2 De voorstellen van de Europese Commissie op hoofdlijnen

2 De voorstellen van de Europese Commissie op hoofdlijnen 2.1 Inleiding In het kader van de besluitvorming over Agenda 2000 is afgesproken dat de Europese Commissie na verloop van tijd met een tussentijdse evaluatie zou komen van het gevoerde beleid en van de marktontwikkelingen voor producten die door het GLB worden gereguleerd. Als uitvloeisel hiervan heeft Eurocommissaris Fischler in juni 2002 zijn zogenoemde Tussenbalans gepresenteerd. De Tussenbalans bevat een pakket aan hervormingsvoorstellen dat deels als uitvloeisel van, deels in het verlengde van en deels in aanvulling op de Agenda 2000 maatregelen kan worden opgevat. In enigszins aangepaste vorm zijn deze Tussenbalansvoorstellen in januari 2003 omgezet in concrete ontwerpverordeningen, waarover de Raad van ministers zich moet uitspreken. De onderhandelingen in de Raad van ministers geven de Europese Commissie waarschijnlijk aanleiding haar voorstellen op onderdelen nog aan te passen. De Tussenbalans gaat, in het voetspoor van de voorstellen in het kader van Agenda 2000 1, uit van het volgende geherformuleerd samenstel van doelstellingen van het GLB 2 : vergroting van de marktgerichtheid en van het concurrentievermogen; verbetering van de veiligheid en de kwaliteit van de levensmiddelen; stabilisatie van de inkomens in de landbouw; integratie van milieuoverwegingen in het landbouwbeleid; ontwikkeling van de leefbaarheid van de plattelandsgebieden; vereenvoudiging van het beleid en meer decentralisatie. De Europese Commissie acht nu een verdere stap in de hervorming van het GLB noodzakelijk om in een duidelijk langetermijnperspectief zowel de marktgerichtheid en het concurrentievermogen als de duurzaamheid van de Europese landbouw te versterken. De hervorming dient verder een evenwichtiger steunverlening en een versterking van de plattelandsontwikkeling 3. Daarbij wil de Europese Commissie vorm geven aan een Europees landbouwmodel en de verscheidenheid van de landbouwsystemen in Europa instandhouden. 1 Zie: COM(97) 2000 def., 15-7-1997; SER-advies Agenda 2000: de uitbreiding en financiering van de EU, publicatienr. 98/04. 2 Zie: COM(2002) 394 def., 10-7-2002, p. 5; COM(2003) 23 def., 21-1-2003, p. 2. 3 Zie: COM(2003) 23 def., p. 3. 11

Paragraaf 2.2 schetst de hoofdlijnen van de voorstellen in de Tussenbalans (naar de versie van januari 2003). Paragraaf 2.3 schetst in het kort de mogelijke gevolgen van de voorstellen voor de Europese en de Nederlandse landbouw. 2.2 De voorstellen in de Tussenbalans De belangrijkste voorstellen in de Tussenbalans betreffen: Het verlagen van prijssteun met een gedeeltelijke compensatie via directe inkomenstoeslagen (volgens het model van Agenda 2000). Voor granen worden de interventieprijzen met 5 procent verlaagd. De interventieprijzen voor mageremelkpoeder en boter worden in vijf jaar tijd met respectievelijk 17,5 en 35 procent verlaagd. Tegelijkertijd wordt het zuivelquotum met 3,5 procent verhoogd (het quotaregime wordt tot 2014/2015 gehandhaafd). De omzetting en bundeling van gekoppelde inkomenssteun in een (van producten) ontkoppelde, integrale inkomenstoeslag per landbouwbedrijf. Het bedrag van die toeslag wordt bepaald op basis van historische gegevens. De bedrijfstoeslag wordt vervolgens gesplitst in toeslagrechten per hectare landbouwgrond (waarbij de oppervlakten met een blijvende teelt, met bos of voor niet-agrarische doeleinden gebruikt, niet tot de subsidiabele hectaren worden gerekend). De landbouwers kunnen de subsidiabele grond gebruiken voor welke landbouwactiviteit dan ook (met uitzondering van blijvende teelten). Toeslagrechten kunnen met of zonder grond worden overgedragen tussen landbouwers binnen dezelfde lidstaat. Lidstaten