijn van een tekortsituatie, waarbij er inzet van reserves nodig is. De inzet van incidentele middelen corrigeren wij negatief op het saldo, als hier in de begroting geen incidentele lasten tegenover staan. Voor ons als toezichthouder is het belangrijk dat de cijfers realistisch, onderbouwd, actueel en volledig zijn. Verder is het van belang of de gemeente de uitgangspunten heeft gehanteerd die wij als provincie hebben geformuleerd. Zo gaan wij voor alle Limburgse gemeenten uit van de gegevens uit de septembercirculaire 2008. In onze analyse gaat onze aandacht uit naar het materiële begrotingsevenwicht. Dit is het evenwicht waarbij alle structurele lasten worden gedekt door structurele baten. Deze analyse gebeurt met behulp van het structureel gezuiverde saldo inclusief nieuw beleid en dekkingsplan op basis van besluitvorming bij de begroting 2009. Daarnaast kijken wij naar de ontwikkeling van de meerjarenraming met behulp van het structureel gezuiverde saldo exclusief nieuw beleid en dekkingsplan. Dit zuiveren levert het volgende beeld van de gemeentelijke begroting en meerjarenraming. Tabel 3.1.1 Gezuiverde saldi begroting en meerjarenraming 2009-2012 (bedragen * 1.000) Saldo B2009 B2010 B2011 B2012 Gemeente (formeel saldo gemeente) Structureel gezuiverd saldo inclusief nieuw beleid en dekkingsplan (saldo provincie) Structureel gezuiverd saldo exclusief nieuw beleid en dekkingsplan in de meerjarenraming (saldo provincie) 0 0 0 0 188 1.087 822 2.060 n.v.t. 6.379 4.191 5.485 Uit de tabel blijkt, dat sprake is van een structureel evenwicht voor elke jaarschijf. Verdiepingsonderzoek Maastricht 15
In het structureel gezuiverde saldo richt de aandacht zich op de meerjarenraming. Omdat de raad alleen de begroting vaststelt en niet de meerjarenraming, kun je ramingen waarover nog beslist moet worden, te weten het nieuw beleid voor 2010 en verder en het dekkingsplan voor 2010 en verder, al dan niet meenemen om het saldo te bepalen. Nemen we die ramingen mee dan krijgen we het structureel gezuiverd saldo inclusief nieuw beleid en dekkingsplan. Zonder die ramingen resteert het structureel gezuiverd saldo exclusief nieuw beleid en dekkingsplan. Jaarrekeningen 2005-2007 Wij vinden het ook belangrijk om terug te kijken naar behaalde rekeningresultaten. Negatieve jaarresultaten kunnen een indicator zijn voor een financiële probleemsituatie. Maar ook overschotten kunnen een probleemsituatie verhullen. Daarom kijken wij ook naar de wijze waarop saldi tot stand zijn gekomen en of toch sprake is van een structureel tekort. Wij hebben in ons onderzoek teruggekeken naar de begrotingen en jaarrekeningen vanaf 2005. Ook hierin is sprake van structureel evenwicht. Dit is een belangrijke indicatie dat het evenwicht in de begroting tijdens de begrotingsuitvoering in stand blijft. Bij de jaarrekening 2005 is een positief resultaat behaald van 2,313 miljoen uit de reguliere bedrijfsvoering. De jaarrekening 2006 laat een positief resultaat zien van 3,1 miljoen en bij de jaarrekening 2007 is er een positief resultaat behaald van 0,993 miljoen. Als we het jaarrekeningresultaat 2007 afzetten tegen de primitieve begroting 2007 is er een positief rekeningresultaat behaald van 5,329 miljoen. De gemeente heeft, in afwijking tot voorgaande jaren, een deel, 4,336 miljoen, reeds bij de MARAP-II als resultaat genomen en gestort in de reserve rekeningresultaat. De resultaten zijn in belangrijke mate een gevolg van een aantal financiële ontwikkelingen waar de gemeente nagenoeg geen directe invloed op heeft. Hierbij kan men denken onder andere aan Algemene Uitkering Gemeentefonds, deelnemingen, belastingopbrengsten, etc. Indicatoren voor evenwicht Al eerder hebben wij het structurele evenwicht als een belangrijke factor in onze analyses genoemd. Wij gaan hier