Bijlage 1 Opinienota Kwijtscheldingsbeleid BSOB 1. Inleiding Sinds 1 januari 2012 behandelt Belastingsamenwerking Oost-Brabant (BSOB) de kwijtscheldingsverzoeken van de aangesloten gemeenten. Om tot een efficiënt en doeltreffende behandeling van de kwijtscheldingsverzoeken te komen, dient er een uniform kwijtscheldingsbeleid gehanteerd te worden door de deelnemende gemeenten en het waterschap. Er zijn een aantal beleidskeuzes toegestaan binnen de wet- en regelgeving. Tevens zijn er binnen de relevante wet- en regelgeving omtrent kwijtschelding drie nieuwe mogelijkheden ontstaan, waarbij de gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap kan besluiten in ruimere mate kwijtschelding te verlenen. De kosten voor kinderopvang kunnen meegenomen worden in de kwijtscheldingsberekening, de kwijtscheldingsnorm voor 65+ kan aangesloten worden op de AOW-norm en er kan kwijtschelding verleend worden aan zelfstandig ondernemers. 2. Doelstelling en beoogd effect Het uitgangspunt voor BSOB is om te werken volgens een uniform kwijtscheldingsbeleid. De behandeling van kwijtscheldingsverzoeken kunnen dan door BSOB, efficiënt en doeltreffend behandeld worden. De uitvoeringskosten kunnen dan zo laag mogelijk blijven. Tevens maken aanpassingen van de regelgeving voor kwijtschelding het noodzakelijk, om kwijtscheldingsbeleid vast te stellen. 3. Motivering en argumentatie De regelgeving voor kwijtschelding bestaat uit de volgende onderdelen: de invorderingswet 1990; de uitvoeringsregeling van de invorderingswet; Het verlenen van kwijtschelding is geen verplichting, maar een bevoegdheid. Artikel 26 Invorderingswet zegt namelijk, dat kwijtschelding kan worden verleend aan een belastingplichtige, die zijn belastingaanslag of een deel daarvan niet anders dan met buitengewoon bezwaar kan betalen. De raad en/of het algemeen bestuur bepaalt of en zo ja, van welke belasting kwijtschelding wordt verleend. Indien kwijtschelding voor één of meer belastingen mogelijk wordt gemaakt, wordt de bevoegdheid verder door de ambtenaar belast met de invordering uitgeoefend. Op grond van artikel 255 Gemeentewet en artikel 144 Waterschapswet zijn met betrekking tot het verlenen van kwijtschelding, de in de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 gestelde regels van toepassing. In de Uitvoeringsregeling zijn onder andere regels gesteld over de vaststelling van het vermogen, de uitgaven en het netto-besteedbare inkomen van een belastingschuldige, de wijze waarop kwijtschelding wordt verleend en de feiten en omstandigheden, die aan het verlenen van kwijtschelding in de weg staan. Gemeenten kunnen niet van deze regels afwijken (de uitzonderingen hierop volgen hierna). Het primaat voor het inkomensbeleid blijft voorbehouden aan het Rijk en de rol van de medeoverheden strekken zich uit tot het uitvoeren van inkomensbeschermende maatregelen op lokaal niveau. AB/009105 Z/018016 1
Beleidskeuze: Geheel of gedeeltelijke kwijtschelding Ingevolge artikel 255, derde lid van de Gemeentewet kan de gemeenteraad van een gemeente en ingevolge artikel 144, derde lid van de Waterschapswet kan het algemeen bestuur van het waterschap in afwijking van het bepaalde in de Uitvoeringsregeling bepalen dat: 1. er in het geheel geen kwijtschelding wordt verleend; 2. er slechts gedeeltelijk kwijtschelding wordt verleend. Er zijn geen waterschappen of gemeenten, die in het geheel geen kwijtschelding verlenen. Kwijtscheldingsnorm Op grond van de Uitvoeringsregeling komt een belastingschuldige voor kwijtschelding in aanmerking, indien hij geen betalingscapaciteit en geen vermogen heeft. De betalingscapaciteit is kortgezegd het positieve verschil tussen het netto besteedbare inkomen en de kosten van bestaan in een periode van 12 maanden. Onder