Inspectierapport Datum TeW/2008/000013 Een onderzoek naar rapportages van partijkeuringen grond en bagger
Inhoudsopgave Samenvatting 1 1. Inleiding Toezicht op Kwalibo 3 1.1 Onderzoeksvraag, toetskader en afbakening 5 1.2 Werkwijze van het inspectieonderzoek 6 1.3 De partijkeuring toegelicht 7 2. Respons en bevindingen 8 2.1 Vooronderzoek 9 2.2 Monsternemingsplan 10 2.3 Monsternemingsformulier 11 2.4 Monsteropslag en -conservering 13 2.5 Monstervoorbehandeling 14 2.6 Analyse 15 2.7 Bepaling uitlooggedrag met kolomproef 16 2.8 Vaststelling gemiddelde meetwaarde per stof 17 2.9 Toetsen aan eisen Bouwstoffenbesluit 18 2.10 Verwijzingen naar normdocumenten 19 2.11 Afwijkingen 20 2.12 Conclusie partijkeuring 21 3. Conclusies inspectieonderzoek 22 4. Aanbevelingen aan betrokken partijen 23 Bijlage 1 Referentiedocumenten 24 Bijlage 2 Betrokken partijen 25 Bijlage 3 Standaard werkwijze 26
1 Samenvatting Door onvoldoende zekerheid over de juistheid van gegevens in rapportages van partijkeuringen grond en bagger blijft, ondanks vernieuwde regelgeving, het risico op onjuiste toepassing van grond en bagger in het waterbodembeheer aanwezig. Daarmee blijven ook de risico s voor de volksgezondheid, ecologie en het verspreiden van verontreinigingen bestaan. De ontgraving, bewerking en toepassing van partijen grond, bagger of bouwstoffen vindt vaak op verschillende locaties en met ruim tijdsverschil plaats. De aaneenschakeling van bodemactiviteiten bij grond en baggerstromen kan worden beschouwd als een keten waarbij verschillende actoren, bouwstoffenintermediairs en (semi-)overheden, betrokken zijn. De verscheidenheid en veelheid aan mogelijke overtredingen bij bodemactiviteiten is groot en de noodzakelijk geachte wet- en regelgeving is complex en omvangrijk. Om de kwaliteit van het bodembeheer te verbeteren en fraude tegen te gaan, stelt de Kwalibo regelgeving (kwaliteitsborging bodembeheer) kwaliteitseisen aan de uitvoering van bodemactiviteiten. Met duidelijkere en beter naleefbare regelgeving als uitgangspunt stelt de Kwalibo regelgeving eisen aan de kwaliteit en integriteit van personen, bedrijven en overheden die werken aan bodembeheer, zodat beslissingen op basis van betrouwbare bodemgegevens genomen kunnen worden. Vanaf 1 oktober 2006 is de van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (de Inspectie) belast met het toezicht op de uitvoering van de Kwalibo regelgeving. Om de kwaliteit van de uitvoering en integriteit van bouwstoffenintermediairs in beeld te brengen, heeft de Inspectie van november 2007 tot juli 2008 onderzoek uitgevoerd naar de juiste gebruikmaking van kwaliteitseisen uit het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer (Kwalibo) en het Bouwstoffenbesluit. In het onderzoek zijn rapporten beoordeeld van partijkeuringen grond en bagger die bouwstoffenintermediairs tussen augustus 2005 en november 2007 hebben aangeleverd bij het bevoegd gezag. De onderzochte rapportages van partijkeuringen grond en bagger door bouwstoffenintermediairs, leveren onvoldoende bewijs van een normconforme uitvoering van de keuring. De kwaliteit van het materiaal wordt onvoldoende conform het Bouwstoffenbesluit en de Kwalibo regelgeving aangetoond. Door het onderzoek zijn aandachtspunten naar voren gekomen die kunnen bijdragen aan het borgen en verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van partijkeuringen. De aandachtspunten voor bouwstoffenintermediairs, certificerende instellingen (CI s) en waterkwaliteitsbeheerders zijn: De correcte rapportage van vooronderzoek bij bodemonderzoek;
2 De opname in de rapportage van zowel het monsternemingsplan als het monsternemingsformulier met daarin alle vereiste gegevens met betrekking tot de uitvoering van de bemonstering; De correcte rapportage van opslag, conservering en transport van de monsters; De correcte rapportage van monstervoorbehandeling, -opwerking en analyse door zowel laboratorium als onderzoeksbureau, in het bijzonder bij partijkeuringen van niet schoon materiaal; De correcte rapportage van de argumentatie bij gemaakte keuzes en afwijkingen of bijzonderheden. Aan de beleidsafdelingen van de Ministeries van Verkeer en Waterstaat (VenW) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) wordt geadviseerd om: Interpretatieruimte te verminderen in wet- en regelgeving. Aan de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB), het Centraal College van Deskundigen (CCvD), de Vereniging Kwaliteitsborging Bodemonderzoek (VKB) en het Nederlands Normalisatie Instituut wordt geadviseerd om; De overlap in normdocumenten te verwijderen en interpretatieruimte te verminderen; De hoeveelheid normdocumenten te verminderen. Het toezicht op de uitvoering van de Kwalibo regelgeving wordt door de Inspectie vormgegeven op basis van inspectieonderzoeken en signalen (van overtredingen in het werkveld) die worden gemeld bij het toezichtloket Bodem 1. De Inspectie waterbeheer bewaakt en bevordert op deze wijze de uitvoeringskwaliteit van het (water)bodembeheer in Nederland en bericht hierover in de openbaarheid. Voorliggend Kwalibo onderzoek wordt opgevolgd door een onderzoek naar de naleving van kwaliteitsvoorschriften door waterkwaliteitsbeheerders (als bevoegd gezag) en een inspectie van de milieukundige begeleiding bij waterbodemsaneringen. 1 Het toezichtloket Bodem is een gezamenlijk project van de VROM-Inspectie en de Inspectie Waterbeheer. Het digitale loket is bereikbaar via www.ivw.nl/bodemsinaal en www.vrom.nl/bodemsignaal.
