Handhavingsbeleidplan Integrale Handhaving Fysieke leefomgeving Gemeente Vaals 2009-2013 Versie Vaals, 8 oktober 2008 Sector Dienstverlening Cluster Juridische Zaken, Handhaving en Veiligheid Postbus 450 6291AL Vaals
Samenvatting In 2004 werd door de Gemeenteraad de Uitvoeringsnota Handhaving Milieuwetgeving Gemeente Vaals 2005-2009 vastgesteld. Op basis hiervan werden in de Gemeentebegroting en in de meerjarenraming structurele middelen opgenomen. In 2006 stelde het College van Burgemeester en Wethouders de handhavingsnota Bouw en Ruimtelijke Regelgeving Gemeente Vaals vast. Omdat ook hier in verband met de vaststelling van deze laatste nota extra financiële middelen noodzakelijk waren zijn ook hier in de gemeentebegroting en meerjarenraming extra middelen opgenomen. Het handhavingsbeleid als verwoord in voornoemde documenten wordt voor de periode 2009 tot en met 2013 bevestigd en geactualiseerd in deze nota. Hieraan wordt een nieuw handhavingsitem toegevoegd te weten de Algemene Plaatselijke Verordening. De kengetallen en capaciteiten uit de eerder genoemde sectorale handhavingsplannen zijn in het aan dit beleidsplan gekoppelde Integrale Handhavingsprogramma Fysieke Leefomgeving Gemeente Vaals 2009 overgenomen. Voor wat betreft deze gegevens bij het item APV (handhaving openbare ruimte) is primair uitgegaan van de bestaande capaciteit. Handhaving van de fysieke leefomgeving is een gemeentelijke taak. Hoe die taak invulling en vorm dient te krijgen, welke beleidsuitgangspunten er aan ten grondslag liggen, wordt in dit beleidsplan beschreven. Het plan wordt door de Raad vast gesteld. Met inachtneming van het plan en op basis van een jaarlijkse prioriteitenstelling stelt het College van burgemeester en wethouders jaarlijks een handhavingsprogramma vast. Over de uitvoering hiervan wordt middels een jaarverslag aan de Raad verantwoording afgelegd. Handhaving, het bewerkstelligen van een correct naleefgedrag is geen doel op zichzelf. Handhaving is een beleidsinstrument, dat wordt ingezet om de diverse gemeentelijke beleidsdoelstellingen te doen realiseren. Hoofddoelstelling van gemeentelijk beleid is het realiseren van een veilige, leefbare en duurzame gemeente, waar het prettig is om te wonen, werken en verblijven. De belangrijkste uitgangspunten voor handhaving in Vaals zijn de volgende: handhaving is primair gericht op het bereiken van veiligheid en leefbaarheid; handhaving geschiedt programmatisch; de handhavingprioriteiten worden jaarlijks door de raad vastgesteld; handhaving gebeurt consequent; gedoogd wordt alleen in uitzonderlijke gevallen omdat het beter is om overtredingen te voorkomen, nemen voorlichting en preventief toezicht een belangrijke plek in bij handhaving; regels moeten handhaafbaar zijn; toezicht en handhaving geschieden zo veel mogelijk integraal; Dit beleidsplan heeft betrekking op de integrale handhaving van de milieuregelgeving, de regelgeving met betrekking tot ruimtelijke ordening/bouwen en brandveiligheid, en de regelgeving met betrekking tot de openbare ruimte (APV en Afvalstoffenverordening). 2
Om de uitwerking van de vele diverse handhavingstaken gestructureerd te laten plaats vinden, worden ze clustergewijze uitgewerkt: vergunninggericht werken; objectgericht werken; gebiedsgericht werken. Omdat niet alle handhavingstaken kunnen worden uitgevoerd, moeten er keuzes worden gemaakt. Dat gebeurt met name op basis van ingeschatte risico s, wettelijke voorschriften en signalen uit de bevolking. Het instrumentarium, waarmee de handhavingstaak wordt uitgevoerd is beschreven in de nalevingsstrategie, die zich richt op het stimuleren van naleving van wet- en regelgeving en op het reduceren van risico s, die kunnen voortkomen uit niet naleving van de norm. Inspectie en toezicht zijn belangrijk; de voorkeur gaat echter uit naar het inzetten van andere instrumenten, niet zijnde directe handhaving, zoals het geven van voorlichting en advies. Indien evenwel afwijkingen van de gestelde norm worden geconstateerd, dan wordt over gegaan tot (dreigen met) het opleggen van sancties in bestuursrechtelijke zin, zonodig geflankeerd door een strafrechtelijke actie. In een beperkt aantal gevallen bestaat de mogelijkheid om de betreffende situatie voor een bepaalde termijn te gedogen of om een zogenaamd opschortingbesluit te nemen. In de nalevingsstrategie zijn dan ook terug te vinden: een preventiestrategie; een toezichtstrategie; een sanctiestrategie en gedoogstrategie. Integrale uitvoering van de handhavingstaken vraagt om een professionele organisatie, met voldoende gekwalificeerde mensen. De organisatie voldoet aan de kwaliteitscriteria die in het kader van de professionalisering van de milieuwethandhaving zijn geformuleerd, zoals het werken aan de hand van protocollen, het op schrift vastleggen van bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden en een adequate klachten-/bereikbaarheidsregeling. Het voorgaande geldt inmiddels ook voor de handhaving van de regelgeving op het gebied van bouw- en ruimtelijke regelgeving. Voor wat betreft de handhaving van de regels binnen de openbare ruimte (APV, Afvalstoffenverordening) gelden nog geen landelijk vastgestelde kwaliteitsciteria. Echter ook op dit gebied is vanaf 1.1.2009 sprake van een adequaat handhavingsbeleid. 3
Inhoudsopgave Samenvatting pag. 1. Inleiding 1.1 Inleiding 6 1.2 Doel en inhoud handhavingsbeleidsplan 7 1.3 Beleidscyclus 8 1.4 Kwaliteitscriteria 9 2. Visie op integrale handhaving 2.1 Het begrip handhaving 11 2.2 Het begrip integrale handhaving 11 2.3 Het belang van handhaving 12 2.4 Doelstellingen voor/van handhaving 14 2.4.1 Strategische doelstellingen 16 2.4.2 Tactische doelstellingen 16 2.4.3 Operationele doelstellingen 18 2.5 Beleidsuitgangspunten handhaving 19 3 Handhavingsopgaven en methodiek 3.1 Overzicht van de handhavingsopgaven fysieke leefomgeving 20 3.2 Methodiek programmatisch werken 22 4 Prioriteitstelling 4.1 Wijze van prioriteitstelling 23 4.2 Prioritering en ambitieniveau handhaving 24 5 Nalevingsstrategie / handhavingsinstrumentarium 5.1 Nalevingsstrategie 26 5.2 Preventiestrategie 27 5.3 Handhavingsstrategie 27 5.4 Toezichtstrategie 29 5.5 Sanctie- en gedoogstrategie 31 5.5.1 Hoofdlijnen van de sanctiestrategie 31 4
