CONTROLPLAN 2015 Gemeente Doetinchem Vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders op 3 maart 2015 1
Inhoudsopgave 1nleiding 3 Control, hoe werkt dat binnen de dynamische werkprocessen van onze gemeente? 1. Controleomgeving en kaders 4 controlevraag: Waar gaan we voor, bereiken we onze doelen en behalen we de beoogde resultaten? 2. Risicobeheersing 6 controlevraag: Beheersen we de (fin) risico s bij de uitvoering van onze taken? 3. Werkprocessen/procedures 7 controlevraag: ebben we de werkprocessen op orde? 5. Rapportages 11 controlevraag: Voorzien de rapportages in de informatiebehoefte? Bijlagen Bijlage 1: Risicobeheersing Bijlage 2: anagementletter 2014 2
Inleiding: Control, hoe werkt dat binnen de dynamische werkprocessen van onze gemeente? De lijn die we volgen is als volgt: We maken prestatieafspraken die gebaseerd zijn op politieke kaders over doelen, resultaten en daarvoor beschikbaar gestelde middelen. Dit proces verloopt via het maken van een begroting (wat gaan we doen), jaarplannen/contracten van afdelingen/werkbedrijven (hoe gaan we het uitvoeren) en met de jaarrekening verantwoorden over wat we gedaan hebben. De planning en controlcyclus waarborgt de momenten waarop tijdig politieke en ambtelijke sturing mogelijk is en onderling verbindt. De controle op resultaten in de werkprocessen draagt daar belangrijk in bij. De controle. Voor ons is controle op zich geen doel, maar in control zijn wel. In dat licht moet dit plan dan ook gelezen worden. et (ingewikkelde) systemen en omvangrijke plannen denken wij ons doel niet te kunnen bereiken; het heeft onze voorkeur om op het juiste moment de volgende stap te zetten en actie te ondernemen waar dat nodig is. Voor onze organisatie moet het zo min mogelijk belastend zijn. We hanteren het principe van plan-do-check- act om de kwaliteit van de interne beheersing te bevorderen. De werkprocessen, het uitvoeren vindt binnen functionele afdelingen plaats, dat is ook het platform waar de kwaliteit van het proces en risico s beheerst moeten worden. Afdelingen maken jaarplannen waarin de prioriteiten staan aangegeven en ze benoemen de werkprocessen waar zich risico s voordoen. Naast de reguliere momenten in de P&C cyclus (begroting, financiële monitor en jaarrekening) beoordelen we acties en resultaten in het managementoverleg dat periodiek met de directie plaatsvindt. De relevante dossiers worden benoemd, vastgelegd en door de afdeling verantwoord. Daar wordt ook primair bepaald of nieuwe dossiers worden toegevoegd of lopende controles kunnen worden afgesloten. Werkprocessen worden echter ook in toenemende mate buiten de gemeentelijke organisatie uitgevoerd. Deze ontwikkelingen vragen om een aangepaste benadering van de interne beheersing om de controle inhoud te geven. Zie oofdstuk 2. In 2014 was merkbaar dat de opzet en de uitvoering van de controle steeds meer gericht is op wat vanuit oogpunt van risicobeheersing noodzakelijk is. Dat heeft vooral te maken met de veranderingen in de rol en taken van de gemeenten, de politieke context en is het een gevolg van de uitvoering van de ombuigingstaakstelling voor de loonsom door o.a. interne control-taken af te 3
INFO(best. dashboard/counicatie Controlplan 2015 bouwen. De accountant geeft in zijn de managementletter 2014 zijn bevindingen over de actuele situatie. Zie hoofdstuk 1. De interne beheersing moet voldoen aan de toenemende eisen die aan de gemeente vanuit de veranderende omgeving en wet- en regelgeving worden gesteld. Daarbij komt dat de eisen aan de accountantscontrole zijn aangescherpt. Aan ons is nu de opdracht om de juiste acties uit te zetten en werkprocessen aan te passen. We kiezen voor pragmatische oplossingen,waarbij we processen op beheersingsaspecten beoordelen in relatie tot de inspanningen om risico s in het proces te beheersen. Daarmee leggen we een stevige bodem voor de interne beheersing, maar ontstaat er geen