H200807 Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst A.A.B.H. Kuiper MSc BA dr. A.R.M. Wennekers Zoetermeer, 26 juni 2008
This report is published under the SCALES-initiative (SCientific AnaLysis of Entrepreneurship and SMEs), as part of the 'SMEs and Entrepreneurship programme' financed by the Netherlands Ministry of Economic Affairs. Most recent EIM reports and much more on SMEs and Entrepreneurship can be found at: www.entrepreneurship-sme.eu. The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections. 2
Twee decennia ondernemerschapsbeleid in beeld: een jong beleidsprogramma in sociaaleconomische context geplaatst Een literatuurverkenning A.A.B.H. Kuiper MSc BA Erasmus University Rotterdam, Faculty of Social Sciences - Public Administration, P.O. Box 1738, 3000 DR Rotterdam, the Netherlands; EIM Business and Policy Research - part of Panteia, P.O. Box 7001, 2701 AA Zoetermeer Corresponding author kuiper@fsw.eur.nl dr. A.R.M. Wennekers EIM Business and Policy Research - part of Panteia, P.O. Box 7001, 2701 AA Zoetermeer 3
Inhoudsopgave Samenvatting... 6 1. Introductie... 8 2. Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid in een historische context.. 11 2.1 De veranderde rol en betekenis van ondernemerschap... 11 2.2 Het ontstaan van ondernemerschapsbeleid in Nederland... 13 2.3 Ondernemerschapsbeleid, MKB-beleid en startersbeleid; wat is wat?... 14 2.4 Beleidsnota's 1982-2003; een kort overzicht... 17 2.4.1 Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf, EZ; SZW; CRM; LV, 1982... 17 2.4.2 Ruim baan voor ondernemen, EZ, 1987... 18 2.4.3 Werk door ondernemen, EZ; SZW; Financiën, 1995... 19 2.4.4 De Ondernemende Samenleving, EZ, 2000... 20 2.4.5 In actie voor ondernemers, EZ, 2003... 21 2.4.6 Bevindingen... 22 3. Bewegingen en trends in de beleidsvisies over macro-sociaaleconomisch beleid, MKB en ondernemerschap... 24 3.1 Introductie... 24 3.2 ESB-nieuwjaarsartikelen van de Secretaris-Generaal van het Ministerie van Economische Zaken... 24 3.2.1 Introductie... 24 3.2.2 De thema's van SG F.W. Rutten (1980-1990)... 25 3.2.3 De thema's van SG L.A. Geelhoed (1991-1997)... 27 3.2.4 De thema's van SG J.W. Oosterwijk (2001-2007)... 30 3.2.5 Een beknopte contentanalyse van 28 jaar ESB-nieuwjaarsartikelen 31 3.2.6 Bevindingen... 36 3.3 Rapportages vanuit RMK, WRR en SER ten aanzien van MKB en ondernemerschap... 39 3.3.1 Plaats en toekomst van het MKB (ESB, 1982)... 39 3.3.2 WRR over het MKB (1987)... 40 3.3.3 WRR over de ondernemende samenleving (1998)... 42 3.3.4 SER over marktwerkingsbeleid en ondernemerschapsbeleid (1998)... 45 4. Bevindingen en conclusies... 48 4.1 Bevindingen hoofdstuk 2... 48 4.2 Bevindingen hoofdstuk 3... 50 Literatuur... 53 Bijlage I: tabel contentanalyse... 57 4
5
Samenvatting In dit rapport wordt een eerste blik geworpen op het beleidsprogramma ten aanzien van ondernemerschaps- en startersbeleid dat in de periode 1982-2003 binnen het generieke economische beleid van het Ministerie van Economische Zaken is ontstaan. Er worden twee onderzoeksvragen gesteld: (1) Hoe hangen ontstaan en ontwikkeling van het moderne startersbeleid in Nederland vanaf 1982 samen met de belangrijkste internationale en nationale technologische, economische en maatschappelijke trends van de afgelopen decennia? (2) Hoe past het ontstaan van het moderne startersbeleid in de ontwikkeling van het denken over economie en arbeidsmarkt binnen het Ministerie van Economische Zaken en bij adviesorganen zoals WRR, SER en de toenmalige RMK? Onze bevindingen naar aanleiding van deze onderzoeksvragen zijn als volgt: het beleidsprogramma is ontstaan in de macro-economische context waar sinds de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw een systeemswitch heeft plaatsgevonden van de Managed Economy naar de Entrepreneurial Economy dat gevoed door technologische vooruitgang, globalisering en de rol van kennis in de economie de omgeving heeft gecreëerd waarin meer dynamische bedrijfskenmerken succesfactoren zijn. De zware recessie van het begin van de jaren tachtig en (mede dientengevolge) de overgang van demand-side economics naar supply-side economics als visie op het algemene economisch overheidsbeleid hebben de beleidsruimte geschapen voor het ontstaan van het moderne beleidsprogramma ondernemerschapsbeleid en startersbeleid. Dit bleek uit een studie van de nieuwjaarsartikelen van de secretarissen-generaal van het Ministerie van Economische Zaken. Hieruit bleek tevens dat problemen ten aanzien van de hoge werkloosheid, de overheidsfinanciën, de (on)betaalbaarheid van de verzorgingsstaat en beleidsontwikkelingen op EU-niveau gezien kunnen worden als zaken die mede meer beleidsruimte voor ondernemerschap hebben gecreëerd. De betekenis van ondernemerschapsbeleid is ambigu. In dit rapport is een afbakening gemaakt tussen MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid op basis van twee uit het moderne ondernemerschaponderzoek afgeleide dimensies. Hierbij wordt ondernemerschap vooral opgevat in de zin van entrepreneurship en dus als gedragscategorie ('pursuing opportunities without regard to the resources one currently controls') en niet zozeer als een beroep ('zelfstandig ondernemerschap'). De eerste dimensie betreft de doelgroep van het beleid: bestaande bedrijven versus (pre)starters en nieuwe bedrijven. De tweede dimensie betreft de inhoud van het beleid: beleid t.a.v. nieuwe bedrijfsactiviteiten en dynamiek versus overig beleid (zoals het bevorderen van een 'level playing field'). Ondernemerschapsbeleid is dan het stimuleren van nieuwe economische activiteiten en dynamiek, zowel via bestaande als nieuwe ondernemingen. Het overheidsbeleid dat specifiek gericht is op het bevorderen en faciliteren van startende en nog te starten ondernemingen wordt hierbij aangeduid als startersbeleid. Startersbeleid is dus altijd ondernemerschapsbeleid, maar niet andersom. Overheidsbeleid dat gericht is op bestaande midden- en kleinbedrijven wordt hier aangeduid als MKB-beleid. 6