vermogen moet, wederom kort gezegd, het verschil tussen bezittingen en schulden, worden verstaan. De kosten van bestaan bedragen op grond van de Uitvoeringsregeling 90% van de bijstandsnorm zoals genoemd in de Wet werk en bijstand. De gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap kan in afwijking van het bepaalde in de Uitvoeringsregeling, echter regels stellen, die ertoe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. Dit kunnen zij doen door de kosten van bestaan op maximaal 100% van de bijstandsnorm te stellen. Deze bevoegdheid ontlenen de gemeenten aan het vierde lid van artikel 255 Gemeentewet en het vierde lid van artikel 144 van de Waterschapswet. Het effect van het toepassen van de 100% norm voor de kosten van bestaan is, dat er in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. Door de kosten van bestaan hoger te stellen, neemt de beschikbare betalingscapaciteit voor het betalen van de belastingen immers af. In de praktijk komt hantering van de 100%-norm er grosso modo op neer dat een belastingschuldige, die van een bijstandsuitkering of van alleen een AOW-pensioen moet rondkomen, in beginsel in aanmerking komt voor kwijtschelding. Alle deelnemende gemeente en het waterschap hanteren op dit moment ook de 100% norm. Vermogen In beginsel moet een belastingschuldige ook zijn beschikbare vermogen aanwenden voor het betalen van zijn belastingschuld (ook als er geen betalingscapaciteit is). Bestanddelen van het vermogen zijn onder andere spaartegoeden, een auto en de inboedel. Op grond van artikel 12 van de Uitvoeringsregeling worden in het kader van de kwijtschelding onder andere het banksaldo, de inboedel tot een bedrag van 2.269,00 en een auto met een waarde van minder dan 2.269,00, niet tot het vermogen gerekend. Artikel 255 Gemeentewet en artikel 144 Waterschapswet gaf (tot medio 2011) geen ruimte aan de gemeenten en waterschappen om op het voorgaande af te wijken. Met ingang van 1 juli 2011 is de wet echter aangepast en zouden gemeenten en waterschappen ook ter zake van het vermogen normen kunnen stellen, die ertoe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. Door de wijziging, die doorgevoerd is in de Gemeentewet en Waterschapswet, was in eerste instantie de bedoeling, dat gemeenten en waterschappen de mogelijkheid kregen om de norm van 2.269,00 te verhogen naar de normen van de Werk en bijstand (WWB), zijnde 5.685,00 voor alleenstaande en 11.370,00 voor echtparen. Het kabinet koerst echter consequent aan op maximale arbeidsdeelname en minimale uitkeringsafhankelijkheid, waardoor optimale ontplooiingsmogelijkheden voor ieder individu ontstaan. Het kabinet streeft dan ook naar het verminderen van de armoedeval, zodat werken lonend is voor alle huishoudens. Het gelijkstellen van de vermogensnorm bij kwijtschelding van lokale lasten aan de vermogensnorm in de WWB, zoals toegelicht bij de voorgestelde wijziging zal echter betekenen, dat daardoor de armoedeval zal verergeren. Hierdoor zouden naar schatting maximaal 30.000 huishoudens extra in aanmerking komen voor kwijtschelding, als gemeenten en waterschappen AB/009105 Z/018016 2
daartoe besluiten. Voor uitkeringsgerechtigden kan dit betekenen, dat indien zij een baan aanvaarden, het recht op kwijtschelding vervalt. Dit verlies van inkomensondersteuning leidt ertoe dat werken voor deze groep minder lonend wordt. Dit kan een verslechtering van de armoedeval betekenen, die kan oplopen tot 3 ½ procentpunt. De Gemeentewet en Waterschapswet is echter zo gewijzigd, dat de gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap voor de wijze waarop het vermogen in aanmerking wordt genomen regels zou kunnen stellen, die ertoe leiden dat in ruimere mate kwijtschelding wordt verleend. De Minister heeft echter in 