Juridisch kader en financiering GGB Verslag discussiesessie maandag 8 april 2013 Inleiding Tijdens de inspiratiedag afkoop en contractering gebiedsgericht grondwaterbeheer (Apeldoorn, 2012) hebben de koplopers de belangrijkste succesfactoren voor gebiedsgericht grondwaterbeheer benoemd: een goed juridisch kader en het gebruik van de juiste financiële instrumenten. Een jaar later zijn de eerste afkooptrajecten succesvol afgerond, wordt de AMvB gebiedsgericht grondwaterbeheer voorbereid, maar worden er ook kritische kanttekeningen geplaatst. Tijd voor een update dus! Deskundigen en koplopers presenteerden hun visie en aanpak waarna onder leiding van Arne Alphenaar (TTE Consultants) en Reinder Slager (3Dimensies) werd gedebatteerd hierover. Het kader en de aanpak De ideeën rond gebiedsgerichte aanpak van bodemverontreiniging zijn ontwikkeld voor die situaties waar men bij de gebruikelijke, gevalsgerichte, aanpak op problemen stuitte. Met name in stedelijke gebieden lopen grondwaterverontreinigingen door elkaar, kunnen bronlocaties niet altijd worden bereikt en is een individuele aanpak niet mogelijk zonder andere verontreinigingen te beïnvloeden. Voor die problemen wordt een gebiedsgerichte benadering beschouwd als de technisch en financieel meest realistische aanpak. Op 1 juli 2012 trad een wetswijziging van de Wbb in werking om deze aanpak te faciliteren. Hiermee is een extra tool beschikbaar om tot een effectieve oplossing van grondwaterproblemen te komen. Tegelijkertijd zijn daarmee echter wel een aantal voor bodemland nieuwe uitdagingen geformuleerd: - De verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden tussen de betrokken actoren moeten eenduidig en op een juridisch juiste manier worden vastgelegd zonder dat dit onnodige blokkades voor de implementatie opwerpt voor bijvoorbeeld een succesvolle herontwikkeling. VERSLAG JURIDISCH KADER & FINANCIERING GGB 8 APRIL PAGINA 1 VAN 5
- Bij GGB wordt niet alleen de technische aanpak in een breder kader geplaatst, ook bij de financiering zijn vaak vele partijen betrokken. Het uitwerken en implementeren van afkoopregelingen vereist nieuwe vaardigheden van de betrokken actoren. De aanpak vraagt ook om andere organisatiestructuren waarbij bijvoorbeeld een gebiedsbeheerder de belangen van het milieu én van de de actoren behartigd. Juridisch kader bij gebiedsgericht grondwaterbeheer De ochtendsessie stond in het teken van het juridisch kader bij gebiedsgericht grondwaterbeheer: Maaike Paulissen (Gemeente Tilburg). De titel van de presentatie van Maaike spreekt voor zich: Waar liggen de dilemma s. Maaike beschrijft het conflict tussen willen en mogen. Of vooral tussen willen en nog niet mogen. Omdat de wetgeving vaak achterloopt bij de praktijk zijn de koplopers gedwongen om zaken te doen die op dat moment nog niet mogen, en waarmee geen ervaring is. Willem Braams (Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn) steekt de koplopers in zijn presentatie De publiekrechtelijke positie van de overheden een hart onder de riem. Juridisch kan er vaak veel meer dan gedacht, gewoon een kwestie van logisch nadenken. Hans Woldendorp (Ministerie van Infrastructuur & Milieu) werd door de organisatie met een lastige missie opgezadeld. Met de presentatie Het wettelijk kader van Afkoop van aansprakelijkheid kregen de aanwezigen zicht op de formele juridische aspecten van de wetgeving. Carla Kuipers (Lunos, Gemeente Apeldoorn) startte vervolgens de discussie, waarbij naar aanleiding van de de