Instrumenten die kunnen worden aangemerkt als MKB-beleid kunnen dus deels ook onder ondernemerschapsbeleid vallen, maar niet onder startersbeleid. In de praktijk van het beleid gelden deels andere overwegingen. Ondernemerschapsbeleid is wat ondernemerschapsbeleid wordt genoemd. Het onderliggende ondernemerschapsbegrip fluctueert daarbij tussen entrepreneurship en zelfstandig ondernemerschap. Dit laatste begrip is bijna synoniem met het MKB. Mede daardoor is ondernemerschapsbeleid soms oude wijn (MKB-beleid gericht op ondersteuning van incumbents) in nieuwe zakken. Vanuit een starters- en kleine-ondernemingsperspectief was het beleid dat EZ vóór de jaren tachtig voerde in essentie remmend voor starters en ondersteunend voor incumbents. Het beleid uit die tijd moet vooral ook gezien worden in de context van een veronderstelde kwetsbaarheid van het MKB tegenover het grootbedrijf. In de periode 1982-2003 werden het MKB en in het bijzonder nieuwe bedrijfsoprichtingen meer en meer als volwaardige deelnemer aan de nationale economie gezien, met een onmisbare bijdrage aan banencreatie en innovatie. Voorts blijkt uit een eerste blik op de beleidsnota's van EZ tussen 1982-2003 dat de doelstellingen en instrumenten tussen 1982 en 2003 in hoge mate constant zijn geweest. Het beleidsprogramma was instrumenteel voor de generieke beleidsdoelstellingen van EZ, te weten: economische groei, werkgelegenheid en (vanaf midden jaren negentig) dynamiek. Geleidelijk lijkt ondernemerschap(sbeleid) meer een doel op zich te worden: niet slechts instrumenteel ten aanzien van de generieke beleidsdoelstellingen maar ook als een doel op zich omdat de bredere maatschappelijke implicaties van ondernemerschap als onmiskenbaar positief worden beschouwd. Het programma evolueert van beleid gericht op het MKB naar beleid gericht op de ondernemerschapsfunctie, en zo richt ondernemerschapsbeleid zich ook meer op startende ondernemingen en, breder beschouwd, op startende ondernemerschapsactiviteiten. Als er één grote verandering in het beleid genoemd moet worden, dan is het de afschaffing in 2007 van de zeven decennia oude vestigingswetgeving. De algemene trend van twee decennia is toenemende aandacht voor ondernemerschap, al is de nuance van die aandacht afhankelijk van de conjunctuur. Het lijkt namelijk zo te zijn dat in conjuncturele voorspoed ondernemerschapsbeleid meer offensief wordt ingezet (als doel op zich) en in conjuncturele neergang meer defensief (instrumenteel voor banencreatie) wordt opgevat. 7
1. Introductie In de laatste twee decennia van de 20 ste eeuw vond er in veel moderne economieën een fundamentele systeemswitch plaats. Onder invloed van de ICT-revolutie en het wegvallen van economische grenzen (globalisering) werd een economisch systeem gebaseerd op relatieve stabiliteit, continuïteit, homogeniteit en routine ingeruild voor een economie met kenmerken als flexibiliteit, turbulentie, diversiteit en creativiteit. Dit staat ook bekend als de overgang van de Managed Economy naar de Entrepreneurial Economy (Audretsch en Thurik, 2000; 2001). Deze overgang heeft grote gevolgen gehad voor het economische beleid. In de Managed Economy was het overheidsbeleid vooral gericht op grote bedrijven die konden floreren door optimaal gebruik te maken van schaalvoordelen. In de laatste decennia is het beleid zich meer gaan richten op de middelgrote en kleine bedrijven (het MKB) omdat in de Entrepreneurial Economy juist aan deze categorie bedrijven eigenschappen worden toegedacht die voordelig zijn op macro-economisch niveau. Ten eerste zijn in de moderne diensten- en kenniseconomie schaalvoordelen minder prominent. Ten tweede wordt van het MKB in het algemeen en van starters in het bijzonder een belangrijke bijdrage verwacht aan dynamiek (met name aan concurrentie en innovatie) en daarmee aan economische groei en werkgelegenheidscreatie. Ook in Nederland is het overheidsbeleid niet achter gebleven bij deze ontwikkelingen. Tot het begin van de jaren tachtig was het beleid vooral gericht op het versterken en ondersteunen van bestaande bedrijven. Vanaf 1982 is het overheidsbeleid zich geleidelijk meer gaan richten op het bevorderen van nieuwe economische activiteiten van zowel bestaande als nieuwe bedrijven. De generieke beleidsdoelstellingen van het Ministerie van Economische Zaken 1 - (stabiele) economische groei en werkgelegenheid - werden zoals blijkt uit de beleidsnota's en de ESB-nieuwjaarsartikelen van de SG's van EZ dan ook aangevuld met dynamiek. Beleidsvorming is een complex proces met vele publieke en private actoren. Het Ministerie van Economische Zaken heeft een centrale rol in het maken van het economische beleid en heeft daarbij vanaf 1982 meer en meer de verantwoordelijkheid op zich genomen voor het initiëren van voorwaardenscheppend beleid voor ondernemerschap. Het stimuleren van nieuwe economische activiteiten en dynamiek kan zowel gericht zijn op bestaande als op nieuw op te richten ondernemingen. Dergelijk overheidsbeleid is wat hier onder ondernemerschapsbeleid zal worden verstaan 2. Het overheidsbeleid dat specifiek gericht is op het bevorderen en faciliteren van startende en nog te starten ondernemingen wordt hier aangeduid als startersbeleid. Startersbeleid is dus altijd ondernemerschapsbeleid, maar niet andersom. Overheidsbeleid dat gericht is op bestaande midden- en kleinbedrijven wordt hier aangeduid als MKB-beleid. Instrumenten die kunnen worden aangemerkt als MKB-beleid kunnen dus deels ook onder ondernemerschapsbeleid vallen, maar niet onder startersbeleid. Zie figuur 1 voor een schematisch overzicht van de relatie tussen MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en 1 Zie bijvoorbeeld: EZ (1982; 1987; 1995; 1998; 2000; 2003). 2 Ondernemerschap valt daarom gedeeltelijk samen met innovatiebeleid - daar waar het met nieuwe bedrijfsactiviteiten te maken heeft. 8
startersbeleid. In paragraaf 2.3 wordt deze categorisering nader onderbouwd en wordt ingegaan op definitieverschillen vanuit een onderzoeksoptiek versus een beleidsoptiek. Doelgroep Bestaande bedrijven (pre) starters en nieuwe bedrijven ONDERNEMERSCHAPSBELEID MKB-BELEID STARTERSBELEID Andersoortig beleid Beleid ten aanzien van nieuwe activiteiten en dynamiek Figuur 1: Een categorisering van het economische overheidsbeleid ten aanzien van MKB en ondernemerschap In dit rapport wordt een eerste overzicht gegeven van het beleidsprogramma van EZ in de periode 1982-2003 ten aanzien van ondernemerschap in Nederland. Er zal daarbij speciale aandacht zijn voor het startersbeleid. De indeling van het rapport 3 is als volgt. Hoofdstuk 2, getiteld ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid in een historische context, beschrijft de ontwikkelingen op het niveau van de samenleving en nationale economie. Eerst wordt het proces van de veranderende rol van ondernemerschap - dat samenviel met een verandering van het economische systeem - beschreven (paragraaf 2.1). Dit wordt gevolgd door een korte beschrijving van het ontstaan van (modern) ondernemerschapsbeleid in Nederland (2.2) en een nadere definiëring van de termen/concepten MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid (2.3), waarbij ook aandacht wordt gegeven aan twee eclectische theoretische raamwerken van ondernemerschapsbeleid (Lundström & Stevenson, 2005; Verheul et al., 2002). Tot slot wordt een beknopt overzicht gegeven van de vijf belangrijkste beleidsnota's die in de periode 1982-2003 op dit terrein zijn uitgebracht. 3 Dit rapport is het eerste in een meerjarige studie naar ontstaan en ontwikkeling van het moderne startersbeleid in Nederland. 9