2012 besloten om de ministeriële regeling, die voor gemeenten en waterschappen de maximale beleidsvrijheid bij het verruimen van de vermogensnormen zouden vormen, niet aan te passen. Het gevolg van de beslissing van de minister is dat gemeenten en waterschappen -anders dan aanvankelijk de bedoeling was- bij het verlenen van kwijtschelding niet van ruimere vermogensnormen mogen uitgaan dan de normen die voortvloeien uit de Uitvoeringsregeling. Ondernemers Door wijziging van artikel 28, eerste lid, onder e, van de Uitvoeringsregeling is het sinds 1 april 2011 mogelijk kwijtschelding te verlenen aan natuurlijke personen, die een bedrijf of zelfstandig een beroep uitoefenen, de zogenaamde kleine ondernemers. Tot 1 april 2011 kwamen natuurlijke personen, die een bedrijf of zelfstandig een beroep uitoefenen, uitsluitend in aanmerking voor kwijtschelding in het kader van het zogenoemde (algemene) crediteurenakkoord, dat wil zeggen een akkoord met alle schuldeisers. Achtergrond van deze regel was dat als het gaat om kwijtschelding van belastingschulden van ondernemers, verstoring van concurrentieverhoudingen zoveel mogelijk moest worden voorkomen. Per 1 april 2011 is de voorwaarde voor het verlenen van kwijtschelding aan kleine ondernemers, dat het niet om belastingen mag gaan, die geheel of gedeeltelijk verband houden met de uitoefening van het bedrijf of beroep. Een kleine ondernemer kan dus alleen in aanmerking komen voor kwijtschelding van belastingen, die met zijn woonruimte samenhangen (ook wel privébelastingschulden genoemd). Indien er kwijtschelding aan een kleine ondernemer wordt verleend, vindt dit (net als bij natuurlijke personen, die geen onderneming drijven) plaats op basis van de betalingscapaciteit en het aanwezige vermogen. Veelal zal op het moment dat een ondernemer een verzoek om kwijtschelding doet, nog geen inschatting van het netto-besteedbare inkomen gemaakt kunnen worden. Dit kan worden opgelost door de aanvrager (achteraf) een inkomensverklaring van de Belastingdienst over de betrokken periode te laten overleggen. In de tijd die er tussen ligt, kan de gemeente aan de betrokkene uitstel van betaling verlenen. Indien een ondernemer gebruik maakt van de mogelijkheid bij de belastingdienst tot uitstel van aangifte en uitstel van betaling, dan kan de definitieve aanslag inkomstenbelasting, welke door de belastingdienst moet worden vastgesteld wel twee jaren op zich laten wachten. Deze definitieve aanslag inkomstenbelastingbelasting is nodig voor het bepalen of een ondernemer wel of niet voor kwijtschelding in aanmerking komt. Blijkt na overlegging van de inkomensverklaring, dat de aanvrager geen recht op kwijtschelding heeft, dan moet hij de belasting alsnog betalen. BSOB zal het verleende uitstel moeten intrekken en de invordering van de aanslag ter hand moeten nemen. Bovengenoemde uitstelconstructie is niet altijd gewenst, immers het risico op oninbaarheid en opstapeling van schulden is aanwezig. Blijkt de ondernemer wel recht op kwijtschelding te hebben, dan zal de BSOB het verleende uitstel (administratief) omzetten in kwijtschelding. Nadelen: Ondermeer vanwege het voorgaande kan het verlenen van kwijtschelding aan kleine ondernemers tot knelpunten in de uitvoering zal leiden. Doorlooptijden zullen toenemen doordat feitelijk pas na afloop van het belastingjaar vastgesteld zal kunnen worden of zelfs langer, welk inkomen de ondernemer heeft genoten. Bovendien zullen de medewerkers van BSOB, de aanslag inkomstenbelasting en/of de inkomensverklaring op zijn inhoud moeten kunnen beoordelen. Deze expertise is op dit moment nagenoeg niet bij het waterschappen en/of gemeenten aanwezig. Een AB/009105 Z/018016 3
