Erfgoedinspectie Ministerie van Ondenvi/s, Cu/tuur en Wetenschap > Retouradres Postbus 16478 2500 BL Den Haag Agentschap NL T.a.v. de heer A. van Ravestein, algemeen directeur Postbus 93144 2509 AC DEN HAAG Koninginnegracht 25 Den Haag Postbus 16478 2500 BL Den Haag www.erfgoedinspectie.nl Contactpersoon M. Koomen T +31-70-412 4079 koomen@erfgoedinspectie.nl IPC 3500 349216 Betreft Inspectie duurzame toegankelijkheid Informatiehuishouding Geachte heer van Ravestein, Hierbij bied ik u de rapportage aan van de inspectie die op 13 september 2011 is uitgevoerd naar de digitale informatiehuishouding bij uw organisatie. Doel van de inspectie is om antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre digitale informatie binnen de afgesproken bewaartermijnen beschikbaar, raadpleegbaar en vindbaar is. Voorts of Agentschap NL risico's loopt op het gebied van deze 'duurzame toegankelijkheid' van digitale informatie en welke risico's dat zijn. Informatie is een basisingrediënt voor het goed presteren en functioneren van een organisatie. Een belangrijk aspect is het geheugen van de organisatie, zoals dit is vastgelegd in de verschillende informatiesystemen die samen het archief van Agentschap NL vormen. Het spreekt voor zich dat de informatie in dit geheugen toegankelijk moet blijven, in ieder geval voor de periode dat deze informatie voor uw organisatie en andere belanghebbenden van belang is. In een digitale omgeving is deze 'duurzame' toegankelijkheid niet vanzelfsprekend geregeld en geborgd. Voor de Erfgoedinspectie 1 is het bovenstaande aanleiding om in 2011 en 2012 een inspectieprogramma 2 uit te voeren dat zich richt op afspraken over de digitale informatiehuishouding en op toegankelijkheid, selectie, bewaring en vernietiging van informatie. De inspectie bij Agentschap NL maakt onderdeel uit van dit programma. 1 2 Zie bijlage 3 voor een korte beschrijving van de Erfgoedinspectie Zie bijlage 2 voor een context-omschrijving van deze inspectie Pagina 1 van 11
Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en de 349216 mogelijkheden tot verbetering op het gebied van de duurzame toegankelijkheid. Het primaire kader voor deze inspectie vormt de Archiefwet 1995. Algemeen beeld Agentschap NL voert programma's uit voor 23 opdrachtgevers, verdeeld over acht verschillende departementen en vijftien overige opdrachtgevers zoals decentrale overheden en de Europese Unie. De primaire processen zijn globaal onder te verdelen in regelgebaseerde processen en informatieve processen. De uitwisseling van informatie met burgers en bedrijven is intensief. Agentschap NL wil in de nabije toekomst volledig digitaal gaan werken en heeft daartoe enkele belangrijke stappen genomen. Er zijn in 2011 archiefbeheersregels opgesteld, waarin aandacht is besteed aan de digitale informatiehuishouding, er is een Business Analyse WFDM binnen Agentschap NL (2010) gemaakt en er is een Architectuurvisie Workflow Management & Document Management (2011) opgesteld. Uit deze documenten blijkt dat er aandacht is voor de archiefwettelijke eisen die aan duurzame toegankelijkheid worden gesteld. In de stukken wordt terecht ook aandacht besteed aan de valkuilen en risico's die bij een dergelijk traject voorkomen. Mits goed geïmplementeerd zal het digitaal werken de toegankelijkheid van de archiefbescheiden bij het agentschap ten goede komen. Bovengenoemde ontwikkelingen bieden kansen om de hier onder genoemde risico's te voorkomen. Digitale archiefbescheiden bevinden zich nu in verschillende applicaties, waaronder in applicaties in de kantoorautomatiseringomgeving, en bij de diverse organisatieonderdelen. Door deze versnippering kunnen archiefbescheiden onbedoeld en ongewenst vernietigd worden, waardoor Agentschap NL het risico loopt dat belangrijke informatie op cruciale momenten ontoegankelijk of onvindbaar zal blijken te zijn. Dit kan directe gevolgen hebben voor het goed functioneren van de organisatie. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat informatie tegen de wettelijke regels in te lang in de systemen aanwezig blijft met het risico dat bijvoorbeeld persoonsgegevens niet op de wettelijke termijn vernietigd worden. Pagina 2 van 11
