RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Transcriptie

1 RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN Bevoegd gezag: Stichting Islamitische Scholen Tilburg e.o. School: Aboe El-Chayr Plaats: Tilburg BRIN-nummer: 24PV Nummer: AD/RS/10450 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

2 Vaststelling Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de stichting Islamitische Scholen Tilburg e.o. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur PO en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet. 1 van 11

3 Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting 3 2 Opdracht en werkwijze Aanleiding Onderzoeksvragen en werkwijze Afbakening van het onderzoek 6 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers Onderzoeksvraag Bevindingen 7 4 Besteding onderwijsbekostiging Onderzoeksvraag Bevindingen 9 5 Medezeggenschap Onderzoeksvraag Bevindingen 10 2 van 11

4 1 Managementsamenvatting Op verzoek van de Staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij de stichting Islamitische Scholen Tilburg e.o. en haar school Aboe El-Chayr. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de school. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en school) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Op de loonlijst heeft in de periode van 1/1/05 tot 1/1/07 een beleidsmedewerker voor 0,21 fte in schaal DB 1 gestaan. Schaal DB is echter bestemd voor de functie van directeur. Uit de reactie van het bestuur blijkt dat de beleidsmedewerker feitelijk werkzaamheden verrichtte voor het Samenwerkingsverband Islamitisch Primair Onderwijs (SIPO) waar SIS Tilburg onderdeel van uit maakt. Deze persoon heeft in dezelfde periode tevens als bestuurslid van SIS Tilburg gefunctioneerd. Het bevoegd gezag heeft niet aannemelijk gemaakt dat alle loonkosten van de beleidsmedewerker voor de periode 1/1/05-1/1/07 uit de oude BKB-gelden zijn vergoed omdat de loonkosten voor de periode 1/1/06-1/8/06 op declaratiecode 1 (ten laste van de rijksbijdrage) zijn verantwoord. Daarnaast heeft de ondertekening van de akte van benoeming pas 22 maanden na ingang van het dienstverband plaatsgevonden. De reactie van het bestuur op deze bevindingen is opgenomen onder Op de loonlijst heeft in de periode van 1/10/05 tot 1/8/06 een directeur voor 1,0 fte in schaal DB 1 gestaan. Deze persoon heeft voor dezelfde periode tevens een tijdelijke uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte gekregen. Het bevoegd gezag heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de tijdelijke 3 van 11

5 uitbreiding van het dienstverband van de directeur sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden, gezien het feit dat de uitbreiding pas geëffectueerd is op het moment dat duidelijk was dat er een fre-overschot bestond en de uitbetaling daarvan pas heeft plaatsgevonden in juli De reactie van het bestuur op deze bevindingen is opgenomen onder ) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? In de jaarrekening 2006 is een algemene reserve privaat opgenomen van in totaal De auditdienst stelt vast dat het hier géén privaat vermogen betreft maar publiek vermogen en dat de algemene reserve privaat van toegevoegd moet worden aan de algemene reserve publiek. De reactie van het bestuur op deze bevindingen is opgenomen onder ) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De regelgeving op het gebied van de medezeggenschap wordt niet op alle punten nageleefd. Het bevoegd gezag heeft wel acties ondernomen om tot inrichting van de medezeggenschap te komen volgens de voorschriften van de WMS. Afronding daarvan hangt nog op enkele uitvoeringsaspecten. De verkiezing van de leden van de personeelsgeleding is echter niet in overeenstemming met de wet. Verder is de MR niet op alle onderzochte onderdelen in de gelegenheid gesteld gebruik te maken van haar instemmingsrecht. 4 van 11

6 2 Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de school, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de school, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar 5 van 11

7 2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In januari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de stichting Islamitische Scholen Tilburg e.o. haar administratie heeft ondergebracht. Op 31 januari 2008 heeft de inspectie een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. Op 8 en 15 april 2008 heeft de inspectie onderzoek uitgevoerd op de school. Daarnaast heeft de auditdienst het bestuur schriftelijk nog vragen voorgelegd met het verzoek deze te beantwoorden. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement, en het schoolplan. De begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag en het formatieplan zijn niet geraadpleegd. Uit de toelichting van de algemeen directeur blijkt dat de aanbiedingsbrief bij de begroting door automatiseringsperikelen is gewist. Het jaarverslag 2007 is nog niet opgesteld en het formatieplan niet aan de MR aangeboden. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor. 2.3 Afbakening van het onderzoek Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van auditdienst en inspectie te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing. 6 van 11