5.5.2 Hoofdlijnen van de gedoogstrategie 32 6 Organisatorische succesfactoren handhaving 6.1 Inleiding 33 6.2 Organisatorische condities 33 6.3 Wijze van borging personele en financiële middelen 34 6.4 Interne en externe afstemming 35 6.5 Beschrijving werkprocessen / protocollen 35 6.6 Wijze van kwaliteitsborging 36 7 Monitoring en verantwoording 7.1 Inleiding 37 7.2 Type doelstellingen 37 7.3 Indicatoren 37 7.4 Verslaglegging 38 5
1. Inleiding 1.1 Inleiding De thema s veiligheid en handhaving staan reeds een aantal jaren hoog op de bestuurlijke en politieke agenda van Vaals. Hiervan getuigt de vaststelling in 2004 door de Gemeenteraad van de Uitvoeringsnota Handhaving Milieuwetgeving Gemeente Vaals 2005-2009 alsmede de in 2006 en in 2007 geëvalueerde Handhavingsnota Bouw en Ruimtelijke Regelgeving Gemeente Vaals. Omdat in het kader van de Algemene Plaatselijke Verordening (handhaving openbare ruimte) nog geen handhavingsbeleid is opgesteld en vastgesteld wordt hieraan in deze integrale handhavingsnota gevolg gegeven De doelstelling van de gemeente met betrekking tot handhaving is om te komen tot een voor inwoners en ondernemers herkenbaar en transparant integraal handhavingsbeleid en tot een duidelijke en consequente integrale handhaving. De door Vaals ingezette kwaliteitsslag wordt deels van rijkswege aangestuurd. Moest de handhaving van de milieuwetgeving ingevolge een wijziging van de Wet milieubeheer per 1-1-2005 aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen, voor handhaving van de bouwregelgeving geldt dat ingevolge een wijziging van de Woningwet per 1-1-2008. In voorbereiding is ook een soortgelijke wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Voor wat betreft een programmatische aanpak van de handhaving op het gebied van de ruimtelijke ordening is hieraan gevolg gegeven in eerder genoemde geëvalueerde Handhavingsnota Bouw en Ruimtelijke Regelgeving Gemeente Vaals. Een voor integrale handhaving belangrijke nieuwe wettelijke regeling is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die naar verwachting per 1 januari 2010 in werking treedt. Deze voert de omgevingsvergunning in, één integrale vergunning voor het realiseren van fysieke projecten (bouw, aanleg, gebruik, sloop, milieu). De integrale vergunning moet ook integraal worden gehandhaafd. Met het oog op het bevorderen van integraal toezicht en handhaving is per 1 juni 2007 in het kader van de reorganisatie binnen het gemeentelijk apparaat binnen de Sector Dienstverlening een afzonderlijk organisatie-onderdeel genoemd Cluster Juridische Zaken, Handhaving en Veiligheid gevormd, waarin de toezichthouders/handhavers van de afdelingen Milieu, RO en Bouw-, en Woningtoezicht, alsook een BOA (Bijzonder Opsporingsambtenaar) ten behoeve van de controles in het kader van de Algemene Plaatselijke Verordening (handhaving openbare ruimte) zijn samengebracht. Het huidige handhavingsbeleid voor milieuhandhaving geldt tot en met 2008. Het Handhavingsbeleid voor de bouw en ruimtelijke regelgeving geldt voor niet nader omschreven tijd. In het kader van de Wabo en in het kader van de wenselijkheid om ook handhavingsbeleid te formuleren voor de uitvoering van de Algemene Plaatselijke Verordening (handhaving openbare ruimte) is het wenselijk om het geldende handhavingsbeleid voor de periode 2009 tot 2013 te bevestigen, te evalueren en uit te breiden. Er is voor gekozen om dit te doen in de vorm van een geheel nieuwe beleidsnota. 6
1.2 Doel en inhoud handhavingsbeleidsplan Dit plan geeft de uitgangspunten en het kader voor de uitvoering van handhavingstaken in Vaals. Het geeft inzicht in de vraag hoe de gemeente Vaals aankijkt tegen haar handhavingstaken (visie) en beschrijft hoe die taken dienen te worden opgepakt, vorm gegeven en ingevuld. Daarmee geeft het plan de basis voor een gestructureerde, consequente en transparante handhaving. Het plan is basis voor een programmatische en cyclische uitvoering van handhavingstaken in de vorm van een jaarlijks terugkerend handhavingsprogramma. Het programma wordt opgesteld door het College van burgemeester en wethouders en door de Gemeenteraad vastgesteld. In dit beleidsplan wordt aangegeven, wat de burgers van de gemeente mogen verwachten ten aanzien van respectievelijk naleving en handhaving van wetten en regels op het terrein van de fysieke leefomgeving, en wat de gemeente van haar burgers verwacht. De gemeentelijke overheid houdt toezicht en handhaaft. De burgers verwachten in dit opzicht bescherming en daadkracht van de overheid. De grootste kritiek van burgers richt zich in het algemeen op inconsequent en slecht voorbeeldgedrag van de gemeente. Anderzijds hebben burgers ook hun eigen verantwoordelijkheid waar het gaat om de naleving van wetten en andere regelgeving. Dit aspect verdient extra aandacht, omdat de neiging bestaat om de overheid overal voor verantwoordelijk te stellen. Dit is een reden temeer voor de gemeente om een transparant en consequent handhavingsbeleid vast te stellen. In dit beleidsplan wordt een kader gesteld, waaraan concrete gevallen (overtredingen) getoetst kunnen worden. Vooraf vindt er een afweging plaats tussen het belang van de naleving van de norm (vastgelegd in wet- en regelgeving), het belang van de overtreder en het belang van eventuele derden (nalevingsstrategie en prioritering). Een helder en consequent -toegepast- beleid is ook een vereiste voor de rechtmatigheidstoetsing van bestuurlijke handhaving door de rechter. Daarnaast leidt het tot een vergaand gerationaliseerde, dus efficiënte bedrijfsvoering op handhavingsgebied. Uiteindelijk doel van het plan en van de uitvoering ervan is het bewerkstelligen van een beter naleefgedrag van de regelgeving en daarmee het bereiken van de daarachter liggende doelstellingen op het terrein van veiligheid, gezondheid, milieu, leefomgeving, ruimtelijke kwaliteit etc. 7
1.3 Beleidscyclus De beleidscyclus van integrale handhaving ziet er als volgt uit. Uitgangspunt en basis voor de gemeentelijke handhaving is het beleidsplan. Het plan wordt voor een periode van 4 jaar door de Raad vast gesteld. Met inachtneming van het in het plan gestelde, en op basis van een een probleemverkenning en risico-analyse worden de handhavingsactiviteiten jaarlijks in een handhavingsprogramma vast gelegd. Het College van burgemeester en wethouders stelt het programma op en de Raad stelt dit vast. De uitvoering van de activiteiten wordt gemonitord. Op grond hiervan kan het nodig zijn het programma tussentijds -bij management-/bestuursrapportage- bij te stellen. De jaarlijkse evaluatie in het jaarverslag kan aanleiding zijn het beleid te wijzigen, en vormt altijd input voor de opstelling van het volgende jaarprogramma. Middels het jaarverslag wordt verantwoording afgelegd aan de Raad. Beleid Monitoring, evaluatie en verslag Programma Uitvoering 8
