HANDREIKING Beheersverordening Wro
Handreiking Beheersverordening Wro
Colofon Dit is een uitgave van de VNG Auteurs: Marlies Pietermaat (RBOI te Rotterdam) Jur van der Velde (Buro Vijn te Oenkerk) Fokke Plantinga (Buro Vijn te Oenkerk) Diana van Leeuwen (VNG) Vormgeving en opmaak Chris Koning (VNG) september 2011
Inhoudsopgave Samenvatting 5 1 Inleiding 7 1.1 Doel en reikwijdte 7 1.2 Achtergronden 7 1.3 Definitie 8 1.4 Leeswijzer 9 2 Juridische aspecten 11 2.1 Algemeen 11 2.2 Wro 11 2.3 Procedure 12 2.4 Ruimtelijke ontwikkelingen 12 2.5 Bestaand gebruik 13 2.6 Digitalisering 14 2.7 Onderzoek 15 2.8 Grondexploitatie 15 3 Regels beheersverordening 17 3.1 Algemeen 17 3.2 Gebruiksregels en bouwregels 17 3.3 Planologisch afwijken 18 3.4 Omgevingsvergunning voor werken en slopen 18 3.5 Overgangsrecht 18
4 Keuze beheersverordening 19 4.1 Algemeen 19 4.2 Ruimtelijke ontwikkelingen 19 4.3 Overige aspecten 19 5 Aandachtspunten 21 5.1 Algemeen 21 5.2 Onderzoeken 21 5.3 Inventarisatie 22 5.4 Omgevingsvergunning voor het bouwen 22 5.5 Illegaal gebruik en illegale bouwwerken 22 5.6 Rechtsbescherming 23 5.7 Schade 23 5.8 Digitalisering 23 5.9 Aanbevelingen 24 6 Voorbeeld 27 6.1 Algemeen 27 6.2 Regels 27 Voorbeeldbepalingen: 28 6.3 Verbeelding 33 6.4 Toelichting 33 Lijst van afkortingen 34 Bijlagen 35 1 Brief ministerie I&M aan gemeente Den Haag 36 2 Verbeeldingen van voorbeeldbepalingen 39 3 Schematische opzet voorbeeldverordening 45
Samenvatting Een gemeente kan sinds 1 juli 2008 voor het leggen van een planologische regeling voor een bestaande situatie kiezen tussen het vaststellen van een bestemmingsplan of het vaststellen van een beheersverordening. Deze Handreiking ondersteunt gemeenten bij het maken van een keuze voor een beheersverordening of een bestemmingsplan en bij het toepassen van het nieuwe instrument beheersverordening. Een beheersverordening is een beheerregeling en heeft betrekking op een gebied waarin geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. Een beheersverordening legt de bestaande situatie vast. Het begrip bestaand kan zowel eng als ruim worden uitgelegd. Bij bestaand gebruik in enge zin worden alleen de bestaande feitelijk aanwezige functies en bebouwing vastgelegd met eventuele ruimte voor kleine uitbreidingsmogelijkheden. Bij gebruik in ruime zin worden het vigerende bestemmingsplan en de verleende omgevingsvergunningen voor planologisch afwijken als uitgangspunt genomen. Dit kunnen dus ook ontwikkelingen zijn die ten tijde van het vaststellen van de beheersverordening nog niet zijn gerealiseerd. Gebruik in ruime zin kan worden uitgelegd in een beperkte en een brede variant. Deze varianten onderscheiden zich hierin dat in de beperkte variant, met het bestemmingsplan in overeenstemming zijnde bestaande gebruik en bebouwing wordt vastgelegd met daarin opgenomen (al dan niet gerealiseerde) kleine uitbreidingsmogelijkheden, terwijl in de brede variant alle nog niet gerealiseerde gebruiks- en bouwmogelijkheden van een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen. Bij een beheersverordening met als uitgangspunt het vigerend bestemmingsplan adviseert de VNG te kiezen voor de beperkte variant van het begrip gebruik in ruime zin. De beheersverordening kent een aantal voordelen ten opzichte van het bestemmingsplan. Een beheersverordening is in veel gevallen sneller en goedkoper te maken dan een bestemmingsplan en kent Vereniging van Nederlandse Gemeenten 5
geen voorbereidingsprocedure en beroepsmogelijkheden. Het maken van een beheersverordening kan dus tijd en geld uitmaken. De beheersverordening is dan ook een geschikt instrument om in te zetten met het oog op 1 juli 2013. Dit is de datum dat alle planologische regelingen van een gemeente actueel moeten zijn. Deze Handreiking bevat een voorbeeld van een beheersverordening. 6 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
1 Inleiding 1.1 Doel en reikwijdte De op 1 juli 2008 in werking getreden Wro 1 kent ten opzichte van zijn voorganger een aantal nieuwe instrumenten. Eén daarvan is de beheersverordening. De beheersverordening is in de wet opgenomen om met het oog op het beheer van een gebied het bestaande gebruik snel en effectief te kunnen vastleggen in een gebied waar geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. De beheersverordening is dus een beheerregeling. 1.2 Achtergronden De beheersverordening maakte geen onderdeel uit van de oorspronkelijke wetsvoorstellen voor de nieuwe Wro van de minister van VROM. Bij de behandeling van het wetsontwerp Wro heeft de Tweede Kamer 2 zich afgevraagd of het niet mogelijk was voor gebieden waarin geen ontwikkelingen worden voorzien tot een meer simpele en goedkopere regeling te komen dan een op beheer gericht bestemmingsplan. Hiermee zouden de gemeentelijke bestuurslasten kunnen worden teruggedrongen en zou de kans op actuele planologische regels groter zijn dan bij alleen bestemmingsplannen. De vragen vanuit de Tweede Kamer leidden tot het voorstel om de beheersverordening in de wet op te nemen. Naar de aanvankelijke mening van de minister was de beheersverordening niet nodig, omdat het bestemmingsplan door de nieuwe korte procedure dezelfde rol en functie kan vervullen. Bij amendement is de beheersverordening toch in de Wro opgenomen. Gedurende de parlementaire behandeling van de Invoeringswet Wro 3 is een aantal keren gesproken over de inhoud en de reikwijdte van de beheersverordening. Dit heeft ertoe geleid dat de mogelijk- en onmogelijkheden van de beheers- 1 Staatsblad 2006, 566. 2 Kamerstukken II, 2005-2006, 28916, nrs. 18 en 26. 3 Kamerstukken II 2006-2007, 30938, nr. 7, p. 10 t/m 14; Kamerstukken II 2007-2008, 30218, nr. 24, p. 22; Handelingen II, 2007-2008, nr. 5 p. 313. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 7
