ONDERZOEK NAAR GEMEENTELIJK LEGESHEFFING BIJ PROVINCIALE AANVRAAG Legesheffing in het licht van de Wabo bij Provinciaal bevoegd gezag Steller: Mr. A.A.G. (André) Cent Adviseur Fiscaal Jurist Datum: 18 januari 2011 Versie: Concept 02 ANG011-0003JvB
Inhoudsopgave 1 2 3 4 Uitgangspunten en afbakening van het onderzoek... 4 Het onderzoek... 6 2.1 IPPC / BRZO bedrijven... 6 2.2 De Wabo en IPPC / BRZO bedrijven... 6 2.3 De Wabo, het bevoegd gezag en het advies... 7 2.4 Legesheffing inzake het advies... 7 Conclusies en aanbevelingen... 9 Bijlage 1... 11 4.1 Gemeente Borsele... 11 4.2 Gemeente Vlissingen... 12 4.3 Gemeente Terneuzen... 13 ANG011-0003JvB 2
Inleiding Op 15 december 2010 heeft er bestuurlijk overleg plaatsgevonden tussen de gemeenten Borsele, Terneuzen en Vlissingen en de provincie Zeeland met als doelstelling om de legesverordeningen van de deelnemende gemeenten op elkaar af te stemmen aangaande het berekenen van leges met betrekking tot IPPC/BRZO bedrijven. Daarbij zou een eventueel passende oplossing ook voor de overige Zeeuwse gemeenten uitvoerbaar moeten zijn. Tijdens het hierop volgende ambtelijk overleg van 21 december 2010 is wegens de onderling sterke verschillende legestarieven gebleken dat het uniformeren van de betreffende tarieven niet haalbaar was. Het streven was een vast leges tarief vast te stellen voor de Provincie waar het gaat om kosten met betrekking tot publicaties en dergelijke bij de afgifte van een omgevingsvergunning ter zake van de activiteit bouwen. De kosten van publicatie zouden dan door de gemeenten in mindering moeten worden gebracht op de huidige leges tarieven. Iedere gemeente zou daarbij de huidige tarieven binnen de eigen legesverordening kunnen behouden. Tekstueel zou de legesverordeningen van de betreffende gemeenten en de Provincie op elkaar moeten worden aangepast. Daarmee zou eenheid in de legestarieven ontstaan welke door de Provincie in rekening worden gebracht en wel in die hoedanigheid dat de leges welke door de betreffende gemeenten bij de provincie op eenzelfde wijze in rekening gebracht als voor de omgevingsvergunning op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Naar aanleiding van vorenstaande is de Adviesgroep Nederlandse Gemeente (hierna: ANG) verzocht om een en ander te onderzoeken en vorm te geven. ANG011-0003JvB 3
1 Uitgangspunten en afbakening van het onderzoek 1) In eerste instantie was het uitgangspunt om de legesverordeningen van de gemeenten Borsele, Terneuzen en Vlissingen af te stemmen op de legesverordening van de provincie Zeeland ter zake van IPPC/BRZO bedrijven. 2) Een eventueel oplossing dient ook voor de overige Zeeuwse gemeenten toepasbaar te zijn. 3) Iedere gemeente zou de huidige tarieven binnen de eigen legesverordening kunnen behouden. 4) De gemeenten zouden het tarief zodanig moeten redigeren dat bij een verzoek van de provincie Zeeland in het kader van een aanvraag van IPPC/BRZO bedrijven de kosten van publicatie op het tarief in mindering te brengen dat bij de provincie in rekening wordt gebracht. 5) Tekstueel de legesverordeningen van de betreffende gemeenten en de Provincie zodanig op elkaar af te stemmen dat eenheid in de legesverordeningen en legestarieven zou ontstaan. De gemeentelijke leges die opgenomen zijn in de leges die door de Provincie in rekening worden gebracht zouden dan gelijk zijn aan de leges welke de gemeenten voor dezelfde werkzaamheden in rekening zouden brengen in geval de gemeente het bevoegd gezag zou zijn. Gaandeweg het onderzoek dat inmiddels door ANG was ingezet bleek dat niet alle uitgangspunten van het onderzoek meer worden gerealiseerd en diende deze dan ook te worden herzien. Het betreft uitgangspunten 1), 4) en 5). Onverlet dat het punt van het op elkaar aanpassen van de gemeentelijke verordeningen en de provinciale verordening is komen te vervallen, is het mogelijk gebleken om ten behoeve van de deelnemende gemeenten de legesverordening respectievelijk de tarieventabel zodanig te redigeren dat zo veel mogelijk aangesloten wordt bij de herziene uitgangspunten: ANG011-0003JvB 4