1.4 Kwaliteitscriteria Om te kunnen spreken van professionele handhaving, dient deze te voldoen aan een aantal kwaliteitscriteria. Deze criteria zijn enkele jaren geleden voor de milieuwethandhaving geformuleerd. Ze zijn in een 4-tal groepen onder te verdelen, namelijk: 1. doelen en condities; 2. strategie en werkwijze; 3. uitvoering; 4. evaluatie. Kwaliteitscriteria handhaving Doelen en condities Strategie en werkwijze Uitvoering Evaluatie Probleemanalyse Prioriteitstelling en meetbare doelstellingen Borging van personele en financiële middelen Organisatorische condities Nalevingsstrategie Toezichtstrategie Sanctiestrategie Gedoogstrategie Interne en externe afstemming Protocollen en werkinstructies Protocollen voor communicatie, informatiebeheer en informatie-uitwisseling Handhavingsuitvoeringsprogramma Omvang van de handhavingscapaciteit Kwaliteit van de handhavingscapaciteit Uitvoeringsondersteunende voorzieningen Kwaliteitsborging Monitoring Verantwoording van inzet, prestaties en resultaten Vergelijking en auditing 9
Met ingang van 2006 gelden deze criteria ook voor het handhavingsbeleid op het gebied van bouwen en ruimtelijke regelgeving en vanaf 2009 eveneens voor de handhavingstaken in het kader van de Algemene Plaatselijke Verordening en Afvalstoffenverordening Toepassing van de criteria is terug te vinden op drie niveaus: (integrale) handhavingsbeleid; (integrale) handhavingprogramma protocollen (beschrijving van werkprocessen). Het onderhavige handhavingbeleidsplan vormt het eerste niveau. Het programma, dat de handhavingactiviteiten voor een jaar vast legt, is het tweede niveau. De handelwijzen, die de toezichthouders en handhavers bij de uitvoering van hun werkzaamheden dienen te volgen, beschreven in protocollen, vormen het derde niveau. De protocollen zijn opgenomen in het jaarlijkse handhavingsprogramma. 10
2. Visie op integrale handhaving In dit hoofdstuk worden de begrippen handhaving en integrale handhaving nader beschreven. Na een uiteenzetting over te bereiken doelstellingen, worden de beleidsuitgangspunten voor handhaving in Vaals op een rij gezet. 2.1 Het begrip handhaving Met handhaving in de ruimste zin van het woord wordt bedoeld: elke handeling van de gemeente die er op gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een overtreding te beëindigen en om in sommige gevallen te bestraffen. Handhaving in ruime zin wordt opgevat als een keten van activiteiten bestaande uit: preventie, inspectie, toezicht (signalering), oordeelsvorming en/of opleggen van sancties (handhaving in enge zin). Preventie. Het verstrekken van informatie aan personen en instanties over beleid, regelgeving en procedures. Inspectie. De inspectie van activiteiten of werkzaamheden die plaats vinden op basis van een vergunning. In de vergunning zijn voorwaarden voor uitvoering opgenomen. Na beëindiging van de activiteiten of na afronding van de werkzaamheden verliest de vergunning zijn werking. Dit is met name aan de orde bij de bouw- en sloopvergunning en bepaalde vergunningen op grond van de APV. Toezicht of controle. Controle op de naleving van wet- en regelgeving (nadat het vergunde is gerealiseerd), en het zonder formeel juridische instrumenten tegemoet treden van overtredingen. Onder toezicht worden tevens verstaan de controles in het kader van handhaving. Handhaving in enge zin. De (bestuurlijke) oordeelsvorming over bevindingen die tijdens inspectie en toezicht zijn gedaan, en het waar nodig en bestuurlijk gewenst- plegen van interventies (maatregelen en sancties) met formeel juridische instrumenten, zoals het toepassen van bestuursdwang en het opleggen van dwangsommen. Met name bij de bouwregelgeving -verlening van bouwvergunning- wordt het begrip handhaving soms heel erg breed opgevat. In de brede definitie wordt ook vergunningverlening (intake, toetsing en vergunningverlening) onder handhaving begrepen. Met het oog op de eis van scheiding van de functies vergunningverlening en handhaving wordt dat hier niet gedaan. Handhaving omvat de acties en handelingen die worden uitgevoerd vanaf het moment dat vergunningverlening heeft plaats gevonden. In hoofdstuk 5 handelend over de nalevingstrategie volgt een beschrijving van het instrumentarium. 11
2.2 Het begrip integrale handhaving Integrale handhaving is een containerbegrip. In de praktijk komen we verschillende vormen van integrale handhaving tegen. Heel algemeen kan worden gesteld, dat het bij integrale handhaving handelt om het beter afstemmen van handhavingsactiviteiten (intern en met externe partners). De vele verschijningsvormen van integrale handhaving worden duidelijk weergegeven in de volgende tabel. Fase Alternatieven Ontwikkeling Operationeel Beleidsmatig Handhavingsregisseur Handhavingsprogramma handhavingsbeleid handhavingsoverleg handhavingsoverleg Preventie Overleg Convenant Een-Loket Inspectie/controle Projectmatige handhavingsteams Structurele handhavingsteams Voor elkaar waarnemen op basis van profielen Integrale front-office handhaving Oordeelsvorming handhavingsoverleg Handhavingsregisseur Integrale back-office handhaving Sanctionering Handhavingsoverleg Gezamenlijke handhavingsprotocollen Handhavingsregisseur Integrale back-office handhaving Mate van integratie Laag Hoog = Volledig geïntegreerd per 1 januari 2009 Onderscheid wordt gemaakt in fasen van de handhavingketen enerzijds (verticaal), en vormen c.q. de mate van integratie anderzijds (horizontaal). De mate van samenwerking varieert zowel in de fase van handhaving, waarin ze kunnen worden gepositioneerd, als in de mate van integratie die wordt bewerkstelligd. Handhaving is meer integraal naarmate er een meer intensieve vorm van samenwerking wordt gekozen en naarmate samenwerking plaats vindt op meer onderdelen van de handhavingketen. Met de vorming van de binnen de Sector Dienstverlening functionerende Cluster juridische zaken, handhaving en veiligheid (toezichthouders milieu, bouwen en wonen, ruimtelijke ordening, brandveiligheid, Boa en juristen) alsmede het vaststellen van integraal handhavingsbeleid en een integraal programma is de integrale handhaving in Vaals voor een groot gedeelte een feit. De verbetering die de komende jaren nog doorgemaakt moet worden, ligt vooral op het vlak van inspectie en controle. Er kunnen in de praktijksituatie 4 vormen worden onderscheiden: 12
