Bloemkoolwijken weerbaar maken nu en straks Ervaringen met ontwikkelend beheer in de Tineke Lupi praktijk Marieke Jonker-Verkaart (Platform31) Henk Jan Bierling (Platform31)
Bloemkoolwijken weerbaar maken nu en straks Ervaringen met ontwikkelend beheer in de praktijk Marieke Jonker-Verkaart Henk Jan Bierling Den Haag, december 2014
Uitgave Platform31 Den Haag, december 2014 Redactie: Marieke Jonker-Verkaart Foto cover: Raimond Wouda, raimondwouda.com Deze foto is eerder gepubliceerd in Bloemkoolwijken: analyse en perspectief (2011) Postbus 30833, 2500 GV Den Haag www.platform31.nl
De komende jaren ligt een belangrijk deel van de vernieuwingsopgave in de wijken uit de jaren 70 en 80. De focus van de stedelijke vernieuwing lag de afgelopen jaren op de vroegnaoorlogse wijken. De opgave verschuift nu naar de zogenaamde bloemkoolwijken. Voor een beter begrip van de aanpak van deze jongere generatie wijken is het van belang om eerst de belangrijkste verschillen met de vroeg naoorlogse wijken te duiden in termen van structuur, opgaven en maatschappelijke context. Deze verschillen zijn bepalend voor de nieuwe werkwijze die we in dit artikel uitwerken voor de bloemkoolwijken: het ontwikkelend beheren. Stedenbouw Allereerst verschillen de bloemkoolwijken qua stedenbouwkundige structuur van de vroeg naoorlogse wijken. De wijken uit de jaren 70 en 80 zijn woonmilieus opgebouwd uit buurten en wijken met woonerven. De straten en woonerven vormen aparte subwijkjes, die als bloemkoolroosjes op de hoofdwegen zijn geplant en doorgaans maar één toegang hebben. Deze subwijkjes zijn meestal niet door wegen met elkaar verbonden en bestaan dus veelal uit dood- of rondlopende straten. Bloemkoolwijken zijn ontworpen als tegenreactie op de monotone hoogbouw uit de vroeg-naoorlogse wijken. Ze moesten kleinschaliger en herbergzamer worden dan hun voorgangers. Staat van de wijk Naast de stedenbouwkundige opzet verschillen de wijken in de staat waarin ze verkeren. De bloemkoolwijken hebben over het algemeen een redelijke bouwtechnische staat, beschikken over relatief veel groen, ruimte en water, zijn verkeersveilig en worden gekenmerkt door een concentratie van voorzieningen en ontmoetingsplekken. Toch zijn de eerste sleetse plekken (zowel fysiek als sociaal opzicht) zichtbaar. Deze worden veroorzaakt door diverse factoren: een eenzijdige woningvoorraad, negatieve waardeontwikkeling, vaak slecht imago, hoge beheerslasten van het openbaar gebied en concentraties van sociale problematiek achter de voordeur. Daarbij is er sprake van nieuwe opgaven; bijvoorbeeld als we kijken naar de relatief sterke vergrijzing die kenmerkend is voor de bloemkoolwijken. In de jaren 70 en 80 zijn in deze nieuwe wijken met name jonge gezinnen komen wonen. Nu zijn de kinderen het huis uit en de mensen zelf aan het vergrijzen. Dit brengt tezamen met de decentralisaties in het sociale domein een andere vraag met zich mee ten aanzien van de woonomgeving. Het gaat bijvoorbeeld over de rollatortoegankelijkheid van de wijk en woningen, maar ook is er vaak sprake van een afnemende vraag naar speelvoorzieningen en een toenemende vraag naar een ommetje door het park, bankjes en bewegen voor ouderen. Maar ook op sociaal en economisch vlak zullen nieuwe vraagstukken ontstaan, zoals een toenemende eenzaamheid en een dalende koopkracht. 3 Ten tijde van de aanpak van de vroeg-naoorlogse wijken was de fase van sleetsheid al ruimschoots voorbij. Deze wijken waren afgegleden tot een niveau dat de urgentie voor ingrijpen duidelijk zichtbaar maakte. De noodzaak van curatief ingrijpen, in medische termen uitgedrukt, werd dus breed gedeeld. Voor bloemkoolwijken geldt dat deze urgentie nog niet zo zichtbaar is. Curatief ingrijpen is hier en daar zeker nodig, maar lang niet overal. Dit wordt ook wel als een luxe uitgangspunt beschouwd: we kunnen op de meeste plekken nog
voorsorteren en proactief handelen om de leefbaarheid in deze wijken op peil te houden. Ofwel, we kunnen naast een aantal curatieve speldenprikken nog preventief handelen om verder afglijden te voorkomen. Maatschappelijke context Tot slot speelt er een factor mee die bepalend is voor de manier waarop we werken aan wijken en gebieden. Deze staat los van de verschillende typen wijken die we bespreken, maar heeft betrekking op de nieuwe maatschappelijke context waarin we leven. De vernieuwing van naoorlogse wijken zoals we die kennen gedurende de afgelopen tientallen jaren heeft veel te danken aan het grootschalige ISV-rijksbudget als aanjager van investeringen. Ontwikkelingen die daar minstens even hard aan bijgedragen hebben zijn de bevolking- en welvaartsgroei die Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog heeft gekend. Echter, gemeenten en andere (tot voor kort) traditionele investeerders in steden zoals corporaties en ontwikkelaars beschikken door de crisis en rijksregelingen over aanzienlijk minder financiële middelen dan voorheen. Dit betekent dat de groots opgezette en meerjarige investeringsprogramma s, waarin hele wijken integraal door enkele partijen aangepakt worden, simpelweg niet meer houdbaar zijn. Tegelijkertijd doen door stevige structuurwijzigingen als de decentralisaties in het sociale domein ook nieuwe partijen hun intrede in de wereld van stedelijke ontwikkeling. Zij hebben inmiddels een belang bij het doen van investeringen in de stad die voorheen min of meer exclusief op het terrein lagen van gemeenten en corporaties. 4 Deze ontwikkelingen maken duidelijk dat niet alleen de verschillen tussen wijken zelf (in structuur en opgaven) maar tevens de veranderende maatschappelijke context om een nieuwe werkwijze vraagt voor de bloemkoolwijken. Ontwikkelend beheren In de leergroep Ontwikkelend beheer van Platform31 - gericht op gemeenten en corporaties - is invulling gegeven aan een aanpak voor bloemkoolwijken die aansluit bij hun opgaven en de huidige maatschappelijke context. Dit artikel, waarin we de aanpak toelichten, is dan ook in coproductie met de deelnemers geschreven. Zij constateren dat in de bloemkoolwijken een mix van ontwikkel- en beheersingrepen nodig is: De onwikkelingrepen zijn zichtbaar nodig en urgent, dus betreft datgene dat nu aangepakt moet worden (curatief van aard); de beheersingrepen zijn lichter en minder urgent, vinden continu plaats en spelen slim in op wat er straks nodig is. Deze ingrepen kunnen daar in kleine stappen op voorsorteren (preventief van aard). Om de bloemkoolwijken leefbaar te houden zal de aanpak volgens de leergroep meer dan voorheen moeten bestaan uit combinaties van handelingen die in intensiteit en moment van ingrijpen preventief versus curatief verschillen. Een aanpak van ontwikkelend beheren gaat in feite om het stimuleren van een zekere weerbaarheid van wijken in het hier en nu. De gedachte is dat je daarmee beter bent voorbereid op een diversiteit aan problemen die nu nog niet zichtbaar zijn. Kernwoorden van ontwikkelend beheren zijn regelmaat, lichte en direct zichtbare ingrepen, minder grote investeringen en meer (niet traditionele) betrokken partijen.
