www.hiva.be Projectvoorstel VIONA-oproep Ontwikkelen van een conceptueel methodologisch kader voor risicoanalyse binnen de entiteit Werk en Sociale Economie Projectvoorstel ingediend door Prof. dr. Jozef Pacolet Hoger instituut voor de arbeid, Katholieke Universiteit Leuven Parkstraat 47 3000 Leuven Tel: 016 32 31 49 E-mail: jozef.pacolet@hiva.kuleuven.be Prof. dr. Jozef Pacolet 14 september 2007
1 INHOUD Inhoud 1 1. Omschrijving van het studieproject 3 1.1 Vraagstelling en situering 3 1.2 Concrete onderzoeksvragen uit het lastenboek 4 1.3 Onderzoeksmethode: 5 1.3.1 Definitie van de scope van het onderzoek 5 1.3.2 De analyse in verband met de sociale wetgeving 6 1.3.3 Controle van overheidsfinanciering en forensische auditing 7 1.3.4 Voorstel van rapportering 8 1.3.5 Valorisatie 8 2 Tijdsplanning en financieel plan 9 2.1 Tijdsplanning en budget 9 2.2. Inzet Personeel HIVA Error! Bookmark not defined. 2.3. Kost personeel en werkingskosten Error! Bookmark not defined. 2.4. Totaal kostprijs Error! Bookmark not defined. 3. Valorisatie 10 Zie punt 1.3.5 10 4. Situering en referenties van de onderzoeksgroep en beknopte CV van de onderzoekers Error! Bookmark not defined. 4.1. Onderzoeksteam Error! Bookmark not defined. 4.1.1 Promotor van het project Error! Bookmark not defined. 4.1.2 Wetenschappelijk team en zijn onderzoekservaringerror! Bookmark not defined. 4.1.3 Lijst van specifieke gelijkaardige opdrachten van het HIVA onder leiding van Prof. Dr. Jozef Pacolet Error! Bookmark not defined. 4.1.4. Referenties van de onderzoeksgroep Error! Bookmark not defined.
2 4.1.5 Situering van de onderzoeksgroep binnen het Hoger instituut voor de arbeid, sector Sociaal en Economisch Beleid en subsector Economie en Verzorgingsstaat Error! Bookmark not defined. 4.1.6 Onderzoekservaring subsector Economie en Verzorgingsstaat : omschrijving Error! Bookmark not defined. 4.1.7 Contacten HIVA met andere onderzoeksgroepenerror! Bookmark not defined. 4.2. CV s van de onderzoeksgroepleden thema zwartwerkerror! Bookmark not defined. 4.2.1 Curriculum vitae Prof. dr. Jozef Pacolet, promotorerror! Bookmark not defined. 4.2.2 Curriculum vitae Frederic De Wispelaere, wetenschappelijk medewerker Error! Bookmark not defined. 4.2.3 Curriculum vitae Sigrid Merckx, wetenschappelijk medewerkererror! Bookmark no
3 1. OMSCHRIJVING VAN HET STUDIEPROJECT 1.1 Vraagstelling en situering De Vlaamse sociaalrechtelijke inspectie wenst de planning en het resultaat van haar inspectieopdrachten te optimaliseren. Daarmee treedt zij in dezelfde logica die in toenemende mate andere controle-instanties in nationaal en internationaal verband volgen. De persistentie van diverse vormen van fraude, zowel klassieke als steeds nieuwe vormen, de politieke wil om deze sterker te beteugelen, en de observatie dat daarin maar moeizaam vooruitgang wordt geboekt, roept vragen op naar de effectiviteit en de efficiëntie van de gevolgde methoden. Om hierop een antwoord te bieden gaat de controledienst zichzelf beter organiseren en meer gericht controleren na een voorafgaandelijk risicoanalyse en dient zij ook verantwoording af te leggen over haar eigen prestaties. Wanneer de informatie over de omvang en karakteristieken van de fraude in zijn kinderschoenen staat, is de informatie over het functioneren zelf van de diensten nog beperkter. Het projectvoorstel gaat over beide. Identificatie van risicoprofielen, aanleveren van informatie voor prioritisering, aanleveren van informatie voor efficiëntiewinst (mogelijkheden van datamining zowel om meer selectief als resultaatgericht te controleren) zijn aan de orde. Het HIVA heeft de voorbije jaren uitgebreid stilgestaan bij het probleem van sociale fraude, en het inzicht dat de controle-instanties zelf daarop hadden vanuit hun administratieve gegevens omtrent controles en aangiften. De invalshoek van ons onderzoek was vaak het meten van de omvang en de verschijningsvormen van de fraude, maar telkens werd onderlijnd dat een betere exploitatie van de eigen informatiebronnen ook de effectiviteit en de efficiëntie van de strijd tegen de fraude zou ten goede komen. De effectiviteit en efficiëntie analyse heeft tot doel om maximaal resultaat te bereiken met minimale kosten. Benchmarking van dit proces heeft niet alleen interne relevantie om het proces te evalueren, maar indien voldoende referentiepunten beschikbaar zijn, ook om na te gaan of men globaal voldoende inspanningen doet. In die zin bevolen wij deze benchmarking ook op Europees vlak aan. In onze medewerking aan recente internationale studies omtrent de fraude (ondermeer het ENUW European Network Against Undeclared Work, ons recent colloquium over sociale en fiscale fraude en de voorbereidende