1. de toezichthouders voeren voor elkaar de zogenaamde oog- en oorfunctie uit. Toezichthouders maken met elkaar afspraken over het alert zijn op en doorsluizen van mogelijke overtredingen; 2. indien controles van hetzelfde object in dezelfde periode moeten of kunnen worden uitgevoerd, worden deze controles zoveel mogelijk gezamenlijk uitgevoerd in teamverband (projectmatige en structurele handhavingteams); 3. indien de vereiste kennis aanwezig is, worden controles door één toezichthouder uitgevoerd, nadat hij hierover overleg heeft gehad met collega s. Een check-list is hierbij een goed hulpmiddel (waarnemen op basis van profielen); 4. één toezichthouder beschikt over voldoende deskundigheid om een locatie of object integraal te kunnen controleren (integrale front-office handhaving). Het is de ambitie van Vaals om, waar het kan, in toenemende mate een verschuiving te laten plaatsvinden naar de vormen 2 en 3. Vorm 1 zal overigens altijd blijven bestaan. Het gekozen ambitieniveau van integraliteit vindt zijn vertaling in de beschrijving van de werkprocessen, die worden gehanteerd bij het uitvoeren van inspecties en controles. 13
2.3 Het belang van handhaving Handhaving is geen doel op zichzelf. De directe doelstelling van het uitvoeren van handhavingactiviteiten is het zorg dragen voor een correct naleefgedrag van regelgeving. Regelgeving is één van de instrumenten om beleidsdoelstellingen te realiseren. Handhaving is dan ook te typeren als een instrument, dat bijdraagt aan de realisering van beleidsdoelstellingen, die een vertaalslag hebben gekregen in wettelijke regelingen en vergunningen. Andere instrumenten zijn communicatie en subsidiëring. De functie van handhaving als -afgeleid- beleidsinstrument is in onderstaand figuur weergegeven. Handhaving als instrument Beleidsinstrumenten Communicatie Subsidiëring Regelgeving, vergunningen Handhaving Beleidsrealisatie Naleving De algemene beleidsdoelen in Vaals op het terrein van de fysieke leefomgeving zien op een leefbare, veilige en duurzame gemeente waar het prettig is om te wonen, werken en verblijven. De primaire aanknopingspunten zijn: het daadwerkelijk voorkomen van letsel, pijn en dood; het voorkomen van schade aan de volksgezondheid; het voorkomen van aantasting van stads- en natuurschoon (woon- en leefmilieu); het voorkomen/opheffen van maatschappelijke gevoelens van angst, ongerustheid en ergernis; het voorkomen of beperken van materiële schade. Uitgewerkt worden de algemene doelstellingen in beleid op diverse beleidsvelden zoals het veiligheidsbeleid, het milieubeleid, bodembeleid, geluidbeleid, het bouwbeleid, het beleid ten aanzien van de ruimtelijke kwaliteit, het gezondheidsbeleid, het groenbeleid etc. 14
De wettelijke basis voor handhaving wordt gegeven in ruimtelijke en bouwregelgeving, milieuregelgeving, de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en bijzondere wetten en verordeningen: de Wet op de Ruimtelijke Ordening (bestemmingsplannen), de Woningwet, het Bouwbesluit, de Bouwverordening, de Brandveiligheidverordening; de Wet milieubeheer, de Wet Bodembescherming/Bouwstoffenbesluit; de Algemene Plaatselijke Verordening en op die regelgeving gebaseerde vergunningen, de Afvalstoffenverordening. 15
2.4 Doelstellingen voor/van handhaving Met betrekking tot handhaving wil de gemeente een aantal doelstellingen bereiken op drie te onderscheiden niveau s. 1. Strategisch niveau: wat willen we uiteindelijk met handhaving van de regels bereiken? 2. Tactisch niveau: op welke wijze pakken we dat aan? Ofwel: welke instrumenten zetten we in om de strategische doelstellingen te bereiken? 3. Operationeel niveau: welke concrete resultaten willen we met de uitvoering van de handhaving van deze regels bereiken? 2.4.1 De strategische doelstellingen De strategische beleidsdoelen worden geformuleerd op de diverse gemeentelijke beleidsvelden. Zie paragraaf 2.3. Samengevat worden ze in de algemene beleidsdoelstelling: het realiseren van een veilige, leefbare en duurzame gemeente waar het prettig is om te wonen, werken en verblijven 2.4.2 De tactische doelstellingen De tactische doelstellingen zien op de vraag op welke wijze het instrument handhaving wordt ingezet om de beleidsdoelen c.q. strategische doelstellingen te bereiken. Uitvoeren van wettelijke taken versus reageren op verzoeken van derden Invulling en uitvoering van de handhavingstaak kan diverse vormen aannemen: het adequaat inspelen op ad-hoc signalen van derden op (mogelijke) overtredingen; het vanuit de gemeente op een actieve wijze initiëren van projecten (in samenspraak met andere belanghebbenden) in de gemeente of het vanuit de gemeente op een actieve wijze ondersteunen van projecten van derden; het op een planmatige wijze uitvoeren van de wettelijke toezicht- en handhavingstaken zowel in preventieve als in repressieve zin. Enerzijds wordt de uitvoering van handhavingstaken gestuurd door inwoners, ondernemers en maatschappelijke instanties, die de mogelijkheid krijgen om problemen te signaleren. De gemeente komt in actie als anderen haar benaderen. Anderzijds heeft de gemeente tot taak autonoom (wettelijke) handhavingstaken uit te voeren volgens een vooraf opgestelde planning: het programmatisch handhaven. In een handhavingprogramma kunnen ook projecten worden opgenomen, die door de gemeente worden geïnitieerd, of door derden, die dan door de gemeente worden ondersteund. In beginsel altijd handhaven Handhaving kan zijn rol als beleidsinstrument alleen dan vervullen als het daadwerkelijk wordt ingezet. Dit leidt tot het formuleren van een beginselplicht om te handhaven. Dit beginsel geldt als uitgangspunt voor het handhaven in Vaals. 16