Deze elementen worden ook vaak genoemd als kenmerkend voor de nieuwe stedelijke ontwikkeling, ook wel stedelijke vernieuwing op uitnodiging genoemd of organische gebiedsontwikkeling. Ontwikkelend beheren sluit daar dan ook goed bij aan. Onderstaand overzicht geeft de meest kenmerkende tegenstellingen tussen de stedelijke ontwikkeling oud stijl en nieuwe stijl weer. Uiteraard is dit een zwartwit-weergave van de werkelijkheid. Ook verandert de werkwijze in en aan steden niet van de ene op de andere dag, evenals de rollen van partijen. Gemeenten blijven immers in een aantal stedelijke ontwikkelingen een regisserende rol houden. Veelgenoemde tegenstellingen tussen stedelijke ontwikkeling oude en nieuwe stijl Stedelijke ontwikkeling oude stijl Speelveld geënt op enkele invloedrijke spelers (rijk, gemeente, corporatie, ontwikkelaar) eenduidige rollen en belangen aanbodgericht ruime financiële middelen intensief betrokken overheid overzichtelijk samenwerkingsverband top-down initiatieven blauwdruk. Stedelijke ontwikkeling nieuwe stijl Speelveld geënt op veel spelers; Samenwerkingsverbanden worden groter: burgers, bedrijven, locale ondernemers, maatschappelijke organisaties, (virtuele) netwerken wisselende rollen en belangen vraaggericht beperkte financiële middelen, waarde van nietmonetaire inzet (zoals tijd en kennis) wordt belangrijker overheid niet meer automatisch regisseur, maar facilitator, stimulator en meedenker samenwerking wordt complexer: wie is verantwoordelijk? wie is aanjager? Wie is betaalt wat? Wie investeert tijd (of kennis, of mankracht, of ) mix van bottom-up en top-down initiatieven stip op de horizon, weg ernaar toe wordt geleidelijk duidelijk. 5 Een belangrijk onderscheidend kenmerk van ontwikkelend beheren is dat het de focus legt op het preventieve element om wijken zo weerbaar mogelijk te maken voor toekomstige problemen. Ontwikkelend beheren is dus met name een proactieve aanpak waarin voortdurend en in kleine stappen wordt voorgesorteerd op wat er straks nodig is. Dit maakt een aanpak van ontwikkelend beheren met name geschikt voor de bloemkoolwijken uit de jaren 70 en 80.
6 Meespeeltheaterregisseur Ontwikkelend beheren vraagt ook iets van de competenties van professionals. Professionals moeten de rol van meespeeltheaterregisseur vervullen, waarin samen overzicht krijgen, samen de opgave aangaan, gemeenschappelijke beleidslijnen uitzetten en zoveel mogelijk samenwerking organiseren kerncompetenties zijn. Omdat ontwikkelend beheren bij uitstek een gezamenlijke aanpak is, waar diverse partijen bij betrokken zijn, is het cruciaal dat zij tijd investeren in de kennismaking: elkaars taalgebruik, rollen, belangen en besluitvormingsprocessen. Dit hoeft niet alleen tussen verschillende partijen het geval te zijn maar kan ook voor organisaties intern spelen. Ontwikkelend beheren begint bij een oprechte waardering voor andere disciplines. Professionals moeten daarnaast als geen ander kunnen netwerken, weten hoe de hazen lopen en zowel binnen de eigen organisatie als daarbuiten makkelijk kunnen wheelen en dealen. Eén van de belangrijkste competenties dat ontwikkelend beheren van professionals vraagt, is dat zij geld los kunnen trekken voor niet-urgente projecten. Immers; waarom investeren in wijken waar de problemen nog niet groots zichtbaar zijn? In een tijd dat iedereen een stapje achteruit moet doen, moet men scherp op het netvlies hebben welke stapjes achteruit een begin vormen van afglijden. Verschillende onderzoeken tonen aan dat met een dergelijke preventieve aanpak van deze wijken grotere problemen in de toekomst worden voorkomen. Preventief ingrijpen betekent dus een voorinvestering. De hypothese is dat die investering uiteindelijk lager ligt dan wanneer je curatief ingrijpt (als de wijk al sterk afgegleden is). Het is van cruciaal belang dat professionals dit kantelpunt zichtbaar kunnen maken en vervolgens ook anderen ervan weten te overtuigen. Tegelijkertijd vraagt een aanpak van ontwikkelend beheren om een antennefunctie van organisaties zelf. Zij zouden alerter moeten zijn op het scouten van de creatieve en ondernemende geesten, die af en toe ook van de gebaande paden af durven te wijken. Niet iedere professional is immers in de wieg gelegd voor bovengenoemde competenties. Daarbij is het van cruciaal belang dat organisaties deze professionals zoveel mogelijk ruimte geven om door de organisatie en daarbuiten te kunnen bewegen, soms dwars door de officiële organisatiestructuur heen. Organisaties moeten, met andere woorden, het risico durven nemen voor deze manier van werken. Want soms zullen zij ook moeten accepteren dat initiatieven niet van de grond komen of wegzakken. En nu concreet! In de Leergroep heeft het gezelschap van gemeente- en corporatiemedewerkers de werkwijze van ontwikkelend beheren in zeven bijeenkomsten uitgediept. Want wat zijn nu concrete handelingsperspectieven van ontwikkelend beheren voor toepassing in de lokale praktijk? Ontwikkelend beheren bestaat uit een aantal kernhandelingen zo bleek uit de leergroep. Het betreft handelingen of elementen die steeds terugkwamen in de presentaties, discussies en voorbeeldprojecten die zijn behandeld. In dit artikel staan we uitgebreid stil bij deze handelingen. In onderstaand kader staan ze weergegeven.