ander aspect, dat in dit verband aandacht verdient, is dat aanslagen en kwijtscheldingsverzoeken over verschillende jaren in de praktijk kunnen gaan cumuleren. De uitvoeringskosten van het kwijtscheldingsbeleid zullen gaan toenemen. Kwijtschelding aan ondernemers zou aangemerkt kunnen worden als subsidieverstrekking aan het bedrijfsleven. Een ondernemer die zijn aanslagen niet hoeft te betalen komt daarmee in een gunstiger concurrentiepositie dan andere ondernemers. Om die reden zou aan ondernemers geen kwijtschelding verstrekt moeten worden. Tevens bestaat er binnen de sociale wetgeving een mogelijkheid voor ondernemers, die onder het minimum leven, om financieel ondersteund te worden via de Bbz. Er bestaan verschillende vormen van bijstand voor ondernemers, zoals een lening en/of een aanvulling op het inkomen. Mede gezien het feit dat het aantal kleine ondernemers de afgelopen jaren fors is toegenomen (denk aan de groei van het aantal zzp-ers) is het aannemelijk dat in de actuele situatie een groter aantal personen,voor kwijtschelding in aanmerking zal blijken te komen. Ook voor het verlenen van kwijtschelding aan kleine ondernemers geldt dat dit geen verplichting, maar een facultatieve bevoegdheid is. Tevens worden gemeente en waterschappen door het Rijk niet gecompenseerd voor deze extra lasten. De financiële gevolgen van de verruiming van de kwijtscheldingsfaciliteit voor ondernemers zouden anders opgevangen moeten worden. Voordelen: De problematiek betreffende de inkomstengegevens zou op een pragmatische manier opgelost kunnen worden door de inkomstengegevens van het voorgaande jaar te gebruiken, zijnde de winsten verliesrekening van het voorafgaande jaar, de aangifte IB van het afgelopen jaar en de definitieve aanslag IB van het jaar daarvoor. Het bedrijfsvermogen wordt niet in de kwijtscheldingstoets betrokken. Immers er kan slechts kwijtschelding verleend worden voor de privébelastingen. Het privé-vermogen wordt getoetst naar de situatie ten tijde van de indiening van het verzoek. Het nadeel van deze methodiek is dat de toets deels op basis is van verouderde gegevens. Op deze manier behoeft niet met een (erg ruime) uitstelconstructie te worden gewerkt. Hierdoor wordt op een pragmatische manier via de nieuwe wet- en regelgeving de geboden mogelijkheid om ondernemers met een inkomen op of rond bijstandsniveau en een gering vermogen op gelijke wijze als particulieren in aanmerking te laten komen voor kwijtschelding. Tevens worden bijstandsgerechtigden, die vanuit een uitkeringsituatie gestimuleerd worden om zelf inkomen te genereren door een onderneming op te starten, middels de BBZ-regeling geholpen. Wanneer deze "nieuwe ondernemers" vervolgens niet in aanmerking komen voor kwijtschelding, puur vanwege het gegeven, dat zij nu een onderneming voeren leidt dit tot een ongewenste armoedeval. Door gebruik te maken van de mogelijkheden, die de wet- en regelgeving sinds 1 april 2011 biedt, wordt deze ongewenste armoedeval voorkomen. Bij de VNG is het aantal gemeenten dat kwijtschelding aan kleine ondernemers verleent opgevraagd. De VNG beschikt niet over precieze informatie, maar heeft wel de indruk dat een relatief gering aantal gemeenten hiertoe is overgegaan. Tot de gemeenten die wel kwijtschelding aan kleine ondernemers verlenen behoort een aantal grote gemeenten. Kosten kinderopvang De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft de Tweede Kamer in de maand juni van het afgelopen jaar laten weten dat hij verschillende maatregelen gaat nemen om te voorkomen dat de kosten van kinderopvang voor de rijksoverheid de komende jaren blijven stijgen. De Minister heeft in verband hiermee een beperking van de kinderopvangtoeslag en een hogere eigen bijdrage van ouders in de kosten van kinderopvang aangekondigd, één en ander met ingang van 1 januari 2012. De Minister heeft erkend dat de aangekondigde maatregelen tot een armoedeval bij ouders (zowel werkende ouders als ouders, die vanuit een bijstandssituatie een [veelal kleine] baan accepteren) kunnen leiden. Dit kan met name in het geval van alleenstaande ouders knellen. AB/009105 Z/018016 4
