Rapport werkgroep Huishoudenbalans ten behoeve van de Studiegroep Duurzame Groei juli 2016
Inhoud 1. Inleiding... 3 2. Rol van de overheid bij de financiële planning van huishoudens... 5 3. Macro-doorwerking van vermogensschokken... 8 4. Micro-analyse financiële positie Nederlandse huishoudens... 10 5. Mogelijke beleidsopties... 17 6. Conclusies... 25 Bijlage 1... 27 Bijlage 2... 33 Bijlage 3: Samenstelling werkgroep... 34 2
1. Inleiding Tijdens de grote recessie is de consumptie in Nederland in vergelijking met andere landen opvallend gedaald. 1 Ook voorafgaand aan de crisis fluctueerde de huishoudconsumptie in Nederland meer. Dat heeft een discussie op gang gebracht over de oorzaken daarvan. Het Centraal Planbureau en de Nederlandsche Bank relateren de daling aan de manier waarop in Nederland de woningmarkt en het pensioensysteem zijn georganiseerd. 2 In het verlengde hiervan is discussie ontstaan over de wijze waarop huishoudens consumeren en sparen over de levensloop. Met name de integrale blik op sparen via wonen en pensioen is nieuw. Centrale vraag is of de instituties op pensioenterrein en de woningmarkt niet leiden tot oversparen voor de oudedag waardoor consumptie eerder in het leven onnodig wordt gedrukt met mogelijk grote welvaartsverliezen. 3 Figuur 1 huishoudconsumptie 2008-2015 Huishoudconsumptie (index, 2008=100) 108 106 104 België Duitsland Frankrijk 102 100 Eurozone 98 96 Nederland 94 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Bron: Eurostat Nederlandse huishoudens hebben relatief veel (bruto) pensioenvermogen. Tegelijk zijn de (hypotheek)schulden van Nederlandse huishoudens fors. Deze kenmerken maken hen gevoelig voor vermogens- en renteschokken op de woningmarkt en op de financiële markten. Door het illiquide karakter van huizen- en pensioenvermogen kunnen huishoudens hun vermogens niet gemakkelijk inzetten wanneer een schok optreedt. De gevoeligheid voor schokken op financiële markten wordt verder versterkt door de vormgeving van het Nederlandse pensioenstelsel. Bij de huidige pensioenovereenkomsten resulteren vermogens- en renteschokken relatief snel in extra premiebetalingen en/of lagere pensioenuitkeringen. Ten tijde van een economische neergang vergroten deze extra premies en/of lagere uitkeringen de druk op het besteedbaar inkomen van 1 Gelauff, G.,D. Lanser, A. van der Horst en A. Elbourne, 2014, Roads to Recovery. CPB Boek 2 Lukkezen, L. en A. Elbourne, 2015, De Nederlandse consumptie, goede tijden, slechte tijden. CPB Policy Brief 15/03. Parlevliet, J. en T. Kooiman, 2015, De vermogensopbouw van huishoudens: is het beleid in balans? DNB occasional studies 13-1. SER, 2013, Nederlandse economie in stabieler vaarwater. 3 Van Ewijk, C. en R. Melhkopf, 2015, Kosten en baten van keuzevrijheid in pensioen. ESB, 100. 3
huishoudens. Daardoor slaat het macro-economisch effect van de negatieve vermogensschok groter uit dan anders het geval zou zijn geweest. Achter het gemiddeld genomen gedegen (netto) huishoudvermogen gaan bovendien grote verschillen schuil. Vooral jongere huishoudens hebben relatief hoge hypotheekschulden ten opzichte van de waarde van de woning. Bij een daling van de huizenprijzen kunnen zij eerder te maken krijgen met een (netto) negatief vermogen. Daarnaast staat veelal bij jonge huishoudens de consumptie onder druk. Zij moeten sparen voor hun huis en tegelijkertijd ook premie inleggen voor hun pensioen, terwijl zij nog niet op de top van hun inkomen zitten en veelal hoge (kindgerelateerde) uitgaven hebben. Het positieve huis- en pensioenvermogen concentreert zich daarentegen met name bij de oudere huishoudens aan het eind van hun levensloop. Enerzijds vloeit deze situatie logisch voort uit de levensfase waarin een huishouden zich bevindt. Anderzijds hangt het samen met de specifieke vormgeving van instituties op de woningmarkt en in de sfeer van de pensioenen. Nederland kent aanzienlijke, met name fiscale, prikkels voor het aangaan van hypotheekschulden en veel huishoudens kennen daarnaast een verplichting tot sparen in het tweede pijler pensioen. De vraag is of de bestaande instituties niet aanzetten tot teveel en strikt gescheiden (bruto) schuld- en vermogensopbouw en daarmee de consumptie aan het begin van de levensloop, met relatief laag inkomen en hoge kindgerelateerde uitgaven, onnodig drukt. 4 Dit rapport wil de analyse met betrekking tot de financiële planning van huishoudens een stap verder brengen, zowel wat betreft oorzaken, effecten als mogelijke oplossingsrichtingen. Hoofdvraag is of instituties zodanig aangepast kunnen worden dat de vermogensopbouw en afbouw doelmatiger plaatsvindt en tevens het absorptievermogen voor schokken wordt vergroot, zowel op micro- als op macroniveau. Het rapport start in hoofdstuk 2 met een beschrijving van het huidige beleid in het licht van de rol van de overheid bij de financiële planning van huishoudens en richt zich daarbij vooral op de instituties die Nederland in internationaal perspectief bijzonder maken. Hoofdstuk 3 probeert meer zicht te krijgen op de omvang van de problemen die dit op macroniveau kan genereren. Hoe werken vermogensschokken door op de financiële positie van Nederlandse huishoudens en wat zijn daarvan de macro-economische effecten? Hoofdstuk 4 kijkt naar het microniveau en maakt gebruik van nieuw onderzoek verricht door het CPB en de Universiteit Leiden. Centrale vragen zijn: hoe staan actieve en gepensioneerde huishoudens er financieel voor? Welke huishoudens zijn weinig bestand tegen schokken? Welke huishoudens kennen aanzienlijke onevenwichtigheden in hun vermogensopbouw en -afbouw over de levensloop? Hoofdstuk 5 beschrijft vervolgens beleidsopties die bij kunnen dragen aan versterking van de schokbestendigheid van huishoudens en de economie en/of consumptiespreiding van huishoudens. In hoofdstuk 6 staan conclusies en slotopmerkingen. Het rapport sluit wat betreft de beleidsopties waar relevant aan bij het werk dat door andere groepen voor de Studiegroep Duurzame Groei is verricht als ook bij het werk dat bij de SER en SZW plaatsvindt in het kader van de Toekomstdiscussie Pensioen. 4 IBO 65+ en CPB, 2016, Centraal Economische Plan 2016. 4