gesloten vangnet om alle risico s uitsluiten. Dat hoeft ook niet want we hebben maatregelen/voorzieningen getroffen om e.v.t. gevolgen op te kunnen vangen. De situatie waarbinnen we opereren vereist uiteraard wel van ons dat we snel schakelen op veranderingen. De opdracht is om tegen de achtergrond van de bezuinigingen de juiste acties te ondernemen. Acties m.b.t. werkprocessen waar belangrijke risico s optreden of verwacht worden. Onze aandacht gaat nu in belangrijke mate uit naar de ontwikkelingen in het sociaaldomein en die m.b.t. de grondexploitaties. De dynamische bedrijfsprocessen die onze gemeente als bedrijf kenmerken zijn samen te pakken in het huis van control. et laat in hoofdlijnen de structuur van interne beheersing zien. et is geen instrument om interne beheersing te waarborgen. De dynamiek van de bedrijfsprocessen laat dit ook niet toe. De controlfunctie is gericht op het behalen van (beleids)resultaten, het ontdekken en beheersen van risico s en het verbeteren van de kwaliteit van werkprocessen. 4. RAPPORTAGES (jaarrekening, fin. monitor,kwartaalrapportages) 3.1 (PROGRAA) STURING 3.2 ADINISTRATIEVE ORGANISATIE EN INTERNE CONTROLE ((AO/IC) 3.3 AUDITS 3.4 isbruik en oneigenlijk gebruik 3.WERKPROCESSEN/PROCEDURES Jaarplannen en prestatiecontracten 2.RISICOBEEERSING (analyse en weging) 1.BELEIDSKADER/ DOELSTELLINGEN (voorjaarsnota, begroting, beleidsevaluaties) 4
1.Controle omgeving en kaders oe kunnen we beoordelen of we in control zijn? Bij het beantwoorden van die vraag betrekken we nadrukkelijk het oordeel van de accountant. Accountant: managementletter 2014. (zie bijlage 2.) De accountant schrijft dat het beeld kan ontstaan dat de interne beheersing binnen de gemeente t.o.v. 2013 omlaag is gegaan. ij constateert echter dat dit niet het geval is. De eisen aan die een accountantscontrole gesteld worden zijn aangescherpt. Dit heeft tot gevolg dat door de accountant meer onderzoek/controles zijn uitgevoerd. Er zijn nu praktische werkafspraken gemaakt voor die uitvoering. Daarbij zijn voor de interne beheersing van de relevante werkprocessen verbeteringen noodzakelijk in de procesbeschrijvingen. De accountant blijft verder aandacht vragen voor het risicomanagement bij de Grondexploitaties en voor de onderbouwing van voorzieningen van o.a. verplichtingen, verliezen en risico s. Ook het maken van een frauderisicoanalyse wordt sterk aanbevolen. We zijn in 2013 gestart met wijzigingen in de uitvoering van de controltaken. De centrale controlfunctie is sterk beperkt als gevolg van de ingezette ombuigingen op de personeelsformatie in de gemeente. Veel verantwoordelijkheden in de bedrijfsvoering zijn ondergebracht bij de afdelingen. Voor de interne beheersing maken we nadrukkelijk keuzes, hoe we de controle organiseren en welke activiteiten we gaan inzetten. Daarbij houden we rekening met aandachtspunten die de accountant in zijn managementletter 2014 heeft benoemd. Bij de in dit plan opgenomen acties is een verwijzing naar de L 2014 opgenomen. Wij zetten de beschikbare capaciteit op de controlfunctie gericht in op concrete acties in de organisatie, die vanuit het risicobeheer relevant zijn en direct resultaat opleveren. 1.1 (Beleids)kaders, controle vraag: Bereiken we onze doelen en behalen we de beoogde resultaten? et beleidskader voor controleomgeving ligt vast in het coalitieprogramma Agenda voor de toekomst. In de begroting 2015 zijn de ambities uit die nota onderschreven. Samenwerking met alle spelers in de samenleving en waar mogelijk op vernieuwde wijze vormt het vertrekpunt. De volgende uitgangspunten zijn daarbij leidend. De Doetinchemse Keuze. We gaan uit van eigen kunnen en kracht. We geven vertrouwen en zorgen ervoor dat niemand buiten de boot valt. We zetten in op een duurzame en vitale regio Achterhoek et innoveren van de economie in de Achterhoek is voor ons een kernopgave We werken aan het moderniseren van onze