3 1. Inleiding Toezicht op Kwalibo In Nederland vindt veel grondverzet plaats. Grond, bagger en bouwstoffen kunnen niet vrij worden toegepast of hergebruikt, zonder dat de kwaliteit van het materiaal bekend is. De kwaliteit van de grond, bagger of bouwstoffen is namelijk bepalend voor de toepassings(on)mogelijkheden van het betreffende materiaal. De toepassing van (ernstig) verontreinigd bodemmateriaal kan risico s met zich mee brengen voor de volksgezondheid, ecologie en verspreiding van een verontreiniging. Bodem- en grondstromen zijn kwetsbaar voor fraude, omdat met regelovertreding veel geld verdiend kan worden. De ontgraving, bewerking en toepassing van partijen grond, bagger of bouwstoffen vindt vaak op verschillende locaties en met ruim tijdsverschil plaats. De verscheidenheid en veelheid aan mogelijke overtredingen bij bodemactiviteiten is groot en de noodzakelijk geachte wet- en regelgeving is complex en omvangrijk. Nieuw bodembeleid is ontwikkeld om versnippering en tegenstrijdigheid van bodemregelgeving en de ondeskundigheid bij opdrachtgevers, bouwstoffenintermediairs en bevoegde gezagen tegen te gaan. Bovendien wordt met de nieuwe regelgeving een verbetering van de handhaving en het beperken van financiële voordelen bij regelovertreding beoogd. Dit nieuwe Nederlandse bodembeleid is in eerste instantie tot uitdrukking gekomen met de inwerkingtreding van het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer (Kwalibo: kwaliteitsborging in het bodembeheer) op 1 oktober 2006. In 2008 is Kwalibo opgenomen als hoofdstuk 2 van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk). Het Besluit bodemkwaliteit is als opvolger van het Bouwstoffenbesluit (Bsb, 1999) op 1 januari 2008 (deels) in werking getreden met als doelstelling het Nederlandse (water)bodembeheer te verbeteren. Kwalibo stelt eisen aan de kwaliteit en integriteit van personen, bedrijven en overheden die werken aan bodembeheer. Een belangrijk doel is om de kwaliteit van de uitvoering van bodemactiviteiten en integriteit van de uitvoerders te verbeteren, zodat beslissingen op basis van betrouwbare bodemgegevens worden genomen. Vanaf 1 oktober 2006 is de van de Inspectie Verkeer en Waterstaat (de Inspectie) belast met het toezicht op de uitvoering van de Kwalibo regelgeving. Om de kwaliteit van de uitvoering en integriteit van bouwstoffenintermediairs in beeld te brengen, heeft de Inspectie van november 2007 tot juli 2008 onderzoek uitgevoerd naar de juiste gebruikmaking van kwaliteitseisen uit het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer en het Bouwstoffenbesluit. Met het inspectieonderzoek is inzicht verkregen in de naleving van de geldende wet- en regelgeving door bouwstoffenintermediairs. In
4 het onderzoek zijn rapporten beoordeeld van partijkeuringen grond en bagger die zijn voorgelegd aan waterkwaliteitsbeheerders als bevoegd gezag. Onderstaande figuur presenteert een kort overzicht van belangrijke actoren en hun rollen in het Kwalibo speelveld. Figuur 1. Belangrijke actoren en hun rol in het Kwalibo speelveld Toelichting De beleidsafdelingen van de Ministeries stellen de besluiten voor het (water)bodembeheer vast. Onder deze publieke besluiten hangen beoordelingsrichtlijnen, uitvoeringsprotocollen en (voor-)normdocumenten die
5 voornamelijk door private partijen in de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB) worden opgesteld en vastgesteld door het Centraal College van Deskundigen (CCvD). De uitvoering van bodemactiviteiten moet conform besluit en de beoordelingsrichtlijnen met de daaronder hangende protocollen en normdocumenten (NEN of NVN) plaatsvinden. De Inspectie, waterkwaliteitsbeheerders en certificerende instellingen zien hier op toe. 1. De Inspectie beschouwt het hele systeem (toezicht op de waterkwaliteitsbeheerders, certificerende instellingen en erkenningssystematiek voor bouwstoffenintermediairs) op landelijk niveau. De Inspectie houdt geen direct toezicht in het veld op de uitvoering van bodemactiviteiten; 2. De waterkwaliteitsbeheerders zien direct toe op werkzaamheden die binnen hun domein plaatsvinden, als dat nodig is voor hun besluitvorming; 3. De certificerende instellingen zien toe op bouwstoffenintermediairs, zodat zij een intermediair voor een bepaalde activiteit kunnen certificeren. De certificerende instellingen verlenen het procescertificaat voor een bodemactiviteit, op basis van het werken volgens de geldende beoordelingsrichtlijn(en) en de bijbehorende protocollen (dit kunnen ook NEN of NVN normen zijn). 4. SenterNovem (Bodem+) erkent de door een Certificerende Instelling gecertificeerde persoon of instelling met instemming van de Inspectie. 1.1 Onderzoeksvraag, toetskader en afbakening Het onderzoek richt zich op rapporten van partijkeuringen grond en bagger die bouwstoffenintermediairs tussen augustus 2005 en november 2007 hebben aangeleverd bij een waterkwaliteitsbeheerder als bevoegd gezag. De onderzoeksvraag van dit inspectieonderzoek is als volgt: In hoeverre wordt aantoonbaar voldaan aan verplichtingen voortvloeiende uit het Bouwstoffenbesluit en de Kwalibo regelgeving door bouwstoffenintermediairs in rapportages van partijkeuringen grond en bagger ten behoeve van waterkwaliteitsbeheerders? Voor dit onderzoek is een toetskader opgesteld dat de gewenste situatie beschrijft voor het rapporteren van partijkeuringen grond en bagger. Het toetskader is gebaseerd op de vigerende wet- en regelgeving en privaat opgestelde richtlijnen, protocollen en andere normdocumenten (zie figuur 1). De belangrijkste uitgangspunten voor het toetskader zijn: 1. Het Bouwstoffenbesluit (Bsb) 2. De Uitvoeringsregeling van het Bouwstoffenbesluit; bijlage F, hoofdstuk 1, het Gebruikersprotocol schone grond en bouwstoffen (het Gebruikersprotocol), met name de rapportage eisen uit 14. 3. Het Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer (Kwalibo)