2. Rol van de overheid bij de financiële planning van huishoudens 2.1 Financiële planning van huishoudens en motivatie voor overheidsinterventie In theorie maken rationele huishoudens een optimale financiële planning op basis van het levensloopmodel. Dit betekent dat huishoudens hun consumptie over de levensloop spreiden zodat ze ook na pensionering in voldoende mate van consumptie kunnen genieten. Ze maken hiervoor een inschatting van hun toekomstige inkomsten en uitgaven. Daarbij dienen ze rekening te houden met onzekerheden in de schatting van hun inkomen, uitgaven en levensverwachting als mede met inkomens- en vermogensschokken. Deze schokken kunnen zowel op individueel niveau, zoals een scheiding of werkloosheid, als op macroniveau plaatsvinden. Voorbeelden op macroniveau zijn schokken in rente, huizenprijzen en rendement. Via sparen, ontsparen, lenen, investeren, beleggen en verzekeren dekken huishoudens zich in tegen schokken en spreiden zij consumptie over hun leven. De praktijk is weerbarstiger dan de theorie. Gedragsimperfecties maken dat huishoudens niet in staat blijken hun eigen consumptiespreiding en schokbestendigheid optimaal te waarborgen. Veel huishoudens ontberen de vooruitziende blik, de discipline en financiële geletterdheid die hiervoor nodig zijn. Tevens reageren huishoudens niet altijd rationeel bij het optreden van schokken en onderschatten zij de kans op grote risico s, zoals het langlevenrisico. Tot slot hebben huishoudens de neiging weinig te differentiëren in hun portfolio waardoor relatief veel onnodig risico gelopen wordt. Ook de markt is imperfect. Fundamentele onzekerheden, de zogenaamde unknown unknowns, en asymmetrische informatie zorgen ervoor dat niet alle verzekeringen en leningen tot stand komen in de markt of weliswaar tot stand komen maar tegen een onnodig hoge prijs. De gedrags- en marktimperfecties vormen redenen voor de overheid om in te grijpen op de financiële planning van huishoudens. De klassieke manieren waarop de overheid dit doet zijn de verplichte deelname aan pensioenvoorzieningen en de verplichte deelname aan de sociale zekerheid en de basiszorgverzekering. De overheid draagt hierdoor bij aan de spreiding van consumptie over de levensloop en aan de schokbestendigheid van huishoudens op zowel individueel als macroniveau, zoals bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Meer recent is de kinderopvangregeling hier bijgekomen die vooral bedoeld is om arbeid en zorg voor kinderen beter te kunnen combineren. 2.2 Nederlandse instituties voor vermogensopbouw Nederland kent in internationaal perspectief een uitgebreide verzorgingsstaat. Hierdoor is armoede onder ouderen gering, is het merendeel van de huishoudens met specifieke (collectieve) verzekeringen relatief goed ingedekt tegen schokken en worden de kosten van deze schokken tevens tot op zekere hoogte gespreid over de levensloop. Op het gebied van vermogensopbouw 5
springt Nederland er internationaal uit: het pensioensysteem en de instituties op de markt voor koopwoningen zijn afwijkend. Het Nederlandse pensioensysteem kenmerkt zich door het hoge ambitieniveau wat betreft de uitkeringen in combinatie met kapitaaldekking. Dat leidt tot hoge pensioenlasten die voor de actieve deelnemers worden verzacht door toepassing van de omkeerregel. De budgettaire derving van de omkeerregel beslaat in 2016 ongeveer 1,8 procent BBP maar levert in een later stadium extra belasting op. Daarnaast is het huidige stelsel sterk gericht op uitkeringszekerheid. Het Nederlandse pensioenstelsel heeft over de jaren geleid tot de opbouw van een enorm pensioenvermogen dat in 2015 circa 220 procent van het BBP bedroeg (figuur 2 en 3). Keerzijde hiervan is dat Nederlandse huishoudens (en via de omkeerregel ook de overheid) daardoor gevoelig zijn voor vermogensschokken. Figuur 2 Vermogenspositie huishoudens in Nederland (procenten BBP) Vermogenspositie huishoudens Overige bezittingen Deposito s Eigenwoningvermogen Pensioenvermogen Overige schulden Hypotheekschuld Netto vermogen 2015 2007 1995 600 400 200 0 0 200 400 600 % bbp % bbp Bron:DNB 6
Figuur 3 Pensioenvermogen bij levensverzekeringen en pensioenfondsen 250 Pensioenvermogen bij levensverzekeringen en pensioenfondsen in 2014 (% bbp) 200 150 100 50 0 Nederland Verenigd Zwitserland Koninkrijk Denemarken Verenigde Zweden Staten België Italië Frankrijk Duitsland Noorwegen Oostenrijk Finland Bron: ECB; OECD Behalve via het pensioensysteem wordt ook vermogen opgebouwd via het eigenwoningbezit. Van oudsher wordt eigenwoningbezit in Nederland fiscaal gestimuleerd. De netto budgettaire derving bedraagt naar schatting 1,8 procent van het bbp. Dat komt neer op een subsidiepercentage van ongeveer 20 procent. 5 Dit heeft het eigenwoningbezit gestimuleerd en gezorgd voor de relatief hoge hypotheekschuld op de balans van Nederlandse huishoudens. In 2015 bedroeg de waarde van het bruto Nederlandse woningvermogen ruim 180 procent van het BBP met als tegenhanger een hypotheekschuld van ruim 90 procent. De hoge pensioenbesparingen en vermogensopbouw in de eigenwoning dragen voor gepensioneerden bij aan een hoog beschikbaar inkomen na pensionering. De vervangingsratio 6 behoort, zowel bruto als netto, tot de hoogste in de wereld. 7 Over het algemeen wordt een bruto vervangingsratio van tenminste 70 procent als toereikend beschouwd om na pensionering comfortabel van te kunnen leven. 89 In Nederland is de bruto vervangingsratio gemiddeld meer dan 90 procent. 10 Dit suggereert dat Nederland gemiddeld genomen overspaart voor de oudedag. Hoofdstuk 4 gaat op basis van nieuw micro-economisch onderzoek hier nader op in. Hierbij wordt rekening gehouden met de heterogeniteit van huishoudens. 5 CPB, 2016, Kansrijk woonbeleid. Woningmarktrapport Studiegroep Duurzame Groei 6 Het beschikbare inkomen na pensionering als percentage van het inkomen voor pensionering 7 Knoef, M., K. Goudswaard, J. Been en K. Caminada, 2015, Nederlandse pensioenopbouw in internationaal perspectief. Netspar design paper 41 8 Haveman, R., Holden, K., Romanov, A., Wolfe, B., 2007. Assessing the maintenance of savings sufficiency over de first decade of retirement. International Tax and Public Finance 14, 481-502. 9 De OESO, Frankrijk en Noorwegen nemen als uitgangspunt echter 66 procent. 10 OESO, 2013, Pensions at a Glance 2013. 7
