Handhavingsbeleidsplan Omgevingsrecht 2011-2015 BMW-gemeenten Gemeente Bedum Gemeente De Marne Gemeente Winsum S. Bergsma, Bedum, juni 2011 1
Voorwoord Sinds 1 oktober 2010 is Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing. De Wabo staat voor één loket, één bevoegd gezag, één behandelprocedure, één omgevingsvergunning, één rechtsbeschermingsprocedure en één handhavend bestuursorgaan. De Wabo geeft de kaders aan voor de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning vervangt vijfentwintig oude vergunningsoorten zoals de milieu-, bouw-, sloop-, APV-, of gebruiksvergunning. Voor verschillende activiteiten is er dus maar één aanvraag en één omgevingsvergunning nodig. Ook moet de handhaving van deze vergunning zo gecoördineerd mogelijk plaatsvinden. De Wabo stelt dan ook kwaliteitseisen aan de organisatie en uitvoering van de handhaving. Deze kwaliteitseisen zijn verankerd in het Besluit omgevingsrecht (Bor). Omdat de handhaving van verschillende regels moet worden gecoördineerd, is een integrale benadering van belang. Het lokale bestuur is hiervoor verantwoordelijk. Zij moet aangeven hoe zij dit doet en waar zij op handhaaft. Dit betekent dat het lokale bestuur zelf de keuze moet maken wat in het kader van de handhaving prioriteit heeft. Daar waar het uitgangspunt zal zijn om elke overtreding aan te pakken, moet direct worden geconstateerd dat dit nooit voor 100% realiseerbaar zal zijn. Het is immers niet mogelijk om elke regel 100% te controleren. De capaciteit om toezicht en handhaving uit te oefenen kent echter zijn grenzen. Het is overigens ook niet wenselijk om elke regel 100% te controleren omdat burgers en bedrijven zelf verantwoordelijk zijn om te voldoen aan de regels. Daarnaast zijn de middelen van de gemeenten te beperkt om alles te kunnen handhaven en is de omvang, complexiteit en ontwikkelingen van handhavingstaken zodanig groot en vergt zoveel personeelscapaciteit dat handhavingorganisaties gedwongen zijn om keuzes te maken. Dat maakt het noodzakelijk om een afwegingskader voor prioriteitenstelling op te nemen in dit beleidsplan. In voorgaande jaren hebben de gemeenten Bedum, De Marne en Winsum, de zogenaamde BMWgemeenten, ieder afzonderlijk veel geïnvesteerd in handhaving. Er zijn beleidsplannen en uitvoeringsplannen in het kader van de handhaving opgesteld en de handhaving is uitgebreid naar integrale handhaving. Met ingang van 2011 willen de BMW gemeenten het handhavingsbeleid zo veel mogelijk gezamenlijk vorm geven met die opmerking dat de uitwerking in prioriteiten verschillend kan zijn. De BMW-gemeenten vinden dat er een gezonde verhouding moet zijn tussen het aantal controles en handhavingsacties en de ambtelijke capaciteit. Gewenst is een situatie waarin wordt gehandhaafd op basis van een weloverwogen handhavingsbeleid en een programma waarin keuzes zijn gemaakt en prioriteiten gesteld. Zo is voor een ieder duidelijk wat en wanneer gehandhaafd wordt en waarom in een bepaalde situatie mogelijk niet tot handhaving wordt overgegaan. In dit Handhavingsbeleidsplan Omgevingsrecht 2011-2015 wordt het uitvoeringsbeleid betreffende het Omgevingsrecht verder uiteengezet. Daarbij wordt ingezet op deregulering (de gewenste vermindering van de toezichtlast voor bedrijfsleven en burgers) en verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijfsleven. Daarnaast is er sprake van accentverschuiving van vergunningverlening naar toezicht. Dit kan in de toekomst belangrijke effecten hebben op de aard en de omvang van het werkaanbod. Daarnaast is het handhavingsbeleid voortdurend in ontwikkeling zodat het op termijn mogelijk is dat het handhavingsbeleidsplan wordt bijgesteld. 2