Handelingskader ontwikkelend beheren 7 Het handelingskader suggereert een chronologische opeenvolging van handelingen (de blauwe bollen), maar in de praktijk van ontwikkelend beheren lopen deze door elkaar heen. Dat ontwikkelend beheren geen opeenvolging is van stappen zoals de traditionele plan-doact-check -cyclus, wordt benadrukt door de wirwar aan pijlen binnen het kader. Er vinden immers verschillende ingrepen en projecten plaats in gebieden, die onderling variëren in startmoment, omvang en ontwikkeltempo. Daarbij worden soms bepaalde stappen overgeslagen, of wordt er juist weer op teruggegrepen. Ontwikkelend beheer is in praktijk dus meer een organisch, iteratief proces dan opeenvolgend. In dit artikel staan we stil bij de verschillende handelingen en elementen van ontwikkelend beheren, maar nadrukkelijk zonder daarmee een volgorde tussen de stappen te willen suggereren. Een aantal handelingen worden geïllustreerd met cases uit de werkpraktijk van de deelnemers aan de leergroep.
Bewustwording Handelingskader ontrafeld De jaren 70 en 80 wijken staan vaak niet op het netvlies van bestuurders van gemeenten en corporaties als de wijken waar je middelen op moet inzetten. Zeker in de huidige tijdsgeest wordt op veel plekken gesneden in financiële middelen en gekeken wat nu nog even niet nodig is. Extra lastig bij het aantonen van het effect van vroegtijdig ingrijpen, is dat er sprake is van een paradox: met het versterken van de weerbaarheid van wijken - de kern van ontwikkelend beheren - voorkom je toekomstige problemen. Maar die zijn op dat moment (nog) niet zichtbaar. En alles wat niet zichtbaar is, is momenteel moeilijk op de tafel van bestuurders te leggen. Niet alleen bestuurders, maar de gehele maatschappij (bewoners, organisaties, media, etc.) eisen een transparante en geloofwaardige onderbouwing van ingrepen en wat zij opleveren. Ingrijpen in wijken waar nog geen urgente problematiek zichtbaar is, vraagt om een bewustwording en overtuiging bij diverse partijen. Het is dus noodzakelijk om het nut van vroegtijdig ingrijpen te objectiveren, waarmee je kunt aantonen dat de betrokkenen baat hebben bij die aanpak. 8 Uitnodigen: vermoedens toetsen De noodzaak, of het urgentiegevoel om een gebied vroegtijdig aan te moeten pakken, start doorgaans met een vermoeden bij een of meerdere partijen. Het is dan nog niet exact duidelijk wat er moet gebeuren, maar wel dat er iets moet gebeuren. In deze stap worden deze vermoedens getoetst bij andere belanghebbenden: delen zij op basis van hun kennis van het gebied hetzelfde onderbuikgevoel? Voelen zij dezelfde urgentie om in te grijpen (een gezamenlijke sense of urgency )? En zijn zij bereid om op hun manier een bijdrage te leveren? In feite vormt deze fase een go- of no-go moment om te bepalen of er echt een opgave ligt, en of men zich daarop wil committeren. Fijnmazige analyse: méér dan onderbuikgevoel! Wanneer partijen tot de conclusie komen dat ingrijpen noodzakelijk is, is een fijnmaziger, scherpe analyse van de opgave meestal noodzakelijk. Dit vormt immers de onderbouwing voor ingrijpen richting bestuurders en (waar nodig) richting andere belanghebbende partijen die nog niet benaderd zijn. Deze analysefase bestaat uit een aantal onderdelen die hieronder worden toegelicht. Monitoring Scherp inzicht in de staat van de wijk of het deelgebied is stap 1 om de urgentie van een ingreep aan te tonen. Handelen op vermoedens en onderbuikgevoel is in tijden van grootschalige bezuinigingen niet meer voldoende. Fact checking met een gedegen monitor, in combinatie met de kennis en ervaring van professionals en betrokken partijen is van cruciaal belang. Tot nu toe worden monitors vooral probleemgerelateerd ingestoken en gebruikt. Met name bij
een preventieve aanpak als ontwikkelend beheren is het ook interessant om de monitor als kanseninstrument te gebruiken door blinde vlekken op te sporen en aan de hand daarvan bepaalde ontwikkelingen in een gebied meer aan elkaar te koppelen. Om daadwerkelijk preventief te kunnen handelen moeten de gegevens uit een monitor zeer regelmatig geactualiseerd worden. Het schaalniveau van de gegevens moet het liefste zo laag mogelijk zijn. Immers, veranderingen in een wijk kunnen wel van een klein naar een hoger schaalniveau beredeneerd worden, maar niet andersom. Voorafgaand aan het gebruik van monitors en het duiden van de uitkomsten is het belangrijk om de volgende vragen te stellen: Op welke schaal voer je de monitor uit? Stad wijk buurt? Hoe ga je met grenzen om? Welke thema s monitor je om; en hoe hangen die samen? Welke jaren vergelijk je; kijk je naar standgegevens of ontwikkelingen? Met wat vergelijk je? Nederland - de regio - de stad - vergelijkbare steden - wijken? Wat zijn de (mogelijke) oorzaken voor bepaalde uitkomsten (duiding)? Googelen of goochelen met cijfers? Weet je waar de gegevens vandaan komen? Er is ontzettend veel informatie beschikbaar via internet, maar de vraag is of dit altijd even betrouwbaar/objectief is. En wat laat je wel niet (bewust) weg in de monitor? Van groot belang is om acties in een wijk of gebied nooit alleen op basis van de uitkomsten van een monitor te nemen. Door monitorgegevens te combineren met andere input (bijvoorbeeld storytelling door professionals) gaat men het shoppen in gegevens tegen. Met een monitor wordt geprobeerd om de vermoedens en onderbuikgevoelens over een bepaalde ontwikkeling meer te staven. 