3. Macro-doorwerking van vermogensschokken Kwetsbaarheid voor vermogensschokken blootgelegd In de jaren negentig van de vorige eeuw werd de kwetsbaarheid van de exposure van de huishoudens op de pensioen- en koopwoningmarkt onderbelicht. Het Nederlandse pensioensysteem werd gezien als een voorbeeld voor de rest van de wereld. De dekkingsgraden waren hoog waardoor de pensioenpremies werden verlaagd; sommige pensioenfondsen gingen nog verder en kondigden zelfs een premievakantie af. Na 2000 uitte de keerzijde zich in twee ronden: de financiële crisis en daarvoor de dotcom-crisis. Deze crises legden de kwetsbaarheid van de Nederlandse systemen bloot. Na een sterke stijging van de huizenprijzen in de jaren negentig en het begin van de 21 ste eeuw, daalden de huizenprijzen in de periode 2008-2013 nominaal met 21,5 procent resulterend in een daling van het woningvermogen van 37 procentpunt van het BBP. 11 De dekkingsgraden van de pensioenfondsen kelderden met ruim een derde; zie figuur 4. Pensioenpremies verdubbelden in enkele jaren mede om de dekkingsgraden weer te repareren. Figuur 4 Pensioenpremie en dekkingsgraad % van brutoloon % 20 15 200 150 Toelichting Pensioenpremie t/m 2003 afkomstig van CBS, daarna van DNB. Dekkingsgraad is per 2007 niet meer gebaseerd op een vaste rekenrente, maar gekoppeld aan de marktrente. 10 100 5 Premies (linkeras) Dekkingsgraad o.b.v. Financieel Toetsingskader (rechteras) 50 0 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 0 Bron: CBS en DNB. Naast verdubbeling van pensioenpremies uitte de kwetsbaarheid zich in een stijging van het aantal onderwaterhypotheken. Tijdens de crisis werd ruim een derde van de huishoudens met een hypotheek (bijna 1,3 miljoen) geconfronteerd met een hogere schuld dan de woningwaarde, ofwel een onderwaterhypotheek, zie figuur 5. Het ging hierbij vooral om jonge huishoudens met nog weinig vermogensopbouw. Ondanks deze hoge schulden is de betalingsmoraal van Nederlandse huishoudens echter hoog en is er maar heel weinig sprake geweest van wanbetaling. 12 Door het 11 Statline. 12 Wel verhuizen huishoudens met een (onverwachte) hypotheek onderwater 17 tot 18 procent minder vaak dan huishoudens zonder een onderwaterhypotheek (Van Veldhuizen e.a. 2016). 8
herstel op de huizenmarkt en het aanscherpen van financieringseisen is het aantal onderwaterhypotheken substantieel afgenomen. Vanaf 2013 is het aantal huishoudens met een onderwater hypotheek met name onder twintigers met 30 procentpunt gedaald. Onder dertigers is het aandeel met 13 procentpunt gedaald. De omvang van het mediane bedrag onder water is minder sterk gedaald. Figuur 5 Onderwaterproblematiek en de financiële buffers, naar leeftijd, 2008 en 2013 Onderwaarde Vrij financieel Aandeel van leeftijdsgroep met een euro (linkeras) vermogen (linkeras) eigenwoning die onder water staat (rechteras) % 80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 20-30 30-40 40-50 50-60 60-70 70+ 20-30 30-40 40-50 50-60 60-70 70+ 2008 2013 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Bron: CBS en DNB. Bewerkingen Mauro Mastrogiacomo (DNB). Macro-doorwerking van de vermogensschok op de woningmarkt Hoe werkten de daling van de huizenprijzen en de verhoging van de pensioenpremies macroeconomisch door? De daling van de huizenprijzen drukte de huishoudconsumptie via negatieve vermogenseffecten en negatieve vertrouwenseffecten. Doordat de transacties op de woningmarkt sterk afnamen, kwam de consumptie nog meer onder druk, omdat verhuizingen ook consumptie genereren. 13 Volgens CPB-analyses kan bijna de helft van de consumptiedaling tussen 2008-2012 worden toegeschreven aan de waardedaling op de woningmarkt. 14 Overigens bleek het effect van onder water staan van hypotheken op zichzelf slechts een kleine bijdrage te leveren aan de consumptiedaling. Macro-doorwerking van de vermogensschokken op de pensioenen De gemiddelde pensioenpremie steeg van 9 procent van het brutoloon in 2000 naar 19 procent in 2013. Vanaf 2013 daalden de premies weer naar gemiddeld 16 procent door een soberder fiscaal kader. De stijgende pensioenpremies verhoogden tijdens de economische neergang de arbeidskosten voor werkgevers. Deze hogere arbeidskosten vertaalden zich in lagere netto lonen die de besteedbare inkomens van actieve huishoudens verder onder druk zetten en daarmee 13 Gelauff, G.,D. Lanser, A. van der Horst en A. Elbourne., 2014, Roads to Recovery. CPB Boek 14 Bijlsma, M., J. Hers en R. Mocking, 2013, De Nederlandse woningmarkt hypotheekrente, huizenprijzen en consumptie. CPB notitie. 9
procyclisch werkten. Het CPB heeft berekend dat de stijging van de pensioenpremies tussen 2000 en 2005 de consumptie in de tien jaar daaropvolgend met ruim 4 procentpunt heeft gedrukt, oftewel gemiddeld zo n 0,4 procentpunt per jaar. 15 Conclusie over macro-effecten vermogensschokken De vermogensschokken in de periode 2000-2013 hebben de relatief grote kwetsbaarheid van de Nederlandse economie voor dit soort schokken aangetoond. Figuur 1 illustreert de geringe schokbestendigheid van de Nederlandse consumptie ten opzichte van andere landen. De vormgeving van de pensioen- en woningmarktinstituties lijkt daarvoor een belangrijke verklarende factor. Hoofdstuk 5 brengt de beleidsopties in kaart om de schokbestendigheid en spreiding over de levensloop van huishoudens te verbeteren. 4. Micro-analyse financiële positie Nederlandse huishoudens Vermogens en schulden subgroepen Deze paragraaf zoomt dieper in op de financiële positie van Nederlandse huishoudens door af te dalen naar het microniveau. Daarmee ontstaat inzicht in de heterogeniteit van vermogens en schulden van huishoudens. Op basis van het Integrale Vermogensbestand en het Integrale Inkomensbestand van het CBS schetst deze paragraaf de heterogeniteit in de financiële positie van huishoudens voor 2013. Aandachtspunt is dat deze data geen pensioenaanspraken bevatten, de volgende paragraaf gaat specifiek in op pensioeninkomen. Het is op basis van deze cross-sectie niet mogelijk om de ontwikkeling over de levensloop te schetsen omdat geen onderscheid gemaakt kan worden tussen leeftijd-, cohort- en periode-effecten. Logischerwijs speelt de leeftijd voor alle subgroepen een grote rol bij de heterogeniteit in vermogen en schulden van huishoudens. Jongere huishoudens hebben weinig vermogen opgebouwd en kennen relatief hoge schulden. Vermogen wordt over de levensloop opgebouwd en schuld afgelost. Figuur 6 laat lange balansen zien in drie onderscheiden inkomenscategorieën. 16 Het gemiddelde niveau van vermogens en schulden is hoger voor de hogere inkomensgroepen. Opvallend is dat het gemiddelde vermogen in de hoogste leeftijdscategorie lager ligt. Dit hangt samen met het lagere eigenwoningbezit op hogere leeftijden, wat voornamelijk een cohort-effect lijkt te zijn. 17 Er zijn geen aanwijzingen dat vermogen wordt afgebouwd aan het eind van de levensloop. 15 CPB, 2013, Effecten macrostabiele discontovoet. CPB notitie 16 Per leeftijdscategorie zijn drie inkomenscategorieën vastgesteld, het 25 e, 50 e (mediaan) en 75 e percentiel. 17 Alessie, R., A. Lusardi en A. Kapteyn, 1999, Saving after retirement: evidence from three different surveys. In: Labour Economics, 6, p.277-310. 10