In hoofdstuk 3 worden de in de afgelopen decennia gepubliceerde en voor ondernemerschap relevante macro-economische beleidsvisies van het Ministerie van Economische Zaken evenals analyses en visies van enkele adviesorganen op economisch terrein onder de loep genomen. In paragraaf 3.2 wordt een overzicht gegeven van de nieuwjaarsartikelen van de achtereenvolgende Secretarissen-Generaal (SG's) van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) in Economisch Statistische Berichten (ESB) tijdens de periode 1980-2006. De gedachte hierachter is dat deze nieuwjaarsartikelen zowel een analyse geven van de (macro-)economische situatie en ontwikkeling als een beeld van de gepercipieerde beleidsimplicaties daarvan. Ook maken zij de anticipatie van EZ ten aanzien van sociale, economische en politieke factoren, die kon uitmonden in beleidvoornemens van de regering, inzichtelijk. In paragraaf 3.3 volgt een uiteenzetting van enkele relevante beleidsvisies ten aanzien van het MKB en ondernemerschap, vanuit de Sociaal-Economische Raad (SER), de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de toenmalige Raad voor het Midden- en Kleinbedrijf (RMK). In hoofdstuk 4 volgt tot slot van dit rapport een overzicht van relevante bevindingen en conclusies. In volgende publicaties zal dieper worden ingegaan op het daadwerkelijk geformuleerde ondernemerschapsbeleid van het Ministerie van Economische Zaken in de periode 1982-2003. Eerst zullen dan de genoemde eclectische raamwerken ten aanzien van ondernemerschapsbeleid nader worden uiteengezet. Daarna zal het beleid uitgebreider worden beschreven aan de hand van de beleidsnota's van EZ in de periode 1982-2003, en vervolgens worden geïnterpreteerd en geduid in termen van de twee eclectische raamwerken. Voor een uiteindelijke beoordeling zijn de onderliggende assumpties van beleidsmakers en politici eveneens van belang. Ook deze dienen in toekomstige rapportages aandacht te krijgen, evenals de wetenschappelijke validiteit van deze assumpties 4. 4 Dit heeft te maken met het feit dat beleidstheorie hier wordt gedefinieerd als het geheel van onderliggende assumpties van beleidsmakers in de praktijk. Beleidsnotities geven hiervan een beperkt en wellicht vertroebeld beeld. In een toekomstig rapport zullen interviews met beleidsmakers en andere betrokkenen als bron worden toegevoegd. Dan kunnen de onderliggende assumpties duidelijker worden blootgelegd en kan de wetenschappelijke validiteit ervan worden geanalyseerd. 10
2. Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid in een historische context 2.1 De veranderde rol en betekenis van ondernemerschap Ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid zijn veelzijdige en complexe fenomenen die sinds bijna drie decennia de aandacht opeisen van sociale wetenschappers, beleidstheoretici en beleidsbeoefenaren. Een belangrijke stimulans voor de opleving van wetenschappelijke en politieke aandacht voor ondernemerschap en ondernemerschapsbeleid was zonder twijfel The Job Generation Process uit 1979, waarin de auteur - David Birch - claimde dat kleine en middelgrote bedrijven, in vergelijking met de grote ondernemingen, inmiddels verantwoordelijk waren voor een bovenproportionele bijdrage aan de werkgelegenheidsgroei. Ruim vóór de publicatie van Birch's artikel was er in 1971 in het VK al het belangwekkende rapport van een staatscommissie onder voorzitterschap van J.E. Bolton ten behoeve van de 'Inquiry on Small Firms'. Deze commissie werd ingesteld om de rol en status van het kleinbedrijf te onderzoeken, omdat deze sector zich toen in een al decennia lang durende neergang bevond. In het rapport wordt niettemin geconcludeerd dat het kleinbedrijf als sector economisch houdbaar is en eigen economische functies vervult die bijdragen aan de vitaliteit en innovativiteit van de economie van het VK (Bolton, 1971, p. 343) Sinds Birch doorkruist ondernemerschap vele wetenschapsgebieden en beleidsvelden. Het is zowel onderwerp van (wetenschappelijk) onderzoek als beleidsdoelstelling én beleidsinstrument. Ook wordt er in de academische wereld en in de populaire media gesproken over de rol die ondernemerschap kan spelen bij het behoeden van het continentale Europa voor het (economisch) verder achterop raken ten opzichte van de Verenigde Staten, de opgekomen economieën van Zuidoost-Azië en de opkomende reuzen China en India. Zoals andere zaken die veel aandacht krijgen - bijvoorbeeld globalisering en klimaatverandering - is ook ondernemerschap omkleed met ambiguïteiten. Enerzijds wil dit zeggen dat er over de taalkundige betekenis van ondernemerschap allerminst consensus bestaat (Wennekers, 2006: 21-28), waarbij in het dagelijkse gebruik maar ook in wetenschappelijke verhandelingen de betekenis van ondernemerschap veelal impliciet bekend wordt verondersteld terwijl niet expliciet wordt gemaakt welke betekenis wordt gebezigd. Een belangrijk onderscheid is dat tussen ondernemerschap als beroep en ondernemerschap als gedrag. Ondernemerschap als beroep betekent werken voor eigen rekening en risico, dit in tegenstelling tot werken in loondienst. Voor ondernemerschap als gedrag kiezen wij als werkdefinitie het 'pursuing opportunities without regard to the resources one currently controls' van Stevenson and Jarillo (1990). Management daarentegen beoogt juist om de beschikbare hulpbronnen optimaal aan te wenden. Een speciaal geval van ondernemerschap als gedrag is het 'innovatief ondernemerschap' (neue Kombinatione) van Schumpeter (1934). Anderzijds is er in de economische wetenschap ook geen definitieve consensus over de functie van ondernemerschap in de economie (zie bijv. Van Praag, 1999). De semantische ambiguïteit vergroot ook de onduidelijkheid wat precies de economische functies en effecten van ondernemerschap zijn. Pragmatisch gezien zou gesteld kunnen worden dat 11