nog verder op in. Ons toezicht kent een drietal belangrijke indicatoren voor evenwicht: - Materieel begrotingsevenwicht; - Structureel begrotingsevenwicht; - Duurzaam financieel evenwicht. Materieel begrotingsevenwicht Met materieel begrotingsevenwicht bedoelen wij de situatie waarin, uitgaande van het bestaande beleid: - de structurele baten tenminste alle structurele lasten dekken en - de incidentele baten (waaronder onttrekkingen aan de algemene reserve) alleen incidentele lasten dekken. In deze situatie mogen incidentele lasten wel door structurele baten worden gedekt en moeten de ramingen reëel zijn. Of de ramingen reëel zijn, toetsen wij onder meer aan de hand van de paragrafen en de uiteenzetting van de financiële positie. Uit onze analyse blijkt, dat Maastricht aan deze voorwaarde voldoet in begrotingsjaar 2009. Verdiepingsonderzoek Maastricht 16
Materieel begrotingsevenwicht Beoordeling: Voldoende Structureel begrotingsevenwicht Met structureel begrotingsevenwicht bedoelen wij de situatie waarin, op basis van bestaand beleid, ten minste het laatste jaar van de meerjarenraming materieel in evenwicht is. Uit onze analyses blijkt, dat deze situatie in alle schijven van de meerjarenraming geldt. Structureel begrotingsevenwicht Beoordeling: Voldoende Duurzaam financieel evenwicht Met duurzaam financieel evenwicht bedoelen wij de situatie, waarin het aannemelijk is, dat binnen de termijn van de meerjarenraming een situatie van materieel evenwicht ontstaat voor zowel het bestaande als het nieuwe beleid (cf. artikel 22 BBV). Dit materieel evenwicht moet zich in een volgende meerjarenraming stabiliseren. Bij een uitspraak over duurzaam financieel evenwicht, betrekken wij het gemeentelijke risicoprofiel. Deze indicator is weliswaar niet bepalend voor het huidige toezicht, maar hiermee anticiperen wij op de ontwikkelingen van modernisering toezicht. Uit onze analyses blijkt, dat deze situatie zich in Maastricht voor alle jaarschijven voordoet. Duurzaam financieel evenwicht Beoordeling: Voldoende Aandachtspunten en overige aspecten De gemeente heeft een positief beeld geschetst door een sluitende begroting en meerjarenraming vast te stellen. Tabel 3.1.1 laat zien dat wij dit beeld onderschrijven. Desondanks is er wel een kanttekening te plaatsen, aangezien voor 2009 een taakstellende ombuiging van 4,2 miljoen gerealiseerd moet worden en vanaf 2010 6,2 miljoen. Wij zullen deze ontwikkelingen blijven volgen. Naast de financiële indicatie rondom evenwicht is het belangrijk of er verder geen indicatoren zijn, die het gemeentelijk financiële beeld uit tabel 3.1.1 kunnen verstoren. Met andere woorden: is sprake van reële ramingen en / of zijn er bijzonder risico s? Hierbij kijken we allereerst naar de onderwerpen, die in de verplichte paragrafen aan de orde komen. Deze analyse is terug te vinden in hoofdstuk 4 (Financieel beleid en beheer). De onderstaande tabel (3.1.2) specificeert deze effecten met symbolen. Verdiepingsonderzoek Maastricht 17
Tabel 3.1.2 Financiële effecten uit de paragrafen Paragraaf Begroting Meerjarenraming Lokale lasten Weerstandsvermogen Onderhoud van kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden partijen Grondbeleid Betekenis symbolen en afkortingen: = positief, = neutraal; = negatief. Uit de tabel blijkt dat er in de paragrafen geen opvallende bijzonderheden zijn die het beeld van de financiële positie sterk kunnen beïnvloeden. Indien er sprake was van een probleem of risico dat financieel niet goed is opgenomen in de begroting en / of meerjarenraming, was dit aangegeven met een somber kijkend gezichtje. Er wordt neutraal en positief gescoord. Hieronder kijken we nog naar een aantal onderwerpen die de begroting zouden kunnen gaan beïnvloeden. Onderhoud van kapitaalgoederen De raad heeft met