Van WRO naar Wro (de gemeenteraad) Op 1 juli 2008 zal de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking treden. Deze wet vervangt de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). De Wro kent een vernieuwd stelsel met een aantal nieuwe instrumenten op het gebied van de ruimtelijke ordening. Deze notitie is bedoeld als een basis voor een gedachtewisseling over de manier waarop de nieuwe Wro kan worden toegepast. Zij begint met een korte toelichting over de veranderingen die de komst van de Wro met zich meebrengt. Daarbij besteedt zij vooral aandacht aan de juridische instrumenten die een gemeente kan benutten om het gebruik van het grondgebied te regelen. Vervolgens gaat de notitie iets dieper in op een aantal aspecten waarbij uw raad de mogelijkheid heeft om keuzes te maken over de toepassing van de Wro. De bijlage geeft tenslotte een overzicht van de procedure die de Wro invoert voor een bestemmingsplanherziening. Het stelsel van de Wro De nieuwe Wro streeft naar eenvoudige en korte procedures. De wetgever wil hiermee een afname in de administratieve en bestuurlijke belasting bereiken. Ook wil hij de verschillende procedures en de rechtsbescherming vereenvoudigen. Verder eist de nieuwe Wro dat ruimtelijke plannen digitaal worden vastgesteld en ook digitaal beschikbaar zijn. De regels over deze digitalisering treden echter pas op 1 juli 2009 in werking. De Wro vergroot de gemeentelijke verantwoordelijkheid over de ruimtelijke ordening. Een gemeente moet zich daarbij wel houden aan rijks of provinciaal beleid. Wanneer zij dat niet doet, dan kan de provincie of het rijk ingrijpen. Zij kunnen dan bijvoorbeeld besluiten om een gemeentelijke beslissing te blokkeren of om zelf tot besluitvorming over te gaan. Ook volgens de nieuwe Wro moet dus rekening worden gehouden met het beleid van de hogere overheden.
Het gemeentelijk instrumentarium De Wro kent een aantal nieuwe instrumenten op het gebied van de ruimtelijke ordening. Daarnaast verandert zij enige regels over al bestaande instrumenten en procedures. Structuurvisie De structuurvisie is een strategisch beleidsdocument waarin de gemeenteraad de hoofdlijnen van de ruimtelijke ontwikkeling in de gemeente vastlegt. Zij vervangt daarmee het structuurplan dat volgens de WRO deze functie vervult. Een structuurvisie moet ook ingaan op de manier waarop de gemeenteraad de ontwikkeling wil realiseren. De Wro kent geen procedurevoorschriften over de vaststelling van een structuurvisie. Wel moet de structuurvisie vermelden hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij haar totstandkoming zijn betrokken. Tegen een raadsbesluit over de vaststelling van een structuurvisie is geen bezwaar of beroep mogelijk. Bestemmingsplan Net zoals tegenwoordig legt een bestemmingsplan volgens de Wro vast hoe gronden mogen worden gebruikt en bebouwd. De gemeenteraad moet een bestemmingsplan eens in de tien jaar herzien, tenzij hij besluit om de geldigheid met maximaal 10 jaar te verlengen. Wanneer een bestemmingsplan niet op tijd wordt herzien of verlengd, dan vervalt voor de gemeente het recht om leges te heffen voor bouw- of aanlegplannen in het plangebied. De Wro verandert de procedure voor de vaststelling van een bestemmingsplan. Zo moet de gemeente burgers en maatschappelijke organisatie betrekken bij de opstelling van een ontwerp-bestemmingsplan. Daarna moet het ontwerp-bestemmingsplan zes weken ter inzage worden gelegd. Net als nu kan iedereen mondeling of schriftelijk zienswijzen indienen tegen het ontwerp-bestemmingsplan. Vervolgens beslist de gemeenteraad over de vaststelling van het bestemmingsplan. Een vastgesteld bestemmingsplan hoeft volgens de Wro niet langer voor goedkeuring te worden voorgelegd aan het provinciebestuur (Gedeputeerde Staten). Tegen een raadsbesluit over de vaststelling van een bestemmingsplan staat volgens de Wro rechtstreeks beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Projectbesluit Het projectbesluit vervangt de mogelijkheid om met artikel 19, lid 1 en lid 2 WRO vrijstelling te verlenen van een geldend bestemmingsplan. Voor projecten van gemeentelijk belang die afwijken van een bestemmingsplan, kan de gemeenteraad een projectbesluit nemen. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Het projectbesluit moet binnen een wettelijk bepaalde termijn worden verwerkt in het bestemmingsplan. Wanneer dit niet op tijd gebeurt, dan vervalt voor de gemeente het recht om voor het projectbesluit leges te heffen. Bij het voorbereiden van een projectbesluit geldt dezelfde procedure als bij een bestemmingsplan. Tegen het besluit tot het nemen van een projectbesluit staat beroep open bij de rechtbank. Daarna kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Beheersverordening Volgens de Wro kan de gemeenteraad een beheersverordening vaststellen voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkeling worden verwacht. Wanneer de gemeenteraad