6 4. Het VKB-protocol 1001 (Monsterneming grond voor partijkeuringen Bouwstoffenbesluit) en diverse NEN- en NVN-normen. Bij het opstellen van het toetskader zijn medewerkers van Rijkswaterstaat en waterschappen betrokken. Vanwege de omvang van het toetskader is het kader digitaal bijgevoegd op de cd-rom aan de binnenzijde van de kaft van dit rapport. Een volledig overzicht van de referentiedocumenten voor dit onderzoek is opgenomen in bijlage 1. Afbakening Op basis van de onderzoeksvraag is het onderzoek tijdens de voorbereiding afgebakend tot: Partijkeuringen grond en bagger (schone en niet-schone, categorie 1, grond en bagger); en van partijkeuringen die na augustus 2005 zijn uitgevoerd; Partijkeuringen gebruikt door waterkwaliteitsbeheerders. 1.2 Werkwijze van het inspectieonderzoek De start van het onderzoek is per brief aangekondigd bij de betrokken waterkwaliteitsbeheerders, de certificerende instellingen en twee brancheorganisaties. Voor het onderzoek zijn zestien waterkwaliteitsbeheerders benaderd. Deze beheerders is gevraagd vijf rapporten van partijkeuringen grond ter beschikking te stellen. De beschikbaar gestelde rapporten zijn opgehaald bij de waterkwaliteitsbeheerders waarbij het onderzoek is toegelicht. De aankondiging bij de intermediairs is gedaan via de brancheorganisaties en een persbericht waarmee intermediairs die niet aangesloten zijn bij een brancheorganisatie op de hoogte zijn gesteld. De beoordeling van de rapporten is uitgevoerd door zes medewerkers van de Inspectie en twee medewerkers van de VROM-Inspectie op basis van het toetskader. Het inspectierapport is (in concept) voor feitelijk commentaar voorgelegd aan de beoordeelde intermediairs. Hierbij is per intermediair een oplegnotitie aangeboden met de individuele bevindingen die zijn gebruikt voor het totaalbeeld in het inspectierapport. Op basis van hun reacties is voorliggend rapport op enkele punten aangepast. Het definitieve rapport (voorliggend) is verzonden aan de beleidsdirectoraten van V&W en VROM, SenterNovem Bodem+, de Stichting Infrastructuur Kwaliteit Bodembeheer (SIKB), het Nederlands Normalisatie Instituut (NNI), de regionale en lokale waterkwaliteitsbeheerders, de certificerende instellingen, de Raad voor
7 Accreditatie (RvA), twee brancheorganisaties en de intermediairs waarvan rapporten zijn onderzocht (zie Bijlage 2). 1.3 De partijkeuring toegelicht Een partijkeuring van grond of bagger is een onderzoek om aan te tonen dat de kwaliteit van een (deel)partij grond of bagger voldoet aan de gestelde eisen en voorwaarden in het Bouwstoffenbesluit. Er zijn verschillende typen partijkeuringen op basis van bijvoorbeeld de verwachte kwaliteit, de ligging of de grootte van een partij grond of bagger. Onafhankelijk van het type keuring is er een aantal generieke stappen dat gevolgd moet worden om de partij te kunnen keuren. Voor de keuring van niet-schone (categorie 1 of licht verontreinigde) grond of bagger geldt dat er nog een aantal specifieke stappen moet worden genomen. Op hoofdlijnen is een partijkeuring als volgt gestructureerd: De keuring vangt aan met een vooronderzoek (dit is niet altijd verplicht), waarna de bemonstering van de partij wordt gepland en vastgelegd in een monsternemingsplan. Op basis van het monsternemingsplan wordt de bemonstering van de partij grond uitgevoerd, terwijl de karakteristieken van de daadwerkelijke monsterneming worden vastgelegd in een monsternemingsformulier. Bij de monsterneming is het mogelijk dat monsters moeten worden voorbehandeld in het veld, maar veelal gebeurt de monstervoorbehandeling op het laboratorium, waaraan de monsters worden geleverd. Hierbij is ook van belang dat de monsters tussen de monsterneming en de uiteindelijke analyse goed worden opgeslagen, geconserveerd en getransporteerd. Het laboratorium voert de gewenste analyse uit en rapporteert hierover aan de opdrachtverlenende intermediair. De intermediair gebruikt de analyse van het laboratorium om gemiddelde meetwaarden te bepalen (van de elementen in de monsters) en de analyse resultaten te toetsen aan de eisen die worden gesteld in het Bouwstoffenbesluit. Op basis van de toetsing kan het zijn dat één of meerdere stappen opnieuw doorlopen moeten worden of dat een vervolgonderzoek (bijvoorbeeld een uitloogproef) nodig is naar een specifiek element in de monsters. Op basis van de toetsing kan uiteindelijk een uitspraak worden gedaan over de kwaliteit van de partij. Het normconform uitvoeren en rapporteren van de bovengenoemde stappen inclusief de afwijkingen van voorgeschreven werkwijzen en de gehanteerde normen maken van het rapport van de partijkeuring een geldig bewijsmiddel voor de kwaliteit van de grond of bagger.