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Leeswijzer 4 1.2 Aanleiding 5 1.3 Doel handhavingsbeleidsplan 5 1.4 Reikwijdte 6 1.5 Taakgebieden 7 1.6 Wet- en regelgeving 8 1.7 Beleidscyclus handhaving 10 Hoofdstuk 2 Vormen van toezicht 2.1 Algemeen 11 2.2 De toezichthouder en opsporingsambtenaar (Boa) 12 Hoofdstuk 3 Handhaving 3.1 Algemeen 14 3.2 Preventieve instrumenten 14 3.3 Repressieve instrumenten (bestuurlijk) 15 3.4 Repressieve instrumenten (strafrechtelijk) 16 3.5 Inzetten repressieve instrumenten 17 3.6 Klachten en Handhavingsverzoeken 18 3.7 Integraal toezicht 19 Hoofdstuk 4 Het stellen van prioriteiten 4.1 Algemeen 20 4.2 Vaststellen basisprioriteiten 21 4.3 Taakveld bouw, sloop en ruimtelijke ordening 22 4.4 Taakveld milieu 23 4.5 Taakveld brandveiligheid 24 4.6 Taakveld APV en Bijzondere wetten 26 4.7 Variabelen naleving en ervaring 27 Hoofdstuk 5 Bepaling en uitvoering van de prioriteiten 5.1 Algemeen 28 5.2 Restrisico 29 Hoofdstuk 6 Verantwoording uitgevoerde handhaving 6.1 Algemeen 30 6.2 Integraal Handhavingsuitvoeringsprogramma 31 6.3 Monitoring 31 6.4 Hoe nu verder 32 3
Hoofdstuk 1 Inleiding Dit beleidsplan betreft het uiteenzetten van de visie van de gemeenten Bedum, De Marne en Winsum en de daaruit voortvloeiende uitvoeringsactiviteiten voor handhaving van de regels voor de bebouwde en onbebouwde leefomgeving. Het betreft hier zaken die in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) worden geïntegreerd of hierbij aanhaken. Eveneens zijn de gemeentelijke handhavingstaken, die niet direct onder het regime van de Wabo vallen, zoveel mogelijk meegenomen in dit beleidsplan. Doelstelling van het gemeentelijke beleid is de kwaliteit van de (leef)omgeving te beschermen en waar mogelijk te verbeteren. De gemeenten hebben de verantwoordelijkheid de regels voortvloeiend uit de Wabo en deels APV te handhaven. Het is echter ondoenlijk om alle regels, wetten en verordeningen naar de letter te handhaven. Wel is het van belang het gehele spectrum van de handhaving te bekijken, de risico s te analyseren en prioriteiten te stellen. Daar staat tegenover dat de gemeente een beginselplicht heeft tot handhaving. Illegale zaken die bij de gemeente bekend zijn moeten worden opgepakt. Dit integrale handhavingsbeleid beschrijft de keuzes die de gemeenten Bedum, De Marne en Winsum maken over de handhaving van de regels voor de (leef)omgeving. In dit plan staan de prioriteiten, doelen en strategieën en activiteiten voor de komende jaren, gebaseerd op een probleemanalyse. De uit te voeren activiteiten, gebaseerd op vastgestelde prioriteiten, worden uiteengezet in het handhavingsuitvoeringsprogramma. Dit handhavingsbeleidsplan gaat voor de komende vijf jaar de kwaliteit waarborgen. Een goed werkende beleid- en beheercyclus vormt daarbij de basis. De concrete uitvoering van het omgevingsbeleid wordt separaat geregeld in het handhavingsuitvoeringsprogramma. Het handhavingsuitvoeringsprogramma wordt per gemeente vastgesteld en beschrijft de uitvoering tot op detailniveau. In het handhavingsuitvoeringsprogramma worden middels een prioriteitenmatrix tot op detailniveau aangegeven welke zaken gecontroleerd worden met welke prioriteit. 1.1 Leeswijzer Dit beleidsplan is opgebouwd uit zes hoofdstukken. Hoofdstuk 1 betreft de inleiding en geeft de doelstellingen aan van de BMW-gemeenten evenals de reikwijdte en de taakgebieden van het handhavingsbeleidsplan. Hoofdstuk 2 beschrijft de te onderscheiden vormen van toezicht. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de verschillende vormen van handhaving. Dit betreft dan preventieve handhaving (communicatie) en repressieve handhaving (zoals het opleggen van een dwangsom of het toepassen van bestuursdwang). Hoofdstuk 4 gaat over de ontwikkelde prioriteitenmatrix. Beschreven wordt hoe de verschillende handhavingstaken op het gebied van bouw, sloop en ruimtelijke ordening, brandveiligheid, milieu en Algemene Plaatselijke Verordening zijn beoordeeld op risico en hoe hieruit prioriteiten worden gesteld (middels weegfactoren). De daadwerkelijke prioritering vindt per gemeente plaats in het integrale handhavingsuitvoeringspropramma. In hoofdstuk 5 is de prioriteitenmatrix vertaald naar drie onderscheiden prioriteiten (hoog, gemiddeld en laag) per taakveld. Zoals al eerder vermeld wordt in dit rapport niet ingegaan op de vertaling naar de risicomatrix. Dit wordt beschreven in de uitvoeringsprogramma s welke per gemeente opgesteld worden. Het beleidsplan sluit af met Hoofdstuk 6 waarin de borging van de integrale handhaving in de verschillende rapportages en de monitoring van de gegevens wordt beschreven. 4