9 'Harde' en 'zachte' geldstromen in beeld - Harde geldstromen identificeren De term gelijk speelveld is regelmatig gevallen in de Leergroep: de stelling is dat als je daadwerkelijk alle belanghebbende partijen (klein en groot, traditioneel en niettraditioneel) serieus wilt nemen, je er op zijn minst voor moet zorgen dat zij eenzelfde inzicht hebben in de staat van de wijk en de financieringsstromen die er doorheen lopen. Dit betekent dat de traditionele spelers in de stedelijke ontwikkeling zoals gemeenten en corporaties open moeten zijn over de kosten van bijvoorbeeld het onderhoud van openbaar groen, het parkeerbeleid of de buitenschoolse activiteiten. Het in beeld brengen van de financieringsstromen in de wijk is allereerst van belang om deze zo efficiënt mogelijk in te kunnen zetten. En door alle betrokkenen eenzelfde inzicht daarin te geven, wordt hen een gelijke kans geboden om een inbreng te leveren. Wanneer de belangrijkste geldstromen in een wijk in beeld zijn gebracht, moet onderzocht worden wat men met dit geld meer kan doen. Het creëert dus geen nieuw geld, maar verandert wel de setting. Concreet moet er naar drie niveaus gekeken worden: 1. Wat heeft men in the pocket, met andere woorden: wat hebben de bewoners te besteden? Het in beeld brengen van bestedingen maakt mensen bewust(er) van het feit dat ze wellicht betere/slimmere keuzes kunnen maken; 2. Wat zijn de institutionele geldstromen die door de wijk heen gaan? Inventariseer de hoofdstromen door met bedrijven en instellingen inzichtelijk te maken wat ze
gezamenlijk in de wijk investeren. Onderzoek vervolgens hoe dit geld beschikbaar kan komen; 3. Verdiencapaciteit: Inzicht = bewustwording = actie. Op basis van inzicht in de bestedingen en investeringen kunnen businesscases gemaakt worden die dicht bij de opgaven liggen. Om te voorkomen dat men in een zeer tijdrovende exercitie terecht komt om bijvoorbeeld alle institutionele stromen in een wijk in beeld te krijgen, is het belangrijk om van tevoren te bedenken welke stromen het meest van invloed zijn op de opgave. Daarbij is het goed om bewust te zijn van externe stromen die niet direct binnen de institutionele of individuele geldstromen vallen. Te denken valt aan crowdfunding, revolving funds, giften, leningen, de wijkbingo Men moet zich tevens realiseren dat niet alle gegevens zomaar voorhanden zijn en dat er voor bepaalde informatie onderhandeld moet worden met de broneigenaar (bijvoorbeeld een zorgverzekeraar). Daarbij moet ook de vraag gesteld worden of en wie er invloed kan uitoefenen op die geldstromen. Het in beeld brengen is stap 1, maar kan je er vervolgens ook grip op krijgen? 10 Zachte investeringsstromen in beeld Sinds een paar jaar groeit het bewustzijn van de waarde van niet-monetaire investeringen in bijvoorbeeld tijd en menskracht. Kleinere stakeholders in de wijk, zoals bewoners, investeren vaker met tijd, arbeidskracht en/of kennis in de wijk dan met geld. Grote bedragen die overheden en corporaties investeren in wijken, zijn vaak kleiner in vergelijking met de waarde van niet-monetaire tijdsinvesteringen. In een MKBA kunnen relatief eenvoudig tijdsinvesteringen meegenomen worden als rekeneenheid (monetariseren). Het gevaar is wel dat men zich hiermee te snel rijk rekent. Immers, veel tijdsinvesteringen die bewoners, mantelzorgers, etcetra. doen, vinden zeer selectief plaats: in de familie- of directe kennissenkring. Bij een stapsgewijze aanpak van ontwikkelend beheren, met kleinere budgetten en meer verschillende partijen, zal men steeds meer verbinding moeten leggen tussen financiële investeringen en niet-financiële investeringen. Het kwantificeren van niet-monetaire investeringen is lastig, maar door überhaupt zichtbaar te maken wat er allemaal gebeurt aan inzet in wijken kan men het makkelijker duiden en meer besef krijgen van de waarde van deze inzet (de affectieve waarde). Het is belangrijk om hierbij te beseffen is dat waarden, of het nu in geld, tijd of kennis is uitgedrukt, voor iedereen anders zijn. Zo kan vijftig euro voor een huishouden heel veel zijn, maar voor een verzekeraar verwaarloosbaar. Lessen en tips voor het in kaart brengen van niet-monetaire investeringen: Bestuurders (zowel particuliere fondsen als de politiek) denken in deze tijden sneller in euro s. Het helpt dus om de inzet die wordt gepleegd goed te monetariseren en om aan te geven hoe ze de harde geldstromen (gaan) vervangen. Wanneer gaat het echt renderen? De bewijslast moet aansluiten bij datgene waar bestuurders op aanslaan; kijk uit dat er niet allerlei nieuwe administratieve handelingen worden georganiseerd met urenregistraties etc; vrijwillige inzet valt of staat bij de intrinsieke motivatie van mensen en is niet per definitie gekoppeld aan datgene wat het hardste nodig is. Houdt deze motivatie voor