betrekking tot het onderhoud van kapitaalgoederen bepaald dat het kwaliteitsniveau, benoemd op pagina 86 van de begroting 2009, in 2011 behaald moet zijn. Maar in diezelfde begroting geeft de gemeente in de paragraaf onderhoud van kapitaalgoederen aan dat het niet zeker is of het kwaliteitsniveau in 2011 haalbaar is. Dit heeft te maken met een nadere analyse van de budgetten voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en met een audit Integraal Beheer Openbare ruimte (IBOR) en groenvoorziening die heeft plaatsgevonden. De gemeente stelt voor om op basis van genoemde analyse, audit en de resultaten van de buurtmonitor najaar 2008, nader te bekijken of 2011 haalbaar is of dat de termijn bijgesteld moet worden, waarbij ook de financiële consequenties in beeld moeten worden gebracht. Wij adviseren de gemeente om in de begroting 2010, bij de paragraaf onderhoud van kapitaalgoederen, de voortgang c.q. de haalbaarheid weer te geven van de opdracht die de raad met betrekking tot het kwaliteitsniveau in 2011 heeft bepaald. Daarnaast loopt de gemeente nog een aantal risico s waarvan de financiële consequenties nog niet (volledig) in de begroting 2009 en verder zijn verwerkt. Deze risico s zijn wel opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. Wij benoemen hieronder de belangrijkste risico s in onze ogen. Ontwikkeling stedelijke projecten Maastricht is betrokken bij de realisatie van een aantal stedelijke projecten, (Belvédère, A2, Dousberg en de Geusselt) die in samenwerking met private partijen gerealiseerd worden. De gemeente zoekt deze samenwerking bewust op om de risico s te beperken. Als er stagnatie en andere tegenvallers in deze projecten optreden kan dat tot aanzienlijke financiële consequenties leiden. Verdiepingsonderzoek Maastricht 18
Gelet op het totaal aan risico s waar de gemeente mee te maken heeft en de beperkte mate van invloed die de gemeente op de risico s heeft (bijvoorbeeld: kredietcrisis, demografische ontwikkeling etc.) is het voorzichtigheidshalve goed om pas te beginnen met projecten als er volledige dekking is. Wet maatschappelijke ondersteuning De raad heeft in september 2008 in het vastgestelde beleidsplan 2008-2011 aangegeven dat het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit van de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning onder zeer grote druk staat door te lage budgetten voor de taak hulp bij het huishouden. Het Rijk is in 2008 overgegaan tot een nieuwe verdeling van het budget voor hulp bij het huishouden. Maastricht behoort tot de nadeelgemeenten. Het budget voor Maastricht daalde in 2008 met 1,3 miljoen ten opzichte van 2007. Omdat voor de gemeente de kosten voor hulp bij het huishouden niet zo snel zullen dalen als het budget, ook afgezet tegen de continue stijging van het aantal aanvragen, is ook voor 2009 deze post een financieel risico. Inkomensdeel Wet Werk en Bijstand Sinds 2004 is het jaarbudget van een gemeente voor de bijstandsuitkeringen in principe niet meer afhankelijk van het aantal uitkeringen dat de gemeente in dat jaar verstrekt. De financiële verantwoordelijkheid ligt vrijwel geheel bij de gemeenten. In 2007 heeft Maastricht meer aan bijstand uitgekeerd dan de gemeente via het inkomensbudget van de Wet Werk en Bijstand van het Rijk voor bijstandsuitkeringen heeft ontvangen. De forse afname van het aantal bijstandsgerechtigden in 2008 lijkt ervoor te zorgen dat de gemeente over 2008 geen tekort heeft bij het inkomensdeel van de Wet Werk en Bijstand. Dit is echter geen garantie dat de gemeente bij dit onderdeel niet opnieuw grote risico s gaat lopen. De economische situatie zal zeker op de wat langere termijn gevolgen hebben voor de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand. Voor 2009 is de verwachting dat de uitstroom