De minister heeft aangegeven dit knelpunt te willen oplossen met een aantal maatregelen. Een daarvan betreft de kwijtschelding. Vanaf 1 januari 2012 kan de gemeente of het waterschap als de raad of het algemeen bestuur daartoe besluit bij het verlenen van kwijtschelding rekening houden met de kosten van kinderopvang. De netto-kosten worden dan aangemerkt als uitgaven zoals bedoeld in artikel 15 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990. Het gaat om de kosten die huishoudens voor kinderopvang moeten maken, na aftrek van ontvangen kinderopvangtoeslag. Voor de berekening van de kosten van kinderopvang mag maximaal worden gerekend met de maximumuurprijs zoals vermeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit kinderopvangtoeslag en tegemoetkomingen in de kosten kinderopvang. De maximale uurprijzen worden jaarlijks geïndexeerd. Aan artikel 28 van de Uitvoeringsregeling invorderingswet 1990 is een nieuw derde lid toegevoegd. Het kabinet zal, middels een storting van 10 miljoen in het gemeentefonds, verruiming van zowel het kwijtscheldingsbeleid, als bijzondere bijstand, financieel wil ondersteunen, zodat er nagenoeg geen financiële gevolgen zijn. De netto kosten voor kinderopvang worden aangemerkt als uitgave, waardoor het verzoek om kwijtschelding eerder toegewezen zal worden. De extra handeling bij de berekening van een kwijtscheldingsverzoek, zal echter wel leiden tot een lichte stijging in de uitvoeringskosten van de belastingsamenwerking. Aanpassing van de norm voor de kosten van bestaan voor 65 plussers In 2009 is door het vorige kabinet besloten de dubbele algemene heffingskorting voor kostwinners af te schaffen. Het huidige kabinet heeft daarop besloten het afschaffen van de dubbele algemene heffingskorting ook door te voeren bij het vaststellen van het referentieminimumloon. Het referentieminimumloon vormt de basis voor o.a. de bijstandsnorm en de AOW-uitkering. Echter is als uitzondering genomen, dat de AOW wordt ontzien van deze afschaffing. Dit betekent in de praktijk, dat ieder half jaar de bijstandsnorm gecorrigeerd zal worden wegens een halfjaarlijkse afbouw van 2,5% van de dubbele algemene heffingskorting, maar de AOW-norm niet. Door deze geleidelijke afbouw komen AOW ers in mindere mate in aanmerking voor kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen. Derhalve is er sinds 1 januari 2012 de mogelijkheid voor gemeenten en waterschappen om de huidige norm voor de kosten van bestaan voor personen van 65 jaar of ouder te verhogen tot 100% van de toepasselijke netto AOW-bedragen om er voor te zorgen, dat AOW ers de mogelijkheid tot kwijtschelding van gemeentelijke heffingen onbedoeld kwijtraken. Hieronder worden de meest recente normen aangegeven (normen per 1 januari 2012). Deze normen worden jaarlijks per 1 januari een per 1 juli opnieuw vastgesteld, de bedragen zijn inclusief de tegemoetkoming koopkracht oudere belastingplichtigen (KOB) 18,79 per persoon van 65 jaar en ouder. Huidige 100% Norm Nieuwe 65+ norm Alleenstaande 1.045,14 1.047,34 Alleenstaande ouder 1.310,39 1.324,28 Paar beide 65+ 1.450,29 1.453,25 Paar waarvan 1 persoon 65+ 1.431,50 1.434,46 Naar verwachting zal aanpassing van het kwijtscheldingsbeleid op dit punt, niet direct leiden tot hogere kosten, wat wordt voorkomen is dat er bij het niet aanpassen eventueel minder AOW ers voor kwijtschelding in aanmerking komen. Dit zal voornamelijk gaan spelen over een aantal jaren, als de bijstandsnorm en de norm voor 65+ verder uit elkaar gaan liggen. Het kabinet streeft naar het verminderen van de armoedeval, zodat werken lonend is voor alle huishoudens. Dit is uiteraard niet van toepassing op personen op pensioengerechtigde leeftijd. AB/009105 Z/018016 5