8 2. Respons en bevindingen Voor het onderzoek zijn waterkwaliteitsbeheerders verzocht om rapporten van partijkeuringen beschikbaar te stellen. Van de 16 benaderde waterkwaliteitsbeheerders hebben 14 gereageerd op het verzoek van de Inspectie door het aanleveren van één of meerdere rapporten. Eén, niet benaderde, waterkwaliteitsbeheerder heeft op eigen initiatief rapporten beschikbaar gesteld. In totaal zijn 75 rapporten aangeleverd door waterschappen en regionale diensten van Rijkswaterstaat. Van deze 75 rapporten vielen er 43 binnen de afbakening van het onderzoek. De paragrafen 2.1 tot en met 2.12 presenteren de belangrijkste bevindingen van het inspectieonderzoek op basis van de beoordeling van de 43 rapporten. De bevindingen worden per onderdeel van de partijkeuring geïllustreerd aan de hand van vier kopjes: Toetskader: Het toetskader weerspiegelt op hoofdniveau de gewenste situatie voor het betreffende onderdeel volgens het Gebruikersprotocol of het VKB-protocol 1001, eventueel aangevuld met andere normvoorschriften. Bevindingen De bevindingen worden visueel gepresenteerd in een tabel op basis van rapportage eisen uit het gedetailleerde toetskader op de bijgevoegde cd-rom. Een rij uit de tabel presenteert eerst de betreffende rapportage eis en vervolgens in groene blokjes welk deel van de rapporten wel voldoet en met rode blokjes welk deel niet voldoet aan deze eis. Indien een rij grijs gearceerde blokjes bevat, is de eis niet van toepassing op dat deel van de rapporten. Bijzonderheden De bijzonderheden vullen de bevindingen tekstueel aan; opmerkelijke bevindingen worden beschreven. Conclusie De conclusie beschrijft het oordeel over de bevindingen. Hoofdstuk 3 beschrijft de algemene conclusies over de resultaten van het inspectieonderzoek.
9 2.1 Vooronderzoek Toetskader Met het vooronderzoek wordt informatie verkregen over de herkomst van de partij en of er sprake is van een verdachte- of ernstig verontreinigde locatie en wat de verwachte (milieuhygiënische) kwaliteit van de partij is. Vooronderzoek is nodig om vast te stellen; Hoeveel grepen genomen moeten worden in relatie tot het doel van de keuring; Of de te bemonsteren partij(en) (in situ) redelijk homogeen van samenstelling is/zijn en of er in de bodem afwijkende lagen optreden; Of gehele/gedeeltelijke partijverplaatsing noodzakelijk is; Welke stoffen moeten worden geanalyseerd aanvullend op het basis stoffenpakket. Vooronderzoek is geen verplichting voortkomend uit het Gebruikersprotocol, maar een aanvullende eis uit de Beoordelingsrichtlijn 1000 met onderliggend VKB-protocol 1001. VKB-protocol 1001 stelt dat alleen voor depot keuringen tot 2000 ton vooronderzoek is aanbevolen. Voor overige typen keuringen is vooronderzoek verplicht, bij monsterneming conform het VKB-protocol 1001. Voor een partijkeuring die wordt gecombineerd met een verkennend onderzoek is een specifiek normdocument vooronderzoek (NVN 5725) van toepassing. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 een volledig en correct vooronderzoek Bijzonderheden In de rapporten ontbreekt vooral aantoonbare informatie over de afkomst (locatie) en de herkomst van een partij. HBB- en LDB-bestanden (historisch bodembestand en landsdekkend beeld) of bodemkwaliteitskaarten worden weinig gebruikt om vast te stellen of er sprake is van een verdachte locatie om zo een indicatie te krijgen van de te verwachten bodemkwaliteit. Indien een partijkeuring wordt gecombineerd met verkennend onderzoek is het vooronderzoek in slechts één van de acht rapporten uitgevoerd conform NVN 5725. Conclusie Het vooronderzoek is te beperkt beschreven in de meeste rapporten.
10 2.2 Monsternemingsplan Toetskader Met het opstellen van een monsternemingsplan worden de doelstelling van de monsterneming, de gemaakte keuzes en de gegevens over de partij vastgelegd. Volgens paragraaf vier van het Gebruikersprotocol moet het plan informatie bevatten over de locatie, doel van monsterneming en partijkenmerken zoals de aard, beschikbaarheid en grootte. Ook moet er volgens het Gebruikersprotocol ( 4.2) gebruik gemaakt worden van het formulier, zoals omschreven in NVN 7301, 7302 en 7303 (of het VKB-protocol 1001) en moeten afwijkingen en bijzonderheden worden geregistreerd. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 een apart monsternemingsplan de volledige voorgeschreven informatie de voorgenomen monsternemingsstrategie een beschrijving van verwachte bijzonderheden aan de partij Bijzonderheden De meeste rapporten bevatten een monsternemingsplan en de meeste plannen bevatten informatie over het doel van de monsterneming en de aard van de te keuren grond of bagger. De geplande partijgrootte(s) is(zijn) niet door alle intermediairs (volledig) beschreven. Conclusie De monsternemingsplannen zijn grotendeels volledig. Het ontbreken van gegevens kan ondervangen worden door beter gebruik te maken van de formats voor het monsternemingsplan uit de NVN 7301, 7302 en 7303 (of het VKB-protocol 1001), zoals voorgeschreven in het Gebruikersprotocol.