a) Inzake IPPC/BRZO bedrijven, waarbij de provincie Zeeland het bevoegd gezag is, leges in rekening kunnen worden gebracht bij de provincie die verzoekt om de dienst. b) De passende oplossing nog steeds door de andere Zeeuwse gemeenten kunnen worden toegepast. c) De tarieven in de tarieventabellen van de verschillende gemeenten niet behoeven te worden aangepast. d) Dat de bij de provincie Zeeland in rekening gebrachte leges niet of nauwelijks afwijken van de leges die de gemeente direct bij de aanvrager in rekening zou hebben gebracht indien de betreffende gemeente het bevoegd gezag zou zijn. Hierbij dient nog te worden opgemerkt dat in verband met de inwerkingtreding van de Wabo veelal afzonderlijke tarieven voor publicatie niet meer in de tarieventabel staan vermeld. Deze kosten worden geacht binnen de overige tarieven, bijvoorbeeld de omgevingsvergunning voor bouw- of aanlegactiviteiten, verdisconteerd te zijn. Te meer daar de publicatiekosten nauwelijks in enige verhouding staan tot de leges welke voor bouwactiviteiten verschuldigd zijn. In het kader van het onderzoek is er sprake van IPPC/BRZO bedrijven die vergunningen aanvragen ingevolge waarvan de provincie het bevoegd gezag is. Gelet op omvang van de leges welke bij aanvragen van deze bedrijven in het geding zijn, zijn de bijkomende publicatiekosten marginaal. Derhalve is het dan ook vanuit efficiency overwegingen weinig zinvol om voor een enkele IPPC/BRZO gerelateerde aanvraag, waarmee een gemeente per jaar wordt geconfronteerd, de publicatiekosten opnieuw in de tarieventabel op te nemen. ANG011-0003JvB 5
2 Het onderzoek ONDERZOEK GEMEENTELIJK LEGESHEFFING BIJ PROVINCIALE AANVRAAG Op basis van de uitgangspunten welke in het vorige hoofdstuk zijn uiteengezet is het onderzoek naar de mogelijkheden opgestart. 2.1 IPPC / BRZO bedrijven De afkorting IPPC staat voor Integrated Pollution Prevention and Control. Een IPPC bedrijf is een bedrijf dat valt onder de IPPC-richtlijn of richtlijn 1996/61/EC. IPPC en op basis daarvan vergunningsplichtig is. Deze richtlijn bestaat uit een set regels om industriële installaties te controleren en die onderdeel uitmaakt van het Europese milieurecht. Het doel van de richtlijn is het minimaliseren van de vervuiling afkomstig van verschillende industriële bronnen binnen de Europese Unie. De afkorting BRZO staat voor Besluit risico zware ongevallen en betreft de implementatie van de Europese - Seveso II - richtlijnen. Bedrijven die beschikken over een bepaalde hoeveelheid gevaarlijke stoffen kunnen vallen onder de werking van het BRZO. Deze bedrijven zijn primair verantwoordelijk voor de veiligheid met betrekking tot het omgaan met gevaarlijke stoffen binnen de eigen organisatie. Daarbij zien de overheidsinstanties toe op de naleving van regels en nemen maatregelen om adequaat te kunnen optreden bij rampen en zware ongevallen. 2.2 De Wabo en IPPC / BRZO bedrijven Door de komst van de Wabo worden een aantal vergunningverlenende bevoegdheden die nu toebehoren aan verschillende bestuursorganen terugbracht naar één bevoegd gezag. Voor de IPPC- en BRZO-inrichtingen is Gedeputeerde Staten (hierna: GS)op grond van het Inrichtingen en vergunningenbesluit milieubeheer het bevoegd gezag. Het gevolg is dat GS ook het bevoegd gezag is geworden voor activiteiten waarvoor, voor inwerkingtreding van de Wabo, het college van burgemeester en wethouders (hierna B&W) dat was. Te denken valt daarbij aan bouwen, slopen, beschermde monumenten, etc. Aangezien bij het bevoegd gezag in dit soort gevallen niet alle expertise op alle deelgebieden van de vergunningaanvraag voorhanden is, kent de Wabo de mogelijkheid om Advies te vragen bij een bestuursorgaan dat wel over de nodige kennis beschikt. De Wabo kent een aantal vormen van advisering door een ander bestuursorgaan. Het varieert van wettelijk verplicht advies op vragen tot het facultatief opvragen van advies en het is voor bestuursorganen onder omstandigheden ook nog mogelijk om op eigen initiatief advies te geven indien deze dat noodzakelijk achten. ANG011-0003JvB 6
