107732 en 107733 - ADVIES in het geding tussen: mevrouw A, wonende te B, bezwaarde gemachtigde: mevrouw mr. F.A.M. Engels en Stichting Passend Primair Onderwijs C, gevestigd te B, verweerder gemachtigde: de heer mr. W. Lindeboom 1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE Op 20 april 2017 heeft bezwaarde bij verweerder bezwaarschriften ingediend tegen de besluiten van 13 maart 2017 tot toekenning van toelaatbaarheidsverklaringen (tlv) speciaal basisonderwijs (sbo) voor D A en haar tweelingbroer E A. Verweerder heeft op 22 mei 2017 de Commissie verzocht advies uit te brengen over de bezwaarschriften en heeft daarbij het verweerschrift ingediend. De belanghebbende, Stichting F te B, het bevoegd gezag dat beide toelaatbaarheidsverklaringen heeft aangevraagd, heeft op 30 juni 2017 stukken ingediend. De mondelinge behandeling van het geschil vond plaats op 5 juli 2017 te Utrecht. Bezwaarde was ter zitting aanwezig, vergezeld door de heer G als vertrouwd persoon, bijgestaan door haar gemachtigde. Namens verweerder waren ter zitting aanwezig de heer H, optredend namens de directeur van de stichting, bijgestaan door de gemachtigde. Namens Stichting F, waren ter zitting aanwezig de heer I en mevrouw J, respectievelijk directeur en intern begeleider van basisschool K (verder: de school), bijgestaan door mr. drs. S. Kruithof, gemachtigde. De Commissie heeft de bezwaarschriften tegen beide toelaatbaarheidsverklaringen gevoegd behandeld. 2. DE FEITEN 1. Bezwaarde is de moeder van dochter D en zoon E A, geboren op 20 augustus 2012. De tweeling is na een zwangerschap van 36 weken en twee dagen geboren. 2. Voordat D en E zijn gestart in het basisonderwijs, hebben zij peuterspeelzaal L bezocht. Dit is een voorschool van basisschool K. Eind april 2016 heeft op de peuterspeelzaal een oudergesprek plaatsgevonden waarbij ook de intern begeleider van de school aanwezig was. 107732/ advies d.d. 26 juli 2017 pagina 1 van 6
In het verslag van dit overleg is opgenomen dat de tweeling 4,5 maand te vroeg is geboren. De peuterspeelzaal adviseerde voor de tweeling sbo. 3. D en E volgen met ingang van het schooljaar 2016-2017 het basisonderwijs bij basisschool K. In augustus 2016 heeft de school voor beide leerlingen een ontwikkelingsperspectief (opp) opgesteld. In september 2016 zijn beiden geobserveerd door een orthopedagoog van sbo M. In de observatieverslagen staat vermeld dat beide kinderen zijn geboren na een zwangerschap van 4,5 maanden. 4. Op 30 januari 2017 heeft de logopedist van de tweeling voorgesteld dat de kinderen voor verder onderzoek naar de beheersing van hun eerste taal (Turks) en cognitieve ontwikkeling worden doorverwezen naar N indien zij niet binnen zes maanden de behandeldoelen zouden halen. 5. In november 2016 en februari 2017 is het opp van D en van E geëvalueerd. 6. Per 16 juni 2017 is de tweeling van school verwijderd. 7. Verweerder heeft voor D en E een tlv-sbo toegekend, geldig tot en met 31 juli 2018. 3. STANDPUNTEN VAN PARTIJEN Bezwaarde Voor D en E is Nederlands de tweede taal, zij spreken thuis Turks en onderling spreken zij in een eigen taaltje. Op de peuterspeelzaal bleek het gebrekkige Nederlands van de tweeling een groot probleem. Bezwaarde is toen gestart om de tweeling ook in het Nederlands op te voeden. Toen beide kinderen nog niet gestart waren met basisonderwijs heeft bezwaarde met de school reeds hun taalachterstand besproken. De tweeling zou op de school een jaar de kans krijgen te werken aan de taalachterstand. Die belofte is de school niet nagekomen, omdat zij al na ruim een half jaar besloot voor beide kinderen een tlv aan te vragen. Uit de logopedische begeleiding die beide kinderen sinds juni 2016 ontvangen, blijkt dat zij vooruit gaan in ontwikkeling. Daarom was er geen reden voor afgifte van de tlv s-sbo. Omdat de school beide kinderen heeft verwijderd heeft bezwaarde hen aangemeld bij een sbo-school waar de tweeling thans onderwijs volgt. Bezwaarde wil echter dat haar beide kinderen teruggaan naar de school, die regulier basisonderwijs