Nederlandse Mededingingsautoriteit BESLUIT Nummer 5988 / 39 Betreft zaak: Home & Away vs. Duwo en De Key Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit op het bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2007, met kenmerk 5988/3 I. VERLOOP VAN DE PROCEDURE 1. Op 7 februari 2007 ontving de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) een klacht van Home & Away over gedragingen van Stichting DUWO en Woonstichting De Key. 2. Bij besluit van 19 maart 2007, kenmerk 5988/3 (hierna: het bestreden besluit), heeft de Raad de klacht van Home & Away op basis van het prioriteringsbeleid van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) afgewezen. 3. Op 10 april 2007 heeft Home & Away tijdig een gemotiveerd bezwaarschrift ingediend tegen het bestreden besluit. 4. Bij brieven van 16 mei 2007 zijn Home & Away, Stichting DUWO en Woonstichting De Key overeenkomstig het bepaalde in artikel 7:2, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb), uitgenodigd om ten kantore van de NMa te worden gehoord. 5. Bij brief van 4 juni 2007 heeft Home & Away schriftelijk te kennen gegeven geen gebruik te zullen maken van de mogelijkheid om tijdens een hoorzitting haar standpunten mondeling toe te lichten. Stichting DUWO en Woonstichting De Key hebben bij brieven van 8 juni 2007 respectievelijk 13 juni 2007 aangegeven evenmin op de hoorzitting te zullen verschijnen. 6. Daarop heeft de NMa bovengenoemde partijen schriftelijk laten weten dat de hoorzitting geen doorgang zal vinden. 1 Openbaar
7. Woonstichting De Key heeft de NMa een stuk doen toekomen waarin wordt ingegaan op de verhuur van studenteneenheden in Amsterdam. Dit stuk heeft de NMa bij brief van 11 juni 2007 aan Home & Away toegezonden ten einde Home & Away de mogelijkheid te bieden daarop te reageren. Home & Away heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt. Wel heeft Home & Away bij brief van 7 augustus 2007 de NMa een tweetal krantenknipsels doen toekomen. II. BETROKKEN PARTIJEN 8. Home & Away houdt zich, blijkens het uittreksel uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel, onder meer bezig met bemiddeling en beheer van onroerend goed en het leveren van woongerelateerde diensten. 9. Stichting DUWO is een woningcorporatie die zich richt op de verhuur van kamers en woningen aan studenten in de Randstad. 10. Woonstichting De Key is een Amsterdamse woningcorporatie die ruim 33.000 woningeenheden in Amsterdam aanbiedt. Haar kernactiviteiten betreffen onder meer de verhuur van woningeenheden aan buitenlandse studenten. III. DE KLACHT EN HET BESTREDEN BESLUIT 11. De klacht van Home & Away ziet op de werkwijze van bovengenoemde woningcorporaties. Volgens Home & Away maken deze woningcorporaties zich schuldig aan oneerlijke concurrentie. 12. Beide woningcorporaties begeven zich, aldus Home & Away, op het terrein van de commerciële verhuur door voor (zeer) korte perioden tegen hoge prijzen woningen aan te bieden aan partijen die daar op grond van het puntensysteem of inkomen niet voor in aanmerking komen (hoogleraren, expats, toeristen), hetgeen in strijd is met de Woningwet. Tegelijkertijd ontvangen zij subsidies van de overheid om mensen die wel daarvoor in aanmerking komen te huisvesten. Commerciële verhuurders als Home & Away ontvangen niet een dergelijke subsidie. 13. In het bestreden besluit heeft de Raad aangegeven geen onderzoek te doen naar aanleiding van de klacht. Aan deze beslissing ligt het prioriteringsbeleid van de NMa ten grondslag. Bij de uitvoering van dat beleid wordt binnen de beschikbare tijd en middelen een afweging gemaakt of bepaalde gedragingen van een onderneming nader worden onderzocht. 2 Openbaar