2.3 De Wabo, het bevoegd gezag en het advies Zoals hiervoor reeds vermeld is ingeval van een IPPC / BRZO bedrijf GS het bevoegd gezag en zal, ingeval er sprake is van bouwen, slopen etc.., de gemeente om advies gevraagd moet worden. Deze adviesbevoegdheid is in principe in artikel 2.26 derde lid Wabo vastgelegd waarbij als gevolg van het Besluit omgevingsrecht het college van B&W het adviserende bestuursorgaan is. Wanneer de provincie bevoegd gezag is, zal het college van de gemeente waar de inrichting in hoofdzaak gelegen is of zal zijn, worden aangewezen als adviseur. De provincie kan daarbij zo ver gaan dat zij een als adviseur aangewezen bestuursorgaan (i.c. de gemeente) verzoekt om een aanvraag om een omgevingsvergunning te toetsen aan bij dat bestuursorgaan aanwezige gegevens en advies uit te brengen over de aan een omgevingsvergunning te verbinden voorschriften. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen in de situatie dat de provincie bevoegd gezag is vanwege bijvoorbeeld de milieuaspecten en aan de gemeente vraagt te toetsen op de bouwaspecten. Ten aanzien van de verzoeken welke door IPPC /BRZO bedrijven worden gedaan is artikel 2.26 Wabo van toepassing en zal het college het bevoegd gezag zijn. Daarnaast ziet artikel 2.26 nog toe op enkele bijzondere vormen van advisering. Zo kan facultatief advies worden ingewonnen door het bevoegd gezag bij het als adviseur aangewezen bestuursorgaan indien deze over specifieke deskundigheid beschikt. Voorts is er de advisering inzake het waterkwaliteitsbeheer geregeld. 2.4 Legesheffing inzake het advies Ten aanzien van het verlenen van advies op verzoek van een ander bevoegd gezag, heeft de VNG geen bepaling in de modelverordening opgenomen. Met name ter zake van omgevingsvergunningaanvragen door IPPC/ BRZO bedrijven dient het bevoegd gezag ook de gemeente om een advies te vragen. Met in achtneming van het feit dat er sprake is van een adviesverzoek van de provincie aan de gemeente op basis van de vergunningaanvraag bij de provincie, kan gesteld worden dat er sprake is van dienstverlening op verzoek zoals bedoeld in artikel 229 Gemeentewet. Gelet op het feit dat de Wabo een samenvoeging betreft van een 25-tal vergunningstelsels bestaat het gevaar dat niet alle details van verschillende onderdelen kunnen worden doorzien. Evenzo bestaat er een gerede kans dat latere wetswijzigingen en besluiten op onderdelen door zullen werken in bijvoorbeeld bevoegdheden van bestuursorganen of in het advies. Ook is het zeer wel denkbaar dat gelet op de complexiteit van het geheel voortschrijdend inzicht leidt tot aanpassingen aan de Wabo of daarop gebaseerde regelgeving. Tevens dient de mogelijkheid van een adviesaanvraag door een andere bevoegde gezag dan de provincie in ogenschouw te worden genomen. Op grond daarvan is het zinvol om een bepaling in de legesverordening op te nemen ter zake van het verlenen van advies en deze ruim te omschrijven, zodat deze minder gevoelig is voor veranderingen in de Wabo. Daarmee kan ook ander bevoegd gezag dan de provincie in de legesheffing worden betrokken. ANG011-0003JvB 7
. ANG011-0003JvB 8
3 Conclusies en aanbevelingen ONDERZOEK GEMEENTELIJK LEGESHEFFING BIJ PROVINCIALE AANVRAAG Geconcludeerd kan worden dat, hoewel de regelgeving rondom het advies zeer complex is, het mogelijk is om leges te heffen voor verzoeken welke dienovereenkomstig door bijvoorbeeld de provincie worden gedaan. Het is mogelijk gebleken om de legesverordening zodanig te redigeren dat een verzoek vanuit de provincie niet anders belast wordt dan indien het verzoek om de omgevingsvergunning direct door de gemeente aan bijvoorbeeld de bouwbepalingen getoetst zou worden. Met andere woorden indien er een bouwwerk bij betrokken is dan dient het tarief dat de gemeente uiteindelijk doorberekend aan de provincie niet of nauwelijks anders te zijn dan indien de aanvraag direct bij de gemeente in behandeling zou zijn genomen. Zoals reeds eerder aangegeven is het uit efficiency overwegingen niet wenselijk om met eventuele publicatiekosten rekening te houden. Voor inwerkingtreding van de Wabo was in veel legesverordeningen vaak een tarief opgenomen waarmee het berekende legesbedrag werd opgehoogd ingeval van een wettelijk vereiste bekendmaking. De omvang van deze publicatietarieven bevond zich binnen een bandbreedte van enkele tientallen euro s tot en met een paar honderd euro voor de zware gevallen. Voorts zijn inmiddels, als gevolg van een wetswijziging, de relatief dure publicatiekosten van de Staatscourant in het geheel vervallen omdat één en ander inmiddels digitaal wordt aangeboden. Ten aanzien van de omvang van de legesbedragen welke in de regel met