Bestuurscommissies Amsterdam Heeft de gemeente Amsterdam conform de wet gehandeld bij het overdragen van bevoegdheden aan de nieuwe bestuurscommissies en het organiseren van directe verkiezingen? Augustus 2014 studentnummer: 6134092 Begeleider:
Voorwoord Voor u ligt mijn scriptie, ter afsluiting van de masterstudie Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam, een onderzoek naar de rechtmatigheid van de bestuurscommissies in Amsterdam die ter vervanging van de deelgemeenten zijn ingesteld. In het studiejaar 2008-2009 ben ik begonnen met de opleiding Rechten op de Hogeschool van Amsterdam. Ik ben na het behalen van de propedeuse doorgestroomd naar de bachelor Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam. Na het volgen van de verschillende staatsen bestuursrecht vakken was mijn interesse aangewakkerd en is vanaf dat moment alleen maar blijven groeien. Naar aanleiding van het vak Binnenlands bestuur en decentralisatie in de masterfase van de opleiding ben ik nieuwsgierig geworden naar de oplossing die de gemeente Amsterdam zou aandragen om het gemis van de deelgemeenten op te vangen. In bovenstaande kunt u een verklaring vinden voor het onderwerp van deze scriptie. Een grote mate van dank gaat uit naar de heer Reestman. De heer Reestman heeft mij vanaf het begin af aan gemotiveerd en geïnspireerd. In de manier van lesgeven ligt een gedrevenheid verscholen die een zeer aanstekelijk effect heeft. Van constitutioneel recht in het eerste jaar tot binnenlands bestuur en decentralisatie in het laatste jaar heeft de heer Reestman mijn aandacht niet alleen weten vast te houden maar ook weten uit te bouwen, wat geresulteerd heeft in de keuze voor de master staats- en bestuursrecht. Zijn begeleiding heeft mij enorm geholpen om tot dit eindresultaat te komen. Tenslotte wil ik van deze gelegenheid gebruik maken om Elbert Rigter en Maria Smit te bedanken voor hun jarenlange steun en interesse met betrekking tot mijn opleiding. De betrokkenheid die door hen is getoond inspireerde mij om meer uit mezelf te halen. Ik wens u veel plezier bij het lezen van mijn scriptie.
Inhoudsopgave 1. Voorwoord 2 2. Inhoudsopgave 3 3. Inleiding 4 4. Hoofdstuk 1: wet afschaffing deelgemeenten 5 5. Hoofdstuk 2: vormgeving bestuurscommissies Amsterdam 15 6. Hoofdstuk 3: analyse rechtmatigheid bestuurscommissies en directe verkiezingen 22 7. Conclusie 30 8. Literatuurlijst 32
Inleiding 6134092 Inleiding Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, dit wil zeggen dat er niet één overheidslichaam is dat alles regelt maar dat dit op verschillende niveaus geregeld wordt 1. Dit betekent dat, als we de Europese Unie buiten beschouwing laten, Nederland bestuurd wordt door de centrale overheid, twaalf provincies en vierhonderddrie gemeenten. Al deze decentrale lichamen besturen een deel van het land binnen het kader van hun bevoegdheden. De centrale overheid bestuurt het gehele land. In twee gemeenten in Nederland bestonden tot voor kort deelgemeenten, in Amsterdam en in Rotterdam. De deelgemeenten hadden een eigen bestuur, wat bestond uit een deelraad en een dagelijks bestuur. We kunnen deze deelgemeenten zien als een minigemeente, ook al vertegenwoordigden sommige deelgemeenten meer inwoners dan kleine gemeenten. Als voorbeeld: de deelgemeente Amsterdam Centrum telde in 2008 80.819 inwoners, een kleine gemeente zoals bijvoorbeeld Blaricum telde er dat jaar slechts 9.040 2. Het kabinet Rutte I had zich tot doel gesteld een kleine, krachtige en dienstverlenende overheid neer te zetten aan het einde van de regeerperiode. De deelgemeenten, die volgens het kabinet een vierde bestuurslaag vormden, pasten niet in deze visie. Het kabinet vond dat de gemeenten de taken van de deelgemeenten zelf uit zouden kunnen voeren en er hierdoor minder bureaucratie zou zijn. Op 19 maart j.l. werden in Nederland de deelgemeenten afgeschaft. Bestaande deelgemeenten hielden op te bestaan en de mogelijkheid om deelgemeenten in te stellen verdween uit de gemeentewet. Niet alle betrokkenen waren het hier direct mee eens. De twee gemeenten met deelgemeenten, Amsterdam en Rotterdam, waren tegen de afschaffing van de deelgemeenten en hebben daar, zonder succes, tegen geprotesteerd. De gemeente Amsterdam heeft bestuurscommissies ingesteld om de deelgemeenten te vervangen en daarvoor op 19 maart 2014 directe verkiezingen gehouden. De vraag is of deze bestuurscommissies wel voldoen aan de eisen die gesteld zijn aan bestuurscommissies en of de gemeente Amsterdam niet te ver gaat in de overdracht van bevoegdheden en daarmee ingaat tegen de wens van de wetgever. De probleemstelling van deze scriptie zal zijn: heeft de gemeente Amsterdam conform de wet gehandeld bij het overdragen van bevoegdheden aan de nieuwe bestuurscommissies en het organiseren van directe verkiezingen? In het eerste hoofdstuk zal ik de deelgemeenten en de wet die ze afgeschaft heeft bespreken. In het tweede hoofdstuk zal ik uiteenzetten hoe Amsterdam door middel van bestuurscommissies de deelgemeenten vervangen heeft en het derde hoofdstuk zal ik de onderzoeksvraag behandelen. Het geheel wordt afgesloten met een conclusie. 1 2 Y.M. Visscher, Praktisch Staatsrecht, Groningen/Houten: Wolters-Noordhoff 2007, p. 69. Statistieken: Amsterdam Centrum http://www.bestuur.centrum.amsterdam.nl/bestuursarchief/2008/commissie%20wo/stukken/wost20080408sport planbijlage.pdf. Blaricum: http://www.cbs.nl/nr/rdonlyres/3bb38464-8487-418a-ab4d- 5183D9FA5119/0/Blaricum.pdf. Laatst gezien op 29-07-2014. 4
Inleiding 6134092 5