11 2.3 Monsternemingsformulier Toetskader Met het monsternemingsformulier wordt vastgelegd hoe de monsterneming is uitgevoerd. Het monsternemingsformulier bevat volgens paragraaf vier van het Gebruikersprotocol minimaal dezelfde informatie als het plan, aangevuld met gegevens en waarnemingen die tijdens uitvoering van de monsterneming worden gedaan. Vooral afwijkingen ten opzichte van het monsternemingsplan moeten worden geregistreerd en gemotiveerd in het monsternemingsformulier. De NVN 7301 en NVN 7302 (hoofdstuk 6) en het VKB-protocol 1001 (in paragraaf 6.2 en bijlage 5) stellen vergelijkbare eisen. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 een apart monsternemingsformulier de volledige voorgeschreven informatie de gehanteerde monsternemingsstrategie de uitvoerder én datering en ondertekening erkende monsternemer de geconstateerde bijzonderheden tijdens de bemonstering een beschrijving en argumentatie van afwijkingen t.o.v. monsternemingsplan Bijzonderheden Als het monsternemingsplan en monsternemingsformulier gecombineerd aan het rapport zijn bijgevoegd, kan niet aan de onderliggende eisen van het toetskader worden voldaan op basis van de rapportage eis onder c van paragraaf 14 van het Gebruikersprotocol. In het bijzonder zijn het doel van de monsterneming en de aard van het materiaal niet goed beschreven. De monsternemingsformulieren zijn verschillend per intermediair. Er wordt weinig tot geen gebruik gemaakt van de voorbeeldformulieren uit NVN 7301, 7302 en 7303. Afwijkingen met betrekking tot projectgegevens, partijgrootte, partijkwaliteit en de uitvoering van de monsterneming ten opzichte van het
12 monsternemingsplan zijn in het monsternemingsformulier onvoldoende beschreven, en daarnaast niet goed gemotiveerd. Conclusie De onderzochte monsternemingsformulieren bevatten onvoldoende gegevens om te kunnen concluderen dat de monsterneming goed is uitgevoerd.
13 2.4 Monsteropslag en -conservering Toetskader Een goede opslag en conservering van analysemonsters is noodzakelijk om chemische of bacteriologische afbraak en/of vervluchtiging van te analyseren stoffen te voorkomen. Het Gebruikersprotocol stelt in paragraaf vijf eisen aan deze opslag en conservering: De individuele grepen dienen elk luchtdicht te worden verpakt in een verpakkingsmateriaal dat geen licht doorlaat of in het donker opgeslagen. De grepen dienen voorafgaand aan de analyse gekoeld opgeslagen te worden bij 4 ± 2 C voor een periode van ten hoogste 7 dagen. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 monsteropslag, -conservering en naam laboratorium lucht- en lichtdichte verpakking van individuele grepen het transport en opslag van monsters bij 4 ± 2 C de periode tussen monsterneming en monstervoorbehandeling Bijzonderheden In het grootste deel van de rapporten is beschreven dat de grepen gemengd zijn opgeslagen in emmers, zoals voorgeschreven in het VKB-protocol 1001. Met deze beschrijving voldoet men wel aan de eisen uit het VKB-protocol 1001, maar niet aan de eisen van het Gebruikersprotocol, dat leidend is. Met de beschrijving van opslag in emmers kan niet worden aangetoond dat de grepen individueel, lucht- en lichtdicht zijn opgeslagen. Conclusie De beschrijving van de wijze van opslag en conservering van (deel)monsters levert onvoldoende bewijs dat (vluchtige) stoffen betrouwbaar geanalyseerd kunnen worden.
14 2.5 Monstervoorbehandeling Toetskader Om de te meten organische en anorganische stoffen juist en volledig te kunnen ontsluiten of te extraheren, is het noodzakelijk dat het monstermateriaal op de juiste manier wordt voorbehandeld. In paragraaf zes van het Gebruikersprotocol worden in de eerste plaats nadere eisen gesteld aan de opsplitsing van de monstervoorbehandeling op basis van de uit te voeren proef of bepaling, de te bepalen stof en soort bouwstof. Paragraaf 6.2 en 6.3 beschrijven respectievelijk de nadere aanwijzingen voor de monstervoorbehandeling met betrekking tot het bepalen van de samenstelling en het bepalen van het uitlooggedrag. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 de data van monstervoorbehandeling en -analyse naam van analyserend laboratorium de argumentatie van de uit te voeren proeven en te bepalen stoffen het onderscheid in voorbehandeling anorganisch en organische stoffen opsplitsen van monsters voor analyse (niet-)vluchtige, (an)organische stoffen Bijzonderheden De rapporten bevatten zeer beperkte en zeer globale informatie over de voorbehandeling van de monsters. Deze informatie zou terug te vinden moeten zijn op de analysecertificaten van de laboratoria. Deze certificaten geven echter veelal alleen de resultaten van de analyse weer. Uit de analysecertificaten, opgenomen in de beoordeelde rapporten, blijkt dat de laboratoria voorschrijven dat de certificaten in zijn geheel moeten worden opgenomen. De certificaten tonen de opsplitsing en wijze van monstervoorbehandeling onvoldoende aan. Conclusie De intermediair kan niet de juiste conclusies trekken over de monstervoorbehandeling, omdat de analysecertificaten van de laboratoria vaak onvoldoende gespecificeerd zijn.