4 werkzaamheden voor een mededeling van de Europese Commissie over zwartwerk) wordt dit bevestigd. In België wenst ook de SIOD zijn datamining op basis van OASIS performanter te maken, en de fiscale administratie heeft eveneens een ruime expertise opgebouwd op vlak van het opstellen van modellen, of gebruiken van relevante indicatoren, en het vertalen naar de werking van de diensten. Ook de informatie over de controle-inspanningen heeft het begin van coördinatie bij de sociale inspecties gekend onder de vorm van Genesis. De twee dimensies, verbetering van de risicoanalyse en exploitatie van de resultaten van de controles zijn bovendien complementair: het terugkoppelen van de fraude dossiers met beschikbare informatie kan juist bijdragen tot de risicoanalyse. De bevoegdheid van de afdeling Inspectie Werkgelegenheid is tweeledig. Wij interpreteren uit de offertevraag dat beide domeinen moeten behandeld worden, en stellen voor beide een specifiek referentiekader voor. 1.2 Concrete onderzoeksvragen uit het lastenboek Volgende onderzoeksvragen zijn aan de orde in de offertevraag: -Wat leert literatuurstudie ons aan algemene principes inzake onderbouwde risicoanalyse? -Welke good practices mbt risicoanalyse bestaan reeds binnen openbare besturen (ook in buitenland) en wat kunnen we hiervan leren? -Welke methodologische principes en technieken inzake risicoanalyse zijn relevant en van belang met het oog op zo efficiënt en doeltreffend mogelijke controles binnen het beleidsdomein Werk en Sociale Economie? -Hoe ziet een concrete vertaling van die principes en technieken eruit, rekening houdend met de twee belangrijkste actieterreinen van de entiteit Inspectie Werk en Sociale Economie: enerzijds de stelsels inzake erkenningen/vergunningen (vb. tewerkstelling buitenlandse werknemers) en anderzijds financiële en saldocontroles (vb. steunmaatregelen in kader van het Europees Sociaal Fonds)? In de VIONA-oproep voor voorliggende studieopdracht wordt volgende situering van de Vlaamse Sociaalrechtelijke inspectie in het beleid van de Vlaamse Regering gemaakt: Om de betaalbaarheid van ons sociaal zekerheidssysteem te vrijwaren,
5 moet naast het opkrikken van de activiteitsgraad ook aandacht gaan naar de bestrijding van sociale fraude. Zo is ondermeer een kordaat optreden tegen dumpingpraktijken via detacheringsconstructies nodig. Een betere controle en sanctionering van deze praktijken moet er komen via versterkte én gecoördineerde acties door de regionale en federale inspectiediensten, en door een gezamenlijk onderzoek van lacunes in onze wetgeving. Het is om diezelfde reden van het vrijwaren van de betaalbaarheid van de verzorgingsstaat dat de onderzoeksgroep Economie en Verzorgingsstaat sinds 1995 onderzoek verricht omtrent sociale en fiscale fraude. Het spreekt vanzelf dat de onderzoeksgroep zich uitermate aangesproken voelt door deze verwijzing. Hierna concretiseren wij onze onderzoeksbenadering. 1.3 Onderzoeksmethode: 1.3.1 Definitie van de scope van het onderzoek De onderzoeksopdracht heeft duidelijk betrekking op twee soorten van controles, m.n. de controle in het kader van de sociale bescherming en respect voor de regelgeving op het vlak van erkenningen en vergunningen en arbeidsbemiddeling en anderzijds de financiële en saldocontrole van werkgelegenheidsprogramma s en het Europees Sociaal Fonds. Voor beide zal een apart referentiekader worden geschetst, en het relatieve gewicht in de eigen rapportering en uitdieping zal worden afgesproken met de opdrachtgever, alhoewel wij hier een volledige terreinverkenning voorstellen. De methodiekontwikkeling slaat op: -het internationaal theoretische referentiekader; -internationale en vooral nationale goede praktijkvoorbeelden; -de analyse van de werksoort en de wijze waarop relevante variabele/indicatoren worden geselecteerd en de wijze dat deze in rudimentaire tot meer complexe modellen woerden uitgebouwd; -de databehoeften en bronnen; -de organisatorische context voor de uitbouw van deze risicoanalyse intern maar ook de mogelijkheden en wenselijkheden van externe samenwerking.