Hoofdstuk 1 6134092 Hoofdstuk 1 Wet Afschaffing deelgemeenten Na de inwerkingtreding van de Wet van 7 februari 2013 tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen (voortaan: wet afschaffing deelgemeenten) vervalt de mogelijkheid voor gemeenten om deelgemeenten in te stellen. De deelgemeenten zijn van rechtswege opgehouden te bestaan bij de inwerkingtreding van de wet op 19 maart 2014 3. In dit hoofdstuk zal ik eerst de wijziging van de Gemeentewet in 1994 behandelen die het feitelijk mogelijk maakte om deelgemeenten in te stellen, daarna de wet dualisering gemeentebestuur die het formeel mogelijk maakte om deelgemeenten in te stellen, en tenslotte de wet afschaffing deelgemeenten waarbij de mogelijkheid voor gemeenten om deelgemeenten in te stellen weer is verwijderd. 1.1 Deelgemeenten 1.1.1 Invoering deelgemeenten 1994 In 1994 werd er in de gemeentewet opgenomen dat gemeenten commissies in mochten stellen, die door het aanzienlijke deel van belangen die zij zouden gaan vertegenwoordigen, aangemerkt konden worden als algemeen vertegenwoordigende organen in de zin van artikel 4 Grondwet 4. Hiermee werd gemeenten de mogelijkheid gegeven op eigen wijze het interne bestuur te regelen. De enige gemeenten die van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt zijn Amsterdam en Rotterdam. Amsterdam telde in 2014 7 stadsdelen, Rotterdam 14 5. Ik zal later in dit hoofdstuk uiteenzetten hoe de deelgemeenten waren vormgegeven in beide gemeenten. In 1994 heeft de wetgever besloten dat gemeenten de mogelijkheid moesten krijgen om naar eigen inzicht het binnengemeentelijke bestuur te regelen. Zo zijn de deelgemeenten voor het eerst verankerd in de Gemeentewet, zonder in de wet daadwerkelijk zo genoemd te worden. In de Memorie van Toelichting gaf de regering toentertijd aan dat er problemen waren ontstaan binnen de grotere gemeenten zoals: overbelasting van raadsleden en wethouders, de grote afstand tussen het stadsbestuur en de bevolking en bijvoorbeeld het gevaar dat het stadsbestuur te gebureaucratiseerd raakt 6. De ruimte die de wetgever aan de gemeenten zou gaan geven zorgt er voor, zo stelde de wetgever, dat de raadsleden minder belast zullen worden aangezien de raad zijn taken kon delegeren. De delegatie van bevoegdheden gecombineerd met inspraak in de besluitvorming zal de afstand tussen de burger en de gemeente verkleinen. Daarnaast zou door deconcentratie van het ambtelijk apparaat deze afstand nog meer verkleind worden. Deconcentratie houdt kort gezegd in: attributie van een bestuursbevoegdheid aan een bestuursorgaan dat werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan dat op zijn beurt politiek verantwoordelijk is jegens een algemeen vertegenwoordigend lichaam. 7 3 4 5 6 7 Zie Besluit van 11 februari 2014 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 7 februari 2013 tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen. (Stb. 2013, 76). Artikelen 83 t/m 96 Voorstel van Wet, publicatienummer 19 403, nr. 2, p. 17 en 18. Artikel 7 lid 1 Deelgemeenteverordening 2010. Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 6 en 7. S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 73. 6
Hoofdstuk 1 6134092 Een uitbreiding van het aantal door de Gemeentewet toegestane raadsleden was volgens de regering geen adequate oplossing voor de overbelasting van de raadsleden in de grotere gemeenten aangezien de werkdruk van de individuele raadsleden daardoor niet zou verminderen. Hiervoor is volgens de regering van belang dat er binnen de fracties een betere structuur zou worden aangebracht en dat er bevoegdheden overgedragen zouden kunnen worden die niet wezenlijk van belang worden geacht voor beleidsbepaling in hoofdlijnen 8. Deze bevoegdheden konden door deze wijziging in de gemeentewet dus worden overgedragen aan deelgemeenten. De gemeentewet 1994 gaf de gemeentebesturen verschillende mogelijkheden om bevoegdheden over te dragen. Dat kon in mandaat of delegatie 9. De deelgemeenten vormde op deze manier een oplossing voor de hierboven beschreven problemen. 1.1.2 Uitbreiding en specificering bevoegdheden deelgemeenten 2002 Er zijn twee stelsels die aangehangen kunnen worden bij de inrichting van een bestuur, in dit geval bespreek ik het gemeentebestuur, gemengde vormen hiervan komen ook voor, een monistisch stelsel of een dualistisch stelsel. Een monistisch stelsel houdt in dat er één orgaan is: dat het zwaartepunt vormt, dat de richting bepaalt, waaraan de overige organen (ten dele) hun bevoegdheden ontlenen, tegenover hetwelk die andere organen verantwoording schuldig zijn (en, toegevoegd IM) uit wiens gelederen het dagelijks bestuur voortkomt. 10 Van een dualistisch stelsel is sprake als de verschillende organen hun eigen legitimatie, bevoegdheden en verantwoordelijkheden hebben 11. Gemengde vormen kunnen naar beide kanten neigen, we spreken dan van een gematigd monistisch stelsel of een gematigd dualistisch stelsel, afhankelijk van waar het meer op lijkt. In 2002 werd de gemeentewet gewijzigd ten behoeve van de de dualiseringsoperatie. Die operatie hield in dat er een tweedelige verandering binnen het gemeentebestuur werd ingevoerd. Ten eerste werd er een incompatibiliteit geschapen tussen het lidmaatschap van de raad en dat van het college 12. Voor de dualisering was het mogelijk dat een wethouder van het college ook een lid van de gemeenteraad was, dit werd met de invoering van de wet dualisering gemeentebestuur onmogelijk gemaakt. Daarnaast werd de mogelijkheid in het leven geroepen niet-raadsleden tot wethouders te benoemen terwijl zij voor de wetswijziging uit de raad gekozen diende te worden 13. In bovenstaande zien we een dualistisch kenmerk van deze wijziging, het college, ofwel het dagelijks bestuur, komt niet meer uitsluitend voort uit de raad, wat in het monistische stelsel het hoofdorgaan van de gemeente was. Ten tweede werden bestuurlijke bevoegdheden zo veel mogelijk aan het college geattribueerd en werden de controlerende en verordenende bevoegdheden van de raad uitgebreid en versterkt. De regering stelde in de memorie van toelichting dat bestuursbevoegdheden formeel neer te leggen bij het college aansloot bij wat in de praktijk al gebeurde. In de praktijk blijkt de uitoefening van de meeste bestuursbevoegdheden echter een verantwoordelijkheid van het college. Dit is zowel het gevolg van attributie door de medebewindswetgever aan het college als van delegatie door de raad 8 9 10 11 12 13 Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 37 en 38. Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 55. E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 31 en 32. E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 32. Artikel 36b lid 2 onder b gemeentewet en artikel X.1 Kieswet. Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 2 en 53. 7