bestuursstijl. Regelgeving is voor ons niet de oplossing. We geloven vooral in stimuleren, faciliteren,verbinden, samenwerken, participeren en vertrouwen. Dit kader is in de programmabegroting 2015 uitgewerkt in concrete acties. Acties die door de afdelingen uitgevoerd gaan worden. et volgen van de acties vormt een belangrijke basis voor de controlefunctie. et is van belang dat de acties daarbij helder en eenduidig opgesteld zijn. De uitvoering van de Doetinchemse Keuze komt daarbij prominent naar voren en zal daarmee ook veel aandacht opeisen. Alle afd. Kwaliteitsslag P&C documenten. Bevorderen concreetheid en meetbaarheid resultaten Beheer dynamische jaarplanning raad(djp) en bestuurlijk dashboard Verbeterde aansluiting begroting met jaarplannen afdelingen Uitgangspunt voor begroting 2016 Doorontwikkeling dashboards Uitgangspunt voor jaarplannen 2016 5
2. Risicobeheersing controlevraag: Beheersen we de risico s bij de uitvoering van onze taken? et hart van het uis van Control wordt gevormd door risicobeheersing. Risicobeheersing heeft de afgelopen jaren steeds meer aandacht binnen onze organisatie gekregen. Er is geen (eenduidig) kader beschikbaar voor de risicobeheersing binnen een gemeentelijke organisatie dat garant staat voor een volledige afdichting van risico s. Er zijn instrumenten in te zetten waarmee risico s (financieel)technisch te kwantificeren zijn. Een instrumentele benadering heeft echter als nadelen dat risicobeheersing een te administratief karakter krijgt en daarmee de alertheid op risico s afzwakt en de werkwijze relatief veel inspanning vereist (streven naar volledigheid en detaillering). In toenemende mate wordt het meer van belang geacht om risicobeheersing op de agenda van het managementoverleg te zetten. Op dat niveau is zicht op de interne beheersing van cruciaal belang. De actualiteit omtrent bestaande en nieuwe risico s en vooral afspraken t.a.v. de verantwoordelijkheid zijn daarbij belangrijke onderwerpen. Voor onze organisatie kiezen we voor een weg waar het risicobeheer beter verankerd wordt in het management- en bestuursoverleg en bij specifieke risico s zoals de grondexploitaties daarvoor geschikte instrumenten in te zetten. Risico s identificeren we in het managementoverleg en worden daar beheerst. In de bestuursrapportages wordt hier specifiek op verantwoord. Voor de beheersing worden maatregelen vastgelegd. et gaat dan om een mix van beleidsafspraken, rechtmatigheidsonderzoeken, treffen van reserves en maatregelen van adm. organisatie en interne controle. De belangrijkste risicogebieden zijn in willekeurige volgorde: De grondexploitaties De Doetinchemse Keuze (DDK), Decentralisaties in het sociaal domein Verbonden partijen Leerlingenvervoer Vastgoedfonds. Parkeeropbrengsten. Leges omgevingsvergunning Belastingen en heffingen Subsidies van derden ( o.a.gso 4)/contractbeheer Personele lasten Algemene uitkering gemeentefonds Financieringsrisico s/garanties De uitwerking van de beheersmaatregelen voor deze risico s staan in Bijlage 1. Risicobeheersing O Buha onitoren van de risicovolle budgetten( managementoverleg, en div.monitoren) Identificeren en managen van risico s op taken uitgevoerd door derden Aanscherpen risicomanagement sociaal domein (uitwerking bij organisatie DDK) bijzondere aandacht voor risicobeheer parkeeropbrengsten en vastgoedfonds anagementoverleg Fin. monitor 2015 anagementoverleg Contractbeheer DDK monitor kwartaalrapportages Opstellen van beheersmaatregelen L2014 L2014 6