Handhaven in evenredigheid Naast de beginselplicht tot handhaving is van belang het evenredigheidsprincipe, dat wil zeggen dat er een evenredigheid dient te bestaan tussen doel en middel. Het evenredigheidsprincipe houdt in dat uitvoering van handhavingstaken wordt gemotiveerd op basis van proportionaliteit en effectiviteit. De noodzaak tot het zoeken naar deze evenredigheid doet zich voor op het niveau van de norm (is deze regel nodig en nuttig), op het niveau van de prioriteitsstelling (verhouding tussen risico en inzet) en op het niveau van de toepassing van handhavingmiddelen bij een geconstateerde normovertreding. De beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsprincipe zijn overigens geen vrijblijvendheid. Jurisprudentie en wetgeving geven aan dat de gemeente concreet vorm en inhoud aan deze begrippen moet geven. Burger is in beginsel zelf verantwoordelijk Centraal uitgangspunt bij handhaving is, dat de burger zelf verantwoordelijk is voor het naleven van regels en vergunningvoorschriften. In heel veel gevallen wordt hieraan voldaan. Op het moment dat dit niet gebeurt, is het aan de gemeente om corrigerend op te treden. Preventie vóór handhaven Bij het optreden hoeft niet alleen aan dwangmiddelen te worden gedacht: het kan ook gaan om voorlichting, overreden of waarschuwen. Door vroegtijdig juiste en volledige informatie te verschaffen, kunnen problemen in een later stadium veelal worden voorkomen. De kracht van gemeentelijk handhaven moet liggen in het voorkomen van normovertredingen, waardoor de handhavinglast (inzet van menskracht en middelen) wordt beperkt. Gemeente voert regie Een relevant begrip bij handhaving is dat van de gemeentelijke regie. De gemeente moet een gekwalificeerde partner zijn voor andere partijen in de gemeente, een partner die weet waar hij naartoe wil en werkt, die een eigen visie en beleid heeft en initiatieven van anderen daaraan kan toetsen. Bij de regiefunctie speelt integraal werken een hoofdrol. In combinatie met de beginselplicht tot handhaving en het evenredigheidsprincipe komt de regiefunctie vooral tot uitdrukking in de gemotiveerde keuzes die worden gemaakt met betrekking tot aard, omvang en intensiteit van toezicht en handhaving. Het is immers onmogelijk om alle relevante wet- en regelgeving te handhaven; het is onwenselijk om alleen ad-hoc tot actie over te gaan. Handhaving op basis van prioriteitenstelling De beleidskeuzes op het gebied van handhaving worden verwoord in een bestuurlijk vastgesteld operationeel handhavingprogramma. In dit programma worden op basis van een risico-inventarisatie prioriteiten gesteld. De risico-inventarisatie en prioriteiten zijn gekoppeld aan concrete taakvelden, waarmee bestuur, medewerkers, burgers, e.a. iedere dag te maken hebben. De prioriteiten maken duidelijk wat de gemeente wel doet en tot op welk niveau. Per taakveld worden doelstellingen gesteld en werkwijzen beschreven. Bestuurlijke en ambtelijke discipline Een handhavingprogramma moet niet worden doorkruist door informeel overleg en niet voorziene toezeggingen. Dit gaat ten koste van onder meer de rechtsgelijkheid, betrouwbaarheid en onafhankelijkheid van de gemeente. Bovendien wordt een precedent geschapen voor andere situaties. Eén en ander vereist een stevige bestuurlijke en ambtelijke discipline ten opzichte van de ingezette beleidslijn. Voorkomen moet worden dat er (juridisch relevante) verwachtingen gewekt worden, die niet binnen het vastgestelde beleid of programma passen. 17
Voldoende middelen Ten behoeve van de uitvoering wordt het handhavingprogramma genormeerd, dat wil zeggen dat aan de in het programma opgenomen activiteiten kengetallen worden gekoppeld in de zin van uren en aantallen. De keuzes en prioriteiten worden hiermee concreet vertaald naar inspanningen die de gemeente gaat leveren. Het programma maakt duidelijk met welke inzet van middelen de geformuleerde doelstellingen en prioriteiten worden gerealiseerd. Samengevat betekent bovenstaande: een gerichte, kwalitatief en kwantitatief adequate wijze van uitvoering van de wettelijke handhavingstaken op het terrein van de fysieke leefomgeving. 2.4.3 Operationele doelstellingen Worden de tactische doelstellingen beschreven en uitgewerkt in het onderhavige beleidsplan, operationele doelstellingen worden jaarlijks bepaald en opgenomen in het handhavingprogramma. Ze worden hier kort benoemd. Onderscheid kan worden gemaakt in: Inputdoelstellingen Deze hebben betrekking op de inzet van middelen door de organisatie in termen van tijd of geld. De doelstelling geeft het aantal mensuren (fte s) of de financiële middelen weer, dat gedurende een bepaalde periode zal worden besteed. Bijv. het aantal uren inspectie per vergunning of het aantal uren wijkgericht toezicht. Prestatiedoelstellingen Deze hebben betrekking op de te leveren prestaties van de organisatie in termen van het aantal uit te voeren inspecties of controles binnen een bepaalde periode. Deze doelstellingen zijn met name relevant als het gaat om de efficiency van de organisatie in relatie tot de uitvoering van het programma. Realisatie hiervan heeft de organisatie in eigen hand. Naleefdoelstellingen Deze hebben betrekking op het naleefgedrag van objecten onder toezicht. De doelstelling ziet op de mate (%) waarin wettelijke voorschriften op een bepaald moment worden nageleefd. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in het aantal overtredingen dat is geconstateerd of sanctietrajecten dat is gevoerd, of het aantal klachten met betrekking tot een bepaald soort overtreding. Leefomgevingdoelstellingen Deze beschrijven de gewenste kwaliteit van een gebied in relatie tot de zaken waarop toezicht en handhaving zijn gericht, bijv. veilige bouwwerken, geen nieuwe bodemvervuiling, of een bepaalde (minder dan vorig jaar) hoeveelheid zwerfafval. Deze doelstellingen gaan over de effectiviteit van de uitvoering van de handhavingstaken. Voor de realisatie zijn ook derden verantwoordelijk. 18