6 1.3.2 De analyse in verband met de sociale wetgeving Deze zal aansluiten bij de studie die thans opgestart werd op het federale niveau, met name een analyse van de informatiebehoefte en het gebruik van de optimale datamining op de OASIS-databank. De nauwe samenwerking die er reeds bestaat tussen de federale en de regionale inspectiedienst, ondermeer ook door de inschakeling in de gewestelijke gecoördineerde activiteiten, maken dat de informatiebehoeften en methoden vergelijkbaar zijn. In feite reveleert men twee dimensies van de fraude: de aarde en omvang en de risicogroepen enerzijds van de fraudeurs, en de mogelijkheden om met die informatie de fraude te beteugelen, en anderzijds de inspanningen die geleverd worden om dit te beteugelen, en hun relatieve doeltreffendheid. Een onderscheid in de risicoanalyse indicatoren zal worden gemaakt tussen indicatoren die te maken hebben met het risico van fraude, de omvang en de vorm van fraude, en de elementen die de controles meer gericht kunnen maken. Hierbij baseren wij ons op de informatie die bij de diensten zelf beschikbar zijn, of zouden beschikbaar moeten zijn. Een tweede reeks van indicatoren heeft betrekking op de doelmatigheid, input, en output en succes van het optreden van de diensten. Het begin van informatie wordt ter beschikking gesteld in de eigen jaarverslagen van de controle-instantie. De ervaring met de federale diensten toont evenwel aan dat dit weinig gestandaardiseerd is, zodat er geen referentiepunten zijn. Toch leverde een zelfstandige analyse van deze cijfers in onze recente studie over de behoefte aan een indicator over zwartwerk, waar wij de nadruk legden op een valorisatie van administratieve gegevens, uitspraken op over de effectiviteit. Indien men over voldoende tijdsperspectief, of andere referentiepunten beschikt, leert dit of toename van de middelen ook resultaat oplevert, en welk, of waarom niet, en welke de evaluatiemogelijkheden dit inhoudt. Voor de risicoanalyse van de fraude dient een vergelijking gemaakt te worden met de competentie van de Vlaamse inspectiedienst en de elementen die een doelgerichte detectie kunnen helpen. Deels is die te delen met de federale inspectiediensten, maar blijkbaar beschikt men nog steeds niet over dezelfde toegang tot bepaalde informatie. Het is een verantwoord vooruitlopen op de conclusie van ons onderwerp om hier de parallel te trekken met het onderzoek dat thans loopt voor SIOD.