Figuur 6 Balansen naar leeftijd en inkomensniveau 400 Bedragen (in 1.000) 300 200 100 0 Netto vermogen Eigenwoningvermogen Financiële bezittingen Overige bezittingen -100-200 -300 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-99 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-99 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-99 25 e percentiel 50 e percentiel 75 e percentiel Hypotheekschuld Overige schulden Leeftijd Bron: CPB op basis van het Integrale Vermogensbestand en het Integrale Inkomensbestand van het CBS. De financiële planning van huurders verschilt sterk van die van eigenwoningbezitters. Zij bouwen geen eigen vermogen op via een huis maar gaan hier ook geen schuld voor aan. Zoals verwacht zijn de balansen van huurders dan ook minder lang dan van eigenwoningbezitters, zie figuur 7. Vooral op hogere leeftijd is het vermogen van huurders beduidend lager dan het totale gemiddelde, zowel netto als bruto. Bij overeenkomstig inkomen compenseren huurders het niet opbouwen van huisvermogen niet met een andere vorm van vermogensopbouw. Figuur 7 Balansen huishouden zonder en met eigenwoning (mediaan inkomen) 400 Bedragen (in 1.000) 300 200 Netto vermogen Eigenwoningvermogen 100 0 Financiële bezittingen Overige bezittingen -100-200 -300 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-99 Zonder eigenwoning 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 Met eigenwoning 80-89 90-99 Hypotheekschuld Overige schulden Leeftijd Bron: CPB op basis van het Integrale Vermogensbestand en het Integrale Inkomensbestand van het CBS. 11
Daarnaast zijn huishoudens opgesplitst naar inkomensbron. Het is zichtbaar dat huishoudens die als belangrijkste bron inkomen uit een onderneming hebben, wat extra vermogen hebben opgebouwd aan het eind van hun loopbaan. Ook valt op dat zelfstandigen met een eigen woning veel meer (netto) vermogen hebben opgebouwd dan zelfstandigen die huren, ook binnen dezelfde inkomenscategorieën. Tot slot is gekeken naar het liquide vermogen van huishoudens met een eigenwoning aan het begin van hun werkende carrière. Huishoudens onder de 30 jaar en huishoudens met een inkomen beneden modaal zijn buitenbeschouwing gelaten vanwege beperkte mogelijkheden voor het opbouwen van liquide vermogen. Figuur 8 toont dat veel jonge huishoudens met een koophuis geen 6000 euro liquide vermogen de gemiddelde benodigde buffer volgens het Nibud bezitten terwijl zij wel sparen via huis en pensioen. 18 Figuur 8 Huishoudens met eigenwoning en minder dan 6000 euro financiële bezittingen 60 Deel van huishoudens dat minder dan 6.000 aan financiële bezittingen heeft (%) 50 40 30 30-39 jaar 40-49 jaar 20 10 0 36.500-46.500 46.500-56.500 56.500-66.500 66.500-75.000 Bruto-inkomenscategorie ( ) Bron: CPB op basis van het Integrale Vermogensbestand en het Integrale Inkomensbestand van het CBS. Vervangingsratio s Deze paragraaf geeft, conform de aanpak van Knoef e.a. uit 2016 19, inzicht in de heterogeniteit van netto vervangingsratio s voor verschillende cohorten gebaseerd op cijfers uit 2012. 20 De netto vervangingsratio wordt hier gedefinieerd als de verhouding tussen de netto vrije bestedingsruimte tijdens de werkende fase en na pensionering. Voor de werkende fase wordt gekeken naar het netto arbeidsinkomen in 2012. Voor de fase na pensionering houden de berekeningen, naast het pensioeninkomen (eerste en tweede pijler pensioen), rekening met de baten van het opgebouwde 18 Oudere huurders hebben niet vaker een liquide buffer van boven de 6000 dan jongere huurders. Huurders hebben overigens bij hetzelfde inkomen lagere liquide buffers dan kopers. Dit is mogelijk deels te verklaren doordat huurders geen rekening hoeven te houden met huisgerelateerde investeringen (zoals vervanging van de dakbedekking, een nieuwe keuken of schilderwerk). 19 Knoef, Rhuggenaath, Been Caminada en Goudswaard, 2016, Toereikendheid van pensioenopbouw na de crisis en pensioenhervormingen, working paper, Leiden University, te verschijnen. 20 Knoef, M., K. Goudswaard, J. Been en K. Caminada, 2015, Nederlandse pensioenopbouw in internationaal perspectief. Netspar design paper 41 12
vermogen. De private vrijwillige besparingen worden verdeeld over de resterende verwachte levensjaren. Daarnaast wordt rekening gehouden met lagere woonlasten voortkomend uit het feit dat veelal (een deel van) de hypotheek van de eigenwoning is afgelost. Er wordt niet vanuit gegaan dat huishoudens de eigenwoning opeten. 21 Recente aanpassingen in het beleid rondom aflossing van de hypotheek, in het Witteveenkader en de koppeling van de AOW-leeftijd aan de levensverwachting zijn opgenomen in de berekeningen. De vervangingsratio s gepresenteerd in onderstaande figuren betreffen alleen de mediane vervangingsratio s. Voor een uitvoerige beschrijving van de verschillende veronderstellingen die bij de berekeningen van de vervangingsratio s zijn gedaan en een voorbeeldberekening van een denkbeeldig huishouden wordt verwezen naar bijlage 1. De focus bij de resultaten ligt op het inzichtelijk maken van de groepen huishoudens die beduidend onder- dan wel oversparen. Overigens zegt de vervangingsratio nog niets over het absolute inkomensniveau van een huishouden. Het is goed mogelijk dat een huishouden met een laag vervangingsratio alsnog een aanzienlijk inkomen heeft in absolute zin en het omgekeerde is ook mogelijk. Netto percentages, zoals hier gepresenteerd, geven meer inzicht in de daadwerkelijke consumptiemogelijkheden. 22 Zelf schat het mediane huishouden dat de netto vervangingsratio waarmee het tevreden is op 78 procent. Dit percentage neemt overigens af naarmate het inkomen stijgt. 