2.5 Beleidsuitgangspunten handhaving Hieronder volgt een opsomming van de uitgangspunten die aan de handhaving in Vaals ten grondslag liggen. Deze uitgangspunten vinden hun uitwerking in dit beleidsplan, het handhavingprogramma en de protocollen, en -zeker zo belangrijk- in de dagelijkse praktijk van de handhaving. Het beleid van de gemeente is transparant. De gemeente is zo mogelijk met andere handhavingpartners duidelijk over wat wel en wat niet toegestaan is. De kracht van de gemeentelijke handhaving moet liggen in het voorkomen van normovertredingen. Hiermee wordt ook de handhavinglast zoveel mogelijk beperkt. Inwoners en ondernemers zijn primair zelf verantwoordelijk voor de naleving van de regelgeving (voorschriften) en voor de gevolgen van overtredingen. Slecht gedrag wordt aangepakt. Indien een burger regels of wetten overtreedt, dan wordt deze daarop door de gemeente aangesproken. Gedogen van overtredingen en het opschorten van handhaving geschiedt bij uitzondering, expliciet, gemotiveerd en tijdgebonden, volgens landelijke beleidskaders. Handhaving geschiedt gestandaardiseerd volgens een vastgesteld stappenplan. Overtreders krijgen éénmaal een waarschuwing. Daarna wordt sanctionerend opgetreden. De gemeente moet zelf het goede voorbeeld geven. Handhaven geschiedt programmatisch en cyclisch. Op basis van een bestuurlijke prioriteitenstelling worden handhavingactiviteiten jaarlijks gepland in een handhavingprogramma. Over de uitvoering daarvan en de bereikte resultaten wordt gerapporteerd. De uitkomsten hiervan vormen de input voor het volgende programma en kunnen aanleiding geven om het beleid aan te passen. Actie wordt ondernomen op basis van ingeschat risico en wettelijke voorschriften alsmede signalen uit de bevolking. Ad-hoc handhaving op basis van klachten en verzoeken blijft naast het programmatisch toezicht aanwezig, waarbij telkens bij iedere zaak een individuele bestuurlijke afweging plaats vindt. Op meldingen van burgers, ondernemers of instellingen wordt altijd gereageerd. Handhaving geschiedt integraal. De gemeente streeft bij de handhaving naar optimale samenwerking (intern en) met externe partners. De voor de milieuwethandhaving wettelijk geldende kwaliteitscriteria worden als leidraad gehanteerd voor de handhaving van andere regelgeving. (Programmatisch) handhaven vraagt om een stevige bestuurlijke en ambtelijke discipline en bestuurlijke bereidheid tot handhaven. Regelgeving die gehandhaafd moet worden, is actueel en handhaafbaar; maatschappelijke ontwikkelingen krijgen een snelle vertaling; zonodig worden inhaalslagen gemaakt om te komen tot beleid en regelgeving die de effectiviteit en efficiency van handhaving vergroten. Er worden voldoende financiële middelen zowel in personele zin als in facilitaire ondersteuning beschikbaar gesteld voor realisering van de gestelde doelen. 19
3 De handhavingopgaven en methodiek Omdat niet alle handhavingstaken optimaal kunnen worden uitgevoerd, gegeven de vele regelgeving enerzijds en de beperkte beschikbare middelen anderzijds, moeten er keuzes worden gemaakt. Wat wordt wel gedaan en met welke intensiteit gebeurt dat (toezichtstrategie)? Wat wordt niet opgepakt? Om die keuzes te kunnen maken, dient inzicht te bestaan in het totaal aan handhavingstaken. In dit hoofdstuk worden de handhavingopgaven opgesomd en wordt aangegeven op welke wijze deze worden geordend c.q. geclusterd met het oog op een gestructureerde aanpak van risicoanalyse, prioritering en formulering van toezicht- en handhavingstrategie. 3.1 Overzicht van de handhavingopgaven fysieke leefomgeving Het handhavingsbeleid dat in dit plan wordt geformuleerd heeft betrekking op alle handhavingstaken in de fysieke leefomgeving. Het gaat dan om handhaving van de milieuregelgeving, regelgeving met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit, wonen en bouwen, brandveiligheid alsook regelgeving met het oog op veiligheid en orde in de openbare ruimte. Onderscheid wordt gemaakt in drie beleidsvelden: 1. milieuhandhaving, 2. handhaving ruimtelijke kwaliteit, bouwen en wonen inclusief brandveiligheid en 3. handhaving openbare ruimte. Milieuhandhaving (Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Bouwstoffenbesluit) Handhaving ruimtelijke kwaliteit en bouwen/slopen (Woningwet, Bouwbesluit, Bouwverordening, Brandveiligheidsverordening, Monumentenwet, Wet op de Ruimtelijke Ordening en bestemmingsplannen) Controle inrichtingen/bedrijven Controle bodemsaneringen Controle toepassing bouwstoffen (waaronder grond) in bouwwerken en in/op bodem. Overige niet-bedrijfsgebonden milieuhandhaving: illegaal storten van afvalstoffen, illegale lozingen, stoken zonder ontheffing. Inspectie bouwen conform bouwvergunning Inspectie slopen conform sloopvergunning Inspectie aanleggen conform aanlegvergunning Inspectie wijzigen monument conform vergunning Controle bouwen zonder vergunning Controle slopen zonder vergunning Controle wijzigen monument zonder vergunning Controle brandveilig gebruik van bouwwerken conform gebruiksbesluit Controle slechte staat van bestaande bouwwerken Controle slechte staat van open erven en terreinen 20
Controle gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met bestemmingsplan (bijv. illegale bewoning, illegale detailhandel) Controle kwaliteit vergunningvrije bouwwerken (excessenregeling welstand incl reclames) Controle tijdelijke vergunningen Toezicht en handhaving openbare ruimte (APV, afvalstoffenverordening, Drank- en Horecawet, Bijzondere Verkeerswetgeving) Optochten en betogingen Vertoningen op de weg : muziekvergunning Bruikbaarheid van de weg: containers, tijdelijke reclames, terrassen Veiligheid op de weg: overlast winkelwagentjes, uitzicht beperkende beplanting Evenementen Overlast en baldadigheid: graffiti, loslopende honden, hondenpoep, hinderlijk stallen fietsen Vuurwerk (afsteken vuurwerk rondom jaarwisseling) Bodem- weg- en waterverontreinging: zwerfafval, dumpen van afval Bewaren van bomen/houtopstanden: illegaal kappen van bomen Bescherming van flora en fauna: plantsoenen en buitengebied Ontsiering en stankoverlast Parkeerexcessen: autowrakken, caravans en grote voertuigen Collecteren, venten, standplaatsen en snuffelmarkten Crossterreinen en verkeer in natuurgebieden Aanbieden van huishoudelijk afval Inzamelen van kleding Inzamelen van oud papier Speelautomaten Tijdelijke en vaste verkeersmaatregelen Trottoirvergunning Inritvergunning 21