4. Financiën en risico's De kosten van de kwijtschelding zal in de praktijk naar alle waarschijnlijkheid toenemen. Er is echter nog geen juiste inschatting te maken van de hoogte van de extra kosten, die ontstaan door de verruiming van de kwijtscheldingsregels. Met betrekking tot de verruiming op het gebied van de kosten voor kinderopvang is het op dit moment nog onduidelijk hoe groot de doelgroep is die hier voordeel bij heeft. Naar schatting zal een lichte stijging ontstaan van het aantal toegewezen verzoeken om kwijtschelding. Echter zal het kabinet middels een storting van 10 miljoen in het gemeentefonds, verruiming van zowel het kwijtscheldingsbeleid, als bijzondere bijstand, financieel wil ondersteunen, zullen er nagenoeg geen financiële gevolgen zijn voor de gemeentes. Het aansluiten van de kwijtscheldingsnorm voor 65+ op de AOW-norm zal op dit moment nauwelijks leiden tot een stijging van het aantal toegewezen verzoeken om kwijtschelding. Op dit moment is het verschil tussen de bijstandsnorm en de AOW-norm niet noemenswaardig. Deze beleidskeuze is echter bedoeld om te voorkomen dat in de komende jaren steeds minder kwijtschelding wordt verleend aan personen met een pensioengerechtigde leeftijd. In het algemeen kan een toename van de kosten van de kwijtschelding de volgende oorzaken hebben: Door de economische crisis en de toename van de werkloosheid komen meer burgers in financiële problemen. Er moet rekening mee gehouden worden, dat deze ontwikkeling de komende tijd zal aanhouden. Burgers, die na ontslag eerst nog in aanmerking kwamen voor een werkloosheidsuitkering, maar die niet een nieuwe baan hebben weten te bemachtigen, op een gegeven moment in de bijstand belanden. Zoals eerder opgemerkt, komen burgers in de bijstand in aanmerking voor kwijtschelding, mits een tekort aan vermogen. Er is minder schaamte voor het aanvragen van kwijtschelding. Kwijtschelding wordt door de burger steeds meer als een recht (en minder als een gunst) ervaren. Hieraan dragen zowel de aandacht voor de kwijtschelding vanuit gemeenten bij. Ook hulpverleningsinstanties en sociaal raadslieden wijzen hun klanten graag op de mogelijkheid van kwijtschelding. Het aanvragen van kwijtschelding wordt kortom een steeds normaler fenomeen en de burger geneert zich er niet meer voor. Het aanvragen van kwijtschelding wordt steeds eenvoudiger, onder andere door de digitalisering. Ook de geautomatiseerde kwijtschelding via het Inlichtingenbureau vereenvoudigt in zekere zin het aanvragen van kwijtschelding. Bij een stijging van de belastingtarieven zullen ook de (absolute) kwijtscheldingsbedragen automatisch toenemen. Doordat steeds minder burgers bijdragen aan de kosten van de taakuitoefening, stijgen de tarieven van de belastingen en is ook sprake van lastenverschuivingen. 6. Voorstel Voorgesteld wordt om het kwijtscheldingsbeleid als volgt vorm te geven: a. Gehele kwijtschelding (is conform het huidige beleid van de gemeentes en het waterschap) b. De kwijtscheldingsnorm van 100% te hanteren (is conform het huidige beleid van de gemeentes en het waterschap) c. De vermogensnorm niet te verruimen (dit is wettelijk niet mogelijk, omdat de minister de uitvoeringsregeling niet heeft aangepast) d. Geen kwijtschelding te verlenen aan kleine ondernemers (leidt tot hogere uitvoeringskosten) e. Kosten van bestaan voor 65 plussers baseren op de netto AOW-bedragen. f. Bij de kwijtscheldingsregeling rekening houden met de kosten voor kinderopvang. AB/009105 Z/018016 6