inleidingen vooral werd gefocussed op de de relatie tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke aspecten. Belangrijke terugkerende discussiepunten waren: 1. De zogenoemde tweewegenleer: Privaatrechtelijke overeenkomsten tussen een gebiedsbeerder en een saneringsplichtige vormen de basis voor de gebiedsgerichte aanpak. Het is echter niet vanzelfsprekend dat een overheid zomaar het privaatrechtelijke spoor mag bewandelen indien hetzelfde kan worden bereikt via het publiekrechtelijke spoor. Beide sporen zijn echter complementair aan elkaar omdat met het publiekrechtelijke spoor alleen niet het gewenste resultaat, de daadwerkelijke overdracht van verantwoordelijkheid, wordt bereikt. Een duidelijk beeld van de taken, rollen en verantwoordelijkheden van betrokken actoren is belangrijk. VERSLAG JURIDISCH KADER & FINANCIERING GGB 8 APRIL PAGINA 2 VAN 5
2. Welke taken, rollen en verantwoordelijkheden hebben het bevoegd gezag, de gebiedsbeheerder en de saneringsplichtige in de gebiedsgerichte aanpak? De saneringsplichtige blijft ten alle tijden verantwoordelijk voor de bronaanpak. De gebiedsbeheerder beheert de pluimen en is verantwoordelijk voor verweesde gevallen. Het bevoegd gezag past het instrumentarium van de Wbb toe naar de saneringsplichtige ten aanzien van de bronaanpak, stelt het beheersgebied vast en moet instemmen met het gebiedsbeheerplan. 3. Afkoop van verantwoordelijkheid door een saneringsplichtige is pas rond zodra het privaatrechtelijke spoor (overeenkomst) en het publiekrechtelijke spoor (gebiedsbeheerplan) is bewandeld. In de privaatrechtelijke overeenkomst wordt de afkoop vastgelegd, maar de daadwerkelijke overdracht van verantwoordelijkheid vindt pas plaats na vaststelling van het gebiedsbeheerplan. Zonder gebiedsbeheerplan vindt geen volledige overdracht plaats omdat de saneringsplichtige wettelijk verantwoordelijk blijft. Van links naar rechts: Hans Woldendorp, Willem Braams en Maaike Paulissen. 4. Kip/ei-discussie: Eerst de overeenkomst sluiten of eerst het gebiedsbeheerplan vaststellen? Omdat overeenkomsten het fundament zijn voor een gebiedsbeheerplan vormt het voorkeur om eerst overeenkomsten te sluiten met saneringsplichtigen. Een oplossing voor het probleem kan zijn om met opschortende voorwaarden te werken in de overeenkomst: bepaalde voorwaarden treden pas in werking zodra het gebiedsbeheerplan is vastgesteld. 5. In sommige situaties kan de discussie opkomen of er sprake is van staatsteun bij de gebiedsgerichte aanpak. Wanneer de verantwoordelijkheid van de bron is te traceren moeten alle kosten bij de saneringsplichtige worden verhaald of moet hij op eigen kosten saneren. Echter, waar pluimen in elkaar overlopen gelden minder specifieke randvoorwaarden. Een belangrijk aandachtspunt is dat een realistische en ruime inschatting wordt gemaakt van de kosten voor de gebiedsgerichte aanpak en deze aan de probleemeigenaar wordt toegerekend. 6. Als de gemeente zelf ontwikkelaar/saneringsplichtige is, moet zij dan ook een afkoopsom betalen? Onderhandelen binnen de organisatie is niet ongebruikelijk en wordt dan ook aangemoedigd. Het is bovendien moeilijk te verantwoorden naar een private partij waarom er met hen wel onderhandeld zou worden over een afkoopsom, maar zodra het de eigen organisatie betreft niet meer. VERSLAG JURIDISCH KADER & FINANCIERING GGB 8 APRIL PAGINA 3 VAN 5