biedt. De tlv zal die terugkeer belemmeren en dit is mede reden waarom de besluiten van tafel moeten. De tweeling wordt aangemeld bij N. De school dient medewerking te verlenen aan de aanvraag van het gewenste orthopedagogische onderzoek. De school heeft een dergelijk onderzoek tegengehouden vanwege de daaraan verbonden kosten. Dit speelde in december 2016. Bezwaarde heeft toen de huisarts verzocht om een verwijzing voor orthopedagogisch onderzoek, maar die zag daarvoor geen medische noodzaak en verwees naar de school. Bezwaarde was er overigens niet mee bekend dat N ook het orthopedagogisch onderzoek zou gaan uitvoeren, anders had zij daar wel eerder aan meegewerkt. Bezwaarde verzoekt om een vergoeding voor alle kosten die zij heeft gemaakt waaronder de proceskosten. Verweerder Al snel nadat de tweeling de school ging bezoeken werd bij beide kinderen een achterstand op alle ontwikkelingsgebieden vastgesteld en is voor beide kinderen een opp opgesteld. 107732/ advies d.d. 26 juli 2017 pagina 2 van 6
De tweeling is in oktober 2016 besproken in de schoolondersteuningscommissie. Deze commissie adviseerde voor beide leerlingen een tlv aan te vragen, maar in overleg met bezwaarde is de situatie nog even aangezien. Toen onvoldoende verbetering bleek, zijn op 7 februari 2017 de aanvragen voor de tlv's gedaan. De aanvragen zijn beoordeeld door het expertiseteam van verweerder. Daarin hebben zitting een orthopedagoog, een jeugdarts en een sociaal maatschappelijk werker. De orthopedagoog heeft een eerste beoordeling opgesteld, vervolgens is door het voltallige expertiseteam gekeken naar de aanvraag. Omdat een zienswijze van bezwaarde bij de aanvragen ontbrak, is die alsnog opgevraagd. Daarna heeft het expertiseteam de aanvraag nogmaals beoordeeld. Het expertiseteam bestond uit dezelfde orthopedagoog, maar een andere jeugdarts en ook een andere sociaal maatschappelijk werker. Ook dit expertiseteam stelde ten aanzien van beide leerlingen en na kennisname van de zienswijze van bezwaarde vast dat beide leerlingen beter op hun plek zijn op het sbo (orthopedagoog en sociaal maatschappelijk werker), respectievelijk dat zij voldoen aan sbo (jeugdarts). Op grond van deze adviezen heeft de (waarnemend) directeur van verweerder op 13 maart 2017 voor beide leerlingen een tlv sbo afgegeven. Verweerder wist niet dat tussen school en bezwaarde de afspraak was gemaakt dat de tweeling een jaar de tijd zou krijgen om te werken aan hun taalachterstand. Deze afspraak staat echter niet in de weg aan het honoreren van de aanvraag. De aanvraag heeft namelijk op meer betrekking dan alleen taalontwikkeling, maar op dat punt heeft bezwaarde geen bezwaren ingebracht. Overigens heeft de tweeling inmiddels zo goed als een heel schooljaar doorgebracht op de school. Hun taalachterstand is niet ingelopen hetgeen blijkt uit de verklaring van de logopedist die op een groot aantal onderdelen nog een achterstand heeft vastgesteld. De tlv s zijn slechts voor ruim een jaar afgegeven, zodat deze niet aan terugkeer naar regulier onderwijs in de weg staan. De relatie tussen bezwaarde en de school is niet verstoord. Belanghebbende In de motivering van de tlv-aanvragen voor beide leerlingen merkt de school op dat de kinderen de doelen in het opp niet allemaal bereiken ondanks de individuele begeleiding van de leerkracht. D laat in de klas niet zien dat ze opdrachten begrijpt. Ze geeft meestal geen goed antwoord op vragen van de leerkracht die aan de hele groep worden gesteld, ook niet als deze vragen worden ondersteund met beeldmateriaal. Tijdens spel heeft ze er moeite mee om betrokken te spelen. Ze laat zich snel afleiden en kan opeens weer met iets anders bezig zijn. Zoals op de peuterspeelzaal, valt ook op school op dat D niet betrokken is bij de kleine kringen en heel vluchtig is in haar spelgedrag. Ze speelt het liefst in dezelfde hoek met één soort materiaal. Ze laat volgens de KIJK (een hulpmiddel voor het gestructureerd observeren en registreren van de ontwikkeling van jonge kinderen) nog steeds een