Hoofdstuk 1 6134092 aan het college. 14 De regering stelde hier dat het college praktisch al verantwoordelijk was voor de uitvoering van de bestuursbevoegdheden en dat de wetswijziging dit formaliseerde. De dualisering is onder meer zichtbaar in artikel 160 gemeentewet waarin het college eigen bevoegdheden toebedeeld heeft gekregen. Daarnaast zien we in de 'wet dualisering gemeentebestuur medebewindsbevoegdheden' dat het college bestuursbevoegdheden toebedeeld krijgt die daarvoor bij de raad lagen. De regering heeft hiervoor een toetsingskader opgesteld waaraan getoetst werd welke bevoegdheden naar het college gingen en welke bevoegdheden bij de raad zouden blijven. In het kort: betreft de bevoegdheid het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften, betreft het een bevoegdheid met een kaderstellend karakter of is er sprake van een bevoegdheid op hoofdlijnen, als het belang van een sterke democratische legitimatie groot is bij de uitoefening van de bevoegdheid dan blijft die bevoegdheid bij de raad. Is er sprake van een bevoegdheid om regels vast te stellen, niet zijnde algemeen verbindende voorschriften of betreft de bevoegdheid hoofdzakelijk uitwerkingen van beleid of uitvoeringen dan is het college het aangewezen orgaan om de bevoegdheid uit te oefenen. 15 Uit dit toetsingskader blijkt duidelijk het dualistische stelsel dat ingevoerd werd. Bestuursbevoegdheden worden aan het college toebedeeld terwijl de verordenende en controlerende bevoegdheden bij de raad blijven. Omdat de dualisering van het college meer een zelfstandig orgaan gemaakt heeft, niet volledig zelfstandig nu nog altijd de raad wethouders benoemt en ontslaat en meer in het algemeen de raad vanuit zijn 'hoofdschap' ( ) het college kan sturen 16, werd in de gemeentewet opgenomen dat niet alleen de gemeenteraad een bestuurscommissie kon instellen, maar dat ook het college en de burgemeester vanaf dat moment het recht hadden om bestuurscommissies in te stellen waar zij een deel van hun bevoegdheden konden overdragen. Dit werd bepaald in artikel 83 lid 1 gemeentewet 17. Deelgemeenten zijn in wezen een bijzondere vorm van territoriale bestuurscommissies. Bij deze wetswijziging hebben de deelgemeenten een eigen paragraaf gekregen, en werden aldus wat meer als constructies sui generis 18, zij het nog wel in het hoofdstuk over 'De commissies' geprofileerd. 19 Deelgemeenten konden evenals bestuurscommissies worden ingesteld op grond van de gemeentewet. De raad, het college en de burgemeester moesten dit gezamenlijk doen, dit volgde uit artikel 87 lid 1 gemeentewet. Deelraden werden geacht een zodanige hoeveelheid bevoegdheden overgedragen te krijgen dat zij konden worden aangemerkt als algemeen vertegenwoordigende organen. Hiervoor waren verkiezingen vereist op grond van de Grondwet en de kieswet 20. Dit bleek uit artikel 87 lid 2 gemeentewet waarin stond dat aan het deelgemeentebestuur de behartiging van een 'aanzienlijk deel van de belangen' van deze deelgemeente kan worden opgedragen, evenals artikel 87 lid 5 waarin vastgesteld was dat de leden van de deelraad rechtstreeks gekozen diende te worden. Voorts volgde 14 15 16 17 18 19 20 Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 57. Memorie van Toelichting, publicatienummer 28 995, nr. 3, p. 2 en 3. A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 86 en 87. Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 74. Definitie sui generis: van zijn eigen soort, op zichzelf staand. A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 472. Art. 4 Grondwet. 8
Hoofdstuk 1 6134092 dit uit de memorie van toelichting bij de wet dualisering gemeentebestuur, De deelraad en het dagelijks bestuur van de deelgemeente beschikken evenals de bestuurscommissies, door delegatie over bevoegdheden van de raad respectievelijk het college, zij het dat de omvang van de bevoegdheden van het deelgemeentebestuur zodanig is, dat de deelraad als algemeen vertegenwoordigend lichaam moet worden aangemerkt. 21 Hieruit blijkt daarnaast ook het verschil tussen deelgemeenten en bestuurscommissies, namelijk de hoeveelheid bevoegdheden die er aan overgedragen kon worden. De deelgemeenten in Amsterdam hadden ook de bevoegdheid overgedragen gekregen om algemene verordeningen op te stellen en daar straffen op te stellen. Dit is volgens de regering een zodanig vergaande bevoegdheid dat verkiezingen bijna alleen al door die bevoegdheid verplicht hadden kunnen zijn. De regering meende dat (...) het beslissend criterium aan de hand waarvan moet worden bepaald of het gaat om een algemeen vertegenwoordigend orgaan ligt in de vraag of een territoriale bestuurscommissie verordenende bevoegdheid heeft, hoe klein ook in omvang ( ). 22 In lid 3 van artikel 87 gemeentewet is de dualisering zichtbaar. Bevoegdheden van de gemeenteraad mogen alleen aan de deelraad worden overgedragen en bevoegdheden van het college alleen aan het dagelijks bestuur. De werkzaamheden van de twee organen worden duidelijk gescheiden, op een zelfde manier als bij de raad en het college in de gemeente. Bovendien is in 2002 in de gemeentewet opgenomen dat een aantal artikelen ook zou gaan gelden voor de deelgemeenten 23. Hiermee werden de deelgemeenten meer aan de gemeenten gelijk gesteld. Zo werd bepaald dat de deelraadsleden op gelijke wijze zouden worden beëdigd als raadsleden 24, werden dezelfde beroepen onverenigbaar geacht voor deelraadsleden als voor raadsleden 25, werden de regels voor moties van wantrouwen van deelraden gelijkgesteld aan die van de gemeenteraad 26 en genoten deelraadsleden dezelfde onschendbaarheid als gemeenteraadsleden voor uitspraken in raadsvergaderingen 27. Er werd in de Memorie van Toelichting zelfs gesteld dat dit een logische stap was aangezien deelgemeenten tot een volwassen en volwaardige bestuurslaag 28 gevormd waren. We kunnen opmaken uit bovengenoemde opmerking dat de wetgever het geen probleem vond dat de deelgemeenten een zodanig grote rol kregen binnen het gedecentraliseerde stelsel, integendeel dit werd als een gewenste ontwikkeling gezien. 1.1.3 Vormgeving deelgemeenten Amsterdam en Rotterdam Deelgemeenten in zowel Amsterdam en Rotterdam hadden een deelraad, een dagelijks bestuur en een voorzitter 29. De deelraad en het dagelijks bestuur van een deelgemeente konden we vergelijken met respectievelijk de gemeenteraad (hierna: de raad) en het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college). De voorzitter van een deelgemeente was onderdeel van het dagelijks bestuur, zoals ook de burgemeester een onderdeel is van het college. Echter de voorzitter 21 22 23 24 25 26 27 28 29 Memorie van Toelichting, publicatienummer 27 751, nr. 3, p. 104 en 105. Memorie van Antwoord, publicatienummer 27 751, nr. 10b, p. 65. Art. 91 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. Art. 14 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. Art. 15 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. Art. 49 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. Art. 22 Gemeentewet, geldend op 01-05-2002. Memorie van Toelichting, publicatienummer 29 310, nr. 3, p. 4. Art. 3 lid 1 Verordening op de Stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). 9