Aanbevelingen Om bovengenoemde risico's te ondervangen doe ik u de volgende aanbevelingen; Werk de businessanalyse en de architectuurvisie uit in beieid, organisatie 3492 ie en een uitvoeringsprogramma, inclusief de organisatorische inbedding en scherp de archiefwettelijke eisen die aan duurzame toegankelijkheid worden gesteld in de architectuurvisie verder aan. Wet tó van belang om de eisen die aan duurzame toegankelijkheid worden gesteld expliciet in de ontwikkeling van het Workflow Management & Document Management mee te nemen. Stel vast in welke applicaties (inclusief kantoorautomatiserings- en uitgefaseerde applicaties) zich digitale archiefbescheiden bevinden en pas op deze applicaties de eisen voor duurzame toegankelijkheid In bijlage 1 gaat de rapportage dieper in op zes thema's, waar indien relevant, op detailniveau eveneens aanbevelingen zijn gedaan. toe. De inspectie is met deze rapportagebrief afgesloten. Indien u daar prijs op stelt ben ik graag bereid deze rapportage toe te lichten. Zoals in de aankondigingsbrief is vermeld wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Een kopie van deze brief en rapportage stuur ik aan de heer T. Veenstra, Chief Information Officer van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Met vriendelijke groet. Mevr. drs. G.P.M. Scholte hoofdinspecteur collecties en archieven Pagina 3 van 11
Bijlage 1 349216 De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief van Agentschap NL aan de hand van zes thema's Digitale informatie en digitaai archief Informatie die binnen de werkprocessen gegenereerd en uitgewisseld wordt, vormt het archief van de organisatie. Deze informatie bevindt zich voor een belangrijk deel in de verschillende applicaties en systemen die binnen de organisatie worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. Bevinding Agentschap NL maakt geen onderscheid tussen digitale en papieren archiefbescheiden. Archiefstukken zijn voor het Agentschap NL: 'documenten of reproducties daarvan (papier of digitaal) die zij of één van haar rechtsvoorgangers heeft ontvangen of geproduceerd bij de uitvoering van haar taken'. Dit is zo vastgelegd in de concept Archiefbeheersregeis Agentschap NL uit 2011. Voor de meeste processen is het beheer van de papieren archiefbescheiden leidend. De afspraken hierover zijn echter niet vastgelegd. De huidige beheersituatie Is hybride: er zijn digitale en papieren archiefbescheiden, daarbij bestaan ook dubbelingen. Agentschap NL wil in de nabije toekomst volledig digitaal gaan werken. Een van de redenen die Agentschap NL daarvoor geeft is dat het beheer van papier een oorzaak is van Inefficiëntie in het primaire proces. Het kader voor het begrip digitale archiefbescheiden is helder, het beheer daarvan is nog hybride. Mede daarom worden deze worden nog niet overal binnen uw organisatie binnen de archiefwettelijke kaders bewaard. Aanbeveling Zie aanbeveling onder Visie en Beleid Pagina 4 van 11
Visie en beleid De ontwikkelingen op het gebied van de digitale informatiehuishouding en de digitale archivering volgen elkaar in snel tempo op. Het is onontbeerlijk voor een 349216 organisatie om een visie op en beleid voor de informatiehuishouding en het digitale archief te hebben. Visie en beleidsplan stellen het management in staat te beslissen over de te volgen strategie en te nemen stappen. Deze strategie heeft als doel om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, met inbegrip van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie. onze referentie Bevinding Agentschap NL heeft zeer recent een Architectuurvisie op Workflow Management en Document Management (WFDM) opgesteld. Daaraan vooraf ging de Business Analyse WFDM binnen Agentschap NL uit 2010. Beide documenten dienen als uitgangspunt voor het realiseren van het volledig digitaal werken en archiveren, het WFDM project. De Business Analyse besteedt uitgebreid aandacht aan de archiefwettelijke eisen voor de digitale Informatiehuishouding. De Architectuurvisie is gedeeltelijk een aanvulling op de Business Analyse maar beschrijft vanuit de gedachte dat optimalisering van de inrichting van processen nodig is, opnieuw een aantal eisen waaraan de digitale informatiehuishouding zou moeten voldoen. In deze visie is minder uitgebreid aandacht besteed aan de archiefwettelijke eisen aan duurzame toegankelijkheid als in de Business Analyse. Het gaat bijvoorbeeld om het expliciet benoemen van alle archiefwettelijke kaders die aan de digitale informatiehuishouding worden gesteld en het gedetailleerder uitwerken van het bewaren en vernietigen van digitale archiefbescheiden in WFDM. Beide visiedocumenten besteden overigens terecht aandacht aan de valkuilen die een geslaagd digitaliseringstraject in de weg staan. Voor het realiseren van de visies is nog een weg te gaan. Agentschap NL stelt op dit moment ook een architectuur op die uitgangspunten zal bieden voor het WFDM project, waarin aandacht besteed zal worden aan de eisen die de Archiefwet stelt. Agentschap NL heeft door het opstellen van bovengenoemde documenten een goede weg ingeslagen. Aanbeveling Ik beveel u aan om in de Architectuurvisie op Workflow Management en Document Management uitgebreider aandacht te besteden aan de eisen voor (duurzame) digitale toegankelijkheid. Voorts beveel ik u aan om de visie vast te stellen en beleid op te stellen voor de uitvoering daarvan. Organisatie en personeel Bij een organisatie moet voldoende kennis aanwezig zijn over de digitale informatiehuishouding en in het bijzonder de eisen die gesteld worden aan de Pagina 5 van 11