kunnen regio s aanwijzen waarbinnen overdrachten beperkt moeten blijven. Toeslagrechten die niet binnen vijf jaar worden gebruikt, vallen toe aan de nationale reserve. Door cross compliance wordt directe inkomenssteun afhankelijk gesteld van het naleven van wettelijke voorschriften op het gebied van onder meer milieu, voedselveiligheid, diergezondheid, dierenwelzijn en arbeidsomstandigheden alsmede van het in goede conditie houden van landbouwgronden. Het niet-naleven van deze voorschriften en eisen leidt tot verlaging of intrekking van de directe betalingen (zie kader). Landbouwers die meer dan 15.000 euro per jaar aan directe betalingen ontvangen of een omzet hebben van meer dan 100.000 euro per jaar zijn verplicht deel te nemen aan een bedrijfsadviseringssysteem met periodieke bedrijfsaudits. Tussen 2006 en 2012 worden de bedragen van de bedrijfstoeslagen voorzover hoger dan 5000 euro per jaar stapsgewijs verlaagd 4. Landbouwers met braakleggingsverplichtingen zullen 10 procent van hun subsidiabele akkerbouwareaal braak moeten houden om voor de bedrijfstoeslag in aanmerking te komen. 4 Tussen de 5000 en 50.000 euro aan directe betalingen loopt de korting op van 1 procent in 2006 naar 12,5 procent in 2012; boven de 50.000 euro zal de korting uiteindelijk 19 procent bedragen. Van een aftopping van inkomenssteun boven de 300.000 euro zoals opgenomen in de Tussenbalans van juni 2002 is geen sprake meer. 12

Cross compliance De cross compliance regels houden de volgende verplichtingen in voor boeren die directe inkomenssteun ontvangen: Naleving van de Europese regelgeving met betrekking tot volksgezondheid, de diergezondheid, de identificatie en registratie van dieren en de gezondheid van planten; de arbeidsveiligheid van werknemers; de bescherming van het leefmilieu; en het dierenwelzijn. De huidige stand van de Europese regelgeving (38 richtlijnen en verordeningen) is opgesomd in bijlage III bij de ontwerpverordening. Naleving van de eisen inzake goede landbouwomstandigheden. De lidstaten zullen deze eisen vaststellen met inachtneming van het kader in bijlage IV bij de ontwerpverordening. Daarbij zien de lidstaten erop toe dat blijvend grasland als zodanig wordt gehandhaafd. Het genoemde kader betreft: bescherming van de bodem tegen erosie; handhaving van het gehalte aan organische stof in de bodem door een passende vruchtwisseling en grondbewerking; het instandhouden van de bodemstructuur door een passend gebruik van machines en veebezetting; het toepassen van methoden voor irrigatie en voor het beheer van voedingsstoffen in de bodem die verzilting voorkomen; het zorgen voor een minimaal onderhoud en het voorkomen van een achteruitgang van habitats. Niet-naleving van de uit Europese regelgeving voortvloeiende beheerseisen of van de eisen inzake goede landbouwomstandigheden leidt tot verlaging of intrekking van de directe betalingen. In dat verband wordt onderscheid gemaakt tussen nalatigheid (maximaal 10 of 20 procent reductie) en opzettelijke niet-naleving (50-100 procent reductie). Voor de volgende gewassen blijven er productspecifieke betalingen (in de vorm van hectaretoeslagen of prijssteun): eiwithoudende gewassen, durumtarwe (kwaliteitspremie in traditionele productiegebieden), zetmeelaardappelen, gedroogde voedergewassen (degressief gedurende 4 jaar), rijst (hectaretoeslag verschilt per lidstaat), noten (met de mogelijkheid van een nationale toeslag) en energiegewassen. Versterking van de tweede pijler van het GLB (plattelandsontwikkeling). Landbouwers krijgen financiële ondersteuning bij het vermarkten van een hogere kwaliteit (voorlichting aan consumenten) en bij het voldoen aan hogere normen voor voedselkwaliteit en dierenwelzijn. Bij invoering van hogere EU-normen kunnen boeren een tijde- 13