23 Voor huishoudens met de laagste inkomens is de mediane netto vervangingsratio waarmee ze aangeven tevreden te zijn 135 procent. Huishoudens die vallen in de hoogste inkomensklasse geven aan tevreden te zijn met 56 procent (netto). 24 Figuur 9 laat ook op microniveau zien dat gemiddeld genomen de meeste Nederlandse huishoudens een hoog netto vervangingsratio hebben. Voor de verschillende groepen huishoudens geldt dat de vervangingsratio afneemt naarmate het inkomen stijgt. Het eerste pijler pensioen (AOW), dat voor elke groep huishoudens hetzelfde is 25, maakt een groter deel uit van het inkomen naarmate het inkomen voor pensionering lager is. Daarnaast speelt de aftopping van het Witteveenkader een dempende rol bij de tweede pijler pensioenen van hoge inkomens. Het merendeel van de huishoudens kent, wanneer lage woonlasten van eigenwoningbezit meegenomen worden, een netto vervangingsratio van rond de 100 procent. 26 Voor zowel werknemers in loondienst als zelfstandigen geldt dat zelfs de helft van de huishoudens een netto vervangingsratio heeft van meer dan 100 procent. Wanneer het vermogen van de eigenwoning wordt toebedeeld aan het inkomen na pensionering, liggen de vervanginsgratio s gemiddeld genomen 12 procentpunt hoger, zie figuur 1 in bijlage 2. In de volgende figuren wordt telkens de vervangingsratio gecorrigeerd voor lagere woonlasten van eigenwoningbezit en vrijwillige besparingen maar zonder in te teren op het eigenwoning vermogen gepresenteerd. 21 Indien huishoudens wel het vermogen in de eigenwoning volledig aanspreken, is hun vervangingsratio hoger. 22 Vervangingsratio s kunnen zowel in bruto (voor belasting) als in netto (na belasting) termen worden geduid. Bij de berekening van bruto naar netto vervangingsratio is gebruik gemaakt van een standaardverhouding tussen bruto en netto voor verschillende inkomensklassen. 23 Knoef, M., K. Goudswaard, J. Been en K. Caminada, 2015, Nederlandse pensioenopbouw in internationaal perspectief. Netspar design paper 41 24 Knoef, M. en L. Kools, 2015, Door meten tot weten, Netspar kennisseminar gegeven op 1 juni 2015 bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en het ministerie van Economische Zaken. 25 Onder de aanname dat deze huishoudens hun hele leven in Nederland woonachtig zijn geweest. 26 Uitgaande van het mediane vervangingsratio binnen elke inkomensklasse. 13
Figuur 9 Verwachte netto vervangingsratio s voor diverse huishoudtypes naar inkomensklassen Verwachte netto vervangingsratio (in %) Hoe af te lezen? 160 140 20% laagste inkomens 20% hoogste inkomens 120 100 1 e 2 e 3 e 4 e 5 e Alle inkomens 80 60 40 20 0 Werknemer Zelfstandige Huishouden Huishouden Alle zonder met huishoudens eigenwoning eigenwoning Inkomensklassen, verdeeld in 20%-groepen (bruto-inkomens): 1 e : tot 21.045 2 e : 21.045 tot 30.395 3 e : 30.395 tot 39.400 4 e : 39.400 tot 53.010 5 e : 53.010 en meer Binnen elke inkomensklasse wordt de mediane vervangingsratio gepresenteerd. Naast een aanzienlijke groep huishoudens waarvan de financiële ruimte zoals hier gedefinieerd stijgt na pensionering, bestaat er ook een groep huishoudens die na pensionering een daling van de financiële ruimte kent. De resultaten laten zien dat 10 procent van alle huishoudens een netto vervangingsratio heeft die lager is dan 65 procent en 25 procent van de huishoudens heeft een netto vervangingsratio lager dan 84 procent. Onder zelfstandigen bouwt 25 procent van de huishoudens een netto vervangingsratio van minder dan 69 procent op. Zelfstandigen sparen niet verplicht voor een aanvullend pensioen, maar kunnen hier vrijwillig toe besluiten. Een deel van de zelfstandigen bouwt hierdoor geen aanvullend pensioen op. Onder immigranten is de groep met relatief lage vervangingsratio s logischerwijs hoger. Immigranten hebben veelal niet een volledige loopbaan in Nederland doorgebracht en hebben daardoor minder aan spraak op het eerste pijler pensioen en ook minder tweede pijler pensioen in Nederland op kunnen bouwen. Hierdoor hebben zij een lagere vervangingsratio dan huishoudens die wel hun hele leven in Nederland woonachtig zijn geweest. Daarnaast zit er een verschil tussen de vervangingsratio s van huishoudens met een eigenwoning en huishoudens die huren (zie figuur 9 en 10). Het rekening houden met aflossingen en lagere woonlasten draagt hier logischerwijs aan bij, maar verklaart niet het volledige verschil. Eigenwoningbezitters hebben in vrijwel alle gevallen een hogere vervangingsratio dan huishoudens met een vergelijkbaar inkomen zonder eigen woning. Van de huishoudens met een eigenwoning heeft ongeveer 15 procent een verwachte netto vervangingsratio van minder dan 80 procent, tegenover ongeveer 40 procent van de huishoudens die huren. Het gaat hierbij met name om huishoudens die vallen in de hogere inkomensklasse. Het Witteveenkader is dan ook een logische verklaring voor de lagere vervangingsratio s. Bovendien is, voornamelijk voor jonge huishoudens, de keuze om te huren niet definitief voor de rest van de 14
levensloop. Een deel van deze huishoudens zal in de toekomst nog een huis kopen. Hierdoor wordt vermogen in de eigenwoning opgebouwd, waarmee de netto vervangingsratio naar verwachting stijgt. Meer dan de helft van de huishoudens met een eigenwoning bouwt meer dan 100 procent vervangingsratio op, terwijl dit voor ongeveer 25 procent geldt van de huishoudens die huren. Figuur 10 Verwachte netto vervangingsratio s van kopers en huurders Verwachte netto vervangingsratio (in %) Hoe af te lezen? 160 140 20% laagste inkomens 20% hoogste inkomens 120 100 1 e 2 e 3 e 4 e 5 e Alle inkomens 80 60 40 20 0 Werknemer Zelfstandige Werknemer Zelfstandige Zonder eigenwoning Met eigenwoning Inkomensklassen, verdeeld in 20%-groepen (bruto-inkomens): 1 e : tot 21.045 2 e : 21.045 tot 30.395 3 e : 30.395 tot 39.400 4 e : 39.400 tot 53.010 5 e : 53.010 en meer Binnen elke inkomensklasse wordt de mediane vervangingsratio gepresenteerd. Ten slotte hebben jongere huishoudens, zoals figuur 11 laat zien, veelal een hogere vervangingsratio dan oudere huishoudens. Dit geldt met name voor huishoudens met een eigenwoning. Jonge huishoudens hebben vaker een huis en bouwen, onder invloed van fiscale prikkels, meer vermogen in de eigenwoning op dan oudere huishoudens. Anderzijds speelt het recent niet indexeren van het tweede pijler pensioen mee. Dit heeft met name een drukkend effect op huishoudens die dichter bij de gepensioneerde leeftijd zitten. In de gepresenteerde vervangingsratio s merken jonge huishoudens van het uitblijven van indexatie van hun pensioeninleg nog niet in dezelfde mate als oudere huishoudens. Anderzijds is het ook voor deze generatie mogelijk dat in de toekomst niet altijd het volledige pensioen geïndexeerd wordt. 