Tweede Kamer der Staten Generaal Vergaderjaar 1988-1989 20 214 Hoger onderwijs en onderzoek plan Nr. 15 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS EN WETENSCHAPPEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Zoetermeer, 1 november 1988 Algemeen Bij het verschijnen van het ontwerp-hoop in 1987 en het definitief HOOP in 1988 is een nieuwe fase in de planning van het Hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek ingetreden. Ik heb mogen vaststellen dat de waarde van een document als het Hoop in brede kring wordt onderkend. Dit laat onverlet dat de ervaring met het eerste Hoop inzichten heeft opgeleverd die consequenties moeten hebben voor de inrichting van het HOOP 1990. Meer in het bijzonder geldt dit voor de plaats van het HOOP in het overleg tussen parlement en minister van onderwijs en wetenschappen. Ik stel er prijs op Uw Kamer daarover al in dit stadium in te lichten. Dialoog als kernbegrip In de brief aan het Hoger Onderwijskamer van 10 maart 1987 werden de volgende kenmerken van het HOOP onderscheiden: - Het HOOP bevat zowel analyses, beschrijvingen, feiten en cijfers, als uitspraken van de overheid over gewenste ontwikkelingen. Uitspraken in het HOOP zijn successievelijk onderwerp van dialoog en overleg met de instellingen en andere maatschappelijke instituties. Op het verschil tussen dialoog en overleg kom ik hieronder terug. - het HOOP bevat zowel uitspraken van probleemindicerende en probleemstellende aard, alsmede maatregelen. - Het HOOP bevat uitspraken over ontwikkelingen op korte termijn en over de lange termijn. De ambitie van het plan is zowel strategisch als operationeel. Voor de korte termijn bevat het een voorstel voor de bestuurlijke agenda zoals die naar het inzicht van de overheid zou moeten luiden. Van bijzondere betekenis voor de nieuwe planning van het hoger onderwijs is het begrip «dialoog». Met de introductie van het begrip is Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 214, nr. 15 1
gepoogd recht te doen aan toegenomen autonomie van de instellingen en tevens ook de verantwoordelijkheid van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen in het oog te houden. Autonomie van de instellingen betekent niet dat minder rekening hoeft te worden gehouden met algemeen geldende eisen van kwaliteit en doelmatigheid. Het betekent wel dat een deel van de bestuurlijke verantwoordelijkheid om aan die eisen te voldoen overgaat van de minister op de instellingen. Actuele voorbeelden zijn het vormgeven aan een eigen onderwijsconceptie (vernieuwingen, post-doctorale opleidingen) en aan systemen van bewaking en bevordering van kwaliteit. Dit zijn onderwerpen van groot belang die door het veld zelf moeten worden opgepakt. Aan de andere kant zal ik, wanneer dit onvoldoende gebeurt, door indringend overleg, stimulering en, indien noodzakelijk, sancties bijsturen. Aan de verkregen rechten zijn dus duidelijke plichten verbonden. In het kader van de dialoog spreek ik de instellingen hierop aan. Wanneer instellingen hun verantwoordelijkheid onvoldoende waarmaken zal ik hen met de bestuurlijke consequenties confronteren. In het uiterste geval zal ik zelf maatregelen nemen zodat van enige vrijblijvendheid geen sprake is. Door de nadruk die in het HOOP 1988 werd gelegd op het dialoogconcept, is de indruk ontstaan dat de minister van onderwijs en wetenschappen aan slagvaardigheid zou inboeten. Al zijn voornemens zouden immers eerst in het HOOP moeten worden aangekondigd en vervolgens in brede kring moeten worden besproken. Dit is een misvatting. Het HOOP is niet alleen een strategisch plan, maar ook operationeel. Er worden, zoals in de brief van 10 maart 1987 al werd aangekondigd, ook concrete uitspraken gedaan en maatregelen aangekondigd. Voor zover het gaat om maatregelen van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen zelf, hebben die uitspraken het karaktervan beslissingen. Ook vormt het HOOP de grondslag van de middelentoekenning aan de instellingen. Dit laat overigens onverlet dat in het jaar waarin geen HOOP verschijnt slechts bij hoge uitzondering nieuwe beleidsvoornemens zullen worden gepresenteerd. Het tempo van beleidsontwikkeling zal in deze «tussenjaren» beduidend lager liggen, budgettaire voornemens zullen waar mogelijk in lijn zijn met het in het voorgaande Hoop geboden perspectief. Het mag niet zo zijn dat de continuïteit van de met het HOOP geboden planning onnodig wordt verstoord door ad hoc maatregelen. Dialoog en overleg: waarom? Voor het duidelijk maken van de systematiek van het HOOP zijn drie soorten uitspraken te onderscheiden: 1. Probleemidentificatie: Het gedocumenteerd identificeren en analyseren van problemen, zonder dat meteen wordt aangegeven welke oplossing het meest adequaat is. 2. Gewenst handelen van anderen: Uitspraken waarbij de overheid aangeeft welk (bestuurlijk) handelen van anderen verwacht wordt danwei welk handelen bevorderd moet worden. 