15 2.6 Analyse Toetskader Voor de analyse van de te bepalen stoffen in de aangeboden monsters worden stoffen ontsloten door destructie of extractie. De analyses worden uitgevoerd met de daarvoor beschikbare analysemethoden en technieken. Voor de opwerking en analyse voor de bepaling van de samenstelling aan organische en anorganische stoffen schrijft het Gebruikersprotocol ( 8) voor (middels verwijzingen naar de hoofdstukken 2 en 3 van bijlage F van de Uitvoeringsregeling) welke vigerende NEN en NVN (of ontwerpen daarvan) voor de te bepalen stof gebruikt moeten worden. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 in duplo bepaling van droge stof- en lutum gehalte bepaling van organische stof gehalte voorschriften m.b.t opwerking en analyse voor bepalen samenstelling argumentatie waarom de geselecteerde stoffen zijn geanalyseerd het resultaat van de analyse in mg/kg Bijzonderheden De rapporten bevatten beperkte en globale informatie over de analyse van de monsters. Deze informatie zou terug te vinden moeten zijn op de analysecertificaten van de laboratoria. Deze certificaten geven echter veelal alleen de resultaten van de analyse weer. Veelal is gekozen voor een analyse van het basis stoffenpakket, in een enkel geval uitgebreid met een andere stof. Conclusie De intermediair kan niet de juiste conclusies trekken over de opwerking en analyse van de monsters, omdat de analysecertificaten van de laboratoria vaak onvoldoende gespecificeerd zijn; De resultaten van de analyses worden volledig in de analysecertificaten beschreven en overgenomen in de rapportages.
16 2.7 Bepaling uitlooggedrag met kolomproef Toetskader Een uitloogproef voor partijkeuringen grond vindt plaats door middel van een kolomproef (Gebruikersprotocol, paragraaf 7.5). Met een kolomproef wordt op basis van anorganische stoffen vastgesteld of de grond of bagger wordt ingedeeld in categorie 1 of 2. Categorie 2 grond of bagger mag niet worden toegepast in oppervlaktewater. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 de uitgevoerde uitloogproef of - proeven argumentatie waarom en welke stoffen geanalyseerd (emissiewaarden) de berekening van de emissiewaarden het resultaat van de analyses van de eluaten in µg/l de bepaling van de gemiddelde emissiewaarden Bijzonderheden De bepaling van het uitlooggedrag is voor een kleiner deel van de beoordeelde rapporten relevant. Het betreft daarbij rapporten die een partijkeuring niet-schone grond (categorie 1) beschrijven. Conclusie Indien voor een partijkeuring een kolomproef nodig was, blijkt uit het merendeel van de rapporten onvoldoende hoe de kolomproef is uitgevoerd.
17 2.8 Vaststelling gemiddelde meetwaarde per stof Toetskader Voor een partijkeuring grond of bagger worden twee of meerdere mengmonsters samengesteld en geanalyseerd op een vooraf bepaald stoffenpakket. Op basis van de resultaten van de analyses wordt per stof de gemiddelde meetwaarde bepaald conform paragraaf 11 van het Gebruikersprotocol. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 de vaststelling van de gemiddelde samenstellingswaarde per stof de bepaling van de verhouding (Y) tussen de meetwaarden per stof conclusies over uitgevoerde handelingen o.b.v. meetwaarden het resultaat van de samenstellingsanalyses in mg/kg Bijzonderheden Indien de spreiding (Y) niet voldoet aan de gestelde criteria betreft dit meestal slechts één of enkele van de te toetsen stoffen. Conclusie Het vaststellen van de gemiddelde meetwaarde per stof vindt in de meeste rapporten plaats volgens de criteria uit het Gebruikersprotocol.
18 2.9 Toetsen aan eisen Bouwstoffenbesluit Toetskader Voor het vaststellen van de kwaliteit van de grond is het nodig de gemiddelde meetwaarde van een geanalyseerde stof te toetsen aan de samenstellingswaarde en de tussenwaarde uit bijlage 1 en 2 van het Bouwstoffenbesluit. De voorgeschreven wijze van toetsing van de gemiddelde meetwaarde staat beschreven in paragraaf 13 van het Gebruikersprotocol. In het geval dat de kwaliteit van de grond als schoon wordt beoordeeld, moet er tevens voldaan zijn aan de volgende criteria voor de monsterneming: maximale partijgrootte van 2000 ton, 100 monstergrepen aselect verdeeld over twee mengmonsters en een analyse van ten minste het basis stoffenpakket. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 de toetsing aan de eisen van het Bsb per gemeten stof vaststellen van de kwaliteit grond o.b.v. juiste toetsingscriteria correcte toepassing zekerheidsfactoren (ZF) Bijzonderheden De correctie van de toetscriteria voor het lutum en organische stof gehalte vindt niet altijd aantoonbaar plaats. De herleidbaarheid van de resultaten voor het vaststellen van de kwaliteit van schone grond is beter dan voor niet-schone grond. Omdat in veel gevallen de toetsing plaatsvindt met behulp van software programma s, worden in enkele gevallen alleen de resultaten en niet de gehanteerde toetscriteria beschreven. Het is dan onduidelijk welke toetscriteria (bijvoorbeeld correcties) zijn gehanteerd. Conclusie Het toetsen aan de eisen uit het Bouwstoffenbesluit wordt niet altijd aantoonbaar met de juiste criteria uitgevoerd.
19 2.10 Verwijzingen naar normdocumenten Toetskader Om de werkwijze van de intermediair en het laboratorium te kunnen vaststellen is het noodzakelijk dat het rapport verwijzingen bevat naar de toegepaste protocollen, beoordelingsrichtlijnen en normen, zoals voorgeschreven in paragraaf 14 van het Gebruikersprotocol (onder de punten a en e). Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 verwijzing naar Gebruikersprotocol schone grond en bouwstoffen verwijzing naar relevante norm voor de wijze van monsterneming verwijzing naar onderliggende normen voor monsterneming verwijzing naar norm voor monsteropslag- en conservering verwijzing naar norm voor monstervoorbehandeling verwijzing naar norm voor opwerking en analyse van de monsters Bijzonderheden Voor de monsterneming van partijkeuringen wordt verwezen naar diverse protocollen, richtlijnen en normen. Voorbeelden zijn het accreditatieprogramma 04 (AP04-M), de NEN 5740, de BRL 1000 of meer gedetailleerd de VKB-protocollen 1001 en 2001 en de NVN 7301 en NVN 7302. Verwijzingen naar NVN-normen worden te beperkt opgenomen in de rapportages. NEN en NVN normen worden slecht gerefereerd en het lijkt aannemelijk dat de voorschriften uit deze normdocumenten ook slechter worden nageleefd dan de voorschriften uit de bekendere normdocumenten, zoals het VKBprotocol 1001 of het Gebruikersprotocol. De verwijzingen naar beoordelingsrichtlijnen, protocollen en normen zijn te beperkt en verspreid in de rapporten aanwezig. Conclusie De verrichte handelingen zijn niet altijd herleidbaar omdat de verwijzingen naar normdocumenten te beperkt en niet eenduidig zijn beschreven in de rapporten.