14. Met toepassing van dit beleid is de klacht afgewezen. Er wordt prioriteit gegeven aan andere onderzoeken. Met name het ontbreken van voldoende economische importantie en het geringe consumentenbelang hebben daarbij een rol gespeeld. In deze zaak is het belang van consumenten in vergelijking met andere zaken waarin het belang van consumenten een rol speelt gering, aldus het bestreden besluit. Tevens is in het bestreden besluit opgemerkt dat een individuele klager zich ook kan wenden tot de civiele rechter, wanneer hij zich geconfronteerd ziet met een vermeende overtreding van de Mededingingswet. IV. GRONDEN VAN BEZWAAR 15. Home & Away voert in haar bezwaarschrift aan dat de gehele woningmarkt in Amsterdam inzake verhuur van zowel vrije sectorwoningen als distributiewoningen dusdanig krap is, dat de importantie groter is dan deze op het eerste gezicht lijkt. 16. Omdat woningcorporaties op meerdere locaties in Amsterdam woningen aan eenieder aanbieden, terwijl het woningen betreft waar mensen zonder woonvergunning volgens de Huisvestingswet niet voor in aanmerking komen, ontstaat er ten opzichte van elke particuliere aanbieder en hotels een groot economisch voordeel, aldus Home & Away. 17. Naast het economische belang komt ook het consumentenbelang in het gedrang nu, volgens Home & Away, het aanbieden van distributiewoningen voor de consument prijsopdrijvend werkt voor tijdelijke bewoners van de stad Amsterdam. Ook is Home & Away van mening dat er voor inwoners die op de wachtlijst staan voor betaalbare woonruimte, vertraging optreedt in de toch al zeer lange wachtlijsten. 3 Openbaar
V. BEOORDELING 18. Uit de klacht en het bezwaar van Home & Away blijkt dat zij van mening is dat de Woningwet en/of Huisvestingswet en aanverwante wet- en regelgeving door de woningcorporaties wordt overtreden. Voor zover de klacht van Home & Away zich hier tegen richt, stelt de Raad vast dat de uitvoering van deze regelgeving niet onder zijn wettelijke taakomschrijving valt. De Raad is te dien aanzien niet bevoegd. 19. Aannemende dat Home & Away de Raad (tevens) verzoekt om handhavend optreden op grond van de Mededingingswet, is de Raad van oordeel dat de klacht terecht op basis van de door de NMa te stellen prioriteiten is afgewezen. Hiertoe overweegt hij het volgende. 20. Ingevolge artikel 5 Mw is de Raad belast met taken ter uitvoering van deze wet, alsmede ter uitvoering van andere wetten, voor zover dat in de desbetreffende wet is bepaald. Uit de Memorie van Toelichting bij de Mededingingswet blijkt dat destijds de d-g NMa, thans de Raad, bij de beslissing of hij een klacht in behandeling neemt en welke prioriteiten hij daarbij stelt, de nodige discretionaire ruimte heeft. 21. De Raad ontvangt meer klachten dan hij in behandeling kan nemen. Tegen de achtergrond van beperkte beschikbare arbeidscapaciteit en middelen is de Raad derhalve genoodzaakt bepaalde keuzes te maken. 1 Zowel de rechtbank Rotterdam 2 als het College van Beroep voor het bedrijfsleven 3 hebben geoordeeld dat de NMa niet gehouden is iedere klacht in onderzoek te nemen. De rechtbank Rotterdam heeft voorts overwogen dat het door de NMa gevoerde prioriteitenbeleid noch in strijd met de wet, noch in strijd met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is. 4 22. Hetgeen Home & Away in bezwaar heeft aangevoerd brengt de Raad niet tot het oordeel dat alsnog zou moeten worden overgegaan tot het instellen van een onderzoek. De Raad overweegt hierbij dat Home & Away niet duidelijk heeft kunnen maken op welk mededingingsrechtelijk probleem een dergelijk onderzoek zich zou moeten richten. 1 Rechtbank Rotterdam, 3 december 2004, Kingma vs d-g NMa, MEDED 03/2084-KNP. 2 Zie de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 3 december 2004, Kingma vs d-g NMa, MEDED 03/2084 KNP respectievelijk 22 maart 2005, Bree vs d-g NMa, MEDED 4/2631-HRK. 3 Uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 17 november 2004, Glasgarage Rotterdam B.V., Carglass B.V. en d-g NMa tegen uitspraak van de rechtbank van 11 april 2003, AWB 03/614, 03/621 en 03/659, rechtsoverweging 8.5.4. 4 Rechtbank Rotterdam, Bree vs d-g NMa, MEDED 4/2631-HRK. 4 Openbaar
23. Dat de Stichting DUWO of Woonstichting De Key (in de zomer) leegstaande studentenwoningen tijdelijk verhuurt aan buitenlandse studenten, gasten van de universiteit of expats, is op zichzelf uit een oogpunt van een werkzame mededinging niet bezwaarlijk. Integendeel, deze praktijk voorziet in een specifieke behoefte en draagt bij aan een verruiming van het aanbod van tijdelijke woonruimte. 