Voorlopig opzet De gemeentejurist uitgedaagd Achtergrond Van de overheid wordt verlangd dat zij geïnteresseerd is in het verhaal en de positie van de burger en dat de burger in het contact met de overheid ervaart dat hij serieus genomen wordt. In de toepassing van rechtsregels gaat het vooral om behoud en herstel van vertrouwen van burgers in de concrete situatie, dus om beslissingen die door burgers als rechtvaardig worden ervaren. Dit heeft gevolgen voor de houding en werkwijze die van gemeentejuristen wordt gevraagd. Tegelijkertijd willen gemeentelijke politici en bestuurders dat juristen die in de gemeentelijke organisatie werkzaam zijn met hen meedenken en niet bij iedere voorgenomen politieke oplossing de boodschap verkondigen dat wat zij willen juridisch niet haalbaar is, want in strijd met bepaalde regels. Ook dit heeft consequenties voor de voorwaarden waaronder gemeentejuristen effectief kunnen opereren. Gemeentejuristen zijn ook professionals, die in hun werkzaamheden de rechtstatelijke waarden van het bestuursrecht hoog zullen willen houden. Overheidsingrijpen moet een basis hebben in de wet en daardoor zijn gelegitimeerd. De burger genomen kan besluiten ter toetsing aan de onafhankelijke rechter voorleggen. Besluiten moeten een rechterlijke toets aan wet of ongeschreven recht kunnen doorstaan. 1 Van gemeentejuristen wordt verwacht dat zij voor bestuurders en politici een faciliterende rol hebben: enerzijds meedenken over juridisch haalbare oplossingen, anderzijds waarschuwen voor juridische risico s die aan beslissingen kunnen kleven. Die risico s kunnen worden uitgedrukt in termen van de (mogelijke) onrechtmatigheid van een beslissing en de kans het verliezen van door de burger aangespannen procedures. De geschetste uitdagingen voor gemeentebestuursjuristen doen zich zowel voor bij de toepassing van het algemeen bestuursrecht (in het bijzonder de Algemene wet bestuursrecht) als op de verschillende bijzondere wetgevingsdomeinen waarmee gemeentejuristen te maken hebben: zoals de bijstand, de zorg (jeugdzorg, ouderenzorg en maatschappelijke ondersteuning), openbare orde en leefbaarheid, veiligheid, ruimtelijke ordening en milieubescherming. Als recente ontwikkelingen waarin zowel het vertrouwen in de relatie burger en overheid als ruimte voor de gemeentelijke overheid om eigen beleid te voeren in beeld zijn, kunnen worden genoemd de decentralisatiebewegingen van de centrale naar decentrale overheden op het gebied van de zorg, nieuwe bevoegdheden van de burgemeester om maatschappelijke problemen als huiselijk geweld, woonoverlast, drugsoverlast en voetbalvandalisme te bestrijden en de totstandkoming van de Omgevingswet. Voor iedere relatie tussen overheid en burger hebben projecten als Prettig Contact met de Overheid, de informele afhandeling van bezwaarschriften en de Nieuwe Zaaksbehandeling door de bestuursrechter betekenis. 1 Vgl. Dick Allewijn, De transitie van autonoom naar responsief bestuursrecht, Keynote, PCMO Conferentie Amsterdam 26 april 2016 Verslag Lynn van der Velden, www.prettigcontactmetdeoverheid.nl.