voor een gebied een beheersverordening vaststelt, dan vervangt deze verordening in dat gebied het bestemmingsplan. De beheersverordening is een nieuw juridisch middel om het bestaande gebruik van gronden vast te leggen. Toch kan een beheersverordening ook toestaan dat het bestaande gebruik verandert. Ook kan de gemeenteraad afwijken van een beheersverordening door een projectafwijkingsbesluit te nemen. Voor het opnemen van een projectafwijkingsbesluit in de beheersverordening gelden dezelfde regels als voor het verwerken van een projectbesluit in een bestemmingsplan. De Wro kent geen procedurevoorschriften over de vaststelling van een beheersverordening. Tegen een raadsbesluit over de vaststelling van een beheersverordening is geen bezwaar of beroep mogelijk.
Keuzes over de toepassing van de Wro Door de overgang van de WRO naar de Wro verandert de manier waarop de gemeente haar taken op het gebied van de ruimtelijke ordening uitvoert. Bij sommige veranderingen is de gemeenteraad bevoegd om een keuze te maken. Het gaat hierbij soms om hele praktische zaken, maar soms ook om het maken van een meer principiële keuze. In beide gevallen is het nodig om een keuze te maken zodat de gemeentelijke organisatie zo eenduidig mogelijk te werk kan gaan. Hieronder zijn de onderwerpen genoemd waarover de beslissing toekomt aan de gemeenteraad. Inspraak en communicatie Volgens de Wro moeten ontwerp-bestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten vermelden hoe burgers en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming zijn betrokken. De wet schrijft niet voor op welke wijze dit moet gebeuren zodat de gemeente daarin een keuze kan maken. Omdat de gemeenteraad bevoegd is om bestemmingsplannen vast te stellen en projectbesluiten te nemen, is het aan de gemeenteraad om hierover een standpunt te bepalen. In het verlengde daarvan kan de gemeenteraad bovendien aangeven wat de koninklijke weg is bij het voorbereiden van ruimtelijke plannen. - Communicatie vooraf Er zijn ruimtelijke plannen denkbaar waarbij het wenselijk is om een communicatietraject te starten vóórdat de formele (inspraak)procedure begint. Dit kunnen plannen zijn van de gemeente, maar ook plannen vanuit particulier initiatief (projectontwikkeling, bouwplannen). Hierbij denken we aan plannen waarbij één of meerdere van de volgende criteria een rol spelen: een grote ruimtelijke uitstraling; groot effect op de verkeerssituatie; een functie die maatschappelijk debat oproept; het plan volgt op een eerder plan en wijkt daarvan sterk af. In beide situaties is het van belang dat de communicatie met de omgeving zo vroeg mogelijk begint. Bij gemeentelijke plannen is het aan de gemeente om deze taak op te pakken. Bij een particulier initiatief ligt het echter op de weg van de ontwikkelende partij om het eerste contact met de omgeving te leggen. De gemeente zal de particuliere partij hierop wijzen. De manier waarop de omgeving kan worden betrokken bij de planvorming, is sterk afhankelijk van de aard en de omvang van het plan. Zo kan bij sommige (gemeentelijke) plannen heel goed worden gekozen voor een inloopmoment, terwijl bij andere plannen een (gezamenlijke) informatie-avond zou kunnen worden georganiseerd. Per plan moet daarbij duidelijk zijn of er sprake is van het informeren van betrokkenen, of dat er sprake is van communicatie en overleg waarbij de mening van de betrokkenen meeweegt bij de uiteindelijke planvorming. Het is daarom niet mogelijk om één algemeen geldend communicatiemodel op te stellen dat voorafgaand aan elke ruimtelijke procedure kan worden gehanteerd. Wel zal bij elk ruimtelijk plan voor het starten van de formele procedures aandacht moeten worden besteed aan de communicatie. Zo nodig kan de gemeente daarbij een communicatieplan opstellen. Dit alles kan gebeuren volgens de lijnen van de Interactiviteits-, inspraak- en informatieladder (iii-ladder) die in februari 2008 is opgesteld.