Hoofdstuk 1 6134092 had weinig tot geen eigen wettelijk vastgelegde bevoegdheden buiten zijn portefeuille binnen het dagelijks bestuur. De voorzitter kon om deze reden niet echt worden vergeleken met een burgemeester, die naast het lidmaatschap van het college namelijk nog vele eigen bevoegdheden heeft. 1.1.3.1 Deelgemeenten Rotterdam In Rotterdam waren zoals al vermeld 14 deelgemeenten, waarvan er 1 een bijzondere status had namelijk: Pernis. De overige deelgemeenten waren als volgt vormgegeven. De deelgemeenten waren verantwoordelijk voor communicatie met en participatie van de burgers, gemeentelijke dienstverlening aan burgers en het opstellen van gebiedsvisies voor wijken en buurten binnen de deelgemeente. Artikel 45 Deelgemeenteverordening (Rotterdam) 2010 30 stelt dat het gemeentelijk bestuur de bevoegdheden, genoemd in bijlage 1 van de deelgemeenteverordening 2010, overdraagt aan de deelraad. Bevoegdheden deelraad 31 : Subsidieverlening (art. 2 onder a Subsidieverordening Rotterdam 2005) Voor zover van deelgemeentelijk belang en enkel als er nog geen nadere regels gesteld zijn door het gemeentelijk bestuur. Vaststellen Verordening Burgerinitiatief (art. 149 Gemeentewet) Buitenruimte (art. 147 Gemeentewet) Uitsluitend het vaststellen van herprofilerings- en herbestratingsplannen Winkeltijden (artikelen 3 derde en vierde lid, 4 tweede lid, 7 eerste en tweede lid Winkeltijdenwet en artikel 12 tweede lid Vrijstellingenbesluit Winkeltijdenwet) Geldt niet voor deelraad van deelgemeente Rotterdam Centrum Educatie en Beroepsonderwijs (artikelen 2.3.3 en 2.3.4 Wet educatie en beroepsonderwijs Uitsluitend de bepaling van prioriteiten, doelgroepen en omvang van de educatieve activiteiten gericht op sociale redzaamheid en Nederlands als tweede taal (kwalificatieniveaus 1 en 2) Geldt niet voor deelraad van deelgemeente Rotterdam Centrum en de raad van Pernis Cultuur, Sport en Recreatie (artikel 147 tweede lid Gemeentewet) Ruimtelijke Ordening (artikel 3.1, 3.9 tweede lid, 3.10, 3.12 tweede lid, 3.40 en 6.12 tweede lid Wet Ruimtelijke Ordening) Geldt niet voor Rotterdam Centrum en Pernis Maatschappelijke ondersteuning (artikel 3 Wet maatschappelijke ondersteuning) Op grond van artikel 48 Deelgemeenteverordening 2010 kreeg de deelraad de mogelijkheid om alle bevoegdheden, die overgedragen mochten worden aan het college door de gemeenteraad, over te dragen aan het dagelijks bestuur. 30 31 Te downloaden van: http://www.bds.rotterdam.nl/gemeentebladen_rotterdamse_regelgeving:115806/geldende_regelgeving/organisatie _van_de_gemeente/deelgemeenten/deelgemeenteverordening_2010/deelgemeenteverordening_2010_2e_herzienin g_geconsolideerde_tekst/deelgemeenteverordening_2010_2e_herziening_basisverordening Laatst gezien op 29-07-2014. Zoals benoemd in: Bijlage I van de Deelgemeenteverordening 2010 (Rotterdam). 10
Hoofdstuk 1 6134092 1.1.3.2 Deelgemeenten in Amsterdam Amsterdam was de tweede gemeente die deelgemeenten ingesteld had. De gemeente Amsterdam had tot 2010 14 deelgemeenten, elk van deze deelgemeenten had een eigen bestuur. In 2010 nam de gemeente Amsterdam de deelgemeenten op de schop en werd de inrichting van het stelsel wezenlijk herzien. Het aantal deelgemeenten werden door middel van fusie teruggebracht van 14 naar 7. De gemeente was tevreden met de gang van zaken rond de deelgemeenten na deze herziening en stelde dan ook in een reactie op de, toen nog beoogde, afschaffing van de deelgemeenten dat de gemeente het er niet mee eens was en dat de afschaffing voorbij ging aan de resultaten die geboekt waren bij de herziening in 2010 32. De herziening had juist gezorgd voor een kleiner en daadkrachtiger bestuur, wat exact was wat de minister van Binnenlandse Zaken beoogde met de afschaffing van de deelgemeenten 33. Daarnaast geeft wethouder Van Es aan dat het stelsel van de bestuurlijke inrichting van de stad dynamisch is en bewezen heeft in 30 jaar te kunnen veranderen naar de wensen van de tijd 34. Tot slot stelt wethouder Van Es: opheffing van het stadsdeelbestuur brengt het risico van binnengemeentelijke gerichtheid van het college met zich mee, terwijl de rol van de hoofdstad in regionale en internationale ontwikkelingen aandacht vereist. 35 De situatie in Amsterdam was tot 2014 als volgt geregeld: Er waren zeven stadsdelen *, allen vernoemd naar het gebied in Amsterdam dat zij vertegenwoordigden, zoals Centrum, Noord etc. De zeven stadsdelen hadden ieder een eigen (stads)deelraad en een eigen dagelijks bestuur met een voorzitter, die hun eigen bevoegdheden overgedragen hadden gekregen van de bestuursorganen van de gemeente. Elke deelraad bestond uit een vooraf bepaald aantal leden afhankelijk van de inwoners van het stadsdeel. Dit varieerde van 15 leden bij 30.000 inwoners tot 29 leden bij 80.000 inwoners 36. De deelraad vertegenwoordigde de gehele bevolking van het stadsdeel 37, en de deelraadsleden werden direct gekozen door de bevolking van het stadsdeel, dit geschiedde tegelijkertijd met de gemeenteraadsverkiezingen 38. De deelraad benoemde de voorzitter en overige leden van het dagelijks bestuur. Hoeveel leden er in het dagelijks bestuur kwamen hing wederom af van het aantal inwoners van het stadsdeel, maximaal vier bij een stadsdeel met minder dan 60.000 inwoners en bij alle stadsdelen met meer dan 60.000 inwoners maximaal vijf leden 39. 32 33 34 35 * 36 37 38 39 Brief A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011. Memorie van Toelichting, publicatienummer 33 017, nr. 3, p. 1 en Regeerakkoord VVD-CDA 30-09-2010. Brief A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011, p. 1. Brief wethouder A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011, p. 4. In Amsterdam werden de deelgemeenten stadsdelen genoemd, deze twee termen geven hetzelfde aan. Het kan voorkomen dat de twee termen door elkaar gebruikt worden. Artikel 6 lid 1 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). Artikel 5 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). Artikel 7 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). Artikel 16 lid 1 jo. lid 2 Verordening op de stadsdelen (oud geldend op 01-01-2014). 11