lijke en degressieve vergoeding krijgen om aan deze hogere normen te kunnen voldoen. Indien nationale normen verder gaan dan de minimumnormen van de EU, kunnen lidstaten aanvullende steun verlenen. De Europese Commissie gaat in de Tussenbalans uit van de budgettaire kaders voor het GLB zoals die tot 2013 door de Europese Raad van Brussel (oktober 2002) zijn vastgesteld. Overigens gaat de Tussenbalans (nog) niet op alle onderdelen van het GLB in. De Europese Commissie kondigt aan in de loop van 2003 met hervormingsvoorstellen te zullen komen voor de sectoren suiker, olijfolie, tabak, katoen en mogelijk ook voor de sectoren groente en fruit alsmede wijn. 2.3 Gevolgen voor de Europese en de Nederlandse landbouw 2.3.1 De Europese landbouw De Europese Commissie heeft onderzoek gedaan naar de gevolgen van de Tussenbalansvoorstellen voor de EU van 15 (respectievelijk 25) lidstaten 5. Het perspectief is gericht op de middellange termijn. Daarbij gaat het om de verschillen tussen de Tussenbalansvoorstellen en de maatregelen bij ongewijzigd beleid (uitvoering van Agenda 2000). Volgens de Europese Commissie leiden haar voorstellen in 2009 voor landbouwers in de EU-15 gemiddeld tot een nagenoeg ongewijzigd inkomensbeeld (een achteruitgang van 0,1 procent vergeleken met Agenda 2000). Achter dit gemiddeld ongewijzigde beeld gaan echter uiteenlopende uitkomsten schuil voor de verschillende sectoren en gebieden. Gunstige ontwikkelingen (een inkomensstijging van 2 à 3 procent) doen zich voor in de vleessectoren (rundvlees, schapenvlees, varkensvlees en pluimvee) als gevolg van stijgende prijzen. Bij graanboeren blijven de inkomens min of meer gelijk. Een negatieve inkomensontwikkeling doet zich voor bij zuivel (-5 procent) en oliehoudende gewassen (-11 procent). De Europese Commissie gaat er daarbij van uit dat de consument bij dalende prijzen wat meer zal gaan consumeren, terwijl de producent zijn aandacht zal richten op producten met een hogere marge. Zo moet de zuivelsector in de Commissie-raming op de middellange termijn rekening houden met fors lagere prijzen voor boter (-23 procent ten opzichte van Agenda 2000) en melk (-20 procent). De lagere prijzen zullen evenwel leiden tot een positieve vraagimpuls. Daarnaast zal er een verschuiving optreden naar beter renderende zuivelproducten als dagverse yoghurtproducten en kaas. Doordat de kaasproductie door de lagere melkprijzen goedkoper kan plaatsvinden, zal ook de kaasexport licht toe kunnen nemen. 5 Europese Commissie DG Landbouw, Reform of the common agricultural policy; a long-term perspective for sustainable agriculture impact analysis, Brussel, maart 2003. 14

2.3.2 De Nederlandse landbouw Het LEI heeft onderzocht welke gevolgen de Tussenbalansvoorstellen kunnen hebben voor de Nederlandse landbouw 6. De tuinbouwsector is buiten beschouwing gelaten, omdat de desbetreffende bedrijven in het verleden geen toeslagrechten hebben opgebouwd. Verder is in de berekeningen geen rekening gehouden met cross compliance, het voorwaardelijk stellen van directe inkomenstoeslagen aan het naleven van de Goede Landbouwpraktijk. De maatschappelijke winst die behaald zou kunnen worden doordat landbouwbedrijven via dit instrument nog meer geprikkeld worden om duurzaam te produceren, blijft dus buiten beeld. Verder blijven mogelijke effecten van lagere prijzen op de consumptie en daarmee op het volume van de afzet van landbouwproducten buiten beeld. In algemene zin signaleert het LEI dat de ontkoppeling, de bijbehorende voorstellen voor de toekenning en overdracht van toeslagrechten zullen leiden tot verschuivingen van administratieve lasten. Weliswaar hoeven er in principe door de ontkoppeling jaarlijks geen opgaven van oppervlakten en dieren