achterstand zien op alle ontwikkelingsgebieden. Bezwaarde heeft geen toestemming gegeven voor breder onderzoek bij N en heeft niet willen meewerken aan de tlv-aanvragen voor sbo. Het voordeel van sbo is dat de logopedie in school gegeven kan worden, en dat er expertise is van alle leerlijnen en van divers onderwijs. Volgens de tlv-aanvraag is E een klein, tenger jongetje dat zich vrij door de klas beweegt. Hij heeft er moeite mee om zich verstaanbaar uit te drukken maar dit weerhoudt hem er niet van om zich te uiten in de groep. E kwam met een achterstand van de peuterspeelzaal op school. Hij heeft nog een achterstand op alle ontwikkelingsgebieden. E lijkt niet te begrijpen wat er van hem wordt 107732/ advies d.d. 26 juli 2017 pagina 3 van 6
verwacht en kan zich niet aan een gegeven opdracht houden, aldus de motivering voor de tlvaanvraag. Er is tot verwijdering besloten omdat de school handelingsverlegen was en bezwaarde niet wilde meewerken aan het zetten van concrete stappen richting een oplossing. Daardoor werd de kinderen de zorg onthouden die ze nodig hadden. Tegen de verwijderingsbesluiten heeft bezwaarde geen bezwaar gemaakt. 4. OVERWEGINGEN VAN DE COMMISSIE Verweerder is aangesloten bij de Commissie en heeft haar verzocht op grond van artikel 18a lid 12 van de Wet op het primair onderwijs en artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) advies uit te brengen over het bezwaarschrift. Bezwaarde is de moeder van de minderjarige D en E en derhalve belanghebbende. De bezwaarschriften zijn binnen zes weken na verzending van de toelaatbaarheidsverklaringen, dus tijdig, ingediend. De bezwaarschriften zijn derhalve ontvankelijk. Uit de dossiers blijkt dat door de peuterspeelzaal, de intern begeleider van de school en de observator/orthopedagoog van de sbo-school is aangenomen dat er sprake is van een extreem premature geboorte van de tweeling. Deze vroeggeboorte, waar in het dossier een te verwachten medisch signaal over ontbreekt, is tijdens de zitting desgevraagd door bezwaarde weersproken, zodat de Commissie ervan uitgaat dat de aanname van vroeggeboorte, onjuist is. Bezwaarde voert kort gezegd aan dat de taalachterstand van D en E geen reden is om de tlv s af te geven, hetgeen zij ook heeft aangevoerd richting het expertiseteam. Vastgesteld kan worden dat de besluiten geen motivering bevatten waarom desondanks de tlv s zijn toegekend. Een motivering van de besluiten ontbreekt in het geheel. De besluiten zijn gebaseerd op deskundigenadviezen die bestaan uit een samenvatting van bestaande documenten, voorzien van een enkelvoudige conclusie ( beter op hun plek op sbo en voldoet aan sbo ). Onduidelijk is op welke gronden tot deze conclusie is gekomen en welke deskundige de tlv-adviezen heeft afgegeven (handtekeningen van de deskundigen ontbreken). Ook ter zitting heeft verweerder desgevraagd niet uitgelegd wat voor de deskundigen de dragende argumenten zijn geweest, afgezet tegen de criteria uit het Ondersteuningsplan. Dit is in strijd met de plicht om besluiten te voorzien van een deugdelijke motivering, zoals voorgeschreven in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Omdat bekend was dat bezwaarde niet instemde met afgifte van de tlv s, was daarvoor temeer reden. De situatie als bedoeld in artikel 3:48 van de Awb doet zich niet voor. Bij gebrek aan iedere inhoudelijke motivering van de besluiten, kan bezwaarde niet worden tegengeworpen zoals verweerder doet dat haar inhoudelijke bezwaargronden alleen op de taalbeheersing van de tweeling betrekking hebben. Verweerder heeft immers geen houvast geboden voor toegespitste inhoudelijke gronden van bezwaar, door zelf geen inzage te geven in de dragende overwegingen van de afgifte van de tlv s. De Commissie ziet in deze fase van de besluitvorming geen mogelijkheid voor herstel van de hiervoor genoemde gebreken. Dit, omdat in het aan de Commissie voorgelegd dossier op basis waarvan de aanvragen zijn behandeld, het diagnostisch beeld van beide leerlingen onvoldoende duidelijk is. Dit diagnostisch beeld, met steeds als foute premisse de extreme vroeggeboorte, is 107732/ advies d.d. 26 juli 2017 pagina 4 van 6