ogen ga dit niet kosten wat kost kapot monetariseren ; heb zicht op de plekken waar de vrijwillige inzet in wijken plaatsvindt, wie daar bij betrokken zijn en probeer dat vooral te stimuleren; erken belangen en organiseer zoveel mogelijk op deze belangen. Het inzicht in zowel de harde als zachte geldstromen in een wijk wordt gebruikt om geldstromen te koppelen en om te buigen ten gunste van de (toekomstige) opgaven in de wijk. Men kan hierdoor een heel andere businesscase maken. Het Wijkbedrijf in Bilgaard (Leeuwarden) is een zeer geslaagd voorbeeld van het in kaart brengen van financieringsstromen en het monetariseren van bewonersinzet. Een voorbeeld uit de Leergroep zelf is de groenparticipatie in Groningen, dat laat zien dat nieuwe businesscases te maken zijn door bestaande financieringsstromen efficiënter in te zetten en ze slim te combineren met de inzet van bewoners. Een tweede case uit de Leergroep beschrijft de manier waarop twee corporaties - Woonbron en Woonstad - ontdekken hoe de uitvoering van aloude beheertaken in een aantal gevallen meer bij wijkbewoners, ondernemers in de wijk en marktpartijen kan komen te liggen. 11
CASUS Groenparticipatie en zelfbeheer van groen Beijum, Groningen 12 Groningen is een groene stad. Een groot deel van dit groen is openbaar groen en in beheer bij de gemeente. Sinds enkele jaren is het voor bewoners mogelijk delen van dit van dit openbaar groen in de stad te benutten voor particuliere initiatieven. Voorwaarde is dat het gebied waarop het initiatief of idee van toepassing is, niet onderdeel is van de stedelijke ecologische structuur. De ideeën of initiatieven waarmee bewoners bij de gemeente aankloppen betreffen bijvoorbeeld buurtmoestuinen, pluktuinen en speelvoorzieningen in het groen. Inmiddels zijn er meer dan 150 van dit soort bewonersprojecten gerealiseerd. De bloemkoolwijk Beijum is dé wijk van de stad waar bewoners bereid zijn om groen in hun buurt te onderhouden. De Jensemaheer loopt voorop in de wijk als het gaat om buurtparticipatie en groenonderhoud. Reeds vanaf 2008 verzorgen de mensen hier geadopteerd groen. De belangrijkste reden voor dit succes is de wijze waarop de bewoners met groeninitiatieven worden gefaciliteerd. In de groenstructuurvisie van 2009 heeft de gemeente ruimte gemaakt voor deze initiatieven en daarbij opgemerkt dat het realiseren van een idee laagdrempelig moet zijn. Om deze reden is er voor gekozen een groenparticipatiecoördinator aan te stellen die binnen de vooraf gestelde kaders de vrijheid heeft bewoners te ondersteunen bij het realiseren van hun ideeën. Die ondersteuning bestaat uit het adviseren over bodem en ondergrond, het opstellen van een eenvoudige beheerovereenkomst, waar nodig ondersteunen met materiaal en gereedschap en in sommige gevallen met geld uit het vrij te besteden groenparticipatiebudget. Bewoners met een idee kunnen contact opnemen met deze coördinator en kunnen van idee tot en met realisatie alles met hem regelen zonder dat hij terug moet naar management of bestuur. De groenparticipatie in Beijum sluit specifiek aan bij de stap harde en zachte geldstromen in beeld uit het handelingskader van ontwikkelend beheren. Het geld dat niet meer wordt besteed aan groenbeheer kan bijvoorbeeld worden ingezet om bewonersprojecten een extra zetje te geven. Hiermee kunnen de zachte geldstromen, namelijk de energie en inzet van bewoners, aangevuld worden met harde geldstromen of bijdragen in natura zoals gereedschap en materiaal. Door de inzet van één persoon waarmee bewoners alles kunnen regelen is te voorkomen dat bewoners vastlopen in de systeemwereld van instituties. Het is bij deze kleine projecten duidelijk wat de waarde is van vrijwillige inzet. Bijkomend voordeel is dat er geen energie wordt verspild aan procedures of aan kastje naar de muur situaties. Meer informatie: http://beijumnieuws.blogspot.nl/2014/06/buurtparticipatie-in-de-jensemaheerd.html
CASUS Beheertaken richting bewonders, ondernemers en marktpartijen Beverwaard,Rotterdam In de Rotterdamse bloemkoolwijk Beverwaard investeert woningcorporatie Woonbron de komende jaren meer dan twintig miljoen euro. Hiermee wordt één derde deel van het woningbezit opgeknapt. Op dat zelfde moment investeert woningcorporatie Woonstad in dit zelfde gebied en zorgt de gemeente ervoor dat in het beheer stapje voor stapje wordt toegewerkt naar een hoger kwaliteitsniveau van de openbare ruimte, het groen, de singels en de verkeersstructuur. Hoewel de corporaties aan een forse investeringsopgave beginnen, ontbreekt het aan middelen voor de integrale aanpak zoals die in het verleden vanzelfsprekend in een programmafinanciering zou zijn opgenomen. De gemeente Rotterdam heeft het onderhoud van de openbare ruimte aanbesteed, inclusief de opdracht om een groot aantal mensen met afstand tot de arbeidsmarkt stadsbreed in te zetten. De winnaar van de aanbesteding voert dit inmiddels ook zo uit. De woningcorporaties brengen juist op wijkniveau het onderhoud van openbare ruimte en collectieve ruimtes onder bij een wijkbedrijf. Ook dit heeft een sociale opgave en is bedoeld om buurtbewoners in te schakelen die zowel meer betrokken raken bij hun woonomgeving, als het onderhoud op een hoger niveau brengen. Bij het opknappen van grotere complexen en het mutatieonderhoud van de woningcorporatie lopen er trajecten waarbij ondernemers sociale werkgelegenheid en leertrajecten de wijk in brengen. Met de gemeente zijn er afspraken om verschillende trajecten op elkaar aan te laten aansluiten en leer- en werkervaringroutes uit te bouwen. Met de gemeente en het welzijnswerk uit de wijk zijn er afspraken over de inzet van bewoners. Woningcorporaties en hun (semi-)publieke partners hebben onvermijdelijk te maken met een enorm teruggelopen ontwikkelbudget en een sterk ingekrompen taakgebied. Maar bij de heroverweging van aloude beheertaken blijkt een aantal daarvan zich te lenen voor meer inzet door wijkbewoners, ondernemers in de wijk en marktpartijen. 