dergelijke aanvragen gepaard gaan, zijn de bijbehorende publicatiekosten naar onze inschatting van zeer ondergeschikt belang of vallen daarbij geheel in het niet. In het kader van de kostenonderbouwing van de legestarieven dient nog te worden opgemerkt dat het bestuursorgaan respectievelijk de verantwoordelijke ambtenaren de nodige tijd zullen besteden aan het voorbereiden van het gevraagde advies. In de modelverordening van de VNG, welke ook aan de basis van de actuele legesverordeningen van de gemeenten Borsele, Vlissingen en Terneuzen heeft gestaan, zijn geen afzonderlijke legestarieven voor publicatie opgenomen. Deze kosten waren in het pre Wabo tijdperk bij de ene gemeente wel in de legestarieven voor publicatie verdisconteerd en bij de andere juiste weer niet. De betreffende tijdsbesteding wordt nu niet in rekening gebracht en zal naar onze inschatting meer of minder wegvallen tegen de publicatiekosten welke weer in de tarieven van het adviesvragende orgaan zijn of kunnen worden opgenomen. Aangezien het nieuwland in de wet- en regelgeving betreft is het niet mogelijk om de aanname, dat personele kosten tegen de kosten van publicatie zullen wegvallen, te onderbouwen. Geadviseerd wordt dan ook bij de adviesverstrekking bestede tijd en gemaakte kosten te registreren zodat een algehele kostenberekening mogelijk wordt. ANG011-0003JvB 9
In een later stadium kunnen deze kengetallen dan vergeleken worden met de kosten van publicatie en kunnen deze, indien nodig, als relevante aanpassingen in de legesverordening worden opgenomen. Zowel Borsele, Vlissingen als Terneuzen hebben de legesverordening en de bijbehorende tarieventabel gebaseerd op het model van de VNG, waardoor er reeds enige uniformiteit bestaat. Hierdoor kan de voorgestelde aanpassing van de legesverordening en de tarieventabel op dezelfde plek worden opgenomen. In de bijlage is per gemeente per onderdeel van de verordening en de tarieventabel de voorgestelde aanpassing weergegeven. ANG011-0003JvB 10
4 Bijlage 1 ONDERZOEK GEMEENTELIJK LEGESHEFFING BIJ PROVINCIALE AANVRAAG 4.1 Gemeente Borsele Aan artikel 3 van de legesverordening van de gemeente Borsele dient de vetgedrukte schuine tekst te worden toegevoegd in het kader van de adviesverlening door de gemeente. Artikel 3 Belastingplicht Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. Onverminderd het bepaalde in voorgaande volzin wordt een aanvraag respectievelijk het in de gelegenheid stellen tot het uitbrengen van advies als bedoeld in artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelijk gesteld aan de aanvraag van de dienst zoals bedoeld in voorgaande volzin. Onder 2.3.17 van de tarieventabel dient nog een afzonderlijk onderdeel te worden opgenomen welke hieronder vet en schuingedrukt is weergegeven. 2.3.17 Advies 2.3.17.1 Onverminderd het bepaalde in de voorgaande onderdelen van dit hoofdstuk bedraagt het tarief, indien een daartoe bij wettelijk voorschrift aangewezen bestuursorgaan of andere instantie advies moet uitbrengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.26, derde lid van de Wabo: het bedrag van de voorafgaand aan het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning aan de aanvrager meegedeelde kosten, blijkend uit een begroting die door het college van burgemeester en wethouders is opgesteld. 2.3.17.2 Indien een begroting als bedoeld in 2.3.17.1 is uitgebracht, wordt een aanvraag in behandeling genomen op de vijfde werkdag na de dag waarop de begroting aan de aanvrager ter kennis is gebracht, tenzij de aanvraag voor deze vijfde werkdag schriftelijk is ingetrokken. 2.3.17.3 Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het uitbrengen van een advies als bedoeld artikel 2.26 van de Wabo: het bedrag dat voortvloeit uit toepassing van de tarieven in deze tarieventabel voor de activiteiten, de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning waarop het adviesverzoek betrekking heeft. ANG011-0003JvB 11