verordening door de minister zijn verkend en benoemd. In opdracht van het Ministerie van VROM is onderzoek verricht naar de beheersverordening 4 en ook in de literatuur is de beheersverordening aan de orde geweest 5. Ten tijde van de inwerkingtreding van de Wro was via het overgangsrecht bepaald dat geen beheersverordening mocht worden vastgesteld voor gebieden met een bestemmingsplan ouder dan vijf jaar. Als er in het geheel geen bestemmingsplan geldt, dan mocht er overigens wel een beheersverordening worden gemaakt. Deze beperking in het overgangsrecht is door een aanpassing van artikel 9.1.4, lid 4 Wro via de Invoeringwet Wet ruimtelijke ordening ongedaan gemaakt 6. De reden hiervoor is dat er een grote druk op gemeenten ligt bestemmingsplannen te actualiseren. Het is dan praktisch dat voor de beheergebieden het instrument van de beheersverordening kan worden ingezet. Voor alle gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien, kan dus een beheersverordening worden gemaakt. Hoewel in de wetsartikelen over de beheersverordening niet wordt gesproken van een goede ruimtelijke ordening, mag worden aangenomen dat een beheersverordening wel moet leiden tot een goede ruimtelijke ordening. De goede ruimtelijke ordening bestaat dan uit het beheren van een gebied door het vastleggen van de bestaande situatie. De Handreiking is geschreven op basis van de huidige inzichten. De toepassingsmogelijkheden van de beheersverordening zullen de komende jaren duidelijker worden. Ditzelfde geldt voor de inrichting en de vormgeving van de beheersverordening. Bij het lezen van deze Handreiking moet worden bedacht dat de beheersverordening een instrument is dat nog in ontwikkeling is. 1.3 Definitie De Wro geeft niet aan uit welke elementen een beheersverordening is opgebouwd c.q. waaruit deze bestaat. Duidelijk mag zijn dat de beheersverordening betrekking heeft op een gebied en regels geeft voor het beheer van dat gebied en voor het vastleggen van de bestaande situatie. De beheersverordening heeft echter ook een digitale component en sluit aan bij de digitale opzet van de instrumenten van de Wro. Op basis van de Wro, het Bro en de Rsro 7 kan de volgende omschrijving worden gegeven: een beheersverordening heeft betrekking op een gebied dat geometrisch is bepaald aan de hand van het Rijksdriehoekstelsel 8, waarbij voor de binnen het gebied gelegen geometrisch bepaalde objecten met het oog op het beheer regels worden gesteld ten aanzien van het gebruik en het bouwen. Een beheersverordening bestaat uit: een object dat bestaat uit het gebied waarop de verordening betrekking heeft; een of meer objecten binnen het gebied; regels die gekoppeld zijn aan het gebied en/of de objecten binnen het gebied en die gericht zijn op het beheer van het gebied; 4 A.G.A. Nijmeijer m.m.v. T.E.P.A. Lam, De beheersverordening in de Wro, Een verkennend onderzoek naar de reikwijdte en de toepassingsmogelijkheden van de beheersverordening, 13 november 2006. 5 P.J.J. van Buuren, De beheersverordening, TBR 2009/2, p 3-10. 6 Stb. 2008, 180. 7 De Regeling standaarden ruimtelijke ordening stelt IMRO2008 en STRI2008 voor de beheersverordening verplicht. 8 Het Rijksdriehoekstelsel of RD-stelsel bestaat uit een grid dat heel Nederland bedekt met behulp van coördinaten. Door een digitaal instrument te voorzien van deze coördinaten is voor iedereen duidelijk op welk punt van het aardoppervlak dit object zicht bevindt. 8 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
regels die gaan over gebruiken, bouwen, aanleggen en slopen, afwijken met een omgevingsvergunning en overgangsrecht. Een beheersverordening gaat vergezeld van een toelichting waarin gemotiveerd wordt beschreven: de keuze voor het instrument beheersverordening, waarom er géén ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien, welke onderzoeken hebben plaatsgevonden, etc. Ook bevat de toelichting een uitleg van de regels. Bij een beheersverordening die gebaseerd is op bestaand gebruik is het hoofdstuk van de toelichting waarin beschreven of aangegeven wordt wat onder bestaand wordt verstaan een belangrijk onderdeel. Een gebruiker van de verordening moet immers kunnen weten wat bestaand is. Dat kan in de toelichting zelf staan of zijn opgenomen in stukken die ten grondslag liggen aan de verordening. 1.4 Leeswijzer Het volgende hoofdstuk gaat in op de juridische aspecten van de beheersverordening. Het betreft de wettelijke grondslag, de procedure en belangrijke begrippen als bestaand en ruimtelijke ontwikkelingen. In hoofdstuk 3 wordt de inhoud van de beheersverordening besproken. Daarbij wordt aangegeven welke regels in een beheersverordening kunnen worden opgenomen. Hoofdstuk 4 bevat enkele criteria voor de keuze voor een beheersverordening. In hoofdstuk 5 worden aandachtspunten benoemd die van belang zijn bij het opstellen van een beheersverordening. Hoofdstuk 6 bevat een voorbeeld van een beheersverordening. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 9
10 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
2 Juridische aspecten 2.1 Algemeen In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan enkele juridische aspecten van de beheersverordening. Dit wordt gedaan aan de hand van de wettelijke bepalingen, de parlementaire behandeling 9, de procedure en de kenmerkende begrippen van de beheersverordening. 2.2 Wro De beheersverordening is geregeld in hoofdstuk 3A van de Wro. In artikel 3.38, lid 1 Wro is bepaald dat de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 (het bestemmingsplan) voor die delen van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening kan vaststellen, waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld. Lid 2 geeft aan dat een verordening in elk geval binnen tien jaar na vaststelling wordt herzien. Wanneer aan deze verplichting niet wordt voldaan, dan geldt ten aanzien van de legesheffing hetzelfde als bij het bestemmingsplan. Er kunnen dan geen leges worden geheven terzake van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met de beheersverordening. De beheersverordening kan op basis van artikel 3.38, lid 3 Wro een verbod bevatten om werken, geen bouwwerken zijnde en/of werkzaamheden uit te voeren, dan wel om bouwwerken te slopen. Artikel 3.38, lid 4 Wro maakt het mogelijk om met inachtneming van de bij de beheersverordening gegeven regels bij een omgevingsvergunning af te wijken van de verordening. Het bevoegd gezag kan met het oog op de voorziening in een tijdelijke behoefte voor maximaal vijf jaren een omgevingsvergunning voor het tijdelijk afwijken van een beheersverordening verlenen (artikel 2.1 jo. artikel 2.12, tweede lid Wabo). 9 Kamerstukken II 2005-2006, 28916 (Wet ruimtelijke ordening), nrs. 18 en 26; Kamerstukken II 2006-2007, 30938 (Wijziging Wro inzake grondexploitatie), nr. 7, p. 10 t/m 14; Kamerstukken II 2007-2008, 30218 (Invoeringswet Wro), nr. 24, p. 22; Handelingen II, 2007-2008, nr. 5 p. 313. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 11