13 Soms liggen de mogelijkheden dichtbij de eigen organisatie aan en soms ver daar vandaan. Verleiden: gezamenlijk een propositie maken Bij een aanpak van ontwikkelend beheren werken diverse partijen -traditioneel en niet-traditioneel- continu en in kleine stappen met elkaar samen in een gebied. Juist in die werkwijze is het van groot belang om de propositie gezamenlijk te formuleren. In de propositie wordt benoemd wat de opgave of kans is in de wijk of buurt, wie welke belangen heeft en eventueel welke andere belanghebbenden en middelen nog betrokken zouden moeten worden. Met name bij dit laatste punt moet de propositie zichtbaar maken wat voordelen en de baten zijn voor anderen om eraan deel te nemen. Overige partijen die een belangrijke (of zelfs doorslaggevende!) rol kunnen vervullen in het realiseren van de propositie, moet je dus verleiden om deel te nemen. Bij het maken van een propositie zijn de volgende punten van belang: Definieer concrete, behapbare problemen en/of kansen voor een behapbaar gebied en maak de propositie met een kleine groep echte belanghebbenden; de opgave moet helder zijn en de urgentie ervan moet gedeeld worden; de verschillende belangen en rollen moeten tevens helder zijn. Ga op zoek naar de gezamenlijke belangen vanuit zoveel mogelijk perspectieven (bv. natuur, bewoners, gemeente, etc);
de te verwachten effecten van de ingreep moeten aantoonbaar en zichtbaar zijn (oftewel de baten); durf aan bewoners en overige partijen te laten zien welke inzet je wel en niet (meer) kunt plegen. Betrek hen daar actief bij. Nog te vaak worden er al beslissingen genomen over investeringen terwijl niet alle betrokkenen daar goed over mee hebben kunnen denken en beslissen; prikkel de ondernemende houding van partijen door een sterke propositie neer te leggen. Breng de financieringsstromen in gebieden scherp en gedetailleerd in beeld; daarmee ben je heel waardevol voor bewoners en ondernemers en dit bepaalt de sterkte van de propositie; het is nodig professionele ego s te temperen om goed samen te kunnen werken. Anders zitten partijen niet op een gelijkwaardig niveau. Het benoemen van heldere aanspreekpunten is wel essentieel; we schieten altijd snel in de oplossingen. Benut alle informatie die er is goed en kom gezamenlijk tot een beeld van de opgave en strategie; wees je bewust van het feit dat je een propositie altijd kan bijsturen naarmate de ontwikkelingen vorderen en wellicht een andere kant opgaan dan verwacht. De propositie is daarmee een dynamisch afsprakenkader; draagvlak groeit naarmate er meer successen zichtbaar zijn. Dit betekent dat niet alleen de propositie zelf, maar ook de samenstelling van belanghebbenden kan veranderen. 14 De ontwikkeling van de Structuurvisie in Nieuw-Amsterdam/Veenoord is een mooi voorbeeld waarin belanghebbenden een gezamenlijke urgentie voelden voor de aanpak van een gebied. Bewoners en ondernemers deelden daarbij elkaars kennis en legden elkaars belangen open op tafel om tot een gezamenlijke propositie (in dit geval in de vorm van een structuurvisie) te komen.
CASUS Dorp maakt eigen Structuurvisie Nieuw-Amsterdam/Veenoord 2011: inwoners en ondernemers waren ontevreden over de uitstraling van het winkelcentrum van Nieuw-Amsterdam/Veenoord. De leegstand nam toe en het onderhouden van de panden gebeurde steeds minder. De verblijfskwaliteit verslechterde zienderogen. Vanuit die onvrede werden plannen gesmeed door ondernemers en bewoners. Het moest anders, het moest beter. Hoe ontstaat een breed gedragen toekomstperspectief? En hoe geef je dat dan vorm? Het ondernemende dorp organiseerde zich en een stichting werd geboren: Stichting Bruisend Centrum Nieuw- Amsterdam/Veenoord. De Stichting heeft op 27 november 2013 de zelf opgestelde visie voor het centrum aangeboden aan wethouder Sleeking. Gedurende een traject van 2,5 jaar zijn de financiële middelen geregeld, overleggen en bijeenkomsten in en met het dorp gehouden, is de inhoudelijke visie opgesteld en heeft de Stichting met gepaste trots de visie aangeboden aan de gemeente. De Stichting heeft het gemeentebestuur verzocht de structuurvisie voor het centrum in procedure te brengen en te laten vaststellen door de gemeenteraad. De klus is geklaard, de Stichting houdt na vaststelling van de structuurvisie op te bestaan. Maar de leden van de Stichting hebben de smaak te pakken en gaan verder als een werkgroep onder Plaatselijk Belang Nieuw-Amsterdam/Veenoord met als doel de centrumvisie ten uitvoer te brengen. 15 De aanpak van Bruisend Centrum past binnen het gedachtegoed Meer van de samenleving, een andere overheid. Betrokken inwoners en ondernemers hebben zelf de rol van meespeeltheaterregie genomen en samen met betrokken partijen, waaronder bewoners en de gemeente, een visie voor het centrumgebied laten ontstaan en opgesteld. Een succesvol en boeiend traject met een nieuwe, aansluitende rol voor de gemeente. Dit is een voorbeeld van een procesaanpak waarbij rekening is gehouden met het eigenaarschap- en verantwoordelijkheidsverhoudingen. Beschikbare financiële middelen zijn gekoppeld en er is samen een proces ingericht. Bovendien is het een mooie casus vanuit de optiek van ontwikkelend beheren. Het concept van ontwikkelend beheren gaat over het combineren van ingrepen bij beheer en ontwikkeling waarmee het mogelijk is een gebied continu aan te passen aan de veranderende behoefte van de gebruikers. Ook door de niet traditionele partijen als overheid en wooncorporaties. In dit geval voelden ondernemers zich verantwoordelijk en hebben actie ondernomen. Meer informatie: www.bruisendcentrum.nl