8 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 3.2 Bevindingen Bestuurslid op de loonlijst Op de loonlijst heeft in de periode van 1/1/05 tot 1/1/07 een beleidsmedewerker voor 0,21 fte in schaal DB 1 gestaan. Wij merken hierbij op dat schaal DB bestemd is voor de functie van directeur. Deze persoon heeft in dezelfde periode tevens als bestuurslid gefunctioneerd. Het bestuur heeft, in reactie op deze bevinding, het volgende aangegeven: De beleidsmedewerker is werkzaam geweest voor het Samenwerkingsverband Islamitisch Primair Onderwijs (SIPO). Aan dit samenwerkingsverband ligt een bestuurlijke samenwerkingsovereenkomst van 7 december 2004 ten grondslag tussen de islamitische basisscholen uit Bergen op Zoom (El Feth), Breda (Okba Ibnoe Nafi) en Tilburg (Aboe El-Chayr). De loonkosten voor de periode 1/1/05-1/1/07 zijn uit de oude BKB-gelden aan Tilburg vergoed. Deze gelden stonden op een bankrekening van bestuur Helmond. Wij merken hierbij op dat volgens het formatieoverzicht de loonkosten voor de periode 1/1/06-1/8/06 op declaratiecode 1 (ten laste van de rijksbijdrage) zijn verantwoord. Uit het bovenstaande blijkt dat deze persoon feitelijk twee functies vervulde; beleidsmedewerker van SIPO waar SIS Tilburg onderdeel van uit maakt en bestuurslid van SIS Tilburg. De 1 e salarisbetaling heeft in mei 2005 plaatsgevonden. Daarnaast heeft het bestuur de akte van benoeming pas op 8/11/06 ondertekend. Het bestuur heeft aangegeven geen specifieke reden te kunnen aanvoeren voor de ondertekening van de akte van benoeming 22 maanden na de aanstelling in een vorig schooljaar. Het bevoegd gezag heeft niet aannemelijk gemaakt dat alle loonkosten van de beleidsmedewerker voor de periode 1/1/05-1/1/07 uit de oude BKB-gelden zijn vergoed omdat de loonkosten voor de periode 1/1/06-1/8/06 op declaratiecode 1 (ten laste van de rijksbijdrage) zijn verantwoord. Daarnaast merkt de 7 van 11

9 auditdienst op dat de inschaling van de beleidsmedewerker in schaal DB niet juist is omdat deze schaal bestemd is voor de functie van directeur. De eerste salarisbetaling vond plaats 5 maanden na de ingangsdatum van de aanstelling en de ondertekening van de akte van benoeming pas 22 maanden na de ingangsdatum van de aanstelling. Het bestuur heeft in haar reactie van 11 september 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: het bestuur heeft zich destijds niet gerealiseerd dat door deze mutatie een situatie ontstond waarin een bestuurslid uit het reguliere budget werd betaald. Het bestuur betreurt dit onbedoelde gevolg des te meer omdat zij al gedurende tal van jaren een beleid voert waarin die ongewenste combinatie niet mag voor komen. De functie van een beleidsmedewerker is een niet-normfunctie in het onderwijs. Inschaling van een beleidsmedewerker is derhalve niet (bijv. in een CAO) bepaald. In dit geval heeft inschaling plaatsgevonden in de DB-schaal. Die schaal is weliswaar bestemd voor directiefuncties maar voor zover het bestuur weet, is er geen regelgeving die voorschrijft dat deze schaal niet voor andere functies mag worden gebruikt Omvang dienstverbanden in relatie tot verrichte werkzaamheden Op de loonlijst heeft in de periode van 1/10/05 tot 1/8/06 een directeur voor 1,0 fte in schaal DB 1 gestaan. Deze persoon heeft voor dezelfde periode tevens een tijdelijke uitbreiding van het dienstverband met 0,2 fte gekregen. De uitbetaling van de tijdelijke uitbreiding heeft pas plaatsgevonden in juli Het bestuur heeft, in reactie op deze bevinding, het volgende aangegeven: De directeur verrichtte zijn werkzaamheden vanaf zijn aanstelling per 1/10/05 tot 1/8/06 in een zeer moeilijke schoolsituatie met grote voortvarendheid. Er werd van hem een buitengewone arbeidsprestatie vereist die ook door hem is geleverd. Toen op het einde van het schooljaar bleek dat er een fre-overschot was, heeft het bestuur gemeend dat die buitengewone arbeidsprestatie een uitbreiding rechtvaardigde en is dat overschot aangewend om die taakuitbreiding te realiseren. De bijlage behorende tot de akte van benoeming voor deze tijdelijke taakuitbreiding blijkt in het Dyade-archief noch in het personeelsdossier aanwezig. Het bevoegd gezag heeft niet aannemelijk gemaakt dat voor de tijdelijke uitbreiding van het dienstverband van de directeur sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden, gezien het feit dat de uitbreiding pas geëffectueerd is op het moment dat duidelijk was dat er een fre-overschot bestond en de betaling pas heeft plaatsgevonden in juli Het bestuur heeft in haar reactie van 29 augustus 2008 op het conceptrapport het volgende nog aanvullend aangegeven: Vanaf 1 september 2003 was de directeursfunctie op Aboe el-char vacant. Na een korte tijdelijke waarneming door een persoonslid heeft tot 1 oktober 2005 een interim directeur (via Dyade) voor ongeveer twee dagen per week de directeursfunctie ingevuld. Door de langdurige periode van het interim management waren veel zaken op school blijven liggen. Ook waren de verhoudingen binnen het team en tussen de ouders en team onder druk komen te staan. Het bestuur hoopt dat met deze en eerdere toelichting voldoende aannemelijk is gemaakt dat er door de directeur daadwerkelijk extra werkzaamheden zijn verricht. 8 van 11