20 2.11 Afwijkingen Toetskader Om de beoordeling van het resultaat van de partijkeuring mogelijk te maken is het noodzakelijk de geconstateerde afwijkingen met motivatie op te nemen in het rapport. Het betreft daarbij vooral afwijkingen van het Gebruikersprotocol en de voorgeschreven richtlijnen en normen. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 geconstateerde afwijkingen Bijzonderheden Het beschrijven van afwijkingen van voorgeschreven werkwijzen gebeurt opvallend weinig. Conclusie Als afwijkingen zijn beschreven, zijn ze vaak onvoldoende inzichtelijk beredeneerd.
21 2.12 Conclusie partijkeuring Toetskader Hoewel het niet verplicht is om de conclusie van de partijkeuring los van de toetsing te formuleren, komt het de duidelijkheid van het rapport ten goede. Bevindingen Het rapporteren van: Resultaat (aantal rapporten) 0-10 11-20 21-30 31-40 40-43 de kwaliteit van de grond in een conclusie Conclusie De meeste rapporten van een partijkeuring grond bevatten een aparte conclusie waarin de kwaliteit van de grond is gerapporteerd.
22 3. Conclusies inspectieonderzoek Door onvoldoende zekerheid over de juistheid van gegevens in rapportages van partijkeuringen grond en bagger blijft, ondanks vernieuwde regelgeving, het risico op onjuiste toepassing van grond en bagger in het waterbodembeheer aanwezig. Daarmee blijven ook de risico s voor de volksgezondheid, ecologie en het verspreiden van verontreinigingen bestaan. De argumenten die aan deze kernboodschap ten grondslag liggen, zijn als volgt: 1. Het vooronderzoek is te beperkt beschreven in de meeste rapporten; 2. De monsternemingsplannen zijn grotendeels volledig; 3. De onderzochte monsternemingsformulieren bevatten onvoldoende gegevens om te kunnen concluderen dat de monsterneming goed is uitgevoerd; 4. De beschrijving van de wijze van opslag en conservering van (deel)monsters levert onvoldoende bewijs dat (vluchtige) stoffen betrouwbaar geanalyseerd kunnen worden; 5. De intermediair kan niet de juiste conclusies trekken over de monstervoorbehandeling, omdat de analysecertificaten van de laboratoria vaak onvoldoende gespecificeerd zijn; 6. De intermediair kan niet de juiste conclusies trekken over de opwerking en analyse van de monsters, omdat de analysecertificaten van de laboratoria vaak onvoldoende gespecificeerd zijn. De resultaten van de analyses worden volledig in de analysecertificaten beschreven en overgenomen in de rapportages. 7. Indien voor een partijkeuring een kolomproef nodig was, blijkt uit het merendeel van de rapporten onvoldoende hoe de kolomproef is uitgevoerd; 8. Het vaststellen van de gemiddelde meetwaarde per stof vindt in de meeste rapporten plaats volgens de criteria uit het Gebruikersprotocol; 9. Het toetsen aan de eisen uit het Bouwstoffenbesluit wordt niet altijd aantoonbaar met de juiste criteria uitgevoerd; 10. De verrichte handelingen zijn niet altijd herleidbaar omdat de verwijzingen naar normdocumenten te beperkt en niet eenduidig zijn beschreven in de rapporten; 11. Als afwijkingen zijn beschreven, zijn ze vaak onvoldoende inzichtelijk beredeneerd. 12. De meeste rapporten van een partijkeuring grond bevatten een aparte conclusie waarin de kwaliteit van de grond is gerapporteerd. Conclusie: De onderzochte rapportages, van partijkeuringen grond en bagger door bouwstoffenintermediairs, leveren onvoldoende bewijs van een normconforme uitvoering van de keuring. De kwaliteit van het materiaal wordt onvoldoende conform het Bouwstoffenbesluit en de Kwalibo regelgeving aangetoond.
23 4. Aanbevelingen aan betrokken partijen Door het onderzoek zijn aandachtspunten naar voren gekomen die kunnen bijdragen aan het borgen en verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van partijkeuringen. De aandachtspunten voor bouwstoffenintermediairs, certificerende instellingen en waterkwaliteitsbeheerders zijn: Meer aandacht schenken aan het belang van gedegen vooronderzoek bij bodemonderzoek; Het apart en volledig opnemen van het monsternemingsplan en -formulier en de vereiste gegevens met betrekking tot de uitvoering van de bemonstering in de rapportage; Het correct beschrijven van opslag, conservering en transport van de monsters; Het correct beschrijven van monstervoorbehandeling, -opwerking en analyse door zowel laboratorium als onderzoeksbureau, in het bijzonder bij partijkeuringen van niet schoon materiaal; Het correct rapporteren van de argumentatie bij gemaakte keuzes en afwijkingen of bijzonderheden. Aan de beleidsafdelingen van de Ministeries van Verkeer en Waterstaat (VenW) en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) wordt geadviseerd om: Interpretatieruimte te verminderen in wet- en regelgeving. Aan de Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB), het Centraal College van Deskundigen (CCvD), de Vereniging Kwaliteitsborging Bodemonderzoek (VKB) en het Nederlands Normalisatie Instituut wordt geadviseerd om; De overlap in normdocumenten te verwijderen en interpretatieruimte te verminderen; De hoeveelheid normdocumenten te verminderen.
