RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN Bevoegd gezag: Stichting Islamitische Scholen Rijn en Gouwe Scholen: An Noer en Al Qalam Plaats: Alphen aan de Rijn BRIN-nummers: 23VH en 27YG Nummer: AD/RS/47199 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008
Vaststelling Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de Stichting Islamitische Scholen Rijn en Gouwe. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni 2008. In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september 2008. INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet. 1 van 12
Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting 3 2 Opdracht en werkwijze 5 2.1 Aanleiding 5 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze 5 2.3 Afbakening van het onderzoek 6 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers 7 3.1 Onderzoeksvraag 7 3.2 Bevindingen 7 4 Besteding onderwijsbekostiging 8 4.1 Onderzoeksvraag 8 4.2 Bevindingen 8 5 Medezeggenschap 11 5.1 Onderzoeksvraag 11 5.2 Bevindingen 11 2 van 12
1 Managementsamenvatting Op verzoek van de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij Stichting Islamitische Scholen Rijn en Gouwe en haar scholen. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de scholen An Noer en Al Qalam. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en scholen) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 2) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? Leerlingenvervoer De uitgaven aan leerlingenvervoer die de Stichting Islamitische Scholen Rijn en Gouwe in 2006 ten laste van de rijksbijdrage heeft gebracht bedragen 21.750 en die in 2007 in het grootboek zijn geboekt bedragen 30.450. Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien, die niet kan worden bekostigd uit de rijksbijdrage. 3 van 12
In 2005 en 2006 zijn een aantal leningen, ten laste van bankgirorekeningen van het bevoegd gezag, voor een totaal bedrag ad 258.292 overgemaakt aan de Vervoersstichting Gouwe. Deze leningen voldoen niet aan de voorwaarden uit de Regeling Beleggen en Belenen. Het bestuur heeft op het conceptrapport gereageerd omtrent deze zaken. Hiervoor verwijzen wij naar hoofdstuk 4. 3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De regelgeving op het terrein van medezeggenschap wordt nageleefd. 4 van 12
2 Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de scholen, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de scholen, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar 5 van 12
2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In januari/februari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de Stichting Islamitische Scholen Rijn en Gouwe haar administratie heeft ondergebracht. Op 2 april 2008 hebben inspectie en auditdienst een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. Daarnaast heeft de auditdienst het bestuur nog vragen voorgelegd met het verzoek deze schriftelijk te beantwoorden. In mei 2008 heeft de inspectie nadere informatie ingewonnen over de medezeggenschapsraden en de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor. 2.3 Afbakening van het onderzoek Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS 4400. Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van auditdienst te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing. 6 van 12
3 Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 3.2 Bevindingen Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 7 van 12
4 Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de scholen? 4.2 Bevindingen 4.2.1 Uitgaven aan leerlingenvervoer Het bevoegd gezag heeft aangegeven dat het leerlingenvervoer verzorgd wordt door Vervoersstichting Gouwe. Deze stichting is in de jaarstukken 2006 vermeld als verbonden partij en geconsolideerd daarin opgenomen. Het Ministerie van OCW heeft ten aanzien van leerlingenvervoer van de woning van de leerling naar school en vice versa in het verleden aangegeven dat uit de artikelen 4 WPO en 148 WPO volgt dat dit leerlingenvervoer als een exclusieve gemeentelijke taak moet worden gezien. Daarom zijn de uitgaven aan leerlingenvervoer in kaart gebracht die de Stichting Islamitische Scholen Rijn en Gouwe in 2006 ten laste van de rijksbijdrage heeft gebracht en die in 2007 in het grootboek zijn geboekt. Hieronder volgt een uitsplitsing van de uitgaven per school. An Noer Een bedrag groot 6.750 is in 2006 ten laste van de rijksbijdrage van An Noer gebracht verband houdende met uitgaven voor leerlingenvervoer. Het betreft een bijdrage aan Vervoersstichting Gouwe. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van An Noer voor 9.450 aan uitgaven voor leerlingenvervoer geboekt. Het betreft een bijdrage aan Vervoersstichting Gouwe. Al Qalam Een bedrag groot 15.000 is in 2006 ten laste van de rijksbijdrage van Al Qalam gebracht verband houdende met uitgaven voor leerlingenvervoer. Het betreft een bijdrage aan Vervoersstichting Gouwe. In 2007 (voor zover geboekt ten tijde van het onderzoek) is in het grootboek van Al Qalam voor 21.000 aan uitgaven voor leerlingenvervoer geboekt. Het betreft een bijdrage aan Vervoersstichting Gouwe. 8 van 12