3. Beslissingen: Uitspraken waarin wordt aangegeven tot welk bestuurlijk handelen de minister zelf wil komen en, voor zover aan de orde, welke financiële consequenties hij daaraan verbindt. De dialoog heeft uitdrukkelijk betrekking op de eerste twee soorten uitspraken: probleemidentificatie en gewenst handelen van anderen. De beslissingen kunnen aanleiding geven tot overleg. Naar aanleiding van Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 214, nr. 15 2
dat overleg worden ze eventueel bijgesteld en vervolgens uitgevoerd. De verschillende soorten uitspraken leiden dus ook tot verschillende procedures: - De uitspraken van het type 1 en 2 zijn onderwerp van een dialoog. Deze dialoog krijgt de vorm van multilateraal, mondeling overleg en van een schriftelijke uitwisseling van standpunten via de opeenvolging van HOOP en ontwikkelingsplannen. Overleg over het concept-hoop is op dit punt vooral verkennend en geenszins concluderend. - Het overleg over het concept-hoop heeft betrekking op beslissingen (uitspraken type 3). Na overleg in de HO-Kamer en na schriftelijke advisering, geef ik in een brief aan de Tweede Kamer aan op welke punten ik mijn voorgenomen beslissingen bij wil stellen. Het overleg met de Kamer kan ook weer leiden tot herziening van mijn voornemens. Vervolgens stel ik het definitieve HOOP vast. Het vastgestelde HOOP bevat daarmee dus een aantal definitieve besluiten. In het HOOP 1990 zal het verschil tussen de drie soorten uitspraken scherper worden aangegeven. Tevens zal worden aangeduid wie in voorkomende gevallen de relevante actoren zijn en welke actie van elk van hen mag worden verwacht. Daarmee wordt ook duidelijk hoe in de diverse gevallen het vervolgtraject moet lopen: probleem-identificatie en gewenst handelen leiden in eerste instantie tot een dialoog. Beslissingen leiden in laatste instantie tot regelgeving en besluiten met budgettaire gevolgen, (zie bijlage) Het HOOP staat niet op zichzelf. Het is onderdeel van een 2-jarig, cyclisch beleidsproces waarin ook ontwikkelingsplannen een hoofdrol spelen. Daarom zal ik zichtbaar plaats inruimen voor mijn reactie op plannen en acties van de instellingen. De rol van de Tweede Kamer moet heel nadrukkelijk worden gezien in het licht van haar rol als mede-begrotingswetgever en controleur van het regeringsbeleid. In het HOOP geeft de Minister van Onderwijs en Wetenschappen aan welk beleid hij voornemens is te voeren. Hij is daarop aanspreekbaar in het parlement. Het HOOP is daarbij ondergeschikt aan de begroting in die zin dat het daarop wordt aangepast. Dialoog met wie? Er zijn twee soorten dialoogpartners te onderscheiden: de gezamenlijke instellingen van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek en diegenen die zelf geen deel uitmaken van het hoger onderwijsbestel doch daarbij wel op enige wijze bij zijn betrokken c.q. er een reëel belang bij hebben. De dialoog met de tweede groep vindt plaats op basis van het vastgestelde HOOP en is te beschouwen als een voortdurend proces. De wijze waarop deze interactie vorm krijgt zal zeker nog verdere ontwikkeling behoeven, maar naar mijn oordeel is opzet die bij het HOOP gevolgd is voor dat doel adequaat. Wel zal getracht worden, voornamelijk door beperking van de omvang, de hanteerbaarheid van het document te verbeteren. De interactie met de instellingen op basis van het HOOP behoeft voor de toekomst enige aandacht. Door een verduidelijking van het soort uitspraken die het HOOP bevat en de betekenis welke deze hebben voor de dialoog en het overleg, zullen problemen over de programmering van het overleg in de periode tussen het verschijnen van het concept-hoop en het vastgestelde HOOP worden voorkomen. Ook is de systematiek welke gevolgd is voor de bestuurlijke agenda voor verbetering vatbaar. Het concept-hoop zal een voorstel voor een bestuurlijke agenda bevatten, waarin naast de relevante onderwerpen ook het type te ondernemen actie (onderzoek, standpuntbepaling, overleg), verantwoordelijke actoren en een tijdsplanning zijn opgenomen. Deze agenda is onderwerp Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 214, nr. 15 3