Artikel 3.39 Wro geeft aan dat op het tijdstip van inwerkingtreding van een beheersverordening voor een gebied waarvoor een bestemmingsplan geldt, het bestemmingsplan vervalt voor zover dat bestemmingsplan betrekking heeft op dat gebied. Het omgekeerde is ook het geval. Op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan vervalt de beheersverordening. 2.3 Procedure De Wro kent geen voorbereidingsprocedure voor de beheersverordening. Het vaststellen van een beheersverordening is een besluit tot vaststelling van algemeen verbindende voorschriften. Op een dergelijk besluit is hoofdstuk 3 Awb van toepassing, met dien verstande dat afdeling 3.2 Awb ingevolge artikel 3:1 lid 1 Awb alleen van toepassing is voor zover de aard van de algemeen verbindende voorschriften zich niet tegen toepassing van de in die afdeling opgenomen voorschriften betreffende zorgvuldigheid en belangenafweging verzetten. Tegen het besluit tot vaststellen van een beheersverordening kan geen bezwaar bij de gemeenteraad of beroep bij de bestuursrechter worden aangetekend. De beheersverordening moet conform artikel 139 Gemeentewet bekend worden gemaakt. Ingevolge artikel 150 van de Gemeentewet moet de gemeente een inspraakverordening vaststellen, die regels stelt voor de inspraak bij de voorbereiding van het gemeentelijk beleid. In die verordening is bepaald welke ruimtelijke beleidsvoornemens via de in de inspraakverordening voorgeschreven procedure worden voorbereid. Of een inspraakverplichting geldt, is dus afhankelijk van de gemeentelijke inspraakverordening. Artikel 150, tweede lid, van de Gemeentewet bepaalt dat voor zover bij de verordening niet anders is bepaald, de inspraak wordt verleend overeenkomstig de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb. 2.4 Ruimtelijke ontwikkelingen Een beheersverordening kan worden ingezet wanneer in het betrokken gebied geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien. In de toelichting bij de beheersverordening dient de motivering te worden opgenomen waarom er geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien en dient de keuze voor een beheersverordening te worden verantwoord. De Wro geeft niet aan wat een ruimtelijke ontwikkeling is. De Minister van VROM heeft naar aanleiding van diverse vragen hierover een omschrijving van dit begrip gegeven 10. Van een ruimtelijke ontwikkeling is sprake als het gaat om ruimtelijk relevante veranderingen in het planologische toegestane gebruik van gronden en opstallen. Ruimtelijke ontwikkelingen hebben betrekking op de periode na het vaststellen van de beheersverordening. Als in een gebied ruimtelijke ontwikkelingen zijn te voorzien, dan mag er geen gebruik worden gemaakt van de beheersverordening. Of hiervan sprake is, is veelal te herleiden op basis van de dynamiek van het gebied in de afgelopen jaren. Indien zich in een gebied regelmatig ontwikkelingen hebben voorgedaan, dan is niet in te zien waarom dit de komende jaren niet zal gebeuren. Zeker als het een gebied betreft waarbij de inrichting op een aantal punten is verouderd. Voor dergelijke gebieden is de beheersverordening niet een geschikt instrument. Bij een beheersverordening zal het veelal om gebieden gaan die af zijn, zoals bestaande woonwijken, bedrijventerreinen, recreatieterreinen, natuurgebieden en meren. 10 Kamerstukken II 2007-2008, 30218, nr, 24, p. 7 12 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Om te bepalen of zich ruimtelijke ontwikkelingen zullen voordoen, moet echter niet alleen naar het verleden worden gekeken. Ook naar de toekomst. In een gebied kunnen zich op basis van nieuw beleid en nieuwe behoeften van de inwoners, bedrijven en of instellingen nieuwe ontwikkelingen voordoen. Met name een structuurvisie en ander nieuw beleid kunnen nieuwe ontwikkelingen voorzien in een gebied. Daarmee is aangeven dat een beheersverordening niet het geëigende instrument is. 2.5 Bestaand gebruik Bij een beheersverordening moet het bestaande gebruik worden geregeld. De vraag rijst dan wat bestaand gebruik is. Ten aanzien van dit begrip heeft de minister gedurende de parlementaire behandeling een en ander uitgelegd. 11 Het begrip bestaand kan op twee manieren worden gedefinieerd. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen bestaand in enge en in ruime zin, waarbij binnen bestaand gebruik in ruime zin opnieuw een onderscheid kan worden gemaakt tussen een beperkte en brede uitleg. Gebruik in enge zin Gebruik in enge zin is het gebruik dat feitelijk bestaand is op het moment van het vaststellen van de beheersverordening. Dit geldt zowel voor het gebruik van gronden 12 als van de aanwezige bouwwerken. Deze variant legt de bestaande functies en de bestaande bebouwing vast en biedt ruimte voor kleine ruimtelijk en functionele ondergeschikte uitbreidingsmogelijkheden (zoals uitbreiding van woningen en erfbebouwing). Bij het gebruik gaat het niet om specifieke vormen van gebruik, maar meer om ruimtelijk relevante functies. Zo gaat het bijvoorbeeld niet om een bakkerij, maar om detailhandel. In gevallen waarin een concretisering naar functie ruimtelijk gezien wel gewenst is, kan dit gemotiveerd gebeuren. Gebruik in ruime zin De tweede uitleg is ruimer en complexer. Bij deze uitleg gaat de Minister van VROM niet uit van de feitelijk bestaande situatie, maar van het vigerende bestemmingsplan en van verleende omgevingsvergunningen voor planologisch afwijken. Het gaat hier om wat op basis van het vigerende bestemmingsplan en verleende vergunningen is toegestaan. Dit kunnen dus ook ontwikkelingen zijn die ten tijde van het vaststellen van de beheersverordening nog niet zijn gerealiseerd 13. Gebruik in ruime zin is derhalve te onderscheiden in twee varianten. Variant a: beperkte uitleg met het bestemmingsplan in overeenstemming zijnde bestaande bebouwing en kleine ruimtelijk en functioneel ondergeschikte uitbreidingsmogelijkheden van een bestemmingsplan, mits deze als beheer kunnen worden aangemerkt, bijvoorbeeld (nog niet gerealiseerde) erfbebouwing. Variant b: ruime uitleg alle gerealiseerde en nog niet gerealiseerde mogelijkheden van een bestemmingsplan De VNG adviseert bij een keuze voor een beheersverordening op basis van vigerend bestemmingsplan (gebruik in ruime zin) te kiezen voor de beperkte uitleg, gelet op de overwegingen omtrent beheer en ruimtelijke ontwikkelingen in de voorgaande alinea s. 11 Kamerstukken II 2007-2008, nr. 30938, nr. 7, p. 11 en 12 12 Het begrip gebruik wordt ruim uitgelegd: bouwen en gebruiken. 13 In de literatuur, zie bijvoorbeeld P.J.J. van Buuren (noot 5) worden vraagtekens gezet bij deze ruime uitleg. Naar de mening van Van Buuren kunnen in een beheersverordening alleen ontwikkelingsmogelijkheden worden opgenomen als zij ten opzichte van het feitelijk bestaande gebruik en de bestaande bebouwing bescheiden van aard zijn. De minister geeft in zijn visie een te ruime uitleg aan het begrip bestaand. Deze uitleg is volgens Van Buuren niet in overeenstemming met de Wro. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 13