Doel In deze leergang staat de toepassing het bestuursrecht en het bestuursprocesrecht in maatschappelijke en politiek-bestuurlijke context waarin gemeentejuristen werken centraal. Met de leergang wordt beoogd de kennis van gemeentejuristen van bestuursrecht en bestuursprocesrecht te verdiepen. Dit is in deze leergang echter geen doel op zichzelf. De cursisten krijgen hulpmiddelen aangereikt om met hun verdiepte juridische kennis effectief te opereren in een maatschappelijke en politiek-bestuurlijke omgeving die nieuwe eisen stelt. Algemene bestuursrechtelijke leerstukken en de toepassing van het bestuursrecht in verschillende domeinen komen aan de orde vanuit het perspectief van de handelingspraktijk van de gemeentejurist. Er zal dus veel aandacht zijn voor de manier waarop de gemeentejurist als professional politici, bestuurders, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties op een effectieve manier tegemoet kan treden. De aanpak is interactief, dus er is veel ruimte voor vragen en inbreng van de deelnemers. Inhoud (voorlopig) De leergang bestaat uit zes dagdelen (van drie college uren). De volgende thema s komen aan de orde. 1. De behoorlijke gemeente Hier komt de betekenis van behoorlijkheidsnormen, zoals die zijn neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht en door de bestuursrechter en de (Nationale) ombudsman verder zijn ontwikkeld aan de orde. Besproken worden welke betekenis beginselen als het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel in het contact met politieke bestuurders of met burgers kunnen krijgen, welke dilemma s daarbij kunnen ontstaan en hoe die kunnen worden opgelost. 2. De integere gemeente Integriteit van (gemeentelijke) volksvertegenwoordigers en bestuurders staat politiek volop in de belangstelling. De Handreiking integriteit van politiek ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen bevat een gedragscode voor politieke ambtsdragers. Het voorkomen van de belangenverstrengeling is ook een belangrijk aspect van integriteit, zowel van volksvertegenwoordigers en bestuurders, als van ambtenaren. Integriteit is geen juridisch begrip, maar enkele aspecten ervan hebben juridische vertaling gekregen. Belangrijke bepalingen in dit verband zijn artikel 2:4 Awb en art. 28 en 58 Gemeentewet. Niet altijd is duidelijk wat wel en niet kan en waarom. Mag een raadslid die wel eens een commercieel evenement op gemeentegrond organiseert waarvoor hem precariobelasting in rekening wordt gebracht, een voorstel indienen tot verlaging van precariorechten in een gemeentelijke verordening en daarover meestemmen? Mag een wethouder met milieuzaken in zijn portefeuille namens het college van burgemeester en wethouders beslissen over een omgevingsvergunning voor een nertsenveehouderij, terwijl hij op kosten van de
plaatselijke nertsenbranche een werkbezoek aan een nertsenveiling in Kopenhagen heeft gebracht? En mag een ambtenaar bouwzaken bij wijze van een vriendendienst een burger met een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouw helpen en de bouwtekening maken? Casus als deze worden tegen het licht gehouden. Wat zijn de argumenten voor of tegen? Hoe een goede lijn te trekken? 3. De oplossingsgerichte gemeente In alle contacten tussen overheid en burger zijn de kwaliteit en slagvaardigheid van de overheid en het vertrouwen van burgers belangrijke ijkpunten voor kwaliteit. Het project Prettig Contact met de Overheid is hier bijvoorbeeld op gericht. Mede in aansluiting hierbij worden in de leergang de mogelijkheden en effecten van informele interventies naar aanleiding van aanvragen, zienswijzen, klachten en bezwaren (ook bekend als de informele aanpak ) verkend. Zo kan mogelijk worden gekomen tot betere besluiten, minder procedures, kortere doorlooptijden, lagere kosten en een groter vertrouwen bij burgers. 2 In het bijzonder wordt ingegaan op de bezwarenprocedure. Hoe kan een formeel bezwaar worden voorkomen? Lang bestaat al de klacht dat deze procedure erg formeel is en voor betrokkenen te weinig bevredigend. 3 In welke opzichten is een meer informele bezwaarbehandeling gewenst en juridisch mogelijk, waarbij meer aandacht is voor effectieve communicatie? Welke ervaringen zijn hiermee inmiddels opgedaan en wat is er van te leren? 4. De marktgerichte gemeente Op verschillende terreinen is het gemeentebestuur belast met regulering van markten. Daarbij gaat het vaak om verdeling van schaarse middelen. Zo vindt verdeling van de schaarse beschikbare ruimte in de gemeente voor stedelijke (zoals winkels, horeca) en ondersteunende voorzieningen (zoals recreatie) plaats in gemeentelijke bestemmingsplannen. Ook verlenen gemeentebesturen speelautomatenvergunningen en vergunningen voor kleine loterijen, terwijl zij de beschikbare ruimte voor deze vergunningen beperkt houden. Voor de verlening van ontheffingen van het verbod voor winkels om op zon- en feestdagen voor het publiek geopend te zijn, moet de gemeentelijke verordening het maximum aantal winkels vast leggen waarvoor ontheffing mag worden verleend. Bij besluitvorming op subsidieaanvragen, bijvoorbeeld voor podiumkunsten, hebben gemeentebesturen vaak onvoldoende budget om alle binnengekomen aanvragen te honoreren. Welke criteria mogen in situaties als deze voor verdeling worden gehanteerd, gelet op EU-recht en beginselen van behoorlijk bestuur? De gemeente is zelf ook marktdeelnemer. Zij verstrekt tegen een op geld waardeerbare tegenprestatie opdrachten aan anderen voor de uitvoering van werken (zoals de aanleg van een weg), de levering van producten of de verlening van diensten (bijvoorbeeld op het gebied van ict). Op grond van EU-recht kan de gemeentelijke overheid gehouden zijn de opdracht aan te besteden. Dat wil zeggen dat 2 http://prettigcontactmetdeoverheid.nl/. 3 Zie: Alex Brenninkmeijer en Bert Marseille, Meer succes met de informele aanpak van bezwaarschriften, NJB 2011/1586.