zal verminderen en het aantal werkzoekenden weer zal stijgen. Herontwikkeling Karosseer Het plan Karosseer is het voormalige plan Vinkenslag. In 2004 heeft de raad het plan Karosseer vastgesteld met 4 hoofddoelen: - normalisatie van de situatie bewoners en bedrijven Karosseer; - sanering en ombouw van de Karosseer tot bedrijventerrein; - uitplaatsen van de woonfunctie naar nieuwe verspreide locaties; - verplaatsing van de (auto)sloopbedrijven naar het bedrijventerrein Maastricht-Eijsden of beëindiging van het (auto)sloopbedrijf. Vanaf 2005 werd gestart met de uitvoeringsfase. Eind 2005 werd geconstateerd dat de realisatie op koers lag. Vanaf 2006 werd duidelijk dat er vertraging ging optreden in de voortgang van de sanering binnen de strategie van noord naar zuid. Nadat de gemeente op basis van de voortgangsrapportage 2006 duidelijk keuzes heeft gemaakt was er weer zicht op planmatige voortgang. Uit de voortgangsrapportage 2006 blijkt tevens dat doordat het proces van sanering en herinrichting stagneert het plantekort oploopt tot 6,5 miljoen. Gedurende 2007 zijn een aantal risico s, planning tot realisatie van de BIBOB-toetsing kosten van bodemsanering verplaatsingskosten van de woonwagens, manifest geworden. Dit heeft geleid tot het geraamde ongedekte tekort van 10,5 miljoen per heden. De gemeente heeft een subsidieaanvraag gehonoreerd gekregen van de Europese unie van 3,99 miljoen. De gemeente wacht op de definitieve beschikking met betrekking tot deze EFRO-subsidie. Voor het Verdiepingsonderzoek Maastricht 19
restbedrag wordt een beroep gedaan op de Rijksoverheid en op de provincie Limburg. Als dat niet (volledig) lukt zal de gemeente zelf voor dekking van het resterende tekort moeten zorgen. Demografische ontwikkeling De demografische ontwikkeling in Nederland staat voor een trendbreuk. Na eeuwen van groei staat nu een periode van daling voor de deur. Voor Nederland als geheel zal dat pas rond 2035 het geval zijn, maar voor Limburg en in het bijzonder Zuid-Limburg geldt dit al. De gemeente heeft in de geactualiseerde Stadsvisie 2030 ingespeeld op de demografische ontwikkeling. Het is belangrijk dat Maastricht de problematiek herkent en erkent en daar via de geactualiseerde Stadsvisie 2030 een eerste stap in heeft gezet. Verder zien wij dat de gemeente in de begroting uitgegaan is van de eigen cijfers voor de ontwikkeling van de bevolking, het aantal woonruimten en dergelijke en niet de cijfers van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. De cijfers van de gemeente zijn namelijk gebaseerd op lokale prognoses en niet op landelijke trends, zoals de cijfers van het ministerie. Economische crisis Momenteel verslechtert de economische situatie in een ongekend tempo. Dat zal ook gevolgen voor de gemeentelijke begroting gaan hebben. Ten eerste door gerichte besluiten van de gemeente om te reageren op deze situatie. Ten tweede door lasten die door de economische situatie gaan stijgen en door dalende baten. Te denken valt aan uitkeringen voor de bijstand die bij een stijgend beroep omhoog gaan. De algemene uitkering zal dalen als het Rijk gaat bezuinigen om het EMU-saldo niet te hoog te laten oplopen. Wat, wanneer gebeurt, is nog onbekend. Dat de gemeente door de economische ontwikkeling ook grote risico s loopt, staat echter wel vast. In ons onderzoek en in onze beoordeling hebben we deze risico s niet mee laten wegen. Ontwikkeling Essent De verkoop van aandelen Essent is tijdens de samenstelling van dit onderzoek een belangrijke ontwikkeling. Als het college van Maastricht besluit om de aandelen Essent te verkopen zal de weerstandscapaciteit van de gemeente fors toenemen. Door de verkoop zullen wel de dividendopbrengsten grotendeels niet meer ontvangen worden. Dat betekent dat in de toekomst met de