Hoofdstuk 1 6134092 De overdracht van bevoegdheden geschiedde door middel van delegatie op grond van de artikelen 156 lid 1, 165 lid 1 en 178 lid 1 Gemeentewet. De bevoegdheden die niet mochten worden overgedragen werden opgenomen in de Verordening op de stadsdelen en in de bij de verordening horende bijlage lijst A. Op grond van artikel 26 lid 1 verordening op de stadsdelen droeg de gemeenteraad van Amsterdam alle bevoegdheden over behalve die bevoegdheden die door artikel 156 lid 1 Gemeentewet worden uitgesloten van delegatie aan een stadsdeel. Ook het college droeg al zijn bevoegdheden over, maar dan aan het dagelijks bestuur van het stadsdeel 40. Daarnaast droeg de burgemeester zijn bevoegdheden over aan de voorzitter van het dagelijks bestuur, behoudens de bevoegdheden die krachtens artikel 178 Gemeentewet niet overgedragen mogen worden 41. Hieruit valt nog niet op te maken wat nu concreet de bevoegdheden waren die de stadsdelen konden uitvoeren. Dat zal ik nu aangeven. Om hier duidelijkheid in te verschaffen kijken we eerst naar de voorbehouden in de verordening zelf, die verwijst naar artikel 156 lid 1 jo. 178 Gemeentewet. We behandelen eerst artikel 156. In artikel 156 lid 1 staat dat de raad zijn bevoegdheden mag overdragen aan het college, een door hem ingestelde bestuurscommissie en een deelraad, tenzij de aard van de bevoegdheid zich hier tegen verzet. Dit laatste is in ieder geval met de bevoegdheden die worden genoemd in het (nietlimitatieve) lid 2 van artikel 156. Daar zien we dat de bevoegdheden om: een onderzoek in te stellen, vaststelling of wijziging van de begroting, vaststelling jaarrekening, aanwijzing van één of meer accountants, belastingheffing anders dan de uitgezonderde belastingen zoals bijvoorbeeld: parkeerbelasting of de heffing van belasting voor een parkeervergunning 42, precariobelasting en rioolheffing 43, niet mogen worden overgedragen. Daarnaast mag ook de bevoegdheid om straf te stellen op gemeentelijke verordeningen niet worden overgedragen, en de bevoegdheid om verordeningen als bedoeld in artikelen 212 lid 1, 213 lid 1 en 213a lid 1 Gemeentewet vast te stellen evenmin. Echter, de overdracht van deze laatste bevoegdheid aan deelgemeenten wordt wel toegestaan op grond van lid 5 44. De tweede uitzondering op bevoegdheden die werden overgedragen was vervat in de bijlage genaamd lijst A 45. Dit zijn teveel bevoegdheden om hier uitgebreid te bespreken, vandaar dat er hier gekozen wordt om een aantal toonaangevende bevoegdheden te bespreken. De eerste noemenswaardige bevoegdheid uit Lijst A vinden we onder het kopje Financiën en belastingen. Overdracht van bevoegdheden die stadsdelen het recht geven om gemeentelijke belastingen vast te stellen en/of uit te voeren is uitgesloten door Lijst A. Ten aanzien van Milieu en Bouwtoezicht werden veel bevoegdheden uitgesloten van overdracht, waaronder de uitvoering van de wet bodembescherming, het verlenen van vergunningen ingevolge artikel 8.1 Wet Milieubeheer 40 41 42 43 44 45 Artikel 26 lid 2 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). Artikel 26 lid 3 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). Artikel 225 Gemeentewet. Als bedoeld in: Artikel 228a Gemeentewet. De bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, kan de raad slechts overdragen voor zover het betreft de vaststelling van nadere regels met betrekking tot bepaalde door hem in zijn verordeningen aangewezen onderwerpen, artikel 156 lid 3 Gemeentewet. Artikel 156 lid 5 Gemeentewet. Artikel 26 lid 5 Verordening op de stadsdelen (oud, geldend op 01-01-2014). 12
Hoofdstuk 1 6134092 en de uitvoering van taken en bevoegdheden op grond van de wettelijke regelingen inzake bestuursdwang 46. Lijst A kunnen we volgens mij opvatten als een opsomming van bevoegdheden, anders als die in artikel 156 lid 2 gemeentewet, die zich door hun aard tegen overdracht verzetten 47. Gemeentelijke belastingen zijn er voor de gemeente, weliswaar worden daarvan ook de deelgemeenten gefinancierd, maar het komt ten gunste van de gemeente en zal daar ook geïnd moeten worden. Overige artikelen in lijst A worden gekenmerkt door de grensoverschrijdende belangen die gepaard gaan met de bevoegdheden. Het is logisch dat de deelgemeenten daar niet de bevoegdheid over kunnen uitoefenen. In artikel 178 lid 2 Gemeentewet wordt aangegeven dat de bevoegdheden genoemd in de artikelen 151b, 154a, 172 tot en met 176a door de burgemeester in ieder geval niet kunnen worden overgedragen. De uitgesloten bevoegdheden hebben voornamelijk betrekking op veiligheid en openbare orde. Artikel 151b geeft de bevoegdheid aan de burgemeester om een veiligheidsrisicogebied aan te wijzen, artikel 154a de bevoegdheid om bestuurlijke ophouding toe te passen. Artikel 172 gemeentewet geeft de burgemeester het recht om de openbare orde te handhaven (lid 1), daarbij is de burgemeester bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften te beletten of te beëindigen (lid 2). Daarnaast mag de burgemeester bij verstoring van de openbare orde of de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan de bevelen geven die hij nodig acht voor de handhaving van de openbare orde (lid 3). Door artikel 172a kan de burgemeester om een persoon die herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord, bij ernstige vrees voor verdere verstoring een bevel geven zich niet op bepaalde plaatsen, bij bepaalde objecten te bevinden, of met meer dan drie personen op te houden. Ook mag de burgemeester op grond van dit artikel een persoon bevelen zich op bepaalde tijdstippen te melden, in de betreffende gemeente of in een andere gemeente, als dit in overeenstemming is met de burgemeester van de andere gemeente. Artikel 172b geeft de burgemeester het recht bij de ernstige vrees voor een verdere verstoring van de openbare orde een gezaghebbende meerderjarige te bevelen er zorg voor te dragen dat de minderjarige, die herhaaldelijk de openbare orde heeft verstoord in groepsverband, zich niet bevindt op bepaalde binnen de gemeenten plaatsen of bij bepaalde objecten. Of dat de meerderjarige er zorg voor moet dragen dat de minderjarige zich tussen acht uur 's avonds en zes uur 's ochtends zich niet op voor het publiek toegankelijke plaatsen bevindt. Artikelen 173, 174, 175 en 176 geven de burgemeester opeenvolgend het recht op opperbevel te voeren bij brand, toezicht te houden op openbare bijeenkomsten, woningen, lokalen en erven te sluiten en tot slot het recht om noodbevelen te geven en noodverordeningen uit te vaardigen 48. Waarom deze artikelen zijn uitgesloten is vastgelegd in de memorie van toelichting van de wijziging van de gemeentewet uit 1994. Deze bevoegdheden (Artikelen 151b, 154a en 172 tot en met 176 gemeentewet, toegevoegd IM) zijn uitgezonderd omdat de voor een goede uitoefening ervan vereiste snelle besluitvorming zich tegen toekenning aan een commissie verzet. 