3.Werkprocessen en procedures Controlevraag: hebben we de werkprocessen op orde? 3.1 (programma)sturing We hanteren de volgende pijlers bij de sturing van onze organisatie: et bestuur of de directie is opdrachtgever Een afdelingshoofd uit de lijn is opdrachtnemer et het ontstaan van meer uitvoerende diensten krijgen opdrachtgeveropdrachtnemerrelaties (ogon) vorm d.m.v. managementcontracten De afdelingen hebben een eigen verantwoordelijkheid wat de afstemming van afdelingsoverstijgende dossiers betreft et gemeentebrede belang (uitvoering coalitieprogramma) wordt geborgd in de P & C cyclus door de afdeling Control & Advies. Om de realisatie van onze doelstellingen waar te kunnen maken hanteren we een lichte vorm van programmasturing. Daarbij wordt de visie op de gemeente als geheel in het oog gehouden. In het coalitieprogramma Agenda voor de toekomst en de laatste uitwerking daarvan in de programmabegroting 2015 is die visie vastgelegd, uitgewerkt in programma s en voor elk begrotingsjaar vertaald naar activiteiten. Onze programmasturing is nog in ontwikkeling. De adviseurs van de afd. C & A signaleren en adviseren via verschillende kanalen zoals de p-beraden, bestuurlijke overleggen met partners, contacten met beleidsmedewerkers en screening strategische dossiers. 3.2 Administratieve organisatie en interne beheersing (AO/IB) Een belangrijk onderdeel van de interne beheersing is het opzetten van en werken conform administratieve organisatie (AO) en interne beheersing (IB). Dit zorgt voor betrouwbare, tijdige, actuele en volledige informatievoorziening in en over onze organisatie. et ontbreken of onvolledig functioneren van de AO/IB zorgt voor risico s in de beheersing van processen en activiteiten en de informatievoorziening erover. Zowel voor een optimale bedrijfsvoering alsook voor risicomanagement is een goede AO/IB dan ook van groot belang. Al jaren besteden we veel aandacht aan de ontwikkeling van de AO/IB. De processen en activiteiten zijn beschreven en zijn organisatiebreed via intranet beschikbaar. Daarbij geven we prioriteit aan de processen met de grootste financiële risico s en de meeste burger-/klantcontacten. Alle beschreven processen worden jaarlijks op hun werking getest. Dit leidt tot rapportages aan de verantwoordelijke afdelingshoofden met eventueel adviezen tot bijstelling van beschrijvingen of aanpassing van de uitvoering. Bij de interim-controles toetst de accountant o.a. de werking van de AO/IB. Geconstateerd is dat een aantal werkprocessen op onderdelen beter kunnen worden ingericht. Zie 3.4 Bedrijfsvoering Services Procesbeschrijvingen beoordelen op gebruikswaarde Formaliseren beleid vervanging budgethouders Contractenregister analyseren en controleren op volledigheid Eerste halfjaar L2014 L2014 L2014 7
Interne controle De beheersing van de werkprocessen is een primaire verantwoordelijkheid van de lijnafdelingen. De processen waarop een interne controle wordt uitgevoerd worden specifiek benoemd en vastgelegd in het controlplan. Prioriteit ligt bij die processen waar we risico s lopen in het kader van de toets door de accountant op onze financiële rechtmatigheid. De accountant legt dit specifiek vast in zijn bevindingen n.a.v. zijn controles van de jaarrekening. Onze visie op interne controle is,dat die opgebouwd is vanuit een drietal, op elkaar afgestemde onderdelen: 1. maatregelen in het primaire proces die leiden tot een goede interne controle, zoals functiescheidingen, procedures en formulieren; 2. (eventueel) in het proces verankerde kwaliteitscontroles ten behoeve van het lijnmanagement, bijvoorbeeld op besluiten (bij uitkeringen, aanbesteding en inkoop e.d.); 3. Zo nodig een verbijzonderde interne controle vanuit een onafhankelijke positie buiten het proces. Deze is gericht op het vaststellen dat de beheersmaatregelen in het primaire proces functioneren en dat de uiteindelijke output betrouwbaar is. et zwaartepunt ligt bij de eerste twee onderdelen, gezien de aanscherping van de controle door de accountant. De accountant kan t.a.v. zijn bevindingen niet alleen maar afgaan op een verbijzonderde interne controle (VIC) die de gemeente zelf heeft uitgevoerd. Deze verandering in het toezicht betekent voor ons, dat we nadrukkelijk een afweging maken welke processen wel of niet in aanmerking komen voor een VIC om te voorkomen dat er werk