definities ten aanzien van ondernemerschap er in allerlei soorten en maten zijn, en dat het afhangt van de toepassing en context welke definitie passend en relevant is (Verheul et al. 2002: 13). Mede onder invloed van academici als Schumpeter in zijn latere geschriften (1942), Chandler (1977) en Galbraith (1967) had ondernemerschap vanaf het midden van de 20 ste eeuw niet de economische en maatschappelijk positieve connotaties zoals het die vandaag de dag wel heeft. Ondernemerschap 5 werd gezien als iets dat weliswaar bevorderlijk was voor de sociale cohesie - het verschafte immers een groot gedeelte van de werkgelegenheid - maar toch werden kleine bedrijven vanuit een economisch efficiencyperspectief door beleidsmakers en economen veelal niet wenselijk geacht 6 (Audretsch et al., 2002: 1-2). Ondernemerschap werd toen dus gelijkgesteld met karakteristieken die eigen waren aan kleine ondernemingen maar geen wezenlijke bijdragen aan productiviteitsgroei en concurrentiekracht reflecteerden. Vanaf de Tweede Wereldoorlog tot het einde van de jaren zeventig van de 20 ste eeuw werd het westerse economische systeem gekenmerkt door stabiliteit, continuïteit en homogeniteit. Dit is wat Audretsch en Thurik (2000; 2001) de Managed Economy noemen. Grote bedrijven hebben in een dergelijk economisch systeem onverslaanbare voordelen ten opzichte van kleine bedrijven. Grote bedrijven konden immers profiteren van economies of scale, een fenomeen dat volgens eerder genoemde academici in de toekomst op de hele (wereld)economie van toepassing zou worden. Zelfstandig ondernemerschap werd daarom vanuit de overheid wel ondersteund, maar niet proactief bevorderd. De omslag van de dominantie van Big Business naar de herleving van (zelfstandig) ondernemerschap vond plaats in de laatste decennia van de 20 ste eeuw onder invloed van verschillende revoluties in het economische systeem. Allereerst werd in de meest hoogontwikkelde economieën geleidelijk steeds duidelijker dat de fase van industrialisatie werd opgevolgd door die van de diensten- en kenniseconomie. Mede in samenhang hiermee is in de VS en het VK al vanaf begin jaren zeventig het aantal zelfstandige ondernemers in de beroepsbevolking voor het eerst in meer dan een eeuw weer voorzichtig gaan stijgen (Wennekers, 2006). Ten tweede kwam in oktober 1989 de Koude Oorlog ten einde, de Berlijnse Muur werd afgebroken en het IJzeren Gordijn zou niet veel later vallen. Deze gebeurtenissen luidden het opbreken van de lokale kapitaalmarkten in en leidden tot allerlei economische, sociaal-maatschappelijke en culturele processen die nu tezamen 'globalisering' worden genoemd. In combinatie met de al eerder begonnen ICT revolutie leidde dit in de jaren negentig tot de situatie waarin de zogenaamde lagekostenlocaties een comparatief voordeel kregen ten opzichte van hogekostenlocaties wat betreft de input voor massaproductie (kapitaal en informatie) (Thurik, 2007, p. 2). De hogekostenlocaties kregen hierdoor een comparatief voordeel bij de economische activiteiten die niet zo gemakkelijk geproduceerd, verplaatst en 5 Merk op dat ondernemerschap hier veelal werd opgevat als zelfstandig ondernemerschap en daarmee synoniem is met Midden- en Kleinbedrijf en niet met zaken als vernieuwing, dynamiek en groei. 6 Een uitzondering hierop is het genoemde Bolton Report. 12
verhandeld kunnen worden zonder kosten. Dit is in het bijzonder het geval met op kennis gebaseerde economische activiteiten die gekenmerkt worden door grote onzekerheid, een grote asymmetrie tussen mensen en moeilijke overdraagbaarheid. Dit economische systeem is wat Audretsch en Thurik (2000; 2001) de Entrepreneurial Economy noemen; deze wordt gekenmerkt door elementen als flexibiliteit, turbulentie, diversiteit, creativiteit en nieuwheid en nieuwe vormen van verbindingen en clusteren (Thurik, 2007, p. 2). 2.2 Het ontstaan van ondernemerschapsbeleid in Nederland In de jaren vijftig werden de eerste beleidsnotities na WO2 door EZ vervaardigd onder leiding van minister van Economische Zaken dr. Jelle Zijlstra (zie onder meer de Middenstandsnota 1954). Het beleid was pro grote bedrijven vanwege de in paragraaf 2.1 genoemde economisch-theoretische redenen. Het gevoerde beleid was bewust remmend voor starters. Een sprekend voorbeeld is de overigens al in 1937 ingevoerde Vestigingswet Kleinbedrijf die aan bedrijven minimale eisen stelde ten aanzien van kredietwaardigheid, handelskennis en vakbekwaamheid. De vestigingswet had als doel het voorkomen van een te grote toestroom van onbekwamen in het bijzonder en van overbezetting in het algemeen. De Vestigingswet bedrijven uit 1954 was van hetzelfde laken een pak, de kwalitatieve aspecten - het bevorderen van een goede bedrijfsuitoefening - van de wet werden echter wat meer benadrukt. Per juli 2007 is de Vestigingswet van 1954 inclusief haar latere wijzigingen in zijn geheel afgeschaft. De beschreven economische systeemomslag in de jaren zeventig en tachtig en de (h)erkenning hiervan door de politiek en beleidsmakers leidden ertoe dat het bevorderen van ondernemerschap geleidelijk steeds hoger op de politieke agenda werd geplaatst. Deze beweging maakte onderdeel uit van een meeromvattende omslag, waarbij het model van de zogenaamde 'demand-side economics' aan de kant werd gezet voor het model van 'supply-side economics'. Het eerste, ook wel het Keynesiaanse model genoemd, gaat ervan uit dat de overheid middels haar uitgavenpatroon de economie in gang moet houden dan wel af moet remmen omdat de vrije markt inherent instabiel zou zijn. Dit leidde onder meer tot een overdaad aan publieke werken en collectieve diensten, die doordat zij niet werden geleid door het prijsmechanisme veelal een misallocatie van arbeid en kapitaal veroorzaakten en mede daardoor inefficiënt en onhoudbaar bleken. Hierdoor viel in Nederland het begin van het moderne ondernemerschapsbeleid samen met de noodzakelijke grote saneringen in de verzorgingsstaat die werden ingezet vanaf het kabinet Lubbers I. Vanuit een starters- en kleine-ondernemingsperspectief was het beleid dat EZ vóór de jaren tachtig voerde dus in essentie remmend voor starters en ondersteunend voor incumbents. In 1982 begon de omslag met Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf 7 en sindsdien kwamen 'ondernemer', 'zelfstandige' en andere dergelijke woorden veelvuldig voor in beleidsnota's. 7 Later ook wel Startersnotitie genoemd. 13