49 De bovengenoemde bevoegdheden zijn bevoegdheden die uitgevoerd dienen te worden met enige 46 47 48 49 Artikel 125 Gemeentewet, hoofdstuk 5 Algemene wet bestuursrecht etc. Artikel 156 lid 1 jo. lid 2 gemeentewet. Zie voor een uitgebreide bespreking van deze artikelen: A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlands gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 374-375 en M.A.D.W. de Jong, Tekst en Commentaar Gemeentewet; artikel 178 gemeentewet, Deventer: Kluwer 2013. Memorie van Toelichting, publicatienummer 19 403, nr. 3, p. 153. 13
Hoofdstuk 1 6134092 spoed. Eén van de redenen dat deze bevoegdheden zijn geattribueerd aan een eenhoofdig orgaan van de gemeente is omdat dit de besluitvorming versnelt, er is immers geen debat of overleg nodig 50. De burgemeester handelt op dat moment alleen, wat hoogstwaarschijnlijk een snellere besluitvorming oplevert als dat er politiek verschillend gekleurde partijen een debat moeten houden om tot een besluit te komen. 1.1.3.3 Vergelijking deelgemeenten Amsterdam en Rotterdam Het verschil tussen de twee gemeenten is duidelijk. Amsterdam draagt meer algemene bevoegdheden over aan de deelgemeenten, terwijl Rotterdam zeer nauwkeurig omschrijft welke bevoegdheden daadwerkelijk door de deelgemeenten uitgevoerd mogen worden. Als we kijken naar artikel 26 lid 1 Verordening op de Stadsdelen Amsterdam 2010 zien we dat de gemeenteraad alle bevoegdheden overdraagt die krachtens artikel 156 Gemeentewet overgedragen mogen worden aan een stadsdeel. Rotterdam daarentegen draagt de bevoegdheden op een limitatieve manier over 51. Tenslotte had Amsterdam de gemeentelijke diensten gedeconcentreerd terwijl in Rotterdam de gemeentelijke diensten onder de stad zijn blijven vallen. 1.2 Wet afschaffing deelgemeenten 1.2.1 Achtergronden van het wetsvoorstel Het kabinet Rutte I, heeft in het regeerakkoord opgenomen dat de overheid klein, krachtig en dienstverlenend dient te zijn. Er moet minder belastinggeld nodig zijn om de overheid draaiend te houden. Daarnaast dienen er, volgens het kabinet, minder ambtenaren, minder regels en minder bestuurders 52 te komen 53. De afschaffing van de deelgemeenten past volgens het kabinet in dit plan. Met de afschaffing van de deelgemeenten valt er een bestuurslaag weg, waardoor er minder bestuurders zijn die betaald moeten worden met belastinggeld 54. Het kabinet geeft daarnaast aan dat de afschaffing van de deelgemeenten niet direct betekent dat de dienstverlening minder dicht bij de burgers zal komen te staan, aangezien er voldoende alternatieven zijn om de burgers te betrekken bij en te laten participeren in de besluitvorming van de gemeente 55, waardoor de dienstverlening dicht bij de burgers gehouden wordt. Het doel dat de wetgever wil bereiken met de afschaffing van de deelgemeenten is dat de zogenaamde vierde bestuurslaag verdwijnt. De deelgemeenten hebben in de laatste jaren, zeker vanaf 2002, zoveel bevoegdheden gekregen dat zij aangemerkt konden worden als een algemeen vertegenwoordigend orgaan 56, wat betekent dat verkiezingen voor het orgaan verplicht zijn. Dit houdt de regering voor onwenselijk. 1.2.2 Inhoud wet afschaffing deelgemeenten Deze wet bestaat voornamelijk uit de wijziging van de gemeentewet 57, daarnaast worden er uit verscheidene wetten zinsneden verwijderd waarin de deelgemeenten of de organen van de deelgemeenten genoemd werden. In een koninklijk besluit is later de inwerkingtreding van de wet 50 51 52 53 54 55 56 57 M.A.D.W. de Jong, Tekst en Commentaar Gemeentewet; Handhaving openbare orde bij artikel 172 Gemeentewet, Deventer: Kluwer 2013. Bijlage 1 Deelgemeenteverordening Rotterdam 2010. Memorie van Toelichting, publicatienummer 33017, nr. 3, p. 1 en Regeerakkoord VVD-CDA 30-09-2010. Memorie van Toelichting, publicatienummer 33017, nr. 3, p. 1. Regeerakkoord VVD-CDA 30-09-2010. Memorie van Toelichting, publicatienummer 33017, nr. 3, p. 2 en 3. In de zin van art. 4 Grondwet. Artikel 1 (I) Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76. 14
Hoofdstuk 1 6134092 geregeld 58. In de gemeentewet worden de volgende wijzigingen aangebracht. De onverenigbaarheid van een lidmaatschap van de gemeenteraad, het burgemeesterschap, lidmaatschap van het college van B&W of het lidmaatschap van een gemeentelijke Rekenkamer en het lidmaatschap van een deelraad of dagelijks bestuur van een deelgemeente wordt geschrapt. Dit is logisch aangezien de deelgemeenten ophouden te bestaan 59. De gehele paragraaf over deelgemeenten uit titel II van de Gemeentewet, bestaande uit de artikelen 87 tot en met 92, verdwijnt, hierin is vastgelegd hoe gemeentebesturen deelgemeenten kunnen instellen en hoe deze moeten worden vormgegeven 60. Deze laatstgenoemde wijziging is het meest van belang omdat hiermee daadwerkelijk wordt uitgesloten dat gemeenten formeel nog deelgemeenten kunnen en mogen instellen. Art. 87 lid 1 Gemeentewet stelde namelijk dat de raad, het college en de burgemeester gezamenlijk één of meer deelgemeenten kunnen instellen. Nu dit artikel verdwenen is, met de inwerkingtreding van de wet afschaffing deelgemeenten, is ook de bovengenoemde bevoegdheid om deelgemeenten in te stellen verdwenen. Daarnaast zijn de artikelen 156, 165 en 178 Gemeentewet gewijzigd. Artikel 156 Gemeentewet is als volgt gewijzigd: de zinsnede: en een deelraad komt te vervallen. Hoewel dit een kleine aanpassing lijkt is dit veruit de grootste van de drie. Deze aanpassing heeft er namelijk voor gezorgd dat de gemeenteraad geen bevoegdheden meer kan overdragen aan de deelraad van deelgemeenten, enkel nog aan door de gemeenteraad ingestelde bestuurscommissies 61. Daarnaast is lid 5 van artikel 156 Gemeentewet geschrapt. Hierin stond de uitzondering op de van overdracht uitgesloten bevoegdheden van lid 2 en lid 3. Dat lid gaf de gemeenteraad de mogelijkheid verordenende bevoegdheden over te dragen, ook als deze gehandhaafd konden worden door middel van strafbepaling en/of bestuursdwang, zolang dit aan een deelgemeente geschiedde. In artikel 165 Gemeentewet wordt wederom de zinsnede weggehaald waarin de deelgemeenten genoemd werden. Hier wil dit zeggen dat er geen bevoegdheden meer over kunnen gaan naar het dagelijks bestuur van deelgemeenten. Ditmaal zouden de bevoegdheden van het college afkomstig zijn 62. Tot slot artikel 178 Gemeentewet waar wij weer zien dat er een zinsnede verwijderd is met betrekking tot de deelgemeenten. Door dit artikel had de burgemeester de mogelijkheid om bevoegdheden over te dragen aan de voorzitter van het dagelijks bestuur van een deelgemeente. Nu de zinsnede: en aan de voorzitter van het dagelijks bestuur van een deelgemeente verwijderd is, heeft de burgemeester niet meer de mogelijkheid bevoegdheden over te dragen aan de voorzitter van het dagelijks bestuur 63. 