Er is expliciet niet gekozen voor de brede variant van gebruik in ruime zin en alle nog niet gerealiseerde mogelijkheden van een bestemmingsplan over te nemen 14. Dan is er naar de mening van de VNG geen sprake van beheer, maar van ontwikkeling. Hiervoor is het bestemmingsplan het geschikte instrument. Het vorenstaande heeft zowel betrekking op gebruiken als bouwen. Steeds moet de afweging worden gemaakt wat onder beheer kan worden geschaard en wat ruimtelijk en functioneel ondergeschikt is. Bij twijfel kan wellicht gebruik worden gemaakt van de in een beheersverordening op te nemen afwijkingsmogelijkheden. De mogelijke resultaten van in een bestemmingsplan opgenomen uitwerkingsplichten en wijzigingsbevoegdheden zijn ook als nieuwe ontwikkelingen te betitelen. Deze kunnen dan ook niet in een beheersverordening worden opgenomen. Het instrument beheersverordening kent overigens niet de uitwerkingsplicht en de wijzigingsbevoegdheid. Een beheersverordening kan een mix van regelingen bevatten, in die zin dat voor het ene gebied gekozen wordt voor de feitelijk bestaande situatie en in een ander gebied voor het gebruik in ruime zin overeenkomstig het vigerende bestemmingsplan met inachtneming van het hiervoor gestelde. Binnen een gebied kan ook worden gedifferentieerd. Het spreekt van zelf dat iedere keus in de toelichting op de beheersverordening moet worden verantwoord. In één geval kan de gemeente alleen maar kiezen voor de bestaande feitelijke situatie. Dat is op het moment dat voor een gebied geen bestemmingsplan geldt. Dan is de feitelijke situatie de bestaande situatie. Indien een beheersverordening wordt overwogen voor een gebied waar een bestemmingsplan geldt, adviseert de VNG alleen te kiezen voor een beheersverordening gebaseerd op bestaand feitelijk gebruik wanneer er in de nieuwe regeling geen sprake zal zijn van vermindering van gebruiks- en bouwmogelijkheden ten opzichte van het vigerend bestemmingsplan. 2.6 Digitalisering In het Bro zijn regels opgenomen, die ook voor de beheersverordening digitale verplichtingen bevatten. Op basis van artikel 1.2.3 Bro moet een beheersverordening digitaal worden vastgelegd en vastgesteld. Ook is er op basis van dit artikel een analoge verbeelding verplicht. Indien de analoge verbeelding afwijkt van de digitale vastgestelde beheersverordening, dan is de inhoud van de digitale informatie beslissend. De beheersverordening moet voldoen aan de Rsro 15 en dus aan het IMRO 2008 16 en de STRI 2008. 17 De SVBP 2008 18 is niet van toepassing op de beheersverordening. De SVBP 2008 ziet alleen op bestemmingsplannen en aanverwante plannen als inpassingsplannen, wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen. Op dit moment worden alle instrumenten waarop de SVBP niet formeel van toepassing is verklaard, met uitzondering van de provinciale verordeningen en provinciale structuurvisie waarvoor door Geonovum een werkafspraak is gemaakt op www.ruimtelijkeplannen.nl in grijstinten verbeeld.een beheersverordening moet digitaal beschikbaar worden gesteld en moet volledig, toegankelijk en begrijpelijk worden verbeeld. 19 14 Om deze reden is het ook niet gewenst de beheersverordening zodanig in te richten dat het vigerende bestemmingsplan een bijlage is bij de beheersverordening. Los van het feit dat de Wro een ander instrument voor het verlengen van het bestemmingsplan kent: het verlengingsbesluit. 15 Zie Staatscourant 337, 30 oktober 2008. 16 IMRO staat voor Informatie model ruimtelijke ordening. Het IMRO is een standaard van de Rsro. 17 STRI staat voor Standaard toegankelijkheid ruimtelijke instrumenten. De STRI is een standaard van de Rsro. 18 SVBP staat voor Standaard vergelijkbare bestemmingsplannen. De SVBP is een standaard van de Rsro. 19 Zie artikel 1.2.1 lid 2 Bro. 14 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
2.7 Onderzoek In het algemeen kan worden geconcludeerd dat er voorafgaande aan de keuze welk ruimtelijk instrument wordt ingezet altijd naar de omgevingsaspecten moet worden gekeken, omdat deze mede van invloed kunnen zijn op de inzetbaarheid van het instrument. Op basis van sectorale wetgeving en de algemene onderzoeksverplichting van artikel 3.2 Awb moet in het kader van de besluitvorming binnen de ruimtelijke ordening onderzoek naar de relevante omgevingsaspecten worden gedaan. Hierbij betreft het aspecten zoals water, geluid, externe veiligheid, ecologie en archeologie. Het kan immers voorkomen dat als gevolg van de omgevingsaspecten in een vigerend bestemmingsplan opgenomen ontwikkelingen niet meer kunnen plaatsvinden, of dat een bestaande situatie niet meer als zodanig kan worden geregeld. Dit zou kunnen betekenen dat er geen gebruik kan worden gemaakt van de beheersverordening, omdat het bestaande gebruik moet veranderen en dit dan te beschouwen is als een ruimtelijke ontwikkeling. 2.8 Grondexploitatie Het is niet mogelijk een exploitatieplan te koppelen aan een beheersverordening 20. Publiekrechtelijk kostenverhaal via een beheersverordening is dus niet mogelijk. Dat zal in veel gevallen ook niet nodig zijn, omdat het bij een beheersverordening gaat om bestaand gebruik. Voor het geval dat in een beheersverordening onbenutte bouwmogelijkheden uit een bestemmingsplan worden opgenomen, geldt daarvoor de verplichting tot kostenverhaal niet. 20 De leden 1 en 4 van artikel 6.12 Wro dienen in samenhang te worden gelezen. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 15
16 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
3 Regels beheersverordening 3.1 Algemeen Artikel 3.38 Wro geeft aan dat een beheersverordening met het oog op het beheer van een gebied het bestaande gebruik van een gebied regelt. Dit gebeurt aan de hand van: gebruiksregels bouwregels afwijkingsregels omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde of van werkzaamheden omgevingsvergunning voor het slopen van een bouwwerk. 3.2 Gebruiksregels en bouwregels De gebruiksregels (gebruik in enge zin) zien op het gebruik van gronden en bouwwerken. De bouwregels hebben betrekking op het bouwen van bouwwerken en geven aan hoe en waar er gebouwd mag worden. Het algemene gebruiksverbod dat betrekking heeft op de regels van de beheersverordening was tot 1 oktober 2010 opgenomen in artikel 7.10 Wro. Ditzelfde gold voor de strafbepaling van een overtreding van dit gebruiksverbod. Sinds de inwerkingtreding van de Wabo is voor elke verandering van gebruik (in ruime zin) die in strijd komt met een beheersverordening, ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo een omgevingsvergunning nodig. Indien voor een dergelijk planologisch strijdig gebruik geen omgevingsvergunning wordt gevraagd of een gevraagde vergunning niet wordt verleend, komt dit gebruik dus in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat artikel kan vervolgens bestuursrechtelijk of strafrechtelijk via de Wet op de economische delicten worden gehandhaafd. Artikel 2.1 van de Wabo neemt daarmee de functie van artikel 7.10 van de Wro over. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 17