4.2.2 Lening aan Vervoersstichting Gouwe Ten laste van bankgirorekeningen van het bevoegd gezag is in totaal 258.292 overgemaakt aan de Vervoersstichting Gouwe wegens verstrekte leningen. In 2005 is 82.414 en in 2006 is 175.878 overgemaakt. Deze uitgaven staan in de enkelvoudige balans van de jaarrekening 2006 vermeld onder het hoofd Overige leningen u/g Vervoersstichting Gouwe. Wij merken op dat onder dat hoofd in de jaarrekening 2006 een uitkering wegens schade aan een voertuig ad 1.770 in mindering is gebracht op de leningen. De leningen zijn geregeld in overeenkomsten. Daarin is de aflossing geregeld. De aflossingen van alle leningen samen is voor 2006 bepaald op 7.550 en voor 2007 op 20.000. De overeengekomen aflossingen 2006 en 2007 hebben eind 2007 nog niet plaatsgevonden. In de Regeling Beleggen en Belenen van 13 juli 2001 zijn de voorwaarden opgenomen waaronder schoolbesturen kunnen beleggen en belenen. In artikel 3 van deze regeling is aangegeven dat Instellingen publieke middelen en overige middelen, voor zover deze niet zijn afgescheiden van de publieke middelen, risicomijdend dienen te beleggen en te belenen. Onder risicomijdend wordt verstaan, transacties met: a) financiële instellingen of door financiële instellingen uitgegeven papier met minimaal een A rating, afgegeven door tenminste één erkende rating agency, of met b) rechtspersonen voor wier papier een solvabiliteitsratio van 0% geldt, of met c) financiële instellingen, met een kredietwaardigheid vergelijkbaar met het gestelde onder a, voor zover vastgelegd en onderbouwd door de instelling. In de Regeling is voorts aangegeven dat het uitgangspunt is en blijft dat publiek geld wordt verstrekt ten behoeve van het primaire proces van instellingen, te weten het verzorgen van onderwijs. Dit proces mag niet in gevaar worden gebracht door het aangaan van risico s die daar niet direct betrekking op hebben, zoals het risicovol beleggen van tijdelijk overtollig publiek geld. De leningen aan Vervoersstichting Gouwe kunnen niet worden aangemerkt als categorie a, b of c lening(en). Het bestuur heeft in haar reactie van 19 september 2008 op het conceptrapport het volgende medegedeeld: - De onder het bevoegd gezag ressorterende scholen An Noer met het brinnummer 23 VH te Alphen aan den Rijn en AI Qalam met het brinnummer 27YG te Gouda worden bezocht door een groot aantal leerlingen dat niet in de directe omgeving van de scholen woonachtig is. In Gouda woont zelfs 95 % van de leerlingen niet in de omgeving van de school en is aangewezen op vervoer. - Ondanks herhaaldelijk verzoek aan de gemeenten Alphen aan den Rijn en Gouda om de scholen te huisvesten in het voedingsgebied, heeft niet mogen baten. - De artikelen 4 WPO en 148 WPO hebben volgens de gemeenten betrekking op leerlingen die buiten een straal van 6 kilometer van de school woonachtig zijn. De uitgaven die in de paragraaf 4.2.1 genoemd zijn hebben juist te maken met de bijdrage in de kosten van het vervoer van leerlingen die binnen een straal van 6 kilometer woonachtig zijn. - Het bestuur realiseert zich terdege dot het vervoer van leerlingen een aangelegenheid is van ouders. Maar realiseert zich ook dat de belangstelling voor het islamitisch onderwijs groot is en dat veel ouders de kosten voor het 9 van 12
vervoer niet kunnen opbrengen. Dat de belangstelling voor islamitisch onderwijs groot is verwijst zij u naar het CFI voor inzage in de groei van aantal leerlingen op beide scholen in de afgelopen vier jaar. - Dankzij een goed, betaalbaar en efficiënt vervoer zal de school in Gouda moeiteloos de stichtingsnorm van 328 leerlingen per 1 oktober a.s. halen. - De meeste openbare scholen en scholen met een niet islamitische denominatie zijn gehuisvest in hun voedingsgebied, terwiji de stichtingsnorm als de opheffingsnorm ongeacht hun denominatie dezelfde zijn. Het bevoegd gezag constateert hierbij daarom een oneerlijke concurrentie. 10 van 12
5 Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag De centrale vraag wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2 Bevindingen 5.2.1 Samenstelling MR An Noer en Al Qalam Beide scholen hebben een MR elk bestaande uit 6 leden. Daarvan zijn op beide scholen 3 afkomstig uit de geleding van het personeel en 3 uit de oudergeleding. Alle MR-leden zijn verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften. 5.2.2 Beschikbaarstelling stukken An Noer en Al Qalam De MR van beide scholen heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 11 van 12
van het bevoegd gezag ontvangen de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens en het managementstatuut. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld. Het bevoegd gezag heeft eveneens een medezeggenschapsreglement vastgesteld. De jaarrekening 2006 is nog niet aan de medezeggenschapsorganen aangeboden. De school voldoet hiermee gedeeltelijk aan de betreffende voorschriften. Desgevraagd deelt het bevoegd gezag met betrekking tot het jaarverslag mee dat wegens samenloop van omstandigheden zoals onderbezetting van het administratiebureau, consolidatie van de jaarrekening, heeft het bestuur de jaarrekening niet vóór 1 juli 2007 bij de MR en en CFI kunnen inleveren. Voor dit jaar zijn er duidelijke afspraken met het administratiebureau gemaakt om de relevante stukken op tijd in te leveren ter voorkoming van vertraging. 5.2.3 Instemmingsrecht An Noer en Al Qalam Voor beide scholen geldt dat de MR instemming heeft gegeven aan het thans geldende schoolplan. De personeelsgeleding van de MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften. 5.2.4 GMR Omdat onder het bevoegd gezag thans twee scholen ressorteren heeft het bevoegd gezag inmiddels ook een GMR ingesteld waarin elk van beide scholen vertegenwoordigd zijn. De school voldoet hiermee aan de betreffende voorschriften. 12 van 12