58 59 60 61 62 63 Artikel 14 (XIV) Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76. Art. 1 (I) A Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art. 13 lid 1 onder o en p Gemeentewet. Art. 1 (I) B Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art. 36b lid 1 onder p en q Gemeentewet. Art. 1 (I) C Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art 68 lid 1 onder p en q Gemeentewet. Art. 1 (I) D Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en art. 81f lid 1 onder o en p Gemeentewet. Art. 1 (I) E Wet afschaffing deelgemeenten, Staatsblad 2013, 76 en artt. 87-92 Gemeentewet. Artikel 156 lid 1 Gemeentewet, geldend op 01-03-2014 en Art. 1 (I) L Wet afschaffing deelgemeenten. Artikel 165 lid 1 Gemeentewet, geldend op 01-03-2014 en Art. 1 (I) M Wet afschaffing deelgemeenten. Artikel 178 lid 1 Gemeentewet, geldend op 01-03-2014 en art. 1 (I) N Wet Afschaffing Deelgemeenten. 15
Hoofdstuk 1 6134092 16
Hoofdstuk 2 6134092 Hoofdstuk 2 Vormgeving bestuurscommissies Amsterdam Bestuurscommissies worden veelvuldig ingesteld door gemeenten, provincies en het rijk. Ze stellen ze voor verschillende doeleinden in. 2.1 Bestuurscommissies in het algemeen Er zijn twee verschillende vormen van bestuurscommissies, alle bestuurscommissies ongeacht waar zij voor in het leven geroepen zijn, kunnen we hieronder scharen. Er bestaan territoriale bestuurscommissies en functionele bestuurscommissies. De namen geven het verschil tussen beide vormen al aan. Territoriale bestuurscommissies krijgen bevoegdheden en/of taken om uit te oefenen binnen een vooraf bepaald geografisch gebied. Deze commissies richten zich op de behartiging van belangen binnen dat gebied. Voorbeelden hiervan zijn dorps- en wijkraden 64. Functionele bestuurscommissies worden ingesteld om een bepaalde taak, bevoegdheid of onderwerp op zich te nemen en de daartoe benodigde werkzaamheden te verrichten c.q. beslissingen te nemen 65. Hierbij kunnen we denken aan bezwaarcommissies, die enkel en alleen bezwaren van burgers op besluiten van de gemeenten behandelen. Zij onderzoeken de situatie, bekijken het besluit en beoordelen of het besluit opnieuw genomen moet worden of dat het zo kan blijven bestaan. De bestuurscommissie Publieke Gezondheid van de plusregio Twente is een concreet voorbeeld van een functionele bestuurscommissie 66. Nu we de vormen van bestuurscommissies bekeken hebben kunnen we verder kijken naar wie bestuurscommissies kunnen instellen. Bestuurscommissies kunnen in het geval van de gemeente worden ingesteld door de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of door de burgemeester 67. Voor de dualiseringsoperatie uit 2002 was enkel de gemeenteraad bevoegd tot het instellen van een bestuurscommissie. Bij de dualiseringsoperatie hebben de drie bestuursorganen van de gemeente alle drie het recht gekregen een bestuurscommissie in te stellen 68. Het bestuursorgaan dat de bestuurscommissie instelt is verantwoordelijk voor die bestuurscommissie. Zo is een bestuurscommissie ingesteld door het college van burgemeester en wethouders verantwoording verschuldigd aan datzelfde college, niet aan de gemeenteraad. Omgekeerd is een bestuurscommissie ingesteld door de gemeenteraad geen verantwoording schuldig aan het college van burgemeester en wethouders. Bevoegdheden mogen enkel worden overgedragen aan een bestuurscommissie die tenminste mede is ingesteld door het bestuursorgaan dat bevoegdheden wil overdragen 69. 64 65 66 67 68 69 J.P. de Brouwer-Koeijers e.a., Lexplicatie, Gemeentewet deel I, Deventer: Kluwer bv 2008, p. 271. E. Brederveld, Gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 85. http://www.regiotwente.nl/bestuur/bestuurscommissie-publieke-gezondheid. Laatst gezien op 29-07-2014. Een plusregio is een openbaar lichaam bestaande uit een aantal Nederlandse gemeenten waaraan in de wet gemeenschappelijke regelingen taken zijn toebedeeld met als doel het oplossen van van regionale afstemmingsproblematiek, zie artikel 104 wet gemeenschappelijke regelingen. Artikel 83 lid 1 Gemeentewet. R.J.M.H. de Greef, S.A.J. Munneke en. S.E. Zijlstra, Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de deelgemeenten en deelgemeentebesturen, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012, p. 2 en 3. Zie voor de gemeenteraad artikel 156 lid 1 Gemeentewet, voor het college van burgemeester en wethouders artikel 165 lid 1 Gemeentewet en voor de burgemeester artikel 178 lid 1 Gemeentewet. 17
Hoofdstuk 2 6134092 Er was enige onduidelijkheid of de bestuursorganen ook gezamenlijk een bestuurscommissie konden instellen, aangezien de regering er tot aan de behandeling van het dualiseringswetsvoorstel in de Eerste Kamer vanuit ging dat dit niet mogelijk zou zijn. Bij de behandeling in de Eerste Kamer kwam de regering hierop terug en stelde zij dat de bestuursorganen wel gezamenlijk één bestuurscommissie zouden kunnen instellen, waaraan bevoegdheden van die afzonderlijke bestuursorganen kunnen worden overgedragen 70. Bestuursorganen kunnen bestuurscommissies instellen om werk uit handen te geven, ze kunnen dit werk op verschillende manieren overdragen. De bestuurscommissie kan een bevoegdheid overgedragen krijgen door middel van delegatie of mandaat door het bestuursorgaan dat de bestuurscommissie heeft ingesteld. Overdracht van bevoegdheden geschiedt altijd op grond van één van de artikelen 156 lid 1, 165 lid 1 of 178 lid 1 Gemeentewet. 