Financiering bij gebiedsgericht grondwaterbeheer De middagsessie stond in het teken van de financiering van gebiedsgericht grondwaterbeheer, met presentaties van: Rob Heijer (Grontmij), Tim Idema (Gemeente Zwolle) en Annemieke van Es (Gemeente Hengelo). Rob Heijer (Grontmij) presenteerde zijn ervaringen met afkopen: Hoe bepaal je de kosten van gebiedsgericht grondwaterbeheer en wat kun je afkopen? Onder de juiste condities kan de wortel heel groot zijn om partijen mee te nemen in de gebiedsgerichte aanpak, maar de soms benodigde stok is niet groot genoeg. Tim Idema (Gemeente Zwolle) is met het Gebiedsbeheerplan Zwolle Centraal een van de koplopers. De dekkingsmiddelen voor het GBP zijn divers en niet alleen beperkt tot financiën die uit afkoop voortkomen. Annemieke van Es (Gemeente Hengelo) mocht het middagprogramma afsluiten door afkoopovereenkomsten inzichtelijk te maken. De publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vrijwaring werd beschreven aan de hand van het voorbeeld van Jansen bv. Van links naar rechts: Rob Heijer, Annemiek van Es en Tim Idema Belangrijke terugkerende discussiepunten waren: 1. Hoe bepaal je de kosten en baten, maar vooral hoe maak je het aantrekkelijk voor partijen om mee te doen (wortel) enerzijds en kun je partijen dwingen om bij te dragen (stok)? De wortel is soms te klein en de stok niet groot genoeg. Bosatex/Citychlor rekenmodellen kunnen helpen om kosten te bepalen. Baat het niet, gaat het niet. 2. Verschillende financieringsbronnen zijn mogelijk, afhankelijk van doel/aanleiding gebiedsbeheersplan. Vanuit grondwater kwantiteit problematiek in Enschede wordt daar gefinancierd vanuit het gemeentelijk rioleringsplan. Tegelijkertijd ook de vraag of dit toegestaan is. Bij een doelheffing moet een relatie zijn tussen het doel en de heffing. 3. Wat staat er in de afkoopovereenkomst, welke afspraken leg je daarin vast? Hoe leg je de privaatrechtelijke en publiekrechtelijke vrijwaring vast. In de afkoopovereenkomst worden definities en de reikwijdte van het besluit opgenomen en de verplichtingen van de betrokken partijen. In de afkoopovereenkomst wordt verwezen naar complementaire bepaling die in het gebiedsbeheerplan worden opgenomen. VERSLAG JURIDISCH KADER & FINANCIERING GGB 8 APRIL PAGINA 4 VAN 5
4. Wat is het nut van vrachtverwijdering van de bron? Op deze manier nemen de risico s af en wordt het aantrekkelijker om deel te nemen aan gebiedsgericht grondwaterbeheer. De sanering van de bron is dan puur pragmatisch van aard. 5. Mag de afkoopsom gefinancierd worden vanuit de bedrijvenregeling? Een wetswijziging maakt dit mogelijk, maar is dit gewenst? Sanering/deelname aan GGB kosten allebei geld, als GGB efficiënter en doelmatiger is dan is financiering vanuit de bedrijvenregeling een aantrekkelijke oplossing om een partij te laten deelnemen. Conclusie Juridische en financiële aspecten bij gebiedsgericht grondwaterbeheer staan zeer in de belangstelling. Het wetsvoorstel Gebiedsgericht GrondwaterBeheer (26 april 2012) laat veel ruimte open voor creativiteit, maar dit roept tegelijkertijd ook veel vragen en onduidelijkheid op. Een kleine groep koplopers durft deze ruimte tot creativiteit te benutten. De kennis en ervaring die zij in dit proces opdoen is enorm waardevol gebleken tijdens het debat. Een aandachtspunt blijft wel dat de groep koplopers relatief klein blijft, net als de groep fast-followers. Hoe maken we het voor de fast-followers interessant om de kansen van gebiedsgericht grondwaterbeheer verder te onderzoeken en hier daadwerkelijk stappen in te zetten? VERSLAG JURIDISCH KADER & FINANCIERING GGB 8 APRIL PAGINA 5 VAN 5