verkoopopbrengst zodanig gehandeld moet worden dat structureel het verlies aan dividend kan worden opgevangen. Opvang risico s Uit onze begrotingsanalyse blijkt dat de gepresenteerde begroting en meerjarenraming voldoende robuust zijn. Onverwachte tegenvallers kunnen, afhankelijk van hun grootte, worden opgevangen in de exploitatie zelf, door bijvoorbeeld de risicobuffer, en verder is het eigen vermogen een post die incidentele tegenvallers kan opvangen. Niet elke financiële tegenvaller hoeft noodzakelijk tot ombuigingen te leiden. Het prudente beleid zorgt voor flexibiliteit in de begroting. Zo is er de post onvoorzien om eventuele incidentele lasten op te vangen. Voor tegenvallers die niet direct binnen de exploitatie kunnen worden opgevangen is het noodzakelijk om te beschikken over voldoende weerstandscapaciteit. Dit aspect zal worden beoordeeld in paragraaf 4.2. (Weerstandsvermogen). Verder heeft de gemeente een aantal reserves in het leven geroepen om risico s en / of schommelingen te kunnen opvangen. Voorbeelden zijn: Verdiepingsonderzoek Maastricht 20
- een reserve om risico s van het OBM op te vangen; - een egalisatiereserve om onder andere renteschommelingen op te vangen. Sturing en beoordeling De begroting is niet alleen van belang voor het financiële inzicht, maar is eveneens en vooral het stuurmiddel van de raad. Het is de bedoeling dat het beleid wordt gerealiseerd. Wij kijken in dat verband met name naar de aanwezigheid van visie, ontwikkelingen, de relaties met de programma s en de doelstellingen die de gemeente wil realiseren. Wij constateren dat de gemeente in haar begroting in ruime mate voldoet aan deze voorwaarden. Ook op tactisch en operationeel niveau bevatten de begroting, de voor- en najaarsrapportages en de jaarrekening voldoende informatie om in control te kunnen zijn. De score op tactisch en operationeel niveau zou verbeterd kunnen worden, ook al kwalificeren we de score nu als voldoende en goed, als de gemeente zich nog beter aan het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en haar eigen verordening houdt. De Kleine Rekencommissie doet jaarlijks onderzoek naar het uitgebrachte controlerapport over de jaarrekening. In het onderzoek van de Kleine Rekencommissie worden de belangrijkste bevindingen van de accountant tegen het licht gehouden. Verder wordt door de Concernstaf, de domeinen, bestuur (wethouder Middelen) en voorzitter van de Kleine Rekeningcommissie een evaluatietraject ingezet tot een verdere verbetering van het rekeningtraject. De Kleine Rekeningcommissie heeft bij de jaarrekeningcontrole 2007 specifiek aandacht gevraagd voor het project Vinkenslag / Karosseer. Afrondend Er is sprake van materieel begrotingsevenwicht, structureel begrotingsevenwicht en duurzaam financieel evenwicht. De begroting van de gemeente kan onder normale omstandigheden tegen een stootje. De gemeente geeft goed inzicht in de financiële positie. De gemeente Maastricht is een grote gemeente met veel en grote ambities. Door deze ambities loopt de gemeente ook risico s. De gemeente heeft een nieuwe nota weerstandsvermogen ter behandeling en vaststelling aan de raad aangeboden. Dit zal naar alle waarschijnlijkheid in mei / juni 2009 plaatsvinden. De risico s die de gemeente loopt worden door de gemeente via risicomanagement inzichtelijk gemaakt, geanalyseerd en beheerst en / of afgewenteld. Wij zijn van mening dat Maastricht een goed inzicht geeft in haar financiële positie en instrumenten tot haar beschikking heeft om de raad op de juiste momenten te laten (bij)sturen. Relatie met de bestuurskrachtmonitor / opgavenprofiel Maastricht is de centrumgemeente voor de gemeenten in het Heuvelland. Maastricht werkt samen met de andere grote gemeenten in Zuid-Limburg (Sittard-Geleen en Heerlen) en de provincie