10 4 Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 4.2 Bevindingen Uit de jaarrekening 2006 blijkt dat in het Eigen Vermogen 2005 een algemene reserve privaat is opgenomen van waaraan in 2006 bij bestemming van het resultaat is toegevoegd (totaal private reserve ). Het bestuur heeft aangegeven dat het toegevoegde bedrag van volledig bestaat uit rentebaten en dat het bedrag van , voor zover het bestuur weet, ook bestaat uit rente-inkomsten. De auditdienst stelt vast dat het hier géén privaat vermogen betreft maar publiek vermogen en dat de algemene reserve privaat van toegevoegd moet worden aan de algemene reserve publiek. Het bestuur heeft in haar reactie van 29 augustus 2008 op het conceptrapport het volgende aangegeven: Het bestuur zal er op korte termijn voor zorgen dat alle rente-inkomsten die niet uit privaatvermogen zijn ontvangen, worden toegevoegd aan de algemene reserve publiek. 9 van 11

11 5 Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag De centrale vraag wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2 Bevindingen Samenstelling MR De MR bestaat uit 5 leden. Daarvan zijn drie afkomstig uit de geleding van het personeel en twee uit de oudergeleding. De oproep voor een derde MRouderlid heeft tot nu toe geen kandidaat opgeleverd. De MR-leden zijn niet verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. Beide leden van de oudergeleding zijn bij acclamatie gekozen. Voor de personeelsgeleding geldt dat deze, omdat er vanuit de leerkrachten onvoldoende interesse was om zich aan te melden als MR-lid, door de directeur zijn aangewezen op basis van aanwezig ruimte in hun takenpakket. De school voldoet hiermee niet aan de betreffende voorschriften. 10 van 11

12 5.2.2 Beschikbaarstelling stukken De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd gezag de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens en het managementstatuut ontvangen. De MR heeft het jaarverslag over 2007 nog niet ontvangen aangezien dat nog niet is opgesteld. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut opgesteld en voorgelegd aan de MR. Het bevoegd gezag heeft tevens een medezeggenschapsreglement opgesteld en voorgelegd aan de MR. Beide documenten zijn nog onderwerp van overleg tussen bestuur en MR. De school voldoet zodoende niet geheel aan de betreffende voorschriften, omdat beide nog niet formeel zijn vastgesteld. De verwachting is evenwel dat de vaststelling door het bevoegd gezag binnenkort zijn beslag krijgt Instemmingsrecht De MR heeft instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan. De personeelsgeleding van de MR heeft geen instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De school voldoet hiermee niet aan de betreffende voorschriften. Het bestuur verklaart dat het formatieplan door overmacht niet aan de MR is aangeboden. In de periode februari tot en met juni 2007 was de algemeen directeur langdurig met ziekteverlof, waardoor deze volgens het bestuur geen formatieplan heeft kunnen opstellen. Inmiddels is wel het formatieplan voor het schooljaar aan de MR aangeboden. 11 van 11