van overleg bij de bespreking van het concept HOOP en wordt vastgesteld als onderdeel van het definitieve HOOP. Ook de betekenis van het onderscheid tussen concept en definitief plan kan beter tot uitdrukking worden gebracht. Ik stel mij daarbij de volgende procedure voor: Voorzover het overleg in het HO-Kamer en de gevraagde adviezen mij aanleiding geven mijn beslissingen bij te stellen, meld ik dit in een afzonderlijke brief aan de Tweede Kamer. Nadat daarover het overleg is gevoerd zal ik deze brief, al dan niet gewijzigd, samen met het concept-hoop vaststellen als het definitieve plan. Een afzonderlijk punt van aandacht betreft de positie van het deel «Feiten en Cijfers». Het is duidelijk dat de beschikbaarheid van gegevens voorwaarde is voor de communicatie met wie dan ook. Ik neem mij daarom voor een concept van dit deel ruim voorafgaand aan publicatie van het concept-hoop openbaar te maken, zodat gelijktijdig met het concept-hoop kan worden beschikt over een aangevulde en gecorrigeerde gegevens-basis die als zodanig niet meer ter discussie hoeft te staan. Dit veronderstelt overigens de bereidheid tot het leveren van een inspanning van de kant van de instellingen, die de relevante data tijdig en correct moeten aanleveren. De inhoud van het HOOP Het ontwerp-hoop 1990 zal in principe dezelfde opbouw hebben als het HOOP 1988. Op die manier worden continuïteit en inzichtelijkheid van het planproces bevorderd. Momenteel zijn bij mij de ontwikkelingsplannen van de instellingen in behandeling. De analyse daarvan en de confrontatie met adviezen en rapporten van gezaghebbende derden zullen de bron vormen voor de nieuwe beleidsonderwerpen welke in het volgende HOOP aan de orde komen. Ook zullen er weer sectorale analyses gemaakt worden welke er toe dienen mede licht te werpen op de vraag of aard en omvang van de activiteiten aansluiten bij de maatschappelijke vraag en of de organisatie voldoende effectief en efficiënt is. Het totale resultaat van een sector of discipline wordt zichtbaar gemaakt en kan worden besproken en beoordeeld. Dit maakt het ook mogelijk (delen van) instellingen te plaatsen binnen het gehele bestel, iets wat onder andere van belang is bij de uitwerking van missiebudgettering. Op basis hiervan kunnen keuzes worden gemaakt binnen en tussen de verschillende sectoren. Keuzes overigens die in eerste instantie de verantwoordelijkheid zijn van de (gezamenlijke) instellingen, maar die daar waar de macro-doelmatigheid van het bestel in het geding is, voor rekening van de minister van onderwijs en wetenschappen kunnen komen. In het HOOP 1990 zal in ieder geval die opvattingen over het functioneren van de verschillende sectoren publiceren waarvan ik vind dat ze moeten leiden tot nader onderzoek, tot actie van de kant van de instellingen of zelfs al tot concrete maatregelen mijnerzijds. Dat betekent dat geen sprake zal zijn van periodiek te herijken sectorale analyses die samen de totale breedte en diepte van het hoger onderwijs dekken, maar van het selectief publiceren van die zaken die hopen tot actie. Dus niet overal en altijd, maar selectief en doelgericht. Complementair aan het beïnvloeden van sectoren is het sturen op instellingen. Instellingsspecifieke analyses en bespreking met de afzonderlijke instellingen bieden daartoe de aanzet. Ook hier geldt dat ik in ieder geval die opvattingen over het functioneren van de instellingen zal publiceren waarvan ik vind dat ze moeten leiden tot actie. Het HOOP bevat onder andere uitspraken van probleemindicerende en probleemstellende aard. Deze functie van het HOOP kan versterkt worden door de behoefte aan beleidsgericht onderzoek in samenhang Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 214, nr. 15 4
met de bestuurlijke agenda te formuleren. Hetzelfde geldt voor het programma van bestuurlijke adviesaanvragen. Een bijkomend voordeel is dat programma's voor onderzoek en advies op die manier onderwerp kunnen zijn van bestuurlijk overleg. Naar ik meen wordt hiermee zinvol voortgebouwd op de ervaringen met het vorige HOOP. De Minister van Onderwijs en Wetenschappen, W. J. Deetman Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20 214, nr. 15 5