onnodig overgedaan wordt. We stemmen dit af met de accountant. Voorop staat dat de werkprocessen op orde moeten zijn en dat we (financiële) risico s willen voorkomen. De verantwoordelijkheid voor het correct uitvoeren van die (verbijzonderde) interne controles ligt bij het betreffende afdelingshoofd. De afd. Control & Advies draagt zorg voor en bevordert de kwaliteit van de uitvoering van interne controles. We merken dat de organisatie een groter bewustzijn krijgt van interne beheersing en het belang ervan steeds meer inziet. aar vanzelf gaat het nog niet. We blijven de komende tijd dan ook energie steken in het vergroten van het controlebewustzijn van onze organisatie. De behoefte hieraan wordt verder versterkt, wanneer we taken op afstand laten uitvoeren. Om de regie daarop te behouden zullen we heldere kaders moeten opstellen, waarop wij de uitvoering kunnen beoordelen. Alle afdelingen Betrokken afd. O Interne controles (laten)opnemen in de procesbeschrijvingen et de accountant maken we praktische afspraken voor de controle van een aantal spec. werkprocessen op de fin.rechtmatigheid. Afd. zijn primair verantwoordelijk voor de kwaliteit van de werkprocessen en de dossiervorming. De informatie dient controleproof te zijn. Tijdig afronden (VI)controle op subsidieverstrekkingen L 2014 is uitgevoerd L2014 L 2014 8
Betrokken afd. Bedrijfsvoering Bedrijfsvoering De directie maakt concrete afspraken met de afd. over de beheersing van de geprioriteerde werkprocessen. Vastgelegd wordt hoe de interne controle in het proces zit en hoe de verantwoordelijkheden zijn geregeld. In de actielijst bij dit Controlplan staan de werkprocessen benoemd die deze bijzondere aandacht vragen. Tegen het einde van elk jaar wordt het normen- en toetsingskader voor het daaropvolgende kalender jaar vastgesteld. et geeft aan welke regelgeving binnen de te onderscheiden processen financieel relevant is voor de controle over dat jaar Onderbouwing van voorzieningen/ schattingsposten in de jaarrekening Bewaken van uitvoering controles op afdelingen L 2014 3.3 Audits Een audit is een instrument dat ingezet kan worden om de doelmatigheid, doeltreffendheid of rechtmatigheid van gevoerd beleid vast te stellen. Zoals het schema van het uis van control eerder in dit document laat zien kunnen audits ingezet worden daar waar het proces van AO/IB niet toereikend is. Soms is het wenselijk een financiële audit te organiseren bijvoorbeeld om op een specifiek onderwerp de financiële rechtmatigheid vast te stellen. Daarnaast kennen we ook juridische audits om de werking en/of naleving van ons beleid of regelgeving te kunnen beoordelen. Tenslotte zijn er nog de audits die zich richten op de (beleids)inhoud. Deze audits kunnen zich richten op de organisatie, de bedrijfsvoering, maar ook op de realisatie van beoogde beleidsdoelstellingen. In het algemeen vindt dit plaats bij evaluatiemomenten die in de beleidstrajecten zijn opgenomen en klanttevredenheids-onderzoeken. Weliswaar niet onder de vlag van de verordening op grond van artikel 213a Gemeentewet, maar zeker wel met het doel om risico s in beeld te krijgen. Verder dragen onderzoeken van de Waarderingskamer (WOZ), rekenkamercommissie en belastingdienst bij om de werkprocessen op orde te hebben. ede in relatie tot de ambities die wij in de andere hoofdstukken van dit plan presenteren is er geen aanleiding om in 2015 (extra) beleidsinhoudelijke audits uit te voeren op grond van de Verordening 213a. Services Legal audit naar de bestuursrechtelijke handhaving van wet- en regelgeving Periodiek controleren van het mandaatbesluit. eeft de gemandateerde persoon de beslissing genomen en de uitgaande brief ondertekend Check op juridische risico s contracten, inkoop en (EU)aanbesteding en subsidieverstrekking Onderdeel contractbeheer 9