16 Propositie formaliseren en uitvoeren Wanneer de propositie gezamenlijk is geformuleerd, moet deze bij de achterban van alle partijen (college, raad van bestuur, etc.) voorgelegd worden. In feite is dat de definitieve klap op de propositie. Verleiden is ook hier een belangrijk element. Het kan helpen om in deze fase de verleidingstechniek van de achterban van de betrokkenen gezamenlijk te bespreken. Hoe moet dit gebeuren en welke slimme koppelingen kan je leggen? Bewoners kunnen bijvoorbeeld de wethouder overtuigen en een wethouder kan op zijn/haar beurt helpen om een wijk te beïnvloeden, etc. Het gaat om een gezamenlijke strategie waarmee de partijen hun achterban kunnen informeren. In deze fase is het daarom ook van belangrijk dat iedereen inzicht heeft in elkaars belangen en prioriteiten. Het is de meest spannende en kwetsbare fase. Immers, wanneer men de achterban niet meekrijgt kan de propositie ook niet uitgevoerd worden. Dit kan de vertrouwensrelaties, die in de loop van het proces zijn opgebouwd tussen partijen, ernstig schaden. Dordrecht werkt met een preventieve aanpak aan verschillende wijken, waaronder de bloemkoolwijk Sterrenburg. De gemeente probeert in samenwerking met andere partijen nadrukkelijk niet naar een stedelijk gemiddelde te werken, maar legt de focus op de kansen die een wijk te bieden heeft. Tot op buurtniveau onderzoekt de gemeente wat er speelt in verschillende wijken. Hierbij maken ze gebruik van verschillende systemen (monitor Straat Kubus, quick scans via frontliners en diverse analyses). Vervolgens gebruiken ze deze informatie om samen met andere partijen vroegtijdig te kunnen signaleren en in te grijpen. In de bloemkoolwijk Sterrenburg zijn diverse projecten van de grond gekomen met duidelijke kenmerken van ontwikkelend beheren. Een voorbeeld is de casus waarin bewoners zelf een propositie formuleren voor het door hun ervaren parkeerprobleem in de Legobuurt, Sterrenburg.
CASUS Bewoners creëren eigen aanpak parkeerprobleem Legobuurt (Sterrenburg), Dordrecht Bewoners van de Dordtse Legobuurt zijn eigenaarbewoners. Zij parkeren dagelijks hun auto s op de woonerven van de bloemkoolwijk Sterrenburg zoals die veertig jaar geleden werd ontworpen. Toen was een maximale parkeercapaciteit van 1.3 auto per woning heel gewoon. Sindsdien is het autobezit enorm toegenomen terwijl de capaciteit gelijk bleef. Dat probleem heeft de gemeente teruggelegd aan de bewoners: U woont daar. U kunt zelf het beste aangeven hoe de parkeercapaciteit vergroot kan worden. Kunt u met elkaar, met behulp van een projectleider en een ontwerper een plan van aanpak maken en dat voorleggen aan uw medebewoners? Zij kunnen dan over uw voorstellen stemmen. Bij voldoende draagvlak neemt het college uw voorstellen over en laat ze uitvoeren. De bewoners schouwden de parkeersituatie op verschillende tijden in de week, rapporteerden dat aan elkaar, maakten een ontwerp en zorgden dat elke volwassen buurtbewoner een stem uit kon brengen. Uiteindelijk stemde 45% van de stemgerechtigden. De kiesdrempel was 25%. Deze is ruimschoots gehaald. De betrokkenheid was groot. Door deze opkomst wordt de stemuitslag als zwaarwegend advies aan het college van B&W voorgelegd en het plan geheel uitgevoerd binnen de geplande termijn. Bewoners grepen zelf in op datgene dat zowel nu als straks nodig is. In een kleinschalig proces, met veel betrokken belanghebbenden hebben zij daar in kleine stappen op voorsorteren. De lokale overheid stimuleerde bewoners tot weerbaarheid in het hier en nu, maar ook voor de toekomst. Het ging om een kleine zichtbare ingreep, met een relatief kleine investering. 17 Bewoners deelden een scherp beeld van de staat van de wijk. Zij formuleerden een gezamenlijke opgave en onderbouwden de urgentie voor ingrijpen met hun buren: de belanghebbenden. Bij deze aanpak werkten diverse partijen - traditioneel (projectleider) en niet-traditioneel (bewoners doen het zelf) - continu en in kleine stappen met elkaar samen in de Legobuurt. De propositie werd gezamenlijk geformuleerd, de kosten waren helder en de baten waren zichtbaar: meer parkeerplaatsen. Zo was het eenvoudiger om belanghebbenden in te laten stemmen. Er was sprake van concrete, behapbare problemen, kansen, een heldere opgave en een gedeelde urgentie. De effecten waren aantoonbaar, en daarmee ook de baten. Samen werd een beslissing genomen over investeringen waarbij alle betrokkenen goed mee hebben kunnen denken en beslissen. De meeste eigen ego s werden uitgeschakeld. De pioniers en trekkers onder de bewoners bevonden zich op een ander niveau dan de degenen die zich pas na het aanleggen van de parkeerplaatsen afvroegen wat er gebeurd was. Ondanks alle informatie die voortdurend werd verstrekt om alle omwonenden op de hoogte te stellen, beweerden enkelen afloop van niets te weten en tekenden alsnog bezwaar aan. Zie ook: www.sterrenburg.nl/legowoningen