digitale archivering. Voorts moet er voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te voeren 3 3 3 Concrete afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een 349216 (on-line) handleiding of werkinstructies zijn noodzakelijk. Bevinding Uw organisatie beschikt over kennis op het gebied van een duurzame digitale informatiehuishouding, deze is belegd bij drie adviseurs van Facilitair Bedrijf/DIV. Deze adviseurs maken echter geen deel uit van de nieuwe beheerorganisatie GRIP die een grote rol zal spelen bij de inrichting en het beheer van de digitale systemen. In maart 2011 heeft Agentschap NL archiefbeheersregeis vastgesteld waarin de verantwoordelijkheden voor een duurzame digitale informatiehuishouding benoemd zijn. De managers van beheerseenheden zijn daarin als verantwoordelijken aangewezen voor de digitale archiefbescheiden binnen de divisies. Er is geen regie op de toepassing van deze archiefbeheersregels. Agentschap NL heeft nog geen werkinstructies opgesteld voor het beheren van digitale archiefbescheiden. Op de langdurige bewaring van digitale archiefbescheiden is tot nu toe geen eenduidige regie geweest. Aanbeveling Ik beveel u aan om stevig te sturen op de afspraken zoals vastgelegd in de archiefbeheersregels. Voorts om structureel gebruik te maken van de aanwezige kennis op het gebied van de digitale informatiehuishouding bij het Facilitair Bedrijf/DIV en deze kennis te borgen op managementniveau. Daarnaast is het van belang dat bij de invoering van het volledig digitaal werken werkinstructies worden opgesteld. Toegankelijkheid Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. In de eerste plaats moet duidelijk zijn welke archiefbescheiden worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Informatie moet geordend, beschreven en beheerd worden om op termijn toegankelijk te blijven. Het toekennen van metadata aan digitale informatie is een belangrijke voorwaarde voor de toegankelijkheid van digitale informatie. Bevindingen Agentschap NL heeft op dit moment slechts een beperkt beeld van de applicaties die in gebruik zijn. Het is daarom niet duidelijk welke applicaties archiefbescheiden bevatten. Wat betreft de documenthuishouding worden veel Pagina 6 van 11
digitale archiefbescheiden op papier beheerd. In de kantoorautomatiseringapplicaties bevinden zich echter ook digitale archiefbescheiden: op groepsschijven, maar ook binnen het persoonlijk domein 349216 van ambtenaren. Veel digitale archiefbescheiden worden uitgeprint, waardoor zij op meerdere plaatsen worden beheerd. Deze hybride situatie komt de toegankelijkheid van informatie niet ten goede omdat niet duidelijk is waar de archiefbescheiden zich bevinden. Binnen enkele processen zoals voor de uitvoering van de regeling Afvalstoffenvervoer Internationaal is bij de inrichting van het informatiesysteem TERRA wel uitgebreid aandacht besteed aan de toegankelijkheid. Aanbeveling Ik beveel u aan vast te stellen in welke applicaties zich digitale archiefbescheiden bevinden en op deze archiefbescheiden de eisen voor duurzame toegankelijkheid toe te passen. Voorts om deze eisen ook toe te passen bij de ontwikkeling nieuwe systemen. van Selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf, al bij het inrichten van een applicatie, rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst. Enerzijds is voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden verboden en houdt dit het risico in dat belangrijke informatie verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Anderzijds is het in verband met de privacywetgeving van belang dat archiefbescheiden niet langer bewaard worden dan de bewaartermijn voorschrijft. Bevinding Voor de meeste uitvoeringstaken beschikt Agentschap NL over vastgestelde selectielijsten. De bewaartermijnen uit deze selectielijsten zijn, op een enkele uitzondering na nog niet gekoppeld aan de digitale archiefbescheiden in de bedrijfsapplicaties en de digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatiseringsapplicaties inclusief e-mail. Digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatisering worden nu niet vernietigd op basis van de bewaartermijnen uit de selectielijsten, maar naar eigen inzicht. Over het algemeen worden digitale archiefbescheiden in bedrijfssystemen niet vernietigd. Hierdoor loopt uw organisatie aan de ene kant het risico dat archiefbescheiden onbedoeld vernietigd worden en aan de andere kant het risico dat archiefbescheiden tegen de regels in te lang in de applicaties aanwezig zijn. Pagina 7 van 11