7 Doelmatigheid is gebaseerd op functionele samenwerking zodat het onderzoek zal nagaan in welke mate of deze samenwerking de mogelijkheid van analyse kunnen verruimen. In ons rapport over een optimale raming van de omvang van zwartwerk, ook door de controle-instanties, beklemtoonden wij deze noodzaak aan samenwerking en dataclearing. Dit lijkt ook meer en meer aanvaard te worden, alhoewel niet onmiddellijk gerealiseerd. De stand van zaken zal worden opgemaakt, en aanbevelingen tot verbetering worden geformuleerd. Niet alleen moet afgeleid worden over welke informatiebronnen men moet toegang hebben, maar tevens wordt nagegaan welke variabelen de beste voorspeller kunnen zijn. De datamining kan gradueel worden uitgebouwd, gaande van knipperlichtensystemen tot ontwikkelde datamining via een zelflerend proces. Ons project voor de concrete ontwikkeling van de algoritmen voor datamining verloopt voor het OASIS model in samenwerking met twee universitaire equipes machine learning en operationeel onderzoek. De expertise van de internationale partner leert ons dat de analyse van het proces van de fraude toelaat beslissingsmodellen te ontwikkelen die zowel de strijd en de regelgeving kunnen bijsturen als concreet de controle-inspanning oriënteren (waar eerst controleren). 1.3.3 Controle van overheidsfinanciering en forensische auditing De audit-opdracht over de tewerkstellings- en opleidingsprojecten moet aansluiten bij de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid, dat sterk de nadruk legt op het contoleren van de correctheid, de efficiëntie en de effectiviteit van overheidsbeslissingen. Het overheidsgebeuren wordt steeds meer beschouwd als een input-output-outcome proces en van overheden wordt verwacht dat zij elke schakel van dit proces zorgvuldig opvolgen aan de hand van een intern of extern controlemechanisme. Het voorliggende project wil zich vooral focussen op de eerste schakel van het beleidsproces, met name de transformatie van input naar output. Het controlemechanisme dat voor deze schakel ontwikkeld wordt, moet nagaan of de voorziene (financiële en personele) inputs worden aangewend voor datgene waarvoor ze voorzien waren en maakt het mogelijk om, indien het naar behoren functioneert, fraude en inefficiënties op te sporen. Voor de deelopdracht tewerkstellingsprogramma s en ESF wensen wij ons te inspireren aan de literatuur over de auditopdracht voor de overheden, in theorie en in de praktijk van de doorlichting die ondermeer door het Rekenhof in België
8 worden uitgevoerd. De analyse van de werkgelegenheidsprojecten sluit ook bij de mogelijkheden van forensische audits zoals die ook in de privésector meer aandacht krijgt en die inspirerend kan werken voor de overheidscontroleopdrachten. 1.3.4 Voorstel van rapportering 1. Definitie van de duale scope van de controleopdracht en het specifieke referentiekader dat gezocht wordt, geconcentreerd op de inhoudelijke verbetering van de controleopdracht als op het evalueren van het functioneren van het controlewerk. 2. Overzicht van een nationaal en internationaal referentiekader op basis van theoretische literatuur en goede praktijkvoorbeelden, of verder gevorderde praktijkvoorbeelden. 3. Doorlichting van het regelgevend kader en de doorlichtingprocedures en toets. 4. Voorstel van databehoeften en datagebruik. 5. Voorstellen voor ontwikkeling van risicoanalyse en samenwerking om haar uit te werken. 6. Voorstel van traject om dit te realiseren. 1.3.5 Valorisatie Een snelle implementatie kan verzekerd worden door vooreerst een stuurgroep samen te stellen van interne en externe stakeholders en collega s inspecties - betrokken in gelijkaardige opdrachten. Voor de risicoanalyse op het vlak van sociale fraude, illegale tewerkstelling en private arbeidsbemiddeling kunnen de conclusies verder afgetoetst worden met de inspanningen op federaal niveau. Een traject van implementatie zal worden voorgesteld in het rapport zelf. Bewustwording en communicatie zijn belangrijke succesfactoren. Zij dragen bij tot de agendavorming, verhogen de politieke bereidheid om zich achter dit project te zetten, en vormen een gemeenschap van gelijkgezinden die eenzelfde doel nastreven. De onderzoeksequipe kan een slotseminarie annex colloquium hierover opzetten, die de kick off kan vormen voor de verdere realisatie van de risicoanalyse.
9 2 TIJDSPLANNING 2.1 Tijdsplanning In het Bestek wordt een tijdslijn voorzien van 1 december 2007 tot 31 mei of 6 maanden. Gespreid over deze periode zullen 2 onderzoeksmaanden door de onderzoeksleider en 4 onderzoeksmaanden door de wetenschappelijk medewerker worden ingevuld. De valorisatie is impliciet voorzien in de begroting, met name voor een budget van 1 onderzoeksmaand op te nemen in afspraak met de opdrachtgever en in functie van de beslissingen over valorisatie die dan door de opdrachtgever worden genomen. Het budget voor de valorisatie is dus voorzien in deze begroting. Tabel 2. 1 Tijdsplanning project
10 Kick off seminarie met stuurgroep Analysekader Internationale literatuurstudie nationale praktijkvoorbeelden Definitie en Uitwerking Definitie van databehoeften, relevante variabelen en analysemodellen voor de fraude Definitie van relevante performantieindicatoren voor het controleproces zelf en referentiepunten Operationalisering Traject voor het opstellen van een invoering van de methodiek van risicoanalyse en monitoring eigen performantie Eindrapport Valorisatie 12/ 2007 1/ 2/ 3/ 4/ 5/ 6-9/ 3. VALORISATIE Zie punt 1.3.5