3.2 Methodiek programmatisch werken Ten behoeve van het opstellen van het programma is het noodzakelijk de vele taken c.q. te leveren producten met hun diverse karakter op een bepaalde wijze te clusteren. Risicoanalyses, prioritering, toezicht- en handhavingstrategie zijn allemaal gebaseerd op dezelfde visie en uitgangspunten, maar vragen op onderdelen om een specifieke uitwerking. Met het oog daarop worden de taken gevat in 3 clusters: vergunninggericht werken, objectgericht werken en gebiedsgericht werken. Vergunninggericht werken Inspectie, controle en handhaving zijn gerelateerd aan kortlopende vergunningen. Het betreft situaties waarbij na realisering van het vergunde de vergunning zelf zijn werking verliest, zoals bouwvergunningen, sloopvergunningen, aanlegvergunningen, evenementenvergunningen, kapvergunningen. Het vergunninggerichte werken geschiedt vooral binnen de beleidsvelden RO en bouwen en Openbare Ruimte (APV). De vraag die beantwoord moet worden, is: welke vergunningen in de uitvoeringsfase worden actief geïnspecteerd, in welke frequentie, op welke momenten en op welke punten. Daarbij zijn zowel verschillen denkbaar tussen type vergunningen (bijv. bouwvergunning en aanlegvergunning) als binnen één bepaald type vergunning (bijv een bouwvergunning voor een dakkapel en een bouwvergunning voor een appartementencomplex). Objectgericht werken Controle en handhaving zijn gerelateerd aan bestaande objecten Toezicht en handhaving geschieden aan de hand van langlopende vergunningen of rechtstreeks werkende algemene regelingen. Voorbeelden van vergunningen zijn milieuvergunning, standplaatsvergunning. De vraag die beantwoord moet worden, is: welke objecten worden actief gecontroleerd, in welke mate (frequentie) en op welke onderdelen. Gebiedsgericht werken Controle en handhaving worden gerelateerd aan geografische gebieden. De indeling kan vanuit verschillende invalshoeken plaatsvinden. Het kunnen ruimtelijke kwaliteiten (cultuurhistorisch, landschappelijk) van een bepaald gebied zijn, maar ook een brede/integrale benadering is mogelijk zoals de indeling in wijken in het algemeen. De vraag die beantwoord moet worden, is: welke (onderscheiden) gebieden worden actief gecontroleerd, in welke mate en op welke onderdelen. Integrale handhaving vindt invulling langs de hierboven geschetste sporen van vergunninggericht, objectgericht en gebiedsgericht werken. De toezichtstrategie wordt hierop toegesneden. 22
4 Prioriteitstelling Omdat het onmogelijk is alle handhavingstaken optimaal uit te voeren, moeten er keuzes worden gemaakt. Dit gebeurt in de vorm van het stellen van prioriteiten. De prioriteittoekenning vormt de basis voor het door het College van burgemeester en wethouders op te stellen handhavingprogramma welk door de Raad wordt vastgesteld. Het Handhavingsprogramma wordt jaarlijks, samen met de Gemeentebegroting,vastgesteld en is ook gekoppeld aan de voornoemde begroting, waarin de middelen voor realisering van het programma worden opgenomen. Prioritering op hoofdlijnen geschiedt door de Raad voor een periode van 4 jaar via de vaststelling van het handhavingsbeleidsplan. Jaarlijks wordt de Raad in de gelegenheid gesteld om wijzigingen aan te brengen. Indien zich nieuwe ontwikkelingen aandienen of (onvoorziene) omstandigheden daarom vragen, kan het noodzakelijk zijn de prioritering aan te passen. In dit hoofdstuk wordt beschreven op welke wijze tot het stellen van prioriteiten wordt gekomen en wat dat voor de uitvoering van toezichts-, en handhavingstaken betekent. 4.1 Wijze van prioriteitstelling Probleem-/risicoanalyse Een belangrijke eerste stap bij het stellen van prioriteiten is het uitvoeren van een probleem- c.q. risicoanalyse. Inzichtelijk moet zijn welke (potentiële) problemen zich in de gemeente voordoen, en welke risico s er bestaan als de regels niet worden nageleefd, en ook niet handhavend wordt opgetreden. De risicoanalyse laat zien waar en in welke situaties eerder de kans bestaat dat wet of regel wordt overtreden en toont aan op welke punten zich bij overtredingen de grootste negatieve effecten kunnen voordoen. De formule hiervoor is: risico = effect x kans. De probleem-/ risicoanalyse wordt in beginsel voor een periode van 4 jaar uitgevoerd. De uitkomsten van het risicomodel dienen primair als basis voor de prioriteitstelling. Er zullen echter ook andere factoren een rol spelen bij de uiteindelijke prioritering. Deze (kunnen) zijn: beleid politieke prioriteiten wettelijke taken versus beleidstaken stand van zaken uitvoering van bepaalde handhavingopgaven inbreng van burgers/bedrijven beschikbare of beschikbaar te stellen capaciteit Beleid Vastgesteld beleid kan nopen tot het opnemen van een handhavingopgave in het handhavingprogramma terwijl dit op basis van alleen de risicoanalyse wellicht niet het geval zou zijn. Politieke prioriteiten, zowel gemeentelijk als landelijk De uitkomsten van de probleem- c.q. risicoanalyse vormen de input voor de discussie binnen het College/Raad(scommissie). De uiteindelijke prioriteitenlijst wordt bepaald door politieke keuzes. 23
Daarnaast heeft het rijk in het verleden meermalen gemeenten opdracht gegeven bepaalde toezichtstaken uit te voeren (bijv. onderzoek balkons en platte daken). Deze verkregen daarmee grote prioriteit. Wettelijke taken versus beleidstaken Wettelijk gezien moet de gemeente een aantal taken uitvoeren. Dit betekent dat een aantal handhavingopgaven in ieder geval moet worden opgepakt. Dit kan ten koste gaan van een aantal beleidstaken. Stand van zaken uitvoering van bepaalde handhavingopgaven Binnen de gemeente heeft een aantal handhavingopgaven de laatste jaren de nodige aandacht gehad en is onder controle. Het niet selecteren van zo n handhavingopgave kan tot gevolg hebben, dat wanneer geen toezicht meer wordt uitgeoefend, het naleefgedrag weer verslechtert. Op basis hiervan zou zo n opgave toch in het handhavingprogramma opgenomen dienen te worden Inbreng van burgers. Input voor het bepalen van met name de handhavingopgaven in de woonomgeving wordt geleverd door burgers. Een en ander gebeurt via de reguliere burgeronderzoeken. Beschikbare of beschikbaar te stellen capaciteit De daadwerkelijk in te zetten personele capaciteit moet één op één worden afgestemd met het handhavingprogramma. Nadere keuzes in de handhavingopgaven moeten plaatsvinden als de daadwerkelijk benodigde middelen niet beschikbaar worden gesteld. 4.2 Prioritering en ambitieniveau handhaving In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen aangegeven, wat de indeling van handhavingstaken naar prioriteiten betekent voor de uitvoering van die taken. De handhavingstaken worden grofweg- geprioriteerd in 3 categorieën: prioriteit groot prioriteit gemiddeld prioriteit klein Bij toezicht/handhaving worden 3 hoofdvormen onderscheiden: actief handhaven thematisch handhaven passief handhaven Actief handhaven houdt in dat er systematisch en gestructureerd toezicht plaats vindt op basis van de ter beschikking gestelde capaciteit Er wordt pro-actief gehandeld om mogelijke overtredingen tegen te gaan. Het toezicht wordt jaarlijks van tevoren gepland. Elke melding van burgers, bedrijven of handhavingpartners, waaruit zou kunnen worden afgeleid dat er sprake is van een overtreding, krijgt een vervolg. Het verschil met thematisch handhaven is de van te voren bepaalde frequentie van toezicht. 24