3.3 Planologisch afwijken Artikel 3.38, lid 4 Wro bepaalt dat in een beheersverordening een regeling kan worden opgenomen voor het afwijken van de beheersverordening 21. De criteria daarvoor moeten in de beheersverordening zelf zijn opgenomen. De bevoegdheid tot het verlenen van de omgevingsvergunning waarbij afgeweken wordt van de beheersverordening ligt bij het bevoegd gezag. Op de omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening is de reguliere procedure van de Wabo van toepassing. 3.4 Omgevingsvergunning voor werken en slopen In de beheersverordening kan worden opgenomen dat het verboden is om binnen een daartoe aangegeven gebied zonder omgevingsvergunning bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren en/of bouwwerken te slopen om de bestaande situatie te handhaven en te beschermen (artikel 3.38, lid 3 Wro). De criteria voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van bepaalde werken kunnen worden opgenomen in de beheersverordening. Artikel 2.16 Wabo geeft aan dat een omgevingsvergunning voor het slopen slechts kan worden geweigerd indien niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk zal worden gebouwd. 3.5 Overgangsrecht In artikel 5.1.1 Bro is bepaald dat indien bij een beheersverordening onder het bestaande gebruik tevens de bouw- en gebruiksmogelijkheden van het vigerende bestemmingsplan worden begrepen de beheersverordening moet voorzien in overgangsrecht voor het geval de feitelijk bestaande situatie in strijd is met de verordening. 21 Het betreft hier geen nieuwe bevoegdheid. De afwijkingsmogelijkheid komt in de plaats van de ontheffingsbevoegdheid. Bij de inwerkingtreding van de Wabo zijn de ontheffingsbevoegdheden komen te vervallen en vervangen door afwijkingen vergelijkbaar met de afwijkingsregels op grond van artikel 3.6, lid 1, sub c Wro die in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen. 18 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
4 Keuze beheersverordening 4.1 Algemeen Voor de dagelijkse praktijk is het van belang om zicht te hebben op de toepassingsmogelijkheden van de beheersverordening. In dit hoofdstuk worden enkele criteria benoemd aan de hand waarvan de keuze tussen een bestemmingsplan en beheersverordening kan plaatsvinden. 4.2 Ruimtelijke ontwikkelingen De Wro zelf geeft een belangrijk criterium voor de keuze van het instrument beheersverordening. Op het moment dat er binnen de looptijd van de nieuwe planologische regeling (10 jaar) nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien in het planologisch te regelen gebied, kan er geen gebruik worden gemaakt van de beheersverordening. In deze gevallen is het bestemmingsplan het geschikte instrument. Ruimtelijke ontwikkelingen zijn te herleiden uit de ontwikkelingen binnen een gebied in de afgelopen jaren, maar ook uit een (gemeentelijke) structuurvisie en overig vastgesteld (gemeentelijk, provinciaal of rijks-) beleid. Bovendien kunnen ruimtelijke ontwikkelingen voortvloeien uit aanpalende wet- en regelgeving, waaronder die van de omgevingsaspecten. Voordat gekozen wordt voor een beheersverordening, moet dus een weloverwogen en goed gemotiveerde overweging worden gemaakt op het aspect ruimtelijke ontwikkeling. In de toelichting op de verordening zal moeten worden aangegeven waarom er geen ruimtelijke ontwikkelingen te voorzien zijn en waarom er gekozen is voor een beheersverordening. 4.3 Overige aspecten Naast het aspect ruimtelijke ontwikkelingen, is er nog een aantal andere aspecten dat in beschouwing kan worden genomen. Deze staan hieronder in de vorm van stellingen vermeld. Als deze van toepassing zijn, kan overwogen worden een beheersverordening te maken. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 19
Er is geen structuurvisie of ander beleidsdocument waarin bepaald wordt dat er voor het betreffende gebied ontwikkelingen wenselijk worden geacht en voorzien waardoor een bestemmingsplan moet worden gemaakt. Er is niet in een wettelijke regeling, provinciale verordening of AMvB aangegeven dat er voor het betreffende gebied of onderwerp een bestemmingsplan moet worden gemaakt. Er is geen aanwijzing van provincie of rijk dat er voor het betreffende gebied of onderwerp een bestemmingsplan moet worden gemaakt. Het is niet gewenst en/of nodig binnen het betreffende gebied te werken met wijzigingsbevoegdheden en/of uitwerkingsplichten. Het is niet nodig functies te wijzigen als gevolg van aanpalende wet- of regelgeving, dan wel omgevingsaspecten. Het is niet nodig om kostenverhaal via het exploitatieplan mogelijk te maken. 20 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
5 Aandachtspunten 5.1 Algemeen Bij het opstellen van een beheersverordening moet rekening worden gehouden met enkele aandachtspunten. Deze worden in dit hoofdstuk benoemd en besproken. Daarbij is het van belang de reden om de beheersverordening in de Wro op te nemen niet uit het oog te verliezen. Het doel van een beheersverordening is een effectieve, simpele en goedkope regeling voor het bestaand gebruik in een gebied zonder ruimtelijke ontwikkelingen in plaats van een op beheer gericht bestemmingsplan. De beheersverordening is een beheerregeling. 5.2 Onderzoeken Zoals in paragraaf 2.7 al is aangegeven, moet er ook voor een beheersverordening onderzoek worden gedaan naar de relevante omgevingsaspecten en naar eventuele andere in het betreffende gebied voorkomende waarden en belangen. Deze kunnen immers invloed hebben op hetgeen ten aanzien van het gebruiken en het bouwen in het te regelen gebied is toegestaan. Op basis van het onderzoek moet aangetoond worden dat voortzetting van het bestaande gebruik geen strijdigheid oplevert met de sectorale wetgeving. Als dat wel het geval is, en die strijdigheid alleen maar kan worden opgeheven met een gebruiksverandering ten opzichte van het vigerende bestemmingsplan, dan wel de feitelijke situatie, dan is een beheersverordening niet mogelijk. Dit maakt dat het onderzoek naar de omgevingsaspecten altijd voor de keuze bestemmingplan of beheersverordening moet worden uitgevoerd. In de toelichting van de beheersverordening wordt verslag gedaan van de verrichte onderzoeken. Veelal zal het wel zo zijn dat het onderzoek in een gebied, waar geen ruimtelijke ontwikkelingen zijn voorzien en waar het beheer van de bestaande situatie voorop staat, eenvoudiger is dan in een gebied met allerlei nieuwe ontwikkelingen. Dit, omdat het de bestaande situatie betreft. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 21