Bij de start van elk ruimtelijk plan vaststellen of er sprake is van een plan waarbij niet alleen formele inspraak maar ook inbreng en betrokkenheid vooraf wenselijk is. Inwoners en maatschappelijke organisaties al vóór de start van formele procedures betrekken bij ruimtelijke plannen die voldoen aan één of meer van de genoemde criteria. Doel en reikwijdte van die inbreng moet expliciet worden benoemd, zodat het voor iedereen duidelijk is wat verwacht kan worden. - Toepassing van de Inspraakverordening De gemeente Berkelland heeft een Inspraakverordening. Deze verordening verwijst naar een wettelijk geregelde procedure die iedereen de kans geeft om schriftelijk of mondeling te reageren op plannen (afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Tot april 2000 was het volgens de WRO verplicht om een inspraakprocedure te voeren voordat een ontwerp-bestemmingsplan ter inzage werd gelegd. Nu de Wro bepaalt dat burgers en maatschappelijke organisaties moeten worden betrokken bij de totstandkoming van ontwerp-bestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten, lijkt het logisch om deze werkwijze weer te gaan hanteren. Dit levert als voordeel op dat de gemeente alle betrokkenen duidelijk kan informeren over de mogelijkheden om in te spreken. Zoals gezegd verwijst de inspraakverordening naar een procedure die is vastgelegd in afdeling 3.4 Awb. De gemeente moet deze procedure echter ook doorlopen bij de volgende procedurestap, het ter inzage leggen van een ontwerp-bestemmingsplan of een ontwerpprojectbesluit. Dit betekent dat de gemeente bij deze ruimtelijke plannen twee keer de procedure uit afdeling 3.4 Awb moet voeren. Wanneer de keuze wordt gemaakt om de Inspraakverordening toe te passen bij de voorbereiding van ontwerp-bestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten, is deze situatie niet te voorkomen. Inwoners en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming van ontwerp-bestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten betrekken door het toepassen van de inspraakprocedure. Reactietermijn bij vooroverleg Voordat de gemeente een procedure tot het vaststellen van een bestemmingsplan of het nemen van een projectbesluit kan starten, moet zij overleg plegen met andere overheidsinstanties. Bij bestemmingsplanprocedures vindt dit zogenaamde artikel 10-overleg ook nu al plaats. De Wro stelt het vooroverleg voortaan ook verplicht bij projectbesluiten. Ook biedt de Wro de mogelijkheid om een termijn te stellen waarbinnen betrokken (overheids)instanties kunnen reageren. Wanneer zij niet binnen de gestelde termijn reageren, dan hoeft de gemeente daarop ook niet langer te wachten en kan zij de procedure voortzetten. Door het stellen van een reactietermijn kan de gemeente de tijdsduur van het vooroverleg begrenzen. Wanneer de gemeente een reactietermijn stelt, dan mag deze niet zo kort zijn dat de adviseur het plan niet goed kan beoordelen. Gelet op de ervaringen uit het verleden, lijkt het logisch om bij het vooroverleg uit te gaan van een reactietermijn van drie maanden. Wanneer een adviseur aangeeft dat hij niet tijdig kan reageren op een plan, zou deze termijn kunnen worden verlengd. Door de reactietermijn in elk geval te laten samenvallen met de
inspraakprocedure, ontstaat er zo weinig mogelijk vertraging terwijl de adviseurs voldoende tijd krijgen om te reageren (zie hierboven en bijlage). Bij het vooroverleg met (overheids)instanties een reactietermijn van drie maanden aanhouden. Hoorzittingscommissie Op 20 juni 2006 heeft de gemeenteraad besloten om een hoorzittingscommissie in te stellen. Bij WRO-procedures waarvoor de gemeenteraad bevoegd is, kunnen burgers bij deze hoorzittingscommissie hun mondelinge zienswijzen indienen. De gemeente stuurt het verslag zo snel mogelijk toe aan de indieners van de mondelinge zienswijzen en aan de commissieleden. De hoorzittingscommissie van de gemeenteraad is tot nu toe 10 keer bijeengekomen. In totaal zijn 20 ruimtelijke plannen aan de orde geweest waarbij tegen 4 plannen mondelinge zienswijzen werden ingediend. Ook de nieuwe Wro biedt iedereen de mogelijkheid om mondelinge zienswijzen in te dienen tegen ontwerp-bestemmingsplannen of ontwerp-projectbesluiten. Bij ruimtelijke plannen waarvoor de