24. Nu het gaat om woningen die anders gedurende korte tijd zouden leegstaan, is er geen grond voor de veronderstelling dat deze woonruimte (duurzaam) wordt onttrokken aan de sociale sector. Voor zover de klacht niettemin stelt dat sociale woningzoekenden door deze praktijk benadeeld zouden worden, gaf de Raad hierboven al aan dat hij niet bevoegd is de Woningwet of Huisvestingswet toe te passen (randnummer 18). Daarnaast wijst hij nog op het feit dat Home & Away niet namens sociale woningzoekenden optreedt en zelf ook niet in de sociale sector actief is. 25. Voor zover er ten aanzien van de tijdelijke verhuur van studentenwoningen sprake zou zijn van hogere prijzen dan bij reguliere verhuur aan studenten gangbaar zou zijn, zoals Home & Away aan de hand van persberichten aanvoert, betekent dit niet dat naar de objectieve maatstaven van het mededingingsrecht sprake is van ondernemingen die op basis van een duurzame machtspositie zodanig excessieve prijzen rekenen dat een interventie van de NMa gerechtvaardigd zou zijn. Een dergelijke vaststelling kan niet zonder nader onderzoek gedaan worden. 5 26. Een situatie van buitensporig hoge prijzen is in ieder geval niet verenigbaar met de gestelde aanleiding voor de oorspronkelijke klacht van Home & Away. Daarin stelt Home & Away dat zij als aanbieder van tijdelijke woonaccommodatie oneerlijke concurrentie ondervindt van de betrokken woningcorporaties, die daartoe subsidiegelden aanwenden die Home & Away moet ontberen. Van prijsonderbieding door de woningcorporaties zou Home & Away inderdaad concurrentiedruk kunnen ondervinden, van prijsopdrijving zou zij daarentegen alleen maar kunnen profiteren. 27. Voor zover Home & Away stelt dat de oneerlijke concurrentie van de kant van de betrokken woningcorporaties is gelegen in de aanwending van publieke middelen (verkregen door middel van subsidies) bij het aanbieden van woningen in de commerciële sector, waardoor zij over een groot economisch voordeel zouden beschikken, overweegt de Raad nog het volgende. 28. De Mededingingswet kent geen specifieke regels die kruissubsidiëring binnen een onderneming in bovenbedoelde zin verbieden. De Raad kan dus slechts optreden voor 5 Vgl. de besluiten van de Raad van 27 september 2005 in zaken 3528 en 3588 (onderzoek kabeltarieven UPC en Casema). 5 Openbaar
zover er sprake is van verboden afspraken tussen woningcorporaties in de zin van artikel 6 Mw of van misbruik van een economische machtspositie in de zin van artikel 24 Mw. Dat tussen de betrokken woningcorporaties over dit onderwerp afspraken zouden zijn gemaakt, is gesteld noch gebleken. Dat in casu de Stichting DUWO en Woonstichting De Key afzonderlijk of tezamen een economische machtspositie zouden hebben, is op het eerste gezicht onaannemelijk. Zelfs als dit wel het geval zou zijn, vormt kruissubsidiëring op zichzelf geen misbruikelijke gedraging. Bezien zou moeten worden in hoeverre deze resulteert in roofprijzen met een uitsluitingseffect, 6 en hiervoor bevat het dossier geen aanwijzingen. 29. De klacht ziet enkel op het aanbod van tijdelijke woonruimte uit het door de betrokken corporaties beheerde (vaste) bestand aan studentenwoningen in Amsterdam, zodat de weerslag op de marktverhoudingen van de daarbij gehanteerde huurprijzen hoe dan ook beperkt zal zijn. Daar staat tegenover dat een nader boekhoudkundig onderzoek naar eventuele kruissubsidiëring en de omvang daarvan, alsmede naar de doorwerking daarvan in de prijzen complex, arbeidsintensief en tijdrovend zou zijn. De Raad acht het daarom doelmatig noch doeltreffend om op basis van de onderhavige klacht tot een dergelijk onderzoek over te gaan. 30. Op grond van het bovenstaande komt de Raad na heroverweging tot de conclusie dat op basis van de stukken geen aanleiding bestaat tot het instellen van een onderzoek, zodat de klacht terecht is afgewezen. VI. CONCLUSIE 31. Op grond van het voorgaande dient het bezwaar van Home & Away ongegrond te worden verklaard. 6 Vgl. Beschikking van de Commissie van 20 maart 2001, zaak COMP/35.141 Deutsche post AG, PbEG 5 mei 2001, L 125/27, randnummers 35 en 36. 6 Openbaar
BESLUIT De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit verklaart het bezwaar van Home & Away tegen zijn besluit van 19 maart 2007, met kenmerk 5988/3 ongegrond. Datum: w.g. 4 december 2007 De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze, dr. B. Broers Adjunct directeur Juridische Dienst Tegen dit besluit kan degene, wiens belang rechtstreeks bij dit besluit is betrokken, binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een gemotiveerd beroepschrift indienen bij de arrondissementsrechtbank te Rotterdam, sector bestuursrecht, Postbus 50951, 3007 BM Rotterdam. 7 Openbaar