Monitoring is een proces dat continu plaatsvindt. Naast een continue monitoring is het noodzakelijk om de specifieke effecten van de ingreep, het initiatief of project te meten wanneer deze heeft plaatsgevonden. Effectiviteit is het vooraf Effecten checken nadenken over het effect dat je wilt bereiken, daar een gezamenlijk doel bij vaststellen (dit gebeurt in de proposities) en achteraf meten in hoeverre dat doel is bereikt. De mate van doelbereiking is de effectiviteit. In de wijk moeten de initiatiefnemers dus kijken, luisteren en meten of het beoogde effect daadwerkelijk is behaald. Er zitten wel haken en ogen aan die effectiviteit: 18 Bij sociale projecten zijn oorzaak en gevolg niet altijd helder, er kunnen vele andere effecten van invloed zijn op het uiteindelijke resultaat. Op organisatieniveau kunnen van tevoren allerlei doelen gesteld worden, maar men weet dan nog niet hoe bijvoorbeeld een Achter de voordeurproject in praktijk gaat uitpakken. Er kan sprake zijn van een rijke bijvangst aan neveneffecten. Als je dus alleen maar kijkt door de bril van effectiviteit en de vooraf gestelde doelen, bestaat de kans dat je de rijke bijvangst over het hoofd ziet. Juist bij moderne aanpakken, waarbij veel initiatieven door de bewoners worden ingevuld en niet vooraf bepaald zijn, kan het effect heel anders zijn dan vooraf bedacht. Het meten van effecten moet in deze context meer gezien worden als een poging om inzet en effect (output en outcome) van sociale interventies meer met elkaar in verband te brengen en niet om ze tot achter de komma te bewijzen. De effecten die ontstaan kunnen gevormd worden door andere interventies en/of situaties die hebben plaatsgevonden of zijn ontstaan. Het is lastig om de echte harde effecten van een ingreep in beeld te krijgen, omdat een wijk niet op zichzelf staat en altijd aan allerlei veranderingen onderhevig is. Hier moet men zich bij het meten en interpreteren van effecten bewust van zijn. Ook is het van belang om te beseffen dat er een scala aan instrumenten is om effecten te meten, zoals de Effectenarena, de Effectencalculator, Wat Werkt in de Wijk, etc. Er zijn dus veel verschillende gereedschappen beschikbaar. Ze verschillen in prijs, competenties en opbrengsten. De methode van een MKBA geeft bijvoorbeeld scherp resultaat, maar vraagt ook de nodige inzet (in tijd, geld en competenties). Meestal past het bij kleinere projecten juist beter om de handzaag - dus een lichter en eenvoudiger instrument - toe te passen. De ingrepen bij ontwikkelend beheren zijn vaak relatief klein van aard, waardoor in de effectmeting ook finesse moet zitten. De Atlas voor gemeenten heeft bijvoorbeeld een MKBA Light ontwikkeld die met relatief geringe inspanningen tot een MKBA leidt: Analyse Gemeentelijke Investeringen (AGI). Het denken over effectiviteit en maatschappelijk rendement is een vakmanschap dat in ontwikkeling is. Een kritische blik bij het denken over effectiviteit is belangrijk: als je iets bereikt in een wijk, zitten daar ook verdiensten in. Wie zijn partijen die er beter van worden; de incasseerders en investeerders? Door de incasseerders en investeerders met elkaar te
vergelijken, kan je bijvoorbeeld concluderen dat er veel meer baathebbers zijn dan verwacht, of dat het interessant is voor bepaalde partijen om ook te gaan investeren omdat ze daar baat bij hebben. Bij het denken in termen van ontwikkelend beheren, waarin met veel partijen in kleine stappen wordt samengewerkt en continu de vraag wordt gesteld wat de meerwaarde is van die aanpak, is het meten van effecten een cruciaal onderdeel. Maar, we kunnen daar ook in doorschieten. Bij de meeste lichte preventieve projecten kunnen professionals op hun boerenverstand aanvoelen dat ze goed werken en problemen voorkomen, hoe klein of groot dan ook. Uiteindelijk gaat het erom dat partijen begrijpen wat de maatschappelijke waarde is van de interventies die ze doen. Hier komt het maatschappelijk rendement om de hoek kijken, maar ook de vraag wat professionals, bewoners en andere belanghebbende partijen in de wijk zelf belangrijk vinden. Herkennen ze de effecten die bereikt moesten worden? Bij een aanpak van ontwikkelend beheren, waarin preventief handelen vaak kenmerkend is, moet er continu getoetst worden welke effecten, kosten en baten ingrepen met zich Bijsturen meebrengen en hoe en bij wie die neerslaan. Wanneer dit een andere richting opgaat dan verwacht of gewenst, kunnen de belanghebbenden gezamenlijk onderzoeken of de redenering onder de gekozen aanpak wel juist is (plausibiliteit). Het ontrafelen van de plausibiliteit helpt partijen bij de vraag waarom iets moet gebeuren op een bepaalde manier. Het kan ook gebeuren dat doelen in de loop der tijd worden bijgesteld, of de gekozen middelen of de te behalen effecten. In een aanpak van ontwikkelend beheren moet die bijsturing continu plaatsvinden en herhaald worden. Belanghebbende partijen moeten tevens accepteren dat de het nodig is om doelen en de weg ernaartoe meerdere malen aan te passen. Dat maakt ontwikkelend beheren bij uitstek ook een aanpak waarin lerend vermogen en lerende netwerken gedurende het gehele proces centraal staan. 19 We sluiten dit artikel af met een case uit Eindhoven, waarin de ideeën achter de werkwijze van ontwikkelend beheren in maart 2014 officieel zijn bekrachtigd door het college en de directie van corporatie Woonbedrijf.