gemeenteraad het bevoegde bestuursorgaan is, kan de bestaande werkwijze met de hoorzittingscommissie dus worden voortgezet. Daarvoor zal het raadsbesluit van 20 juni 2006 wel moeten worden herschreven volgens de nieuwe wettekst. De hoorzittingscommissie in stand laten voor het indienen van mondelinge zienswijzen tegen ontwerp-bestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten. Delegatie (projectbesluiten) Op 13 maart 2007 besloot de gemeenteraad om de bevoegdheid te delegeren om met artikel 19, lid 1 WRO vrijstelling te verlenen van een bestemmingsplan. Daarbij behield de gemeenteraad deze vrijstellingsbevoegdheid aan zichzelf voor: - projecten die zijn gericht op het realiseren van meer dan 25 woningen in de kernen Borculo, Eibergen, Neede en Ruurlo; - projecten met betrekking tot de kernen Beltrum, Geesteren, Gelselaar, Haarlo, Noordijk, Rekken en Rietmolen die zijn gericht op het realiseren van 5 of meer woningen. Volgens de Wro is de gemeenteraad het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het nemen van projectbesluiten. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Dit laatste heeft de gemeenteraad voor het huidige artikel 19, lid 1 WRO gedaan op de manier die hierboven is beschreven. Met de komst van de nieuwe Wro kan de gemeenteraad er voor kiezen om deze werkwijze voort te zetten. Natuurlijk staat het de gemeenteraad vrij om anders om te gaan met het delegeren van de bevoegdheid tot het nemen van projectbesluiten. De bestaande delegatie van de artikel 19, lid 1 WRO-bevoegdheid overnemen bij het delegeren van de bevoegdheid tot het nemen van projectbesluiten.
Beheersverordening De Wro bevat een nieuw juridisch instrument: de beheersverordening. Wanneer een beheersverordening wordt vastgesteld, vervangt zij in haar plangebied het geldende bestemmingsplan. In uiterlijk opzicht lijkt een beheersverordening ook op een bestemmingsplan. Net als een bestemmingsplan kent een beheersverordening namelijk een plankaart met voorschriften over gebruiks- en de bebouwingsmogelijkheden. Een groot verschil met een bestemmingsplan is echter dat een beheersverordening zonder uitgebreide procedure kan worden vastgesteld. De Wro vermeldt zelf namelijk niets over een verplichte inspraak- of voorbereidingsprocedure. Daarbij merkt de vakliteratuur overigens wel op dat de landelijk gangbare Inspraakverordening wel een inspraakprocedure eist. Een ander verschil met een bestemmingsplan is het ontbreken van rechtsbescherming. Wanneer de gemeenteraad een beheersverordening vaststelt, kan tegen dat raadsbesluit namelijk géén bezwaar of beroep worden ingesteld. De gemeente Berkelland werkt aan het actualiseren van de bestemmingsplannen. Het is bekend dat sommige bestemmingsplannen enige decennia oud zijn. Verder moeten de nieuwe planologische regelingen (bestemmingsplannen of beheersverordeningen) zo goed mogelijk aansluiten op de feitelijk bestaande situatie. Dit betekent dat de nieuwe regels voor het grondgebruik soms kunnen gaan afwijken van de mogelijkheden die de geldende bestemmingsplannen tot nu toe bieden. Het doorvoeren van dit soort wijzigingen via een beheersverordening zou door burgers als oneerlijk kunnen worden beschouwd. Zij kunnen een beheersverordening immers niet aan een gerechtelijke instantie voorleggen, terwijl daarin wel nieuwe regels kunnen worden opgenomen over het gebruik van gronden en de toegestane bebouwing. Dit gebrek aan rechtsbescherming is voor de vakliteratuur één van de redenen om de beheersverordening kritisch te beoordelen. Over het algemeen bestaan er nog veel onduidelijkheden over het instrument van de beheersverordening. Daarbij wordt de meerwaarde van een beheersverordening ten opzichte van een bestemmingsplan breed betwijfeld. Zeker in de situatie waarover niet alle bestemmingsplannen actueel zijn, lijkt het voor de gemeente Berkelland daarom wenselijk om allereerst toe te werken naar de actualisering van de geldende bestemmingsplannen. Op de langere termijn kan dan worden bekeken of de eenmaal geactualiseerde bestemmingsplannen kunnen worden opgevolgd door beheersverordeningen. Bij de actualisering van de geldende bestemmingsplannen vooralsnog geen gebruik maken voor de mogelijkheid tot het vaststellen van beheersverordeningen.