meer te worden gedaan, maar de vaststelling van toeslagrechten, het stellen van voorwaarden (cross compliance) en de overdracht van rechten zullen nieuwe, aanvullende administratieve verplichtingen tot gevolg hebben. Het onderzoek bevat een statische en een dynamische analyse. In de statische analyse wordt verondersteld dat landbouwbedrijven niet reageren op de maatregelen van de Tussenbalans. De voorgestelde prijsdalingen leiden dan tot een relatief groot inkomensverlies. De prijsdalingen worden via de ontkoppelde inkomenstoeslagen maar gedeeltelijk gecompenseerd. Dat de ontkoppeling ook tot aanpassingen in de bedrijfsvoering zal leiden, blijft in de statische analyse buiten beschouwing. Statische analyse Uitgaande van de nu bestaande productiestructuur (60.000 bedrijven in 2002) zou het gemiddelde landbouwbedrijf er bijna 30 procent in inkomen op achteruit gaan. Melkveehouders worden met een gemiddelde inkomensdaling van circa 50 procent het meest getroffen. Akkerbouwers, vleeskalverhouders en andere graasdierbedrijven ondervinden een inkomensdaling van 15 à 20 procent. De directe gevolgen van de Tussenbalansvoorstellen kunnen binnen de statische analyse ook voor het eindjaar 2012 worden berekend. In dat geval worden niet 60.000, maar 40.000 bedrijven met de maatregelen geconfronteerd. Door de schaalvergroting neemt het referentie-inkomen toe van gemiddeld 29.100 euro in 2002 naar 38.800 euro in 2012. Door de schaalvergroting worden ook de gemiddelde effecten van de prijsdalingen, pre- 6 C.J.A.M. de Bont, W.H. van Everdingen, J.F.M. Helming en J.H. Jager, Hervorming Gemeenschappelijk Landbouwbeleid 2003: gevolgen van de voorstellen van de Europese Commissie voor de Nederlandse landbouw, LEI, Den Haag, maart 2003. 15

mieverhogingen en kortingen groter. Het gemiddelde landbouwbedrijf gaat er dan 32 procent in inkomen op achteruit, tegen 68 procent voor het gemiddelde melkveebedrijf. Dynamische analyse In de dynamische analyse wordt verondersteld dat landbouwbedrijven bij hun productiebeslissingen wel rekening houden met de maatregelen van de Tussenbalans. Dit is overigens ook nodig om de door de Europese Commissie beoogde allocatiewinsten binnen te kunnen halen. Door de druk op de inkomens zal de schaalvergroting en het tempo van bedrijfsbeëindiging in de landbouw naar verwachting toenemen. Door onder meer aanpassingen in de productie en de prijzen van producten zal het inkomen van de sector met ongeveer 9 procent dalen. De geringere daling dan bij de statische analyse is vooral het gevolg van een verwacht herstel van de vleesprijzen. In dat geval bedraagt de inkomensdaling voor de melkveehouderij nog ruim 25 procent. De ontkoppeling van de premies zal leiden tot verschuivingen in de productie. De teelt van graan en snijmaïs zal afnemen. Het areaal zetmeelaardappelen zal licht afnemen. Dit is te danken aan het voortbestaan van een gedeeltelijke koppeling: door opbrengststijgingen is een geringer areaal nodig om het productiequotum vol te maken. Bij een volledige ontkoppeling zou sprake zijn van een forse daling van het areaal zetmeelaardappelen. Verschuivingen in de andere richting doen zich voor bij de oppervlakten voor grasland en vrije producten. De prijzen van vrije producten zullen hierdoor iets lager worden. De vleesveestapel zal aanzienlijk kunnen inkrimpen door de ontkoppeling, terwijl het aantal kalveren op peil blijft. De gevolgen voor de werkgelegenheid zijn beperkt. Beperkte negatieve effecten doen zich voor in de (vlees)verwerkende industrie. Voor de zuivelindustrie leidt de quotumverruiming echter tot meer werkgelegenheid. Per saldo blijft het totale effect van de Tussenbalansvoorstellen op het inkomen in de Nederlandse economie beperkt tot een daling van 0,2 procent. 16