27 Daarnaast geldt voor de jongere huishoudens dat zij nog periodes van werkloosheid en/of inkomensstijgingen kunnen doormaken. Hierdoor kunnen de gepresenteerde vervangingsratio s voor de jongere huishoudens wellicht een te rooskleurig beeld geven. 28 27 Bij de berekeningen van de vervangingsratio s is, conform de studie Knoef et al. (2016) wordt er vanuit gegaan dat pensioenen tot en met 2020 niet worden geïndexeerd. Vanaf 2021 bouwt het pensioengedeelte dat wordt geïndexeerd lineair op vanaf 9 procent, waarna vanaf 2030 90 procent van het pensioen geïndexeerd wordt. 28 Bij de berekening van de vervangingsratio s wordt aangenomen dat huishoudens het huidige loon (2012) tot pensionering blijven verdienen. Dit kan er op twee manieren voor zorgen dat het vervangingsratio van (met name jongere) huishoudens wordt overschat. Als eerste wordt er vanuit gegaan dat er geen periode van werkloosheid is en ten tweede kunnen huishoudens in werkelijkheid nog inkomensstijgingen doormaken. 15
Figuur 11 Verwachte netto vervangingsratio s naar leeftijd Verwachte netto vervangingsratio (in %) Hoe af te lezen? 160 140 120 100 80 60 40 20 Leeftijdsklassen 35-45 45-50 50-55 55-60 60-65 Totaal (35-65) Binnen elke leeftijdsklasse wordt de mediane vervangingsratio gepresenteerd. 0 Werknemer Zelfstandige Huishouden Huishouden Alle zonder met huishoudens eigenwoning eigenwoning Conclusies De macro-analyse biedt vooral een verklaring voor de terugval in de consumptie tijdens de grote recessie. De micro-analyse biedt een aanvullend inzicht. Gestimuleerd door fiscale faciliëring op de woning en pensioenmarkt bouwen grote groepen huishoudens substantieel meer vermogen op dan nodig is voor de oudedag. Dit drukt hun consumptie tijdens de werkende fase, met name bij relatief laag inkomen en hoge kindgerelateerde uitgaven, meer dan noodzakelijk. Veel jonge huishoudens blijken relatief weinig liquide buffer te bezitten terwijl zij veel (grotendeels illiquide) vermogen voor de oudedag opbouwen. Anderzijds zijn er ook huishoudens met lage vervangingsratio s. De knelpunten bevinden zich onder andere onder zelfstandigen. De Nederlandse pensioeninstituties bevorderen dus enerzijds vooral voor een grote groep huishoudens oversparen, terwijl anderzijds vooral zelfstandigen gemiddeld genomen relatief weinig opbouwen. Het pensioenstelsel sluit in dit opzicht niet goed aan op de dynamiek op de arbeidsmarkt en individuele omstandigheden en preferenties. Een ander punt dat uit dit onderzoek volgt, is dat de bestaande instituties weinig flexibel blijken te zijn en daardoor niet aansluiten bij de individuele behoeften en voorkeuren van huishoudens. Voornaamste voorbeeld hiervan is de gescheiden vermogensopbouw bij werknemers die beschikken over een eigenwoning. Huishoudens met een eigenwoning moeten evenveel voor hun pensioen sparen als huishoudens zonder eigenwoning, terwijl ze door een stijging van de huizenprijzen en het (verplicht) aflossen van de hypotheekschuld vermogen in de woning opbouwen. Meer dan de helft van de huishoudens in loondienst met een eigen woning bouwt zelfs een netto vervangingsratio op van meer dan 100 procent. Beleidsopties voor de knelpunten die uit beide soorten analyses naar voren komen, worden in het volgende hoofdstuk besproken. 16
5. Mogelijke beleidsopties In het licht van de hierboven genoemde knelpunten bespreekt deze paragraaf mogelijke beleidsopties. Waar relevant wordt hierbij geput uit andere werkgroepen en de Toekomstdiscussie Pensioen. De afgelopen jaren zijn relevante beleidswijzigingen doorgevoerd, welke hier tevens besproken worden. De effecten hiervan zijn nog niet uitgekristalliseerd. De doelen en verbeterpunten van beleidsopties reiken logischerwijs veelal verder dan de schokbestendigheid van huishoudens en hun spreiding van consumptie en vermogensopbouw en -afbouw. Aanpassingen in beleid kennen grote effecten, die onevenredig verdeeld kunnen zijn tussen verschillende groepen en cohorten. Transitie en aandacht voor herverdeling en mogelijke negatieve transitie-effecten is daarom van belang. Paragraaf 5.6 besteedt daarom expliciet aandacht aan transitie. De analyse is beperkt tot het schetsen van kwalitatieve effecten met bijbehorende mitsen en maren. Er bestaat namelijk te weinig inzicht in het precieze effect van instituties op het gedrag van huishoudens. Het onderscheid tussen prikkels vanuit instituties, normzetting vanuit instituties en preferenties van huishoudens is onduidelijk, nog los van het feit dat de keuzes van huishoudens worden beïnvloed door veel beleidsinstrumenten tegelijkertijd. Bovendien ontbreekt een gedetailleerd model voor het integraal doorrekenen van alle welvaartseffecten. 5.1 Woningmarkt Verdere afbouw hypotheekrenteaftrek Het voornaamste beleidsaangrijpingspunt op de woningmarkt voor het verminderen van macroeconomische kwetsbaarheid voor vermogensschokken ligt bij verdere vermindering van de fiscale stimulans voor vreemd vermogen. Het verder afbouwen van de hypotheekrenteaftrek neemt tevens de stimulans tot volledige aflossing van de schuld op de eigenwoning weg in het eindbeeld. De huidige eis van volledige en ten minste annuïtaire aflossing van de hypotheek is immers gekoppeld aan het recht op hypotheekrenteaftrek. Het oversparen van (een groot deel) van de eigenwoningbezitters wordt hierdoor verminderd. De werkgroep Woningmarkt raadt een versnelde afbouw van de fiscale stimulans aan voor een volgend kabinet. Deze afbouw resulteert in een kleinere prikkel voor het aangaan van hypotheekschulden en voor het aanschaffen van een eigenwoning. De vraaguitval die zal optreden zet de prijzen op de woningmarkt onder druk. De kleinere exposure op de woning- en hypotheekmarkt maakt huishoudens minder gevoelig voor huizenprijsschokken. Vooral voor kwetsbare (jonge) huishoudens met weinig eigen vermogen is dit een voordeel. Zij kunnen deze risico s immers minder goed dragen (en worden in de huidige situatie door fiscale subsidies verleid deze risico s toch te nemen). De verstoring in de keuzen rondom spreiding van consumptie en vermogensopbouw neemt af via de beperktere fiscale prikkel en omdat een (vrije) huurwoning daarmee financieel relatief aantrekkelijker wordt. Al met al leidt dit op lange termijn tot balansverkorting op macroniveau en een betere bestendigheid tegen fluctuaties op de woning- en hypotheekmarkt voor de Nederlandse economie. De werkgroep Woningmarkt schetst verschillende paden voor de afbouw van de fiscale stimulans. In alle paden wordt de hypotheekrenteaftrek versneld en verdergaand verlaagd. Bij twee paden 17