5.3 Inventarisatie Bij een beheersverordening gaat het om de bestaande situatie. Dat betekent dat deze bekend moet zijn op het moment dat de verordening wordt vastgesteld. Dit geldt zowel bij een beheersverordening gebaseerd op de feitelijk bestaande situatie als voor het geval waarbij is gekozen voor een beheersverordening die is gebaseerd op de regeling van het vigerende bestemmingsplan. Zonder inzicht in het bestaande gebruik en in de bestaande bebouwing, kan niet gekomen worden tot een weloverwogen en goed gemotiveerde regeling. Een beheersverordening vereist een goede inventarisatie. Deze kan als bijlage aan de toelichting van de verordening worden gekoppeld. De inventarisatiegegevens kunnen ook los van de toelichting staan. Bij de toepassing van de beheersverordening moet echter altijd wel duidelijk zijn op basis van welke informatie kan worden vastgesteld wat bestaand is. De inventarisatie heeft betrekking op het gebruik en op de bouwwerken. De wijze waarop de inventarisatie plaats vindt kan verschillend zijn. De inventarisatie kan bijvoorbeeld plaatsvinden aan de hand van feitelijke verkenningen, een goed bijgehouden systeem van bouw/omgevingsvergunningen, foto s, luchtfoto s, Google-streetview, Google, functiekaarten, beschikbare digitale informatie, woz-gegevens en de BAG. Bij een verwijzing naar de bestaande situatie ligt bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen de bewijslast bij de gemeente om aan te geven wat bestaand is. Daarom moet bij de vaststelling van de beheersverordening in voldoende mate duidelijk zijn wat onder de bestaande situatie wordt verstaan. 5.4 Omgevingsvergunning voor het bouwen Net als het bestemmingsplan, is de beheersverordening een instrument waaraan een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen moet worden getoetst. Dit betekent dat de regeling moet kunnen dienen als toetsingskader. Om bestuurslasten te verlagen bij het toetsen van vergunningaanvragen en bij handhavingskwesties, is het van belang dat een beheersverordening duidelijk en voor één uitleg vatbaar is. Voorkomen moet worden dat er ten tijde van de vergunningverlening nog te veel werk nodig is om te kunnen beoordelen of een bouwplan past binnen een beheersverordening. Het mogelijke voordeel van tijdswinst bij het maken van de beheersverordening wordt dan teniet gedaan door een meer tijdrovende uitvoering en de mogelijke juridische risico s bij de toetsing. Een aanvrager van een omgevingsvergunning voor het bouwen moet kunnen weten of zijn bouwplan in overeenstemming is met een beheersverordening. Een duidelijke beheersverordening met een goed toegankelijke inventarisatie van het bestaand gebruik en de bestaande bouwwerken komt de raadpleegbaarheid en bruikbaarheid ten goede. 5.5 Illegaal gebruik en illegale bouwwerken De vraag is of een beheersverordening een bestaand illegaal gebruik kan legaliseren. De minister van VROM heeft tijdens de kamerbehandeling 22 aangegeven dat dit mogelijk is. Dan gaat het om een illegale situatie als gevolg van een handelen in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan. Door het feitelijk gebruik als uitgangspunt voor de beheersverordening te nemen, kan die illegale situatie worden gelegaliseerd. Indien het om een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk gaat, kan op basis van de beheersverordening de ontbrekende omgevingsvergunning voor bouwen worden verleend. Uit de onder 5.3 genoemde inventarisatie moet blijken welke illegale situaties zich binnen het verordeningsgebied voordoen. De gemeente heeft net zo als bij een bestemmingsplan de beleidsvrijheid om een illegale gebruiksvorm te legaliseren door de feitelijke situatie als uitgangspunt te nemen 22 Zie Kamerstukken II 2007-2008, 30218, nr. 24, p. 22-23 22 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
of om tot handhaving over te gaan, gericht op het beëindigen van die situatie. Een verplichting tot legalisering is er niet. Ook bij het vaststellen van een beheersverordening kan tegen illegaal gebruik worden opgetreden als de gemeenteraad een legalisatie niet aan de orde vindt. Derden-belanghebbenden kunnen de gemeente verzoeken een handhavingsactie in gang te zetten ter beëindiging van illegaal gebruik. Wijst de gemeente dit verzoek af, dan kan de rechtmatigheid van de beheersverordening bij de bestuursrechter aan de orde komen. Mocht blijken dat de illegale situatie niet gelegaliseerd had mogen worden, dan is voorstelbaar dat het desbetreffende deel van de beheersverordening door de bestuursrechter onverbindend wordt verklaard. 5.6 Rechtsbescherming Op basis van de beheersverordening kan een omgevingsvergunning voor het bouwen worden afgegeven of geweigerd. Op het moment dat een belanghebbende het niet eens is met deze vergunning of deze weigering kan hij dit besluit aanvechten. Dit kan er toe leiden dat de bestuursrechter een uitspraak over de verleende of geweigerde omgevingsvergunning moet doen. De rechter kan hierbij kijken naar de gronden waarop de omgevingsvergunning is verleend, waaronder de beheersverordening (indirecte toetsing). Indien de rechter van mening is dat de gemeenteraad voor het onderhavige perceel geen beheersverordening had mogen vaststellen, omdat er op voorhand allerlei ruimtelijke ontwikkelingen te voorzien waren, dan kan de rechter de beheersverordening onverbindend verklaren en in het verlengde hiervan het besluit tot verlenen van de omgevingsvergunning vernietigen, omdat het niet op goede gronden is genomen (exceptie van onwettigheid). In deze situatie blijft de beheersverordening bestaan, maar heeft deze geen rechtskracht. De onverbindendheid van de beheersverordening kan ook worden uitgesproken in een handhavingszaak, waarbij de beheersverordening de bestaande situatie legaliseert. Hetzelfde geldt voor het geval dat de rechter oordeelt dat er geen goede inventarisatie of geen goed onderzoek is verricht ten behoeve van de beheersverordening of dat de beheersverordening teveel nieuwe ontwikkelingen mogelijk maakt. 