Limburg. De gemeente staat de komende tijd voor grote uitdagingen. Maastricht wordt geconfronteerd met een bevolkingsafname en verder zit Maastricht in een ombouwfase van industrie naar dienstverlening. Verder wil de gemeente in 2018 Culturele Hoofdstad van Europa worden. Maastricht geeft in haar opgavenprofiel aan dat ze wil inzetten op drie gebieden: - Maastricht cultuurstad, de gemeente zal de komende jaren enorm gaan bouwen aan haar culturele infrastructuur. Dit imago moet gaan leiden tot investeringen en immigratie van kenniswerkers, innovatieve bedrijven en verblijfsbezoekers. - Maastricht internationale kennisstad, de gemeente wil gaan werken aan een jonge, open, internationaal georiënteerde samenleving in het hart van Europa. Verdiepingsonderzoek Maastricht 21
- Maastricht stedelijke woonstad, de gemeente geeft aan dat de demografische transitie Maastricht de ruimte geeft om te investeren in haar kwaliteit van stedelijke woonstad. Het slagen van bovengenoemde ambities is zonder samenwerking met andere overheden en externe partners niet te verwezenlijken. Daarom zal de gemeente het komende najaar sterk inzetten op welke wijze de samenwerking vorm gegeven kan worden. Verdiepingsonderzoek Maastricht 22
3.2. Analyse vermogen Onderzoek Begroting Meerjaren- Strategisch Tactisch Operationeel Relatie Algemeen Ontwikkeling raming BKM oordeel Vermogen Voldoende Goed Voldoende n.v.t. Conclusie(s) De vermogenspositie is solide. De gemeente heeft een nieuwe nota reserves en voorzieningen gemaakt die aan de raad ter behandeling en vaststelling voor de raadsvergadering van mei / juni 2009 zal worden aangeboden. In deze nota is beleid vastgelegd hoe de gemeente omgaat met reserves en voorzieningen. De gemeente heeft in de nota geen relaties gelegd met de programma s uit de programmabegroting. Als men kijkt naar de opbouw van de weerstandscapaciteit kan men concluderen dat de overige bestemmingsreserves op de (zeer) korte termijn slechts beperkt ingezet kunnen worden voor het opvangen van tegenvallers omdat vaak al verplichtingen zijn aangegaan waar deze reserves in voorzien. Gelet op het bovenstaande adviseren wij de raad een minimale omvang van de algemene reserves te laten vaststellen. Dit in relatie tot de overige risico s (niet zijnde de projectrisico s) die de gemeente (kan lopen) loopt. De informatievoorziening rondom het vermogen is ruim voldoende. Aandachtspunt voor de gemeente is het opnemen van cijfers voor de meerjarenraming van de reserves en voorzieningen. Op basis van onze analyse de volgende aanbeveling(en) - wij dringen erop aan dat de gemeente, conform artikel 22 en 23 het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), de stand en het verloop van reserves en voorzieningen ook meerjarig opneemt; - wij adviseren de gemeente de raad een minimale hoogte van de algemene reserves te laten vaststellen; - wij adviseren de gemeente bij de programma s zelf inhoudelijk in te gaan op mutaties van relevante reserves en voorzieningen. Hiermee bedoelen wij per programma aangeven welk bedrag aan welke reserve is onttrokken c.q. gestort. Waarom onderzoek naar vermogen? Het vermogen heeft bij gemeenten een andere rol dan bij bedrijven. Bedrijven streven naar vermogensvergroting met als doel: continuïteit waarborgen. Via de exploitatie trachten zij inkomsten te verwerven. Het accent ligt daardoor op het vermogen / de balans. Voor gemeenten is, vanwege het inkomensbestedend karakter voor realisatie van maatschappelijke doelen, de exploitatie het belangrijkste. Het vermogen is secundair. Toch is een juist inzicht in de gemeentelijke vermogenspositie belangrijk om de financiële positie te kunnen beoordelen. Hoe gaat de gemeente Maastricht om met haar reserves en voorzieningen? Beschikt zij over voldoende weerstandscapaciteit om eventuele tegenvallers op te vangen? Verdiepingsonderzoek Maastricht 23