ontstaat er een netto belasting van de eigenwoning en gaat deze op termijn over naar box 3. Hierdoor neemt de belasting voor woningbezitters met overwaarde meer toe. In zichzelf verkleint deze belastingverhoging de schokbestendigheid van huizenbezitters, omdat eigen vermogen in de eigenwoning (boven een eventuele vrijstelling), net als ander vermogen, wordt belast. Een dergelijke afname van de schokbestendigheid geldt tijdelijk ook voor de fase waarin de hypotheekrente-aftrek wordt afgebouwd, omdat in deze periode het vrij besteedbare inkomen (van met name de jonge huishoudens) gedrukt wordt. Daar staat tegenover dat de vermogensopbouw in de woning, en daarmee ook de overwaarde, toeneemt over de levensloop en daarmee de belasting stijgt met de levensloop. Als de opbrengst, zoals ook het CPB beschrijft, wordt teruggesluisd in algehele lastenverlichting verschuift daarmee de lastendruk naar een latere fase van de levensloop. Omvang hypothecaire schuld De eisen en regelgeving op het gebied van hypothecaire schulden tracht huishoudens te beschermen tegen vermogensschokken. De afgelopen jaren zijn deze regels (verder) aangescherpt: Daling van de maximale lening als percentage van de woning (loan-to-value-(ltv)- percentage) naar 100 procent in 2018. Hierdoor hebben huishoudens eigen vermogen nodig om de aankoop- en verbouwingskosten te betalen. De permanente verlaging van de overdrachtsbelasting van 6 naar 2 procent reduceert daarentegen de mate waarin gespaard moet worden voor de aankoop van een woning. De toepassing van leennormen (loan-to-income-(lti)-ratio) is strenger geworden, waardoor veel huishoudens een minder hoge hypotheek kunnen krijgen ten opzichte van het inkomen dan voorheen. Deze norm beperkt de maximaal toegestane hypotheeklast en daarmee het betalingsrisico. Het Woningmarktrapport gaat in op de voor- en nadelen van het na 2018 verder afbouwen van de LTV-limiet. 29 Het afbouwen van de LTV-limiet richting 90 procent kan de kwetsbaarheid van met name starters op de woningmarkt ten aanzien van vermogens en renteschokken verminderen. Dit kan de volatiliteit in de huizenprijzen, en daarmee de economie, verminderen. Dergelijke kredietrestricties vergen echter een aanzienlijk eigen vermogen van huishoudens aan het begin van de werkende fase, wat de levensloopspreiding belemmert. De facto betekent dit eveneens een belemmering voor toetreding tot de koopmarkt. Dit betekent dat er voldoende aanbod moet zijn in het middenhuursegment. Omdat deze markt relatief klein is (juist door de subsidiering en regulering van de sociale huur- en koopmarkt), bestaat het risico dat zonder extra beleidsinspanning een tekort op de woningmarkt ontstaat voor huishoudens met een te hoog inkomen voor sociale huur, maar te weinig startkapitaal voor een koophuis. Als er voor een verdere verlaging van de LTV wordt gekozen, vraagt dit om een zorgvuldige vormgeving van het transitieproces; zie paragraaf 5.6. 29 Zie fiche overige maatregelen, nummer 7. 18
Huishoudens worden bij het afsluiten van een hypotheek fiscaal gestimuleerd om deze volledig af te lossen, waardoor de schokbestendigheid in het eindbeeld wordt vergroot. Vanuit het oogpunt van de spreiding van consumptie over de levensloop is het echter suboptimaal dat alle huishoudens de eigenwoningschuld voor 100 procent aflossen. Binnen de huidige regelgeving is het mogelijk om de eigenwoningschuld slechts voor 50 procent af te lossen via een zogenaamde combinatiehypotheek. 30 Bij deze hypotheekvorm worden schulden van huishoudens minder snel afgebouwd en neemt het risico op onderwater staan toe ten opzichte van huidige starters niet hun hypotheek volledig aflossen. Momenteel komt deze hypotheekvorm echter nog niet tot stand op de markt. Het CPB noemt de optie om deze hypotheekvorm via moderne gedragseconomische benaderingen tot standaardnorm te transformeren. 31 Na invoering van de aflossingseis is er met banken gesproken over de vraag of zij de combinatiehypotheek aan zouden gaan bieden. Banken gaven destijds aan dat er zowel aan de vraagkant (klanten zouden geen interesse hebben), als de aanbodkant (het product zou gecompliceerd zijn, moeilijk in te passen zijn in de systemen, en ingaan tegen de tendens van het afbouwen van hypotheekportefeuilles) knelpunten bestonden. De vraag is of deze knelpunten nog in dezelfde mate bestaan en of de inzichten over de spreiding van consumptie over de levensloop uit ondermeer dit rapport leiden tot een andere afweging. Een ingrijpendere benadering zou zijn het versoepelen van de eis om ten minste annuïtair volledig af te lossen. De Woningmarktwerkgroep bespreekt de mogelijkheid om de verplichte aflossing van een hypotheek om in aanmerking te komen voor hypotheekrenteaftrek te beperken tot 50 procent van de aankoopwaarde van de woning. 32 Kopers worden zo minder gestimuleerd tot aflossing; hetgeen de spreiding van consumptie en vermogensopbouw over de levensloop voor groepen met veel huis- en pensioenvermogen verbetert en oversparen tegengaat. De effecten van 50 procent aflossen voor de woonlasten aan het begin van de looptijd zijn vergelijkbaar met de combinatiehypotheek. Tegelijkertijd versterkt het versoepelen van deze eis (in tegenstelling tot de combinatiehypotheek) de fiscale stimulering van eigenwoningbezit en daarmee de verstoring van de woningmarkt. Alleen als er andere maatregelen op de koopmarkt worden genomen die de stimulering terugdringen, zoals het sneller en verder afbouwen van het maximale aftrektarief, kan overwogen worden om een dergelijke maatregel te nemen. 5.2 Pensioenen Het Kabinet Rutte-Asscher heeft een aantal maatregelen genomen om de consumptiespreiding en schokbestendigheid van huishoudens via het pensioenstelsel te verbeteren. Het zogeheten Witteveenkader is in lijn gebracht met de hogere pensioenleeftijd. De verlaging van het opbouwpercentage en de aftopping van het maximale pensioengevend loon hebben tot gevolg dat minder pensioenpremie ingelegd hoeft te worden. Dit verlaagt de vervangingsratio en stelt huishoudens meer in staat hun consumptie en vermogensopbouw te spreiden. Het nieuwe Financiële Toetsingskader (sinds 2015) zorgt ervoor dat financiële schokken geleidelijker doorwerken in verlagingen of verhogingen van de (toekomstige) uitkeringen. Het wetsvoorstel 30 Over het deel van de lening die in box 3 valt bestaat geen recht op renteaftrek. 31 CPB, 2016, Centraal Economisch Plan 2016. 32 Fiche overige maatregelen, nummer 10. 19