3.4 isbruik en oneigenlijk gebruik De gemeente Doetinchem beheert maatschappelijk kapitaal. Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. De aandacht gaat dan uit naar misbruikpreventie en opsporing. Van belang is dat de maatregelen in dat kader actueel zijn. We beoordelen in dit opzicht de meest relevante werkprocessen bij de jaarstukken in de P&C cyclus (paragraaf rechtmatigheid). Daar geven we ook aan wat ons integriteitbeleid is en wat zich in dat jaar evt. op dat vlak heeft voorgedaan. ier leggen we accent op het rechtmatig besteden van de financiële middelen. Van frauduleus handelen kan en mag geen sprake zijn. Daarvoor is het belangrijk mogelijke risico s zo veel mogelijk te beperken.et is een utopie alle frauderisico s volledig te beheersen met een stelsel van beheersingsmaatregelen. De risico s, die het meest waarschijnlijk zijn en een hoog effect hebben, dienen verminderd te worden door het treffen van adequate beheersmaatregelen. Voor risico s die een kleiner effect hebben en/of waarvan de kans kleiner is dat deze zich zullen voordoen, kunnen beperkte beheersmaatregelen worden getroffen. We moeten accepteren dat daarmee niet alle frauderisico s worden afgedekt. Kortom de analyse moet er toe leiden dat de kritische / hoge frauderisico s in belangrijke mate beheersen. Begin dit jaar is een eerste analyse opgesteld. Deze analyse actualiseren we in het vervolg jaarlijks, waarbij we de belangrijkste acties opnemen in het controlplan, dat beschikbaar is bij de controle van de jaarrekening. De risico s die als hoog beoordeeld zijn, staan in de onderstaande actielijst met de acties/ maatregelen om deze in belangrijke mate te beheersen. W&B / Bedrijfsvoering P&O Functiescheiding bij vaststellen WOZ waarde in het belastingsysteem et realiseren van voldoende functiescheiding in het inkoopproces.. bij bestelling. bij levering. bij betaling. bij het procesmanagement. Implementatie (binnen de organisatie) van jaarlijkse uitvoering / actualiseren frauderisicoanalyse. Uitvoeren integriteit beleid protocol onderzoek en registratie integriteitschendingen aatregelen worden dit jaar genomen Oppakken eerste halfjaar Proces inrichten en vastleggen in AO/IB beschrijving. Oppakken eerste halfjaar L 2014 & Fraudeanalyse 2015 L 2014 & Fraudeanalyse 2015 10
4.Rapportages Controlevraag: Voorzien de rapportages in de informatiebehoefte? Planning&control De planning-en-controlcyclus omvat het besluitvormingsproces waarin het gemeentebestuur zijn plannen en doelen vaststelt, deze volgt en eventueel bijstuurt en verantwoording aflegt over de realisatie van die doelen. We hebben het hier over de zogenaamde Demmingcircle: plan-do-checkact. We maken afspraken over hetgeen we gaan realiseren, de afspraken voeren we uit, we volgen de uitvoering en komen zo nodig tot bijsturing en eventuele nieuwe afspraken. De raad stelt daarvoor jaarlijks in mei het begrotingskader vast in de Voorjaarsnota, waarna deze wordt uitgewerkt in de programmabegroting en de jaarplannen van de afdelingen. De voortgang van de daarin opgenomen activiteiten wordt gevolgd met de dynamische jaarplanning voor de raad (DJP) en komt aan de orde in de managementgesprekken (bestuurlijk dashboard). Relevante afwijkingen worden gerapporteerd in de financiële monitor die in juli in de raad wordt behandeld. De verantwoordingscyclus wordt afgerond met de Jaarstukken. De beleidsinhoudelijke verantwoording, jaarrekening en paragrafen, stelt de raad in mei vast. Bedrijfsvoering Jaarlijks actualiseren P&C cyclus Kwaliteitsverbetering P&C documenten. De documenten zijn beknopter en voor meer geïnteresseerden toegankelijk en leesbaar. Daarbij wordt zo mogelijk gebruik gemaakt van plaatsing op het internet Voor de programmabegroting 2016 is het streven om tot meer en beter meetbare resultaten te komen (benoemen van relevante indicatoren) De instrumenten/monitoren om activiteiten en werkprocessen te volgen zijn goed afgestemd op de behoefte van de gebruikers.( bestuurlijk dashboard, dynamische jaarplanning raad DJP) 11