In het kader van het adviesverzoek worden de in deze tarieventabel opgenomen tarieven toegepast als ware de activiteit, de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning waarop het adviesverzoek betrekking heeft rechtstreeks in behandeling genomen. 4.2 Gemeente Vlissingen Aan artikel 3 van de legesverordening van de gemeente Vlissingen dient de vetgedrukte schuine tekst te worden toegevoegd in het kader van de adviesverlening door de gemeente. Artikel 3. Belastingplicht Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. Onverminderd het bepaalde in voorgaande volzin wordt een aanvraag respectievelijk het in de gelegenheid stellen tot het uitbrengen van advies als bedoeld in artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelijk gesteld aan de aanvraag van de dienst zoals bedoeld in voorgaande volzin. Onder 2.3.18 van de tarieventabel dient nog een afzonderlijk onderdeel te worden opgenomen welke hieronder vet en schuingedrukt is weergegeven. 2.3.18. Advies 2.3.18.1. Onverminderd het bepaalde in de voorgaande onderdelen van dit hoofdstuk bedraagt het tarief, indien een daartoe bij wettelijk voorschrift aangewezen bestuursorgaan of andere instantie advies moet uitbrengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.26, derde lid, van de Wabo: het bedrag van de voorafgaand aan het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning aan de aanvrager meegedeelde kosten, blijkend uit een begroting die door het college van burgemeester en wethouders is opgesteld. 2.3.18.2. Indien een begroting als bedoeld in 2.3.18.1 is uitgebracht, wordt een aanvraag in behandeling genomen op de vijfde werkdag na de dag waarop de begroting aan de aanvrager ter kennis is gebracht, tenzij de aanvraag voor deze vijfde werkdag schriftelijk is ingetrokken. 2.3.18.3. Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het uitbrengen van een advies als bedoeld artikel 2.26 van de Wabo: het bedrag dat voortvloeit uit toepassing van de tarieven in deze tarieventabel voor de activiteiten, de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning waarop het adviesverzoek betrekking heeft. In het kader van het adviesverzoek worden de in deze tarieventabel opgenomen tarieven toegepast als ware de activiteit, de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning waarop het adviesverzoek betrekking heeft rechtstreeks in behandeling genomen. ANG011-0003JvB 12
4.3 Gemeente Terneuzen ONDERZOEK GEMEENTELIJK LEGESHEFFING BIJ PROVINCIALE AANVRAAG Aan artikel 3 van de legesverordening van de gemeente Terneuzen dient de vetgedrukte schuine tekst te worden toegevoegd in het kader van de adviesverlening door de gemeente. Artikel 3 Belastingplicht Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. Onverminderd het bepaalde in voorgaande volzin wordt een aanvraag respectievelijk het in de gelegenheid stellen tot het uitbrengen van advies als bedoeld in artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelijk gesteld aan de aanvraag van de dienst zoals bedoeld in voorgaande volzin. Onder 2.3.12 van de tarieventabel dient nog een afzonderlijk onderdeel te worden opgenomen welke hieronder vet en schuingedrukt is weergegeven. 2.2.12 Advies 2.2.12.1 Onverminderd het bepaalde in de voorgaande onderdelen van dit hoofdstuk bedraagt het tarief, indien een daartoe bij wettelijk voorschrift aangewezen bestuursorgaan of andere instantie advies moet uitbrengen over de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning: het bedrag van de voorafgaand aan het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning aan de aanvrager meegedeelde kosten, blijkend uit een begroting die door het college van burgemeester en wethouders is opgesteld. 2.2.12.2 Indien een begroting als bedoeld in 2.2.12.1 is uitgebracht, wordt een aanvraag in behandeling genomen op de vijfde werkdag na de dag waarop de begroting aan de aanvrager ter kennis is gebracht, tenzij de aanvraag voor deze vijfde werkdag schriftelijk is ingetrokken. 2.2.12.3 Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het uitbrengen van een advies als bedoeld artikel 2.26 van de Wabo: het bedrag dat voortvloeit uit toepassing van de tarieven in deze tarieventabel voor de activiteiten, de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning waarop het adviesverzoek betrekking heeft. In het kader van het adviesverzoek worden de in deze tarieventabel opgenomen tarieven toegepast als ware de activiteit, de aanvraag of het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning waarop het adviesverzoek betrekking heeft rechtstreeks in behandeling genomen. ANG011-0003JvB 13