hoofdzakelijk gebaseerd op een gedateerde KIJKrapportage die bij de peuterspeelzaal is afgenomen, waarnemingen door de school en waarnemingen door de observator van de sboschool. De Kijkrapportages van april 2016 laten naar het oordeel van de Commissie een dan tamelijk milde achtstand zien (E 2-8 maanden en D 8-14 maanden), vooral op het gebied van spraak-taal. De verslagen van de logopedist zijn niet kenbaar betrokken bij de tlv-aanvragen. Er is met beide leerlingen gewerkt aan een vaardigheidsniveau zonder dat kennelijk is nagegaan of dit aansloot bij het ontwikkelingsniveau van de leerlingen. Dat vervolgens bepaalde doelen in het opp niet of niet volledig zijn gehaald betekent niet dat daarmee het ontwikkelingsniveau van beide kinderen vaststaat. In de observatieverslagen van september 2016 is de suggestie van onderzoek gedaan. Dat onderzoek heeft niet plaatsgevonden en bezwaarde en de school wijzen op dit punt naar elkaar. Duidelijk is dat bezwaarde en school, nu zij hierover zijn gehoord in elkaars bijzijn, achter de noodzaak staan om via onderzoek de problematiek van de tweeling beter in beeld te krijgen. Dergelijk onderzoek mag niet ontbreken nu de huidige dossiers door het gebrekkig diagnostisch beeld een te smalle basis vormen om de aanvragen te kunnen beoordelen. De Commissie merkt voorts op dat uit de dossiers en de overgelegde opp s niet duidelijk wordt welke inspanningen de school in samenspraak met verweerder heeft gedaan om (in elk geval bij aanvang van het schooljaar 2016-2017) beide kinderen een extra aanbod te doen. In dit verband kan het Jong Kind-arrangement worden genoemd, zoals vermeld in de Regeling Faciliteiten voor passend onderwijs. Voor dit arrangement op de basisschool kan verweerder per leerling eenmalig 4.500,- beschikbaar stellen. Bij de toekenning van de tlv-aanvraag geldt als beginsel dat minder ingrijpende arrangementen die verweerder op grond van het Ondersteuningsplan kan inzetten, geen oplossing meer bieden. De Commissie is onvoldoende gebleken dat die afweging door verweerder is gemaakt. Vorenstaande leidt ertoe dat de Commissie zal adviseren om de bestreden tlv-besluiten niet te handhaven. De Commissie wijst verweerder er op dat bij intrekking van de tlv s opnieuw op de aanvragen moet worden beslist, indien de school deze handhaaft. Dit betekent niet dat terugkeer naar de school zonder meer aan de orde is nu verwijderingsbesluiten zijn genomen waartegen - in ieder geval ten tijde van de hoorzitting - nog geen bezwaar was gemaakt. Nu de bestreden beslissingen moeten worden herzien en dit is te wijten aan een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, behoort het verzoek om vergoeding van de kosten voor de behandeling van het bezwaar te worden ingewilligd. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten voor rechtsbijstand begroot op 992,- voor beide bezwaarschriften gezamenlijk (een punt voor het bezwaarschrift en een punt voor de hoorzitting x 496,-- per punt voor zaken met gemiddeld gewicht. Vanwege de samenhang van de zaken worden zij op grond van artikel 3, eerste lid, van voornoemd Besluit beschouwd als één zaak). Van overige op grond van voornoemd Besluit voor vergoeding in aanmerking komende kosten is (nog) geen opgave gedaan. 5. ADVIES De Commissie adviseert: 1. de beide tlv-besluiten in te trekken. 107732/ advies d.d. 26 juli 2017 pagina 5 van 6
2. omdat sprake is van inhoudelijk overeenkomstige bezwaarschriften en een gevoegde behandeling ter zitting, een vergoeding van 992,- (tweemaal 1 punt ter waarde van thans 496,-) te betalen voor door bezwaarde gemaakte kosten voor rechtsbijstand. Vastgesteld te Utrecht op 26 juli 2017 door mr. J.M. Willems, voorzitter, drs. A.H.T. Gieling, drs. A.M. van der Hoek en drs. A.A.M. Renders, leden, in aanwezigheid van mr. S.J.F. Schellens, secretaris. mr. J.M. Willems voorzitter mr. S.J.F. Schellens secretaris 107732/ advies d.d. 26 juli 2017 pagina 6 van 6