Samenvatting Deze notitie doet een aantal voorstellen over de toepassing van de Wro. Het gaat daarbij om aspecten waarover een uitspraak van de gemeenteraad wenselijk is, maar ook over punten waarover de gemeenteraad nog een formeel besluit moet nemen. De keuzes die uw raad over deze laatste onderdelen maakt, kunnen worden verwerkt in een raadsvoorstel. Deze notitie stelt voor om: 1. - bij de start van elk ruimtelijk plan vast te stellen of er sprake is van een plan waarbij niet alleen formele inspraak maar ook inbreng en betrokkenheid vooraf wenselijk is (iii-ladder); - inwoners en maatschappelijke organisaties al vóór de start van formele procedures te betrekken bij ruimtelijke plannen die voldoen aan één of meer van de genoemde criteria; - het doel en de reikwijdte van de betrokkenheid expliciet te benoemen, zodat het voor iedereen duidelijk is wat verwacht kan worden; 2. inwoners en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming van ontwerpbestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten te betrekken door het toepassen van de inspraakprocedure; 3. bij het vooroverleg met andere (overheids)instanties een reactietermijn van drie maanden aan te houden (uitwerken tot raadsbesluit); 4. de hoorzittingscommissie in stand te laten voor het indienen van mondelinge zienswijzen tegen ontwerp-bestemmingsplannen en ontwerp-projectbesluiten (uitwerken tot raadsbesluit); 5. de bestaande delegatie van de artikel 19, lid 1 WRO-bevoegdheid over te nemen bij het delegeren van de bevoegdheid tot het nemen van projectbesluiten (uitwerken tot raadsbesluit); 6. bij de actualisering van de geldende bestemmingsplannen vooralsnog geen gebruik te maken voor de mogelijkheid tot het vaststellen van beheersverordeningen.
BIJLAGE Wro-procedure voor een herziening van het bestemmingsplan COMMUNICATIE VOORAF De gemeente hanteert de iii-ladder. VOORONTWERP-BESTEMMINGSPLAN - Inspraakprocedure (zes weken) Binnen deze termijn kan iedereen schriftelijk of mondeling zienswijzen indienen tegen het ontwerp-bestemmingsplan. - Vooroverleg met (overheidsinstanties) (in principe een termijn van 3 maanden hanteren). ONTWERP-BESTEMMINGSPLAN - Ter inzage legging ontwerp-bestemmingsplan (zes weken) Binnen deze termijn kan iedereen schriftelijk of mondeling zienswijzen indienen tegen het ontwerp-bestemmingsplan. - Toezending aan provincie en rijk (rijk en/of provincie kunnen binnen de termijn van zes weken zienswijzen indienen wanneer het rijks/provinciaal belang zich verzet tegen de inhoud van het plan). BESLUITVORMING - De gemeenteraad beslist over de vaststelling van een bestemmingsplan. In zijn besluit moet de gemeenteraad ingaan op ingediende zienswijzen. De gemeenteraad kan besluiten om wijzigingen aan te brengen ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan. - Wanneer het rijk en/of de provincie zienswijzen tegen het ontwerp-bestemmingsplan hebben ingediend waaraan het raadsbesluit niet (voldoende) tegemoetkomt, dan kan het rijk en/of de provincie een aanwijzing geven. Een aanwijzing moet zijn gebaseerd op een rijks/provinciaal belang en zorgt er voor dat het bestemmingsplan niet in werking treedt voor het gedeelte waarvoor de aanwijzing geldt. RECHTSBESCHERMING Een belanghebbende kan tegen een raadsbesluit over de vaststelling van een bestemmingsplan rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.