2.3 Ondernemerschapsbeleid, MKB-beleid en startersbeleid; wat is wat? Allereerst merken we op dat het in de wetenschap gebruikelijk is dat definities niet objectief vastliggen maar afhankelijk zijn van het gebruiksdoel en van de mate waarin ze bepaalde verschijnselen inzichtelijk maken. Dit is ook het geval met de definitie van ondernemerschapsbeleid. Qua gebruiksdoel kunnen we onderscheid maken tussen beleid en wetenschappelijk onderzoek. In de beleidsoptiek zijn de definities gerelateerd aan de praktijk, ofwel als we beleidsdocumenten onderzoeken dan kijken we naar: welk beleid is geformuleerd en uitgevoerd en hoe wordt dat be- of genoemd? Als zodanig geformuleerd en uitgevoerd zíjn MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid in deze context dan ook dát beleid. In de onderzoeksoptiek is de definitie meestal gerelateerd aan een conceptueel model van basiskenmerken en/of determinanten van ondernemerschap. Ook hier is de definiëring dus subjectief en krijgt deze vorm door het maken van conceptuele keuzes. Zo maakt het raamwerk van Lundström en Stevenson (2005), het zogenaamde Entrepreneurship Policy Framework, een heldere conceptuele distinctie tussen Small and Medium Enterprise Policy (SME Policy) en Entrepreneurship Policy (EP). Het bijzondere maar ook verwarrende element aan dit raamwerk is echter dat hun EP-typologieën deels een theoretische basis kennen maar tevens (en vooral) zijn gebaseerd op het daadwerkelijk gevoerde beleid in een aantal onderzochte landen. De verschillende soorten van EP zijn als het ware een rationele reconstructie op basis van beleidsanalyse, gevangen en geëxpliceerd in een semiprescriptief model van 'best practices'- al lijkt de bewijsvoering dat deze best practices voldoende resultaat inhouden niet echt aanwezig te zijn. Het raamwerk van Verheul et al. (2002) 8, het zogenaamde G-model, onderscheidt twee verschillende definities van ondernemerschap namelijk die van 'business ownership rate' (de statische definitie van ondernemerschap) en 'start-up activity' (de dynamische definitie van ondernemerschap), maakt op economisch theoretische grondslagen een distinctie tussen de vraagzijde en aanbodzijde van ondernemerschap en onderscheidt drie analyseniveaus (persoon, bedrijf en meso/macro). Met dit model kan het ondernemerschapsbeleid (beleid dat het statische dan wel dynamische ondernemerschap bevordert) in vijf hoofdtypen worden ingedeeld. Het G-model is in essentie een descriptief model maar biedt in zijn onderliggende veronderstellingen veel prescriptieve handvatten voor beleidsmakers (zie hiervoor hoofdstuk 1 in Audretsch et al., 2007). Het overkoepelende proces ten aanzien van de beleids- en onderzoeksoptiek is de ontwikkeling van definities in de tijd onder invloed van wijzigende beleidsvoorkeuren, bijvoorbeeld door veranderingen van politieke aard (beleidsoptiek) of vanwege voortschrijdend inzicht (economische onderzoeksoptiek). In een volgend rapport zullen de verschillen tussen de beide perspectieven nader aan het licht komen. Als schot voor de boeg worden hieronder de drie - voor dit rapport relevante - soorten beleid beschreven die aan beide perspectieven onderhevig zijn: MKB-beleid, ondernemerschapsbeleid en startersbeleid 9. 8 Voor recentere versies van dit model zie Wennekers (2006) en Audretsch, Grilo and Thurik (2007). 9 De gegeven definities moeten vooral gezien worden als een (beperkte) verslaggeving van de heersende beleids- en economische onderzoeksdefinities van de beleidssoorten. 14
Vanuit de onderzoeksoptiek is daarbij een afbakening gemaakt op basis van twee uit het moderne ondernemerschapsonderzoek afgeleide dimensies. Hierbij wordt ondernemerschap vooral opgevat in de zin van entrepreneurship en dus als gedragscategorie ('pursuing opportunities without regard to the resources one currently controls') en niet zozeer als een beroep ('zelfstandig ondernemerschap'). De eerste dimensie betreft de doelgroep van het beleid: bestaande bedrijven versus (pre)starters en nieuwe bedrijven. De tweede dimensie betreft de inhoud van het beleid: beleid t.a.v. nieuwe bedrijfsactiviteiten en dynamiek versus overig beleid (zoals het bevorderen van een 'level playing field'). Binnen de beleidsoptiek gelden deels andere overwegingen. Ondernemerschapsbeleid is wat ondernemerschapsbeleid wordt genoemd. Het onderliggende ondernemerschapsbegrip fluctueert daarbij, expliciet dan wel impliciet, tussen entrepreneurship en zelfstandig ondernemerschap. Dit laatste begrip is in de praktijk bijna synoniem met het MKB. Wellicht spelen in het woordgebruik van het beleid ook al dan niet bewuste overwegingen van 'politieke marketing' een rol aangezien ondernemerschap sinds begin jaren negentig een zekere sociale wenselijkheid heeft verkregen en wellicht beter 'verkoopt' dan de term MKB. MKB-beleid is het overheidsbeleid dat gericht is op het functioneren van het (bestaande) midden- en kleinbedrijf in de Nederlandse economie. Tussen 1982 en 1987 bestond het uit twee delen 10 : (1) het integratiebeleid (EZ, 1987, p. 8 en pp. 11-15) en (2) het functionele beleid. Het integratiebeleid verenigt het algemene overheidsbeleid met de onderdelen die medebepalend zijn voor het omgevingsklimaat van het MKB en heeft als functie het MKB-beleid in het algemene economische beleid te integreren (Ibid.). Dat moet vooral gezien worden in de context van de veronderstelde kwetsbaarheid van het MKB tegenover het grootbedrijf. Beleidsmakers hebben allereerst te maken met de algemene economische doelstellingen die bestaan uit het bevorderen van economische groei en werkgelegenheid. Naast deze doelstellingen bestaan er verschillende soms tegengestelde belangen die niet altijd geheel stroken met deze algemene doelstellingen. Een voorbeeld van de dilemma's waarvoor de beleidsmaker wordt gesteld is het rapport van het KNOV dat een reactie was op 'Ruim baan voor Ondernemen' (Ibid.), genaamd 'Ruimer Baan voor Ondernemen' (KNOV, 1988). In deze reactie wordt de mogelijkheid naar voren gebracht dat het beleid niet altijd als doel dient te hebben de algemene economische beleidsdoelen te bevorderen maar ook moet letten op de (zogenaamde) 'kwalitatieve belangen' van het MKB. Het functionele beleid speelt in op de specifieke kenmerken van het MKB waarvoor apart beleid gewenst is, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van kennis en financiering (EZ, 1987, p. 8 en pp. 15-18), en die niet in het integratiebeleid passen omdat ze geen algemeen (in de MKB-beleidscontext) karakter hebben. Deze dichotomie van MKB-beleid werd in de beleidsnotitie van 1982 en 1987 gehanteerd maar is daarna (1995, 2000, 2003) losgelaten. Over het algemeen kan gesteld worden dat MKB-beleid het beleid is dat gericht is op het bestaande MKB binnen de kaders van de vaste 10 Daarnaast richtte en richt specifiek beleid zich op specifieke groepen ondernemers, zoals technostarters, vrouwelijke ondernemers, etnische ondernemers en exporteurs in het MKB. 15