Aanbeveling Ik beveel u aan om digitale archiefbescheiden uitsluitend te vernietigen op basis van de bewaartermijnen uit de selectielijst. Ook beveel ik u aan om digitale 349216 archiefbescheiden waarvan de bewaartermijn is verstreken te vernietigen. Duurzame digitale toegankelijkheid Digitale bestanden moeten actief onderhouden worden om gedurende hun bewaartermijn leesbaar en interpreteerbaar te blijven. Het is daarom van belang om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen voor duurzame toegankelijkheid. Afspraken hierover kunnen worden vastgelegd in een bewaarstrategie. Daarin moeten ook elementen als het gebruik van open standaarden, een voorziening voor tijdige conversie en migratie en bewaking van authenticiteit van de informatie opgenomen zijn. Bevinding Tijdens de inspectie is het niet duidelijk geworden of Agentschap NL bij de implementatie van nieuwe applicaties structureel rekening heeft gehouden met de eisen aan duurzame toegankelijkheid. In de eerder beschreven visiedocumenten is aangegeven dat bij de definitieve inrichting van het WFDM rekening gehouden zal worden met de eisen voor duurzame digitale toegankelijkheid. In de archiefbeheersregels zijn in artikel 21 ook regels gesteld die betrekking hebben op duurzame toegankelijkheid. Agentschap NL heeft daarnaast een aanvraag met een machtiging voor vervanging voor digitaal werken in voorbereiding. Agentschap NL heeft nog geen bewaarstrategie ontwikkeld voor de digitale informatiehuishouding, maar heeft al wel enkele belangrijke stappen genomen op weg naar een digitale informatiehuishouding. Aanbeveling Ik beveel uw organisatie aan om een bewaarstrategie te ontwikkelen en daarbij rekening te houden met alle eisen die de Archiefwet stelt aan de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden. De bewaarstrategie moet alle applicaties omvatten, inclusief de uit te faseren applicaties en de digitale archiefbescheiden in de kantoorautomatiseringsapplicaties. Pagina 8 van 11
Deelnemers aan het inspectiegesprek op 13 september 2011 349216 Agentschap NL De heer H. van Rossum, informatieadviseur Facilitair bedrijf De heer K. Dukker, Informatiearchitect, I&A Erfgoedinspectie : De heer A. M. de Haan (inspecteur) Mevrouw M. Koomen (inspecteur) Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormt de nota van bevindingen, die de Erfgoedinspectie met Agentschap NL heeft afgestemd, aangevuld met het navolgende bronmateriaal: Archiefbeheersregels Agentschap NL (maart 2011) Visie op WfDM Architectuurvisie op Workflow Management & Document Management (september 2011) Business Analyse WFDM binnen Agentschap NL(april 2010) Metadatatabel EVOA Metadatatabel TSB Pagina 9 van 11
Bijlage 2 Duurzame digitale toegankelijkheid; een onderzoek van de Erfgoedinspectie 349216 In 2011 en 2012 voert de Erfgoedinspectie een onderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de centrale overheid. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met de situatie in 2005, zoals door de Erfgoedinspectie beschreven in het rapport Een dementerende overheid? In dit rapport werd gewezen op het risico dat er bij ondeugdelijk beheer van digitale informatie ernstige gaten in het bedrijfsgeheugen ontstaan. Belangrijk onderdeel van het onderzoek wordt gevormd door inspecties bij 24 organisaties die een doorsnee beeld van de centrale overheid vertegenwoordigen. Andere onderdelen van het onderzoek bestaan uit de uitkomsten van de monitor 2011-2012 van de Erfgoedinspectie en drie themagerichte onderzoeken naar digitaal archiefbeheer in 2012. De Erfgoedinspectie zal eind 2011, begin 2012 een overkoepelend rapport over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden publiceren. Daarnaast zal elke van de 24 geïnspecteerde organisaties een samenvattend rapport met aanbevelingen ontvangen. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving kan worden gewaarborgd. Pagina 10 van 11
Bijlage 3 De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid 349216 De Erfgoedinspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet In opdracht van de minister van OCW toe op de informatiehuishouding van de centrale overheid, op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten en de beschermde stads- en dorpsgezichten. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten, zowel digitaal als niet-digitaal. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezag taak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Pagina 11 van 11