zij dan meer dan één onderneming moet uitnodigen om een aanbod uit te brengen met het oog op het aangaan van de overeenkomst. Wanneer geldt die verplichting en welke procedure moet dan worden gevolgd? Wanneer geldt een dergelijke verplichting, ook al zijn geen Europese aanbestedingsrichtlijnen van toepassing? Wat zijn interessante overeenkomsten en verschillen tussen aanbestedingsregels en publiekrechtelijke regels voor verdeling van schaarse rechten als vergunningen en subsidies? Bij dit onderdeel wordt uitgebreid ingegaan op de vraag hoeveel ruimte onder de Europeesrechtelijke, bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke regels is voor flexibiliteit bij verlening van rechten en overheidsopdrachten en voor innovatieve, creatieve oplossingen. 5. De leefbare gemeente I Leefbaarheid en bestrijding van overlast in de gemeente staan hoog op de politieke agenda. Huiselijk geweld, woonoverlast, drugsoverlast, winkeloverlast, voetbalvandalisme (ja zelfs facebookrellen) zijn maatschappelijke problemen die hebben geleid tot nieuwe bevoegdheden voor de burgemeester, ook achter de voordeur, en een toename van het optreden van private partijen, zoals woningcorporaties, burgerwachten, bewonersverenigingen, winkeliersverenigingen, particuliere beveiligingsbureaus en de KNVB. In dit onderdeel staat centraal welke ontwikkelingen zich afspelen binnen het openbare-orderecht en welke gevolgen deze ontwikkelingen hebben voor de verhouding tussen de verschillende bevoegdheden van de burgemeester, instanties in de strafrechtketen en private partijen, en voor de bescherming van grondrechten en de controle van de rechter. 4 Ook wordt behandeld of en zo ja, met welke juridische instrumenten verschijnselen als straatintimidatie zouden kunnen worden aangepakt en verschijnselen als airbnb zouden kunnen worden gereguleerd door de gemeentelijke overheid. De rode draad in dit onderdeel is welke juridische mogelijkheden en belemmeringen op dit terrein liggen en welke grenzen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtsbeginselen aan optreden van de gemeentelijke overheid en andere actoren stellen. 6. De leefbare gemeente II Leefbaarheid is gebaat bij een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Daarbij gaat het om allerlei aspecten: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen en natuur. De nieuwe Omgevingswet, die naar verwachting in werking zal treden per 2019, vergt een integrale benadering van al deze aspecten. Voor gemeenten gaat het dan in de eerste plaats om het voorbereiden en vaststellen van omgevingsplannen en het beoordelen van aanvragen om omgevingsvergunningen. Het omgevingsplan is de opvolger van het bestemmingsplan, maar de reikwijdte is veel ruimer: het kan gaan om de regeling van alle aspecten van de fysieke leefomgeving. In dat kader kunnen er niet alleen functies (bestemmingen) aan locaties worden toegekend, maar kunnen er ook 4 A.E.M. van den Berg & A.E. van Rooij, Openbare- orderecht in beweging, NTB 2013/26.
vergunningsystemen in worden opgenomen die nu nog in gemeentelijke verordeningen figureren. Deze nieuwe benadering zal naar verwachting een grote uitdaging vormen voor de klassieke, enigszins verzuilde, gemeentelijke organisatie. In dit onderdeel zal aandacht worden besteed aan de hoofdlijnen van het nieuwe wettelijke systeem voor zover relevant voor het gemeentelijke niveau. In aansluiting daarop zal meer in detail worden ingegaan op de mogelijkheden en beperkingen van de integratie van de nu nog afzonderlijk bestaande beleidsvelden in omgevingsplan en vergunningverlening.