Verbeterde premieregeling maakt premieregelingen mogelijk, waarin het opgebouwde vermogen op moment van pensionering niet (volledig) hoeft te worden omgezet in een vaste uitkering. Verminderen fiscale stimulans De vervangingsratio s in hoofdstuk 4 tonen dat het merendeel van de huishoudens een bruto en/of netto vervangingsratio s van boven de 70 procent eindloon opbouwt. Een verdere versobering van het opbouwpercentage (momenteel 1,875 procent voor middelloonregelingen) dat fiscaal gefaciliteerd wordt via de omkeerregel kan het oversparen verminderen en tegelijk de financiële ruimte en/of schokbestendigheid in de actieve fase verbeteren. 33 Deze maatregel is echter ongericht en raakt alle deelnemers, ook deelnemers met lage vervangingsratio s. Naast een algeheel lager opbouwpercentage kan de fiscale facilitering mogelijk gekoppeld worden aan het loon. De premie/opbouw als percentage van het loon kan geleidelijk afnemen met het inkomen om grenseffecten te voorkomen. Aanname hierbij is dat huishoudens met een hoger inkomen meer financieel zelfredzaam zijn, vaker een eigenwoning bezitten, en grotere verantwoordelijkheid kunnen dragen voor hun oudedagsvoorziening. 34 Een dergelijke maatregel levert uitvoeringsproblemen op omdat het inkomen pas achteraf wordt vastgesteld en de werkgever bij meerdere dienstverbanden niet op de hoogte is van het totale inkomen. Bovendien is het de vraag hoe deze maatregel zich verhoudt tot het recht op een gelijke beloning, aangezien het pensioen een arbeidsvoorwaarde is. Een alternatieve optie is om de huidige fiscale facilitering in stand te houden, maar huishoudens met een hoger inkomen minder verplicht te laten sparen in de tweede pijler. Daarmee ontstaat meer keuzevrijheid in het opbouwpercentage. Tot slot kan gedacht worden aan het wegnemen van de mogelijkheid tot het hanteren van een verlaagde franchise. 35 Pensioenfondsen kunnen momenteel een franchise die lager is dan (bijvoorbeeld) een alleenstaande-aow gedeeld door een vervangingsratio van 70 procent. 36 Vooral huishoudens met een laag inkomen bouwen daardoor feitelijk dubbel pensioen op via de AOW en de tweedepijler - over een deel van hun inkomen. Dit verklaart mede de hoge vervangingsratio s van lage inkomens (figuur 9). Het wegnemen van de verlaagde franchise gaat oversparen dus gericht tegen. Daarnaast is dit effectief om jongeren aan het begin van hun carrière meer financiële ruimte te geven, in tegenstelling tot bijvoorbeeld verlaging van de aftoppingsgrens, omdat zij nog relatief lage lonen hebben. Nieuw pensioencontract Omdat de maatschappelijke houdbaarheid van het pensioenstelsel onder druk staat, is het kabinet- Rutte-Asscher medio 2014 de Nationale Pensioendialoog gestart. Daaruit zijn een aantal breed gedragen wensen voor een toekomstig pensioenstelsel naar voren gekomen: meer transparantie, betere aansluiting bij de moderne arbeidsmarkt en betere aanpasbaarheid aan de individuele omstandigheden en voorkeuren van mensen. Deze wensen overziend, ligt het voor de hand om te 33 Een verlaging van het opbouwpercentage naar 1,75 procent levert budgettair structureel 200 miljoen op. 34 Overigens geldt wel dat de vervangingsratio s thans dalen met het inkomen. Door de fiscale facilitering te koppelen aan inkomen, zou wordt dit worden versterkt. 35 De franchise is het deel van het salaris waarover geen pensioen wordt opgebouwd en geen pensioenpremie voor wordt betaald. 36 Hier staat tegenover dat wanneer een verlaagde franchise wordt gehanteerd, ook moet worden opgebouwd tegen een lager opbouwpercentage. 20
kijken naar een nieuw pensioencontract op basis van persoonlijk pensioenvermogen met risicodeling. Ook de SER heeft een dergelijk pensioencontract als interessant bestempeld en recentelijk nader verkend. 37 De door de SER verkende varianten met persoonlijk pensioenvermogen scoren goed op premiestabiliteit en kennen een minder procyclische macro-economische doorwerking. Deze varianten vergroten daarmee de schokbestendigheid. De grotere transparantie over individuele rechten en risico s kan het vertrouwen in het stelsel vergroten en maakt het meenemen van je pensioenpot bij een nieuwe baan gemakkelijker en inzichtelijker. Tot slot bieden deze varianten meer mogelijkheden voor maatwerk en keuzevrijheid door een actuarieel neutralere premiestelling, waarmee voorkomen kan worden dat mensen te veel of op het verkeerde moment in hun leven moeten sparen. Daarbij geldt wel een zekere afruil met de mate van risicodeling. Meer risicodeling in het pensioencontract kan leiden tot een stabieler pensioenresultaat, maar gaat meestal ten koste van de transparantie en van de mogelijkheden voor maatwerk en keuzevrijheid. Paragraaf 5.5 gaat verder in op de mogelijkheden rondom keuzevrijheid. Tot slot blijkt uit de analyse van hoofdstuk 4 dat niet alle huishoudens hoge vervangingsratio kennen. Ondersparen is buiten de scope van dit rapport maar verdient aandacht. Beleidsopties komen onder andere aan de orde in de Nationale Pensioendialoog en het IBO ZZP. 5.3 Fiscaliteit Fiscaliseren AOW De gemiddelde belastingdruk is voor AOW-gerechtigden lager dan voor werkenden (figuur 12). De historische oorsprong bevindt zich er in dat er vroeger een grotere kans op armoede na pensionering was. De eerder gepresenteerde vervangingsratio s bevestigen echter het recente beeld dat de kans op armoede onder ouderen tegenwoordig relatief gering is, ook in internationaal perspectief. 38 Door de tarieven van de AOW-premie voor AOW-gerechtigden gelijktrekken met die van werkenden, ontstaat een gelijkmatigere belastingheffing over de levensloop. 37 SER, 2015, Toekomst pensioenstelsel. SER, 2016, Verkenning persoonlijk pensioenvermogen met collectieve risicodeling. 38 IBO 65+ 21