2.2 Delegatie en mandaat Delegatie van een bevoegdheid betekent dat de bevoegdheid volledig overgaat naar de bestuurscommissie. Zij voeren dan de bevoegdheid uit onder eigen naam, en op eigen verantwoordelijkheid 71. Toch bestaat er nog wel een mechanisme waarmee het delegerende bestuursorgaan, ook wel de delegans genoemd, enigszins invloed kan uitoefenen op de uitvoering van de bevoegdheid. Het delegerende bestuursorgaan heeft namelijk in het geval van bestuurscommissies door dat orgaan ingesteld op grond van artikel 85 lid 2 Gemeentewet de bevoegdheid om besluiten en andere niet-schriftelijke beslissingen gericht op een rechtsgevolg te vernietigen. Daarnaast heeft het delegerende bestuursorgaan het recht om beleidsregels op te stellen waarin zij richtlijnen kunnen stellen op welke wijze de bevoegdheid uitgevoerd dient te worden 72. Mocht het delegerende bestuursorgaan van mening zijn dat een bestuurscommissie zijn werk echt niet goed doet, kan het bestuursorgaan het delegatiebesluit te allen tijde intrekken. De delegans blijft daarom, hoewel hij de verantwoordelijkheid voor de uitoefening van de bevoegdheid verliest, wel aanspreekbaar voor wat betreft de beslissing tot delegatie en voor de handhaving daarvan. 73 De bestuurscommissie zal dan niet langer bevoegd zijn. De mogelijkheden voor bestuursorganen om controle uit te oefenen op de bestuurscommissie worden vergemakkelijkt door het recht op inlichtingen over de uitvoering van de bevoegdheden wat toekomt aan het bestuursorgaan 74. Mandaat is een minder vergaande vorm van bevoegdheidsoverdracht. Bij deze wijze blijft de bevoegdheid bij het bestuursorgaan en voert de gemandateerde de bevoegdheid uit onder de naam van het mandaterende bestuursorgaan. Het mandaterende bestuursorgaan blijft bij mandaat de verantwoordelijke voor het besluit 75. Mandaat is gecreëerd voor, en het meest gebruikelijk in, hiërarchische relaties. 76 De mogelijkheden voor het bestuursorgaan om invloed uit te oefenen op 70 71 72 73 74 75 76 R.J.M.H. de Greef, S.A.J. Munneke en S.E. Zijlstra, Binnengemeentelijke decentralisatie na afschaffing van de deelgemeenten en deelgemeentebesturen, Amsterdam: Vrije Universiteit Amsterdam 29 augustus 2012, p. 2 en 3 en Kamerstukken II 2000/01, publicatienummer 27 751, nr. 6, p. 68 en Kamerstukken II 2001/02, publicatienummer 27 751, nr. 10b, p. 61 en 62. L.J.A. Damen c,s, Bestuursrecht deel I, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, p. 164. Artikel 10:16 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Hierna: Awb). S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 33. Artikel 10:18 Awb. L.J.A. Damen c.s.,bestuursrecht deel I, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, p. 164 en 165. Artikel 10: 16 lid 2 Awb. L.J.A. Damen c.s., Bestuursrecht deel I, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2009, p. 169 en 170. S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 22. 18
Hoofdstuk 2 6134092 de uitvoering van de bevoegdheid is hierbij dan ook veel groter. Het bestuursorgaan kan per geval of in het algemeen aanwijzingen geven over de uitvoering 77, het bestuursorgaan kan ervoor kiezen een bepaald besluit zelf uit te voeren, zonder de gehele mandaat te beëindigen 78. Daarnaast heeft het bestuursorgaan ook bij mandaat het recht op inlichtingen 79. Stel, het college stelt een bestuurscommissie in om besluiten te nemen over een bepaalde wijk. Het college geeft de bestuurscommissie bevoegdheden op basis van delegatie. De bestuurscommissie neemt het besluit iemand een kapvergunning te verlenen. Onder dit besluit staat dan de naam van de bestuurscommissie, met daaronder dat de bestuurscommissie deze bevoegdheid uitoefent op grond van delegatie, met daarbij de vindplaats van het delegatiebesluit. Mocht er bezwaar tegen dit besluit worden ingesteld door een belanghebbende, dan is de bestuurscommissie bevoegd dit bezwaar te behandelen, aangezien bezwaar maken geschiedt bij het bestuursorgaan dat het besluit genomen heeft 80. Stel nu, dezelfde casus als hierboven maar de bevoegdheid wordt ditmaal overgedragen op basis van mandaat. Onder dit besluit staat dan de naam van het bestuursorgaan dat de bevoegdheid overgedragen heeft, het college. Mocht er tegen dit besluit bezwaar worden aangetekend dan is de mandaatgever, het college in dit geval, degene die het bezwaar zal behandelen. Ook deze bevoegdheid mag gemandateerd worden, maar dit mandaat mag niet verleend worden aan dezelfde commissie die het oorspronkelijke besluit genomen heeft 81. Hierin zit dus wederom een verschil tussen delegatie en mandaat. 2.3 Vervanging van de deelgemeenten in Amsterdam Ondanks de protesten vanuit Amsterdam en ook Rotterdam werd het wetsvoorstel aangenomen in zowel de Eerste als de Tweede Kamer 82. In Amsterdam stelden ze dat de wet voorbij ging aan de resultaten die bereikt waren met de herziening. Daarmee was het bestuurlijke stelsel in Amsterdam al gehalveerd in omvang, zo stelde wethouder van Es: het wetsvoorstel (de wet afschaffing deelgemeenten, toegevoegd IM) doorkruist echter de resultaten die Amsterdam, vanuit dezelfde visie als het kabinet, heeft bereikt. 83. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) wees op de herziening uit 2010 van Amsterdam. In de brief die naar de minister gestuurd werd stelde de VNG: (...) een wetswijziging zoals nu voorgesteld (doet, toegevoegd IM) alleen maar afbreuk aan hetgeen de gemeente Amsterdam in de afgelopen periode zelf heeft gerealiseerd. en nog stelliger sluiten ze de brief af: wij gaan nadrukkelijk niet akkoord met het schrappen van de bevoegdheid ( ) en verzoeken u uw voorstel in heroverweging te nemen. 84 Door de wet afschaffing deelgemeenten stond de gemeente Amsterdam voor de keuze op welke wijze zij het bestuurlijke systeem zouden herzien. De gemeente Amsterdam heeft er toen voor gekozen te laten onderzoeken in hoeverre zij min of meer het oude systeem in gewijzigde vorm door kon zetten. Dit resulteerde in twee adviezen van de Vrije Universiteit van Amsterdam. 77 78 79 80 81 82 83 84 Artikel 10:6 lid 1 Awb. Artikel 10:7 Awb. Artikel 10:6 lid 2 Awb. Artikel 6:4 lid 1 Awb. Artikel 10:3 lid 3 Awb. S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009, p. 22. https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/33017_afschaffing_bevoegdheid Laatst gezien op 29-07-2014. Brief A. van Es naar Raadscommissie AZF van de gemeente Amsterdam met een conceptreactie op het voornemen van de minister van Binnenlandse Zaken om de deelgemeenten af te schaffen, 12 april 2011, p. 1. Brief Vereniging van Nederlandse Gemeenten aan minister van Binnenlandse Zaken, reactie conceptvoorstel afschaffing deelgemeenten, 17 mei 2011, p. 2. 19