5.7 Schade De beheersverordening wordt genoemd in artikel 6.1 Wro dat gaat over tegemoetkoming in schadekosten. Dit betekent dat burgemeester en wethouders iemand een tegemoetkoming in de schade moeten toekennen, indien deze schade in de vorm van een inkomensderving of van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak lijdt of zal lijden die een gevolg is van een bepaling van een beheersverordening. Deze tegemoetkoming moet zijn aangevraagd, niet op een andere wijze voldoende zijn verzekerd en redelijkerwijs niet ten laste van de aanvrager behoren te blijven. Dit houdt in dat bij het opstellen van de regelingen van een beheersverordening ook rekening moet worden gehouden met het aspect schade. De kans op het moeten toekennen van verzoeken om een tegemoetkoming neemt toe, naarmate de regeling van de beheersverordening minder mogelijkheden biedt dan het voorafgaande bestemmingsplan of de voorafgaande beheersverordening. 5.8 Digitalisering De beheersverordening moet digitaal worden gemaakt conform de Praktijkrichtlijn Gebiedsgericht Besluiten (PRGB) 23. Voor de beheersverordening gelden geen verbeeldingsstandaarden 24. De verbeelding van een beheersverordening is vrij. Ook voor de opzet en vorm gelden geen regels, zoals dat wel het geval is voor een bestemmingsplan (SVBP). Volgens de PRGB bestaat de beheersverordening uit een besluitgebied dat het gebied weergeeft waar 23 De PRGB is als toelichting op het IMRO opgenomen in de Regeling standaarden ruimtelijke ordening (Rsro). 24 Dit betekent dat een beheersverordening op www.ruimtelijkeplannen.nl wordt weergegeven als een grijs vlak. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 23
de beheersverordening op van toepassing is. Dat gebied kan weer worden onderverdeeld in besluitvlakken en besluitsubvlakken waarvoor specifieke regels gelden. Om een beheersverordening goed en eenvoudig te kunnen digitaliseren moeten de vorm en de opzet van de verordening hierop aansluiten. Dit is niet het geval als de beheersverordening gemaakt wordt in de vorm en de opzet van een bestemmingsplan en met de verbeelding van een bestemmingsplan. Indien de beheersverordening wordt opgesteld conform het bestemmingsplan, dan kunnen er technische belemmeringen ontstaan met het IMRO-coderen. Zo geeft bijvoorbeeld het gebruik van de maatvoeringsymbolen uit de SVBP problemen. De symbolen van de SVBP zijn met de PRGB niet automatisch te vertalen naar het IMRO en dus in deze vorm niet uitwisselbaar. Dit heeft als resultaat dat alle maatvoeringaanduidingen handmatig moeten worden ingevoerd en niet generiek vertaald kunnen worden. Zo moeten de aanduidingen maximale bouwhoogte (m) met een bepaalde hoogtemaat vertaald worden naar losse aanduidingen maximale bouwhoogte (m) =. voor alle unieke waarden. Dit is erg bewerkelijk. Om dit te voorkomen, kan de gemeente ervoor kiezen een dergelijke beheersverordening digitaal beschikbaar te stellen als een PDF-document, gekoppeld aan een contour (gecodeerd volgens de PRGB). Hiermee voldoet een dergelijke beheersverordening aan de digitale verplichting en wordt aangesloten bij de analoge verbeelding van de SVBP. Het nadeel van deze optie is dat de beheersverordening digitaal niet interactief benaderbaar is, maar slechts als plaatje beschikbaar en benaderbaar is 25. Uit digitaliseringsoogpunt verdient het dus aanbeveling bij de opzet van een beheersverordening geen aansluiting te zoeken bij de SVBP, maar een eigen vorm te kiezen die aansluit bij de Praktijkrichtlijn gebiedsgerichte besluiten. Het in deze Handreiking opgenomen voorbeeld doet dit. Dit voorbeeld gaat uit van een beheersverordeningsgebied, een besluitvlak en besluitsubvlakken. In het voorbeeld is ervoor gekozen het beheersverordeningsgebied gelijk te laten zijn aan het besluitvlak. Binnen het besluitvlak worden bijzonderheden c.q. nadere regels aangeduid met besluitsubvlakken. Er kan ook voor worden gekozen te werken met meerdere besluitvlakken. Bij elk besluitvlak horen dan afzonderlijke artikelen. De keuze tussen het werken met een of meerdere besluitvlakken wordt bepaald door de raadpleegbaarheid van de beheersverordening. Meerdere vlakken betekent meerdere artikelen waardoor de raadpleegbaarheid kan worden vergroot. In de toelichting op het voorbeeld wordt nader ingegaan op het werken met besluitvlakken en besluitsubvlakken. 5.9 Aanbevelingen Bij het maken van een beheersverordening verdient het aanbeveling: een goede inventarisatie van de in het gebied aanwezige functies en de bestaande bouwwerken te maken en deze vast te leggen in de toelichting of in stukken waar in de toelichting naar verwezen wordt; onderzoek te doen in het kader van relevante wet- en regelgeving om te kunnen beoordelen of een beheersverordening daaraan voldoet; beleidsmatig te onderbouwen dat er geen ruimtelijke ontwikkelingen worden voorzien; te beoordelen of het beleidsmatig gewenst is planologische afwijkingsregels in de beheersverordening op te nemen; te bekijken of het noodzakelijk is een aanlegverbod op te nemen; te beoordelen of het noodzakelijk is een sloopverbod op te nemen; te letten op de digitale en analoge eisen die vanuit de Regeling standaarden ruimtelijke ordening aan een beheersverordening worden gesteld; 25 In een brief van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu aan de gemeente Den Haag wordt bevestigd dat bovenstaande optie wel is toegestaan, deze brief is in bijlage 1 opgenomen. Uit digitaliseringoogpunt is het niet optimaal digitaal, maar formeel klopt het wel. 24 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
de gevolgen voor mogelijke gevolgen voor tegemoetkomingen in schade in beeld te brengen. Bij een beheersverordening op basis van een bestemmingsplan kan nog het volgende worden genoemd: een goede inventarisatie van de bouw- en gebruiksmogelijkheden te maken op basis van de vigerende bestemmingsplannen en verleende vrijstellingen/ontheffingen, binnen- en buitenplans, zoals artikel 19 WRO-vrijstellingen, projectbesluiten en omgevingsvergunningen voor planologisch afwijken; een goede inventarisatie van de in het gebied aanwezige functies en de bestaande bouwwerken te maken om te bekijken of er sprake is van strijdig gebruik; Vereniging van Nederlandse Gemeenten 25
26 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