generieke beleidsdoelstellingen (economische groei, werkgelegenheid en (later) dynamiek). Ondernemerschapsbeleid richt zich niet zozeer op de ondernemer in het algemeen of op individuele bedrijven in het bijzonder maar op (het bevorderen van) een bepaald individueel economisch gedrag: het ondernemen (Lundström and Stevenson, 2005, p. 45 ev.). Ondernemerschap wordt grofweg beïnvloed door een externe en een interne component. De externe component bestaat uit de situationele en omgevingsfactoren die de bedrijfsuitoefening beïnvloeden. De interne component bestaat uit de cognitieve en vaardigheidsaspecten die individuen al dan niet tot ondernemen aanzetten. Qua beleid moet bij de externe component onder meer gedacht worden aan fiscale en arbeidsmarktwetgeving, aan regeldruk en aan toetredingsbarrières, welke het directe dan wel indirecte gevolg zijn van overheidsbeleid. Bij de interne component zijn onderwijs en voorlichting belangrijke beleidsmiddelen. Vaardigheden die bevorderlijk zijn voor het succes van ondernemen zijn (tot op zekere hoogte) aan te leren. Ook de informatievoorziening door de overheid is een belangrijke factor in het beslissingsproces van de (potentiële) ondernemer. De doelstelling van ondernemerschapsbeleid is het bevorderen van ondernemend gedrag. De middelen om dit te bereiken zijn, zoals eerder gesteld, het creëren van een klimaat waarin ondernemers met succes kunnen ondernemen. Zoals in de analyse van het startersbeleid duidelijk zal worden, is dit ondernemerschapsbeleid in de praktijk soms oude wijn (MKB-beleid) in nieuwe zakken, met het verschil dat de doelstelling niet meer het behartigen van en recht doen aan de belangen van het MKB is, maar het bevorderen van ondernemerschap. Omdat bepaalde karakteristieken van MKB-beleid, zoals het effectueren van een 'level playing field', samenvallen met de doelstellingen van het marktwerkingsbeleid dat ex ante ook als ondernemerschapsbeleid kan zijn geformuleerd door EZ, is het onderscheid tussen het originele MKB-beleid en ondernemerschapsbeleid vaak moeilijk te maken. Daarom spreken Lundström en Stevenson (2005) pas van ondernemerschapsbeleid wanneer het algemene voorwaarden schept en zich alleen richt op prestarters, starters en ondernemingen jonger dan 2 jaar. Ook in 'Werk door ondernemen' (EZ, 1995), waar het startersbeleid onder ondernemerschapsbeleid valt, is ondernemerschapsbeleid grotendeels een synoniem voor MKB-beleid aangezien het zwaartepunt op het beleid gericht op bestaande bedrijven ligt en niet zozeer algemene voorwaarden schept maar tijdelijke fiscale en financiële verlichting biedt aan starters. Zoals de titel van de nota ook al impliciet communiceert, dient het geformuleerde beleid vooral het instrumentele van het creëren van werkgelegenheid. In De ondernemende samenleving (2000) kantelt de betekenis van ondernemerschapsbeleid meer naar algemeen voorwaardenscheppend beleid (zonder specifieke doelgroep) gericht op het bevorderen van starters en wordt het synoniem aan wat in de entrepreneurship policy-literatuur wordt gezien als 'Newer Entrepreneurship Policy' (Lundström en Stevenson, 2005, p. 53). 16
Startersbeleid moet dan gezien worden als ondernemerschapsbeleid dat tot doel heeft het aantal startende ondernemingen te verhogen. Dit is het beleid dat in het onderhavige onderzoeksrapport voornamelijk aan de orde zal zijn en wat sinds 1982 in de genoemde Startersnotitie voor het eerst zichtbaar werd in het overheidsbeleid. 2.4 Beleidsnota's 1982-2003; een kort overzicht Hieronder wordt een kort overzicht gegeven van de vijf beleidsnota's die in de periode 1982-2003 van groot belang zijn geweest voor de ontwikkeling van het moderne ondernemerschapsbeleid en startersbeleid. Gezamenlijk kunnen zij worden beschouwd als een beleidsprogramma op dit terrein. Van elke nota worden kort de achtergrond en de beleidsdoelstellingen geschetst, en wordt kort beschreven met welke instrumenten de overheid trachtte deze doelen te bereiken. 2.4.1 Beleid Inzake het Starten van een (Eigen) Bedrijf, EZ; SZW; CRM; LV, 1982 Beleidsachtergrond - de problematiek De beleidsnotitie is het product van een samenwerking tussen de Ministeries van Economische Zaken (EZ), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) en Landbouw en Visserij (LV). De notitie richt zich op 'de problematiek van het starten van een eigen bedrijf in het algemeen en door werklozen in het bijzonder'. Dit laatste is te duiden met het feit dat de werkloosheid in 1982 een naoorlogs record bereikte (en later nog verder steeg in 1983 en 1984). Nieuwetechnologiestarters zijn in de notitie buiten beschouwing gelaten, evenals starters onder culturele minderheden en vrouwen. De notitie richt zich vooral op de start van eenmanszaken. De gepercipieerde positieve gevolgen van starters liggen op het gebied van werkgelegenheid en vernieuwing van de economische structuur. Wel moet het beleid dat in deze notitie wordt uiteengezet gezien worden als een onderdeel van het meeromvattende beleidspakket ten aanzien van werkgelegenheid en economische structuurproblemen. Het startersbeleid staat in dienst van het algemene economische beleid. Achteraf valt duidelijk te zien dat de notitie is geschreven op het grensvlak van twee tijdperken, en van beide de sporen draagt. Enerzijds wordt gesteld dat het van groot belang is de vestigingswetgeving te handhaven 11 en dient volgens de notitie 'een lichtvaardig kiezen voor het zelfstandig ondernemerschap, met alle gevolgen van dien, te worden voorkomen'. Anderzijds wordt gesproken van een 'positieve herwaardering van het zelfstandig ondernemerschap'. Beleidsterreinen Aan de titel van notitie ('beleid met betrekking tot het starten van een (eigen) bedrijf') valt op dat niet expliciet wordt gesproken van bevordering van het starten van een (eigen) bedrijf. In de notitie (pag. 1) wordt in dit verband onder meer opgemerkt dat toetreding 11 Zoals bekend is de vestigingswet inmiddels (anno 2007) opgeheven. 17