Onder thematisch handhaven wordt verstaan, dat er thematische, project-, en steekproefsgewijze controles worden uitgevoerd, wanneer er bijvoorbeeld binnen een bepaald beleidsveld of geografisch gebied het vermoeden bestaat dat er regels worden overtreden. Bij passief handhaven wordt ad-hoc opgetreden. Er wordt alleen actie ondernomen, indien uit een klacht of melding rechtstreeks een vermoeden van een overtreding voortvloeit. Bij de opstelling van het handhavingprogramma wordt de prioritering aldus uitgewerkt: bij handhavingstaken met de prioriteit groot wordt actief gehandhaafd bij handhavingstaken met de prioriteit gemiddeld wordt thematisch gehandhaafd bij handhavingstaken met de prioriteit laag wordt passief gehandhaafd In het handhavingprogramma wordt dit verder uitgewerkt in de beschrijving van de uit te voeren activiteiten. 25
5 Nalevingsstrategie / handhavingsinstrumentarium In dit hoofdstuk volgt een beschrijving in hoofdlijnen van de strategieën en instrumenten waarmee de gemeente haar beleid wil realiseren en haar programma uitvoeren. Verdere uitwerking/invulling geschiedt in het handhavingprogramma. 5.1 Nalevingsstrategie In de nalevingstrategie wordt aangegeven met welk handhavinginstrumentarium in ruime zin de gemeente de naleving van wet- en regelgeving wil bereiken. De nalevingstrategie richt zich op het stimuleren van naleving van wet- en regelgeving en op het reduceren van risico s, die kunnen voortkomen uit niet naleving van de norm. Normconform gedrag kan worden bewerkstelligd door inspectie en toezicht. Bij voorkeur dient het echter te worden bereikt door het inzetten van andere instrumenten, niet zijnde directe handhaving, zoals het geven van voorlichting en advies. Indien evenwel afwijkingen van de gestelde norm worden geconstateerd, dan wordt over gegaan tot (dreigen met) het opleggen van sancties in bestuursrechtelijke zin, zonodig geflankeerd door een strafrechtelijke actie. In een beperkt aantal gevallen bestaat de mogelijkheid om de betreffende situatie voor een bepaalde termijn te gedogen of om een zogenaamd opschortingbesluit te nemen. De nalevingstrategie omvat de volgende strategieën: een preventiestrategie een handhavingstrategie, bestaande uit: o een toezichtstrategie, o een sanctiestrategie en o een gedoogstrategie Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven: Handhavingsstrategie Preventiestrategie Toezichtstrategie Sanctiestrategie Gedoogstrategie 26
5.2 Preventiestrategie De preventiestrategie richt zich op het vergroten van bewustwording bij burgers en bedrijven. Het doel is om de betrokkenheid en het draagvlak voor spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Gevolg hiervan is dat er minder toezicht en repressieve handhaving hoeft plaats te vinden, omdat er minder overtredingen worden gepleegd. Vanuit de gedachte dat burgers en bedrijven zelf primair verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet- en regelgeving én dat de gemeente onmogelijk op alle gedragingen van burgers kan toezien, wordt de preventiestrategie een belangrijke rol toegekend. Een belangrijk instrument voor invulling van de preventiestrategie is de zogenaamde Tafel van Elf (T 11 ). De T 11 is een samenhangende opsomming van dimensies die bepalend is voor het naleefgedrag. De T 11 is ontstaan vanuit de praktische behoefte om inzicht te krijgen in de factoren die leiden tot spontaan naleefgedrag en om te bepalen welke invloed rechtshandhaving daarop heeft. De basis wordt gevormd door een combinatie van in de literatuur voorkomende sociaalpsychologische, sociologische en criminologische theorieën, aangevuld met algemene inzichten en praktijkervaringen op het terrein van rechtshandhaving. Binnen de preventiestrategie hoort een aantal onderwerpen thuis: Communicatie in brede zin van het woord om de bekendheid van wet- en regelgeving te vergroten en om de subjectieve beleving van een potentiële overtreder te beïnvloeden, waar het bijvoorbeeld betreft zijn perceptie met betrekking tot de kans om betrapt te worden, de kans dat daadwerkelijk een sanctie wordt opgelegd en de ernst van de sanctie. Drempelverlaging om burgers en bedrijven eerder overtredingen te laten melden (b.v. bereikbaarheid). Toetsen van regels/voorschriften en beleid op duidelijkheid voor iedereen, en op handhaafbaarheid. Beleidsontwikkeling om aan te geven hoe aan de dimensies van de T 11 inhoud wordt gegeven. In elk beleidsdocument wordt een paragraaf opgenomen waarin expliciet aandacht wordt besteed aan de geschetste dimensies in relatie tot handhaving. De preventiestrategie wordt uitgewerkt in het handhavingprogramma. 5.3 Handhavingstrategie Handhaving ziet op naleving van een gestelde norm. De norm is vastgelegd in een wet, verordening of vergunning en geldt voor een ieder tot wie de norm zich richt. De handhavingstrategie is vooral repressief van aard. Repressief handhavend optreden is primair gericht op herstel, ontmoediging en/of op straf: op het herstellen van de situatie in de normconforme toestand, op het ontmoedigen van de dader of mogelijke andere daders om soortgelijke overtredingen nogmaals te begaan en/of op het straffen van de dader voor zijn overtreding en zijn wederrechtelijk verkregen voordeel, kortom op het beëindigen van een illegale situatie. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden zijn voor de gemeente de meest voor de hand liggende handhavinginstrumenten om tegen een illegale situatie op te treden. Privaatrechtelijke handhaving als instrument wordt in dit plan niet verder besproken, maar kan in sommige situaties ook worden gehanteerd om illegaliteit te beëindigen. Repressieve handhaving vervult ook een preventieve rol in de zin van beïnvloeding van de subjectieve beleving. Een daadkrachtige gemeente op het gebied van toezicht en handhaving zendt signalen uit naar haar omgeving, dat overtredingen niet lonen en dat niet met haar te spotten valt. De handhavingstrategie bestaat uit een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie. 27