6 Voorbeeld 6.1 Algemeen Dit hoofdstuk bevat een voorbeeld van een beheersverordening. Bij dit voorbeeld is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de bestaande feitelijke situatie. Dit is immers primair het doel van de beheersverordening. Daar waar mogelijk en gewenst kunnen de bouw- en gebruiksmogelijkheden uit het vigerende bestemmingsplan worden opgenomen. Deze kunnen echter geen (grote en ingrijpende) nieuwe gebouwen of nieuw gebruik mogelijk maken. Er is dan immers geen sprake meer van beheer. 6.2 Regels In deze paragraaf zijn voorbeeldbepalingen van de beheersverordening opgenomen. Deze kunnen worden gebruikt bij het redigeren van een beheersverordening. Het gaat om: begripsbepalingen wijze van meten gebruiksregels (gebruiken en bouwen) omgevingsvergunning voor een werk omgevingsvergunning voor het slopen antidubbeltelbepaling overgangsrecht gebruiken overgangsrecht bouwen citeertitel De bij de voorbeeldbepalingen behorende verbeeldingen zijn opgenomen in bijlage 2. In bijlage 3 is een schematische opzet van de voorbeeldbepalingen opgenomen. Daar waar nodig zijn de voorbeeldbepalingen voorzien van een toelichtende tekst. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 27
Voorbeeldbepalingen: Artikel 1 Begripsbepalingen a. verordeningsgebied: het gebied waarop deze verordening van toepassing is, vervat in het GMLbestand NL.IMRO.(PM) met bijbehorende bestanden; b. bestaand gebruik: het gebruik van gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het moment van de inwerkingtreding van de beheersverordening; c. bestaande bouwwerken: bouwwerken die op het tijdstip van de inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig zijn, dan wel gebouwd kunnen worden krachtens een omgevingsvergunning voor bouwen; d. bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een bestaand hoofdgebouw, dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd op grond staand gebouw, of ander bouwwerk met een dak; e. bestaand hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het toegelaten gebruik van een perceel en, indien meerdere gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op dat gebruik het belangrijkste is; f. aan huis gebonden beroepen of bedrijfsmatige activiteiten: het in een woning door de bewoner op beroeps- of bedrijfsmatige wijze uitoefenen van activiteiten, waarbij de woning in overwegende mate de woonfunctie behoudt en met een ruimtelijke uitstraling die bij het wonen past. Artikel 2 Meten 2.1 Wijze van meten Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in m of m2 zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten: a. afstanden loodrecht; b. hoogten vanaf het aansluitende afgewerkte terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven, en c. maten buitenwerks, waarbij uitstekende delen van ondergeschikte aard tot maximaal 0,5 m buiten beschouwing blijven. 2.2 Hoogte Bij het meten van de hoogten als bedoeld in 2.1, onderdeel b, wordt een bouwwerk, voor zover het zich bevindt op een erf- of perceelgrens, gemeten aan de kant waar het aansluitend afgewerkt terrein het hoogst is. Artikel 3 Wonen 3.1 Bestaand gebruik a. De binnen het besluitvlak Wonen gelegen gronden en bestaande bouwwerken worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik; b. Onder wonen wordt ook verstaan het uitoefenen van aan huis gebonden beroepen of bedrijfsmatige activiteiten; c. Een bestaande specifieke vorm van detailhandel kan worden vervangen door een ander gebruik voor detailhandel; d. Ter plaatse van het besluitsubvlak ander gebruik worden de gronden gebruikt voor ; e... f... g.. 28 Vereniging van Nederlandse Gemeenten
3.2 Bestaande bouwwerken De binnen het besluitvlak Wonen aanwezige bestaande bouwwerken mogen op dezelfde locatie worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen. Toelichting: De leden 3.1 en 3.2 zijn de basis van de beheersverordening. Bestaand gebruik mag worden voortgezet en bestaande bouwwerken mogen op dezelfde locatie worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen. Deze artikelen zien op de feitelijke en dus aanwezige situatie. De leden 3.1 onder b en c zijn facultatief. Zij kunnen gewenst zijn om te verduidelijken dat binnen een woning ook aan huis gebonden beroepen en bedrijven zijn toegestaan en dat het bij bijvoorbeeld detailhandel gaat om detailhandel in het algemeen en bijvoorbeeld niet om een bakker, een slager en een groenteboer. Deze vormen van detailhandel zijn uitwisselbaar. Ook andere vormen van gebruik waarvoor het gewenst is een aanvullende omschrijving te geven kunnen in dit lid worden opgenomen. Lid 3.1 onder d kan worden opgenomen voor illegale gebruiksituaties. Indien niet gekozen wordt voor het bestaande gebruik, maar voor het gebruik uit het voorgaande bestemmingsplan of de voorgaande beheersverordening, dan kan dat gebruik hier worden genoemd. Indien er op voorhand voor gekozen wordt alle illegale situaties niet te legaliseren, dan kunnen de definities in artikel 1 daarop worden aangepast. Bijvoorbeeld: b. bestaand gebruik: het gebruik van gronden en bouwwerken zoals aanwezig op het moment van de inwerkingtreding van de beheersverordening, daaronder valt niet het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan of de voorheen geldende beheersverordening, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan of die beheersverordening. c. bestaande bouwwerken: bouwwerken die op het tijdstip van de inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig zijn, dan wel gebouwd kunnen worden krachtens een omgevingsvergunning voor bouwen, daaronder vallen niet bouwwerken die bestaan op het moment van de inwerkingtreding van de beheersverordening, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd zijn met het voorheen geldende bestemmingsplan of de voorheen geldende beheersverordening, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan of van die beheersverordening. In de artikelen 3.1 en 3.2 wordt gebruik gemaakt van het woord besluitvlak. De regels zijn gekoppeld aan dit vlak. In dit voorbeeld is het besluitvlak gelijk aan het beheersverordeningsgebied. Indien het beheersverordeningsgebied is opgedeeld in meerdere besluitvlakken (b.v. bedrijven, wonen, maatschappelijk etc.), dan wordt in de regels verwezen naar de besluitvlakken. Dus bijvoorbeeld: De in het besluitvlak bedrijven gelegen gronden en bestaande bouwwerken worden gebruikt overeenkomstig het bestaand gebruik. Bij deze toepassing krijgt het besluitvlak een eigen artikel bedrijven (zie ook de toelichting artikel 3.4.1). In de voorbeeldbepalingen worden besluitvlakken en besluitsubvlakken met namen (wonen,maatschappelijk, bedrijf) weergegeven, waarbij de namen van de besluitvakken met een hoofdletter worden geschreven. Het geven van een naam is echter niet noodzakelijk. Er kan ook met cijfers en letters worden gewerkt. Vereniging van Nederlandse Gemeenten 29