van nieuwkomers moet worden ontmoedigd in bedrijfstakken met (dreigende) overcapaciteit, maar dat de totstandkoming van nieuwe ondernemingen met goede marktperspectieven zal worden gestimuleerd. Het beleid valt uiteen in zes categorieën: (1) Voorlichting, advisering en begeleiding (2) Vestigingswetgeving (3) Bedrijfshuisvesting (4) Fiscale en sociale verzekeringsaspecten (5) Financiering van de vermogensbehoefte, en (6) Steun aan startende ondernemers in de inkomenssfeer. 2.4.2 Ruim baan voor ondernemen, EZ, 1987 Inleiding 'Ruim baan voor ondernemen', met als ondertitel 'Beleid voor het midden- en kleinbedrijf in nieuw perspectief' is een lijvige en doorwrochte beleidsnota. De analyses en beleidsvoornemens in de nota betekenen 'geen breuk in het beleid', maar beogen wel om het MKB-beleid meer in lijn te brengen met veranderende inzichten (p. 5). Er wordt met name beoogd om het MKB-beleid 'een minder beschermend en een sterker offensief karakter te geven' (p. 8). Het document is als volgt ingedeeld: allereerst is er een situatieschets van het MKB op basis van vooral statistische data van het CBS; vervolgens wordt het beleidskader uiteengezet, dit wil zeggen dat de uitgangspunten, doelstellingen en indeling van het MKB-beleid worden toegelicht; vervolgens wordt het beleid categorisch opgesomd met respectievelijk het integratiebeleid, het functionele beleid en het specifieke beleid. Het startersbeleid vindt men in het hoofdstuk 'specifieke onderwerpen' maar er zijn ook beleidsinstrumenten in de andere twee categorieën die (mede) gericht zijn op starters. Deze zijn vooral te verwachten in de deelcategorieën zelfstandigenbeleid, deregulering en regionaal beleid van het integratiebeleid, en onderwijs, vestigingsbeleid, financiering en voorlichting en advisering van het functionele beleid. Beleidsachtergrond - de problematiek Vertrekpunten zijn de sinds enige jaren plaatsvindende maatschappelijke herwaardering van ondernemerschap en particulier initiatief, alsmede de technologische veranderingen en de trend naar meer internationalisering die hoge eisen stellen aan de concurrentiekracht van het MKB (p. 6 en 7). Daarbij worden nieuwe bedrijven in het bijzonder van belang geacht voor het scheppen van werkgelegenheid en voor de modernisering en de dynamiek van het bedrijfsleven (p. 78). Het MKB-beleid beoogt voorwaardenscheppend te zijn en heeft als doel 'de bevordering van de oprichting, instandhouding en groei van (in potentie) levensvatbare ondernemingen in het MKB' (p. 10). Belangrijkste richtsnoer is de bijdrage van het MKB-beleid aan de algemeen-economische beleidsdoelstellingen: economische groei en werkgelegenheid. Het MKB-beleid bestaat uit integratie- en functioneel beleid. De uitgangspunten van het algemene sociaaleconomische overheidsbeleid sluiten hierdoor aan op de uitgangspunten van het MKB-beleid. 18
Tevens wordt in onderhavige beleidsnota het sinds 1982 gevoerde startersbeleid geëvalueerd. Hieronder gaan wij verder in op het startersbeleid. Doelstellingen van het startersbeleid De doelstellingen van het startersbeleid zijn sinds 1982: (1) het stimuleren van nieuwe bedrijven door middel van een gunstig klimaat voor het beginnen van een nieuw bedrijf; (2) het bevorderen van de slaagkans van nieuwe bedrijven; (3) het bevorderen van de doorgroeimogelijkheden van nieuwe bedrijven; (4) het ontmoedigen van niet-levensvatbare initiatieven. Er wordt gesteld dat aan de doelstellingen van het startersbeleid in belangrijke mate voldaan wordt in het financiële en sociaal-economische beleid en het MKB-beleid. In het algemeen mag het instrumentarium dat speciaal voor starters is ontwikkeld alleen gunstiger zijn voor hen wanneer het van toepassing is op specifieke startersproblemen. Hetzelfde geldt voor categoriaal onderscheid binnen de groep starters (op bijvoorbeeld etniciteit, werkloosheid, technologie). Beleidsterreinen en -instrumenten startersbeleid Het beleid dat in 1982 is ingezet zal gecontinueerd worden, waarbij een sterker accent komt te liggen op financiering (o.a. aanpassing van de Kredietregeling MKB), onderwijs (o.a. grotere en systematische aandacht voor zelfstandig ondernemerschap in voortgezet en hoger onderwijs) en op een nieuwe structuur van voorlichting en kennisoverdracht aan het MKB. Ook wordt de start van een algemene publiekscampagne ter bevordering van het zelfstandig ondernemen aangekondigd. Ten slotte moeten (binnen de faillissementswetgeving) onnodige belemmeringen voor een tweede start na faillissement worden weggenomen aangezien uit de literatuur van slaag- en faalfactoren van nieuwe ondernemingen blijkt dat nieuwe pogingen na mislukking van de voorgaande meer kans hebben op succes. 2.4.3 Werk door ondernemen, EZ; SZW; Financiën, 1995 Inleiding Alhoewel startersbeleid een apart en belangrijk deel vormt van het op het MKB (bedrijven met minder dan 100 werknemers) gerichte beleid 12, is er in deze beleidsnotitie een belangrijke doelstellingsverandering te herkennen. Zoals de titel van het document al aangeeft wilden EZ en de andere ministeries 'werk door ondernemen' verkrijgen. Dit beleidsvraagstuk kan herleid worden tot de vooropgestelde doelstelling van het kabinet van PvdA-VVD-D66 ('Paars I') om meer werkgelegenheid te creëren. Ondernemerschap, vooral in het MKB, leek aan een grote opmars bezig. Gegeven het feit dat het MKB veel werkgelegenheid creëert was er aanleiding voor het kabinet te proberen deze banengroei extra stimulans te geven via een specifieke lastenverlichting van fl. 500 miljoen voor het MKB, en via aanvullend en aangepast beleid. 12 Strikt genomen maakt het startersbeleid geen deel uit van het MKB-beleid in engere zin (zie figuur 1). 19