Onderzoek en bevindingen In ons onderzoek naar de vermogenspositie kijken we net als bij de analyse van de exploitatie, zowel terug als vooruit. De ontwikkeling van de vermogenpositie vanaf 2005 heeft meegewogen in de beeldvorming over de verwachte ontwikkeling van de vermogenspositie in de periode 2009-2012. Voor een meerjarige uitspraak over de toezichtvorm is de ontwikkeling van de vermogenspositie een belangrijk aandachtspunt. Onze aandacht gaat uit naar het beleid rondom reserves en voorzieningen. De gemeente heeft een nieuwe nota reserves en voorzieningen gemaakt. Deze nota zal aan de raad worden aangeboden ter behandeling en vaststelling voor de raadsvergadering van mei / juni 2009 gelijktijdig met de nota weerstandsvermogen. In de nota reserves en voorzieningen is beleid vastgelegd hoe de gemeente omgaat met reserves en voorzieningen. Wij vinden het belangrijk, dat er een duidelijke relatie ligt tussen het beleid voor reserves en voorzieningen, en datgene wat de gemeente volgens haar visie wil. Ontwikkelingen kunnen leiden tot een verandering in behoefte aan reserves en voorzieningen. Relaties met de programma s kunnen dit inzicht vergroten. De gemeente heeft in de nota reserves en voorzieningen hier geen rekening mee gehouden. De gemeente zou in een volgende nota aandacht kunnen schenken aan de vraag in hoeverre de nota reserves en voorzieningen ondersteunend kan zijn aan de doelstellingen uit de visie van de gemeente. In de geactualiseerde nota reserves en voorzieningen zijn beleids- en beheersmatige aspecten opgenomen. Het gaat hierbij zowel om instelling, opheffing als mutaties betreffende reserves en voorzieningen. In de nota is duidelijk aangegeven dat het budgetrecht bij de raad ligt. Om het budgetrecht van de raad optimaal tot zijn recht te laten komen, zal het instellen of opheffen van reserves en voorzieningen via een raadsbesluit plaats moeten vinden. Ook wordt er een relatie met weerstandsvermogen en risicomanagement gelegd. De gemeente geeft in de geactualiseerde nota reserves en voorzieningen aan dat een actueel overzicht van reserves en voorzieningen niet tot de scope van deze nota reserves en voorzieningen behoort. Voor een actueel inzicht van de reserves en voorzieningen volgen wij de begroting en meerjarenraming. Ontwikkeling vermogenspositie Een sterke vermogenspositie zorgt ervoor dat je de eigen investeringen kunt financieren met eigen financieringsmiddelen en daardoor weinig gevoelig bent voor de renteontwikkelingen op de geld- en kapitaalmarkt. Uit onze analyses van de financieringsstructuur van de gemeente blijkt dat de gemeente aan deze kenmerken voldoet. Er zijn geen indicaties dat deze kenmerken de komende jaren zullen veranderen. Uit de begroting blijkt verder dat de aanwezige weerstandscapaciteit binnen de termijn van de begroting en meerjarenraming iets afneemt. Door het relatief lage bedrag aan vreemd vermogen is de rentegevoeligheid beperkt. Voor meer informatie over financiering, zie paragraaf 4.4. (Financiering). De ontwikkeling van de vermogenspositie geeft ook inzicht in de ontwikkeling van de financiële positie. Er is duidelijk sprake van communicerende vaten tussen exploitatie en vermogen. Gaat het financieel minder goed met een gemeente dan zien wij dat vaak terug in een afname van de algemene reserves. Bij overschotten is vaak sprake van groei van de algemene reserves. Door zowel terug als vooruit te kijken naar de ontwikkeling van reserves en voorzieningen hebben we gekeken in welke mate sprake is van een stabiel beeld. De volgende tabel (3.2.1) brengt de terugblik op het verloop van de gemeentelijke algemene reserves, bestemmingsreserves en voorzieningen in beeld. Verdiepingsonderzoek Maastricht 24