24 Bijlage 1 Referentiedocumenten Bsb, 1995: Bouwstoffenbesluit, 1995: Besluit van 23 november 1995, houdende regels met betrekking tot het op of in de bodem of in het oppervlaktewater gebruiken van bouwstoffen UR, 1995: Uitvoeringsregeling bouwstoffenbesluit: Regeling van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 23 november 1995 UR, 2004: Wijziging van de Uitvoeringsregeling Bouwstoffenbesluit: Regeling van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 19 oktober 2004, nr BWL/2004065100. Kwalibo, 2006: Besluit uitvoeringskwaliteit bodembeheer van 14 juni 2006, houdende regels inzake de kwaliteit van werkzaamheden in bodembeheer en de integriteit van degenen die deze werkzaamheden uitvoeren Wbb, 1986: Wet bodembescherming, 1986: Wet van 3 juli 1986, houdende regelen inzake bescherming van de bodem. Wm, 1979: Wet milieubeheer, 1979: Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene onderwerpen op het gebied van de milieuhygiëne. Wvo, 1969: Wet verontreiniging oppervlaktewater, 1969: Wet van 13 november 1969, houdende regelen omtrent verontreiniging van oppervlaktewateren. AP04-M, 2006: Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer, Gouda: Accreditatieprogramma Bouwstoffenbesluit, onderdeel: monsterneming, versie 3 van 20 april 2006 BRL 1000, 2005: Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer, Gouda: Beoordelingsrichtlijn voor de monsterneming voor partijkeuringen bouwstoffenbesluit, versie 7 van 3 maart 2005. VKB-protocol 1001, 2004: Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer, Gouda: Monsterneming voor partijkeuringen bouwstoffenbesluit, versie 1 van 10 december 2004. NEN/NVN: Nederlands Normalisatie Instituut, Delft: Diverse NEN en NVN voorschriften (zie www.nen.nl).
25 Bijlage 2 Betrokken partijen Waterkwaliteitsbeheerders - Rijkswaterstaat IJsselmeergebied - Rijkswaterstaat Limburg - Rijkswaterstaat Noord-Holland - Rijkswaterstaat Oost-Nederland - Rijkswaterstaat Zeeland - Rijkswaterstaat Zuid-Holland - Wetterskip Fryslân - Waterschap Reest en Wieden - Hoogheemraadcshap Hollands Noorderkwartier - Hoogheemraadschap van Rijnland - Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht - Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden - Hoogheemraadschap Schieland en Krimpenerwaard - Waterschap Hollandse Delta - Waterschap De Dommel Certificerende instellingen - Raad voor Accreditatie - KIWA N.V. - Intron Certificatie B.V. - Eerland Certification B.V. - LRQA - DNV - BMC Certificatie - IKOB-BKB Branche-organisaties - FeNeLab - ONRI
26 Bijlage 3 Standaard werkwijze Onderwerpenselectie (Inspectieprogramma) In het meerjarenplan van de zijn de onderwerpen genoemd die voor een inspectieonderzoek in aanmerking komen. Deze selectie komt tot stand op basis van een risicoanalyse: welke zijn de meest risicovolle processen bij de toepassing van natte wet- en regelgeving en beleid? De inspecteur-generaal geeft, door het meerjarenplan goed te keuren, opdracht voor de uitvoering van de verschillende inspectieonderzoeken. Taak De unit Inspectie/Handhaving van de heeft als taak periodiek de producten en werkprocessen van waterbeheerders te toetsen. De inspecties hebben betrekking op de toepassing van de waterwet- en regelgeving binnen de context van het beleid. Dit geldt voor alle natte wetten die onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat vallen. 1. Voorbereiding (onderzoeksvragen, afbakening en toetskader) Een projectteam van de unit Inspectie/Handhaving formuleert richtinggevende onderzoeksvragen, die de focus en afbakening van het onderzoek geven. Dit team stelt ook een toetskader op (de gewenste situatie: voortkomend uit weten regelgeving en landelijke en regionale kaders). Eventueel wordt het toetskader geverifieerd bij de onder toezicht staande, waarna het inspectieonderzoek schriftelijk wordt aangekondigd. 2. Uitvoering (bevindingen, analyses en conclusies) Na de formele start houdt het projectteam interviews en voert het zo nodig dossieronderzoek uit. Gespreksverslagen worden ter verificatie aan de geïnterviewden voorgelegd, waarna eventuele feitelijke onjuistheden worden bijgesteld. De onderzoeksresultaten legt het projectteam vast in bevindingen. Deze geven de feitelijk aangetroffen situatie weer. De eventuele verschillen tussen de gewenste (toetskader) en de aangetroffen situatie (bevinding) komen in de analyse naar voren. De conclusie beschrijft de mogelijke gevolgen van deze verschillen en geeft het risico weer dat daarmee samenhangt. 3. eren (wederhoor) De onderzoeksresultaten worden vastgelegd in een conceptrapport. De onder toezicht staande kan hierop reageren. Deze fase heet het wederhoor. Het gaat hier om het vermijden van feitelijke onjuistheden. Na verwerking van het wederhoor wordt het rapport definitief.
27 Colofon Uitgever, Datum Oktober 2008 Contactpersoon H. Paters Doorkiesnummer 0320-299526 Uitvoerder, in samenwerking met VROM-Inspectie Opmaak R. Overduijn, A. Beemster en H. Paters Druk Multicopy, Lelystad Foto s BeeldbankVenW.nl, Rijkswaterstaat AxiPress