Beleidsachtergrond - de problematiek De probleemstelling van het beleid in deze periode is dat de banengroei in de Nederlandse economie onvoldoende is voor het snelgroeiende aanbod van arbeid. Centraal staat de vraag hoe de overheid de werkgelegenheidspotenties van het MKB kan verzilveren. Omdat Nederland achteroploopt met het aantal ondernemers per 1000 inwoners is het essentieel dat er meer banen gecreëerd worden door een toename van ondernemerschap. Doelstellingen Creëren van werkgelegenheid voor het sterk groeiende aantal mensen dat de arbeidsmarkt betreedt (vrouwen, nieuwkomers, jongeren). Hieronder vallen ook de langdurig werklozen, omdat de sociale gevolgen van werkloosheid ingrijpend zijn (voorlopig wordt bij de formulering van het beleid niet ingegaan op de eventuele verschillen tussen langdurig werklozen en andere 'groepen'). Beleidsterreinen en -instrumenten Het voorgestelde beleid heeft drie speerpunten. 'Ruimte voor ondernemerschap' richt zich vooral op bestaande MKB-bedrijven, en omvat lastenverlichting en vermindering van regeldruk. 'Ruimte voor starters' beoogt de voorwaarden voor de start van een onderneming te verbeteren, o.a. door specifieke fiscale maatregelen en door modernisering van de vestigingswet. 'Ruimte voor (door)groeiers' richt zich op het bevorderen van bedrijfsgroei, en met name op het ondersteunen van innovatieve doorgroeiers door bijv. verruiming van de WBSO. 2.4.4 De Ondernemende Samenleving, EZ, 2000 Beleidsachtergrond en doelstellingen De beleidsnota 'De Ondernemende Samenleving' is exponent van een maatschappijvisie. De finale algemene beleidsdoelstelling is het bevorderen van een ondernemende samenleving waarin risico nemen en het ontwikkelen en op de markt brengen van nieuwe producten en diensten breed worden geapprecieerd. Een ondernemende samenleving heeft in deze visie verschillende positieve effecten: - flexibiliteit en vernieuwing; - werkgelegenheidscreatie (banenmotor); - individuele ontplooiing; - emancipatie en integratie; - maatschappelijk verantwoord ondernemen. Hoewel impliciet aanwezig, is economische groei niet een speerpunt in de beleidsnota. Hieruit zou afgeleid kunnen worden dat de instrumentaliteit van het beleid is verschoven van de generieke beleidsdoelstellingen van EZ naar de nog bredere positieve gevolgen van de ondernemende samenleving. Beleidsterreinen en -instrumenten Volgens de nota omvat ondernemerschap starters van nieuwe bedrijven, starters en gevestigde bedrijven die innoveren (inclusief hightech innovatie) en starters en 20
gevestigde bedrijven die snel groeien. Hoewel EZ vooruitgang bespeurt ('Nederland herwint zijn ondernemingsgeest') constateert het ministerie ook dat Nederland op al deze gebieden achterloopt op het EU-gemiddelde en de VS. Het voorgestelde beleid is dan ook zowel op starters, vernieuwers als groeiers gericht. Onderstaande figuur, die is genomen uit een overigens kritische bespreking van dit beleid ter 'stimulering van midden- en kleinbedrijf en ondernemerschap' in Algemene Rekenkamer (2001), laat zien hoe de diverse door EZ voorgestelde beleidsinstrumenten via een aantal tussendoelen zouden moeten bijdragen aan het einddoel van een ondernemende samenleving. Bron: Algemene Rekenkamer (2001). 2.4.5 In actie voor ondernemers, EZ, 2003 Beleidsachtergrond en doelstellingen Zoals de titel al aangeeft behelst deze beleidsbrief concrete acties die de overheid voornemens is uit te voeren ten behoeve van ondernemers. In de inleiding van toenmalig staatssecretaris Van Gennip worden ondernemers gezien als 'essentieel voor duurzame economische groei' (EZ, 2003, p. 5) en 'verdienen zij het geld waarmee wij in Nederland onze welvaart op peil kunnen houden' (Ibid.). 21
De nota is uitgebracht in een periode van conjuncturele tegenwind, waarbij de economische prestaties van Nederland nog eens extra achterblijven bij die van veel andere lidstaten van de EU. Ondernemerschap wordt in de beleidsbrief gedefinieerd als '[d]e mentaliteit en het proces waarbij in een nieuwe of bestaande organisatie economische activiteit wordt gecreëerd en ontwikkeld. Het ontstaat door een mix van: risico's nemen, creativiteit, innovatie en gezond beheer. Ondernemerschap bestaat in iedere sector en soort onderneming. De term is van toepassing op zelfstandigen en ondernemingen van elke grootte, in de verschillende stadia van de levenscyclus van een bedrijf.' (Ibid., p. 9) Het kabinet tracht via het verhogen van de economische dynamiek de concurrentiekracht (weer) op peil te krijgen. Essentieel onderdeel van deze dynamiek is het fenomeen ondernemerschap. Belangrijke maatstaven voor ondernemerschap zijn het aantal startende ondernemers en de prestaties van bestaande bedrijven (Ibid., p. 6). Beleidsterreinen en -instrumenten Hoofddoel van het beleid is om 'de ruimte voor ondernemers te vergroten'. Hiertoe zijn allereerst de belangrijkste knelpunten in kaart gebracht. De nota formuleert drie actieplannen (met in totaal 43 beleidsacties) die gericht zijn op het wegnemen van bestaande belemmeringen in het ondernemersklimaat alsook op het creëren van kansen voor een dynamisch ondernemersklimaat. De actieplannen zijn: (1) Actieplan Start Dit richt zich onder meer op het ondernemender maken van onze cultuur, via aandacht voor ondernemerschap in het onderwijs, op het gemakkelijker maken om startkapitaal te verkrijgen en op het vereenvoudigen van administratieve procedures voor starters. (2) Actieplan Groei Dit actieplan omvat een veelheid van uiteenlopende maatregelen om een beter en veilig ondernemingsklimaat te creëren (aanpak criminaliteit; personeelsvoorziening; etc.) en richt zich op het verbeteren en vereenvoudigen van regelgeving en het verminderen van administratieve lasten. (3) Actieplan Bedrijfsoverdracht en Bedrijfsbeëindiging Hier staan drie speerpunten centraal: het vergemakkelijken van bedrijfsoverdracht, het verbeteren van de procedures voor schuldsanering en het verminderen van specifieke knelpunten voor familiebedrijven. 2.4.6 Bevindingen Uit deze korte blik op de vijf tussen 1982 en 2003 uitgebrachte beleidsnota's blijkt dat in deze periode de doelstellingen en instrumenten van het op MKB en ondernemerschap gerichte beleid - met uitzondering van het beleid t.a.v. de vestigingswet en met enkele accentverschuivingen zoals de togenomen focus op bepaalde sociaaleconomische 'minderheden' zoals allochtonen, vrouwen en de zogenaamde technostarters - op hoofdlijnen in hoge mate constant zijn geweest. Zulke constanten bestaan uit (1) de instrumentaliteit van het beleid ten opzichte van generieke EZ-doelstellingen zoals economische groei en werkgelegenheid, (2) gaandeweg diezelfde instrumentaliteit ten 22