1.2 Aanleiding De directe aanleiding voor dit gezamenlijke plan is de invoering van de Wabo per 1 oktober 2010. In de Wabo zijn kwaliteitscriteria vastgelegd zoals deze gelden voor de handhaving. Deze kwaliteitscriteria zijn uitgewerkt in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor). In beide besluiten zijn criteria opgenomen die een minimaal gewenst uitvoeringsniveau aangeven voor de gemeentelijke handhaving. Hoofdstuk 7, artikel 7.3, van het Bor bepaalt dat elk bevoegd gezag met de inwerkingtreding van de Wabo moet hebben: - handhavingsbeleid; - uitvoeringsprogramma; - uitvoeringsorganisatie; - borging van middelen; - monitoring; - rapportage. Een van de kwaliteitscriteria is het hebben van een, op basis van het handhavingsbeleid, door het College van B&W vastgesteld Handhavingsuitvoeringsprogramma. Het bevoegd gezag bepaald welke prioriteiten gesteld worden; immers de gemeenten hebben beleidsvrijheid waar het gaat om prioritering. Daarnaast is door de gezamenlijke BMW-gemeenten gekozen voor één handhavingsbeleidsplan Omgevingsrecht met daarnaast, per gemeente, een handhavingsuitvoeringsprogramma. Een gezamenlijk handhavingsbeleid met waar nodig lokale accenten zal voor de bestuurskrachtmeting uiteraard ook positief scoren. Verder kan nog worden aangegeven dat voor steeds meer activiteiten de vergunning- en ontheffingplicht wordt of is vervangen door algemene regels, waardoor er minder toetsing vooraf plaatsvindt, maar steeds meer toetsing achteraf middels toezicht. Voor een adequate uitvoering van de handhaving is een structurele en integrale aanpak daarom noodzakelijk. 1.3 Doel Handhavingsbeleidsplan Met het inwerkingtreden van de Wabo zal ook de handhaving binnen de gemeenten Bedum, De Marne en Winsum moeten worden uitgevoerd volgens de in de Wabo omschreven eisen voor de handhaving. Het wettelijke kader voor integraal toezicht- en handhavingsbeleid is primair de Wabo en het onderliggende Besluit omgevingsrecht. Daarnaast speelt vanuit het beleidsveld veiligheid andere wetgeving een rol bij toezicht en handhaving (bijvoorbeeld de APV). In de Wabo is vastgelegd dat er zoveel mogelijk gecoördineerd en integraal moet worden gehandhaafd. Het beleid zal daarbij moeten voldoen aan de kwaliteitseisen uit hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). In ieder geval dienen de volgende onderdelen, op grond van het Bor, in kaart te worden gebracht: - voor welke regelgeving is het beleidsplan bestemd; - welke problemen worden met de regelgeving aangepakt; - wat zijn de kansen op overtredingen van die regelgeving; - wat zijn de effecten van die overtredingen voor de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat het beleid zal bestaan uit een handhavingmatrix, een prioriteitsstelling van de verschillende te handhaven onderwerpen en een duidelijke onderbouwing. Daarnaast moeten er ook toezichtprotocollen worden opgenomen en dient er een integraal handhavingsuitvoeringsprogramma voor de integrale Wabo-handhaving en de samenwerking met de Wabo-handhavingspartners opgezet te worden. 5
Hiermee kunnen de BMW gemeenten sturen op prioriteiten en de in te zetten capaciteit. Voorts maakt deze werkwijze het mogelijk om achteraf verantwoording af te leggen bij bepaalde besluiten. Daarnaast maakt de Handhavingstrategie en werkwijze Wabo in de provincie Groningen van juni 2009 onderdeel uit van het gemeentelijk handhavingsbeleid. De gemeenten in de provincie Groningen hebben dit beleid in 2009 vastgesteld. In de handhavingstrategie is uitgewerkt wat de vervolgaanpak is van een geconstateerde overtreding. In hoofdstuk 3.4 (inzetten repressieve instrumenten) wordt verder ingegaan op de handhavingsstrategie. Doelstelling van dit handhavingsbeleidsplan is een éénduidige en voor alle drie gemeenten zelfde uitvoering van het toezicht op de naleving van de regels in het kader van de Wabo. Het resultaat wordt een beleidsplan waarin de gemeenten dezelfde handhavingstrategie hanteren waarin ze aangeven wat zij willen doen aan handhaving van de Wabo-regelgeving inclusief de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De prioriteiten en beschikbare capaciteit wordt per gemeente ingevuld. Jaarlijks wordt dat uitgewerkt in een integraal handhavingsuitvoeringsprogramma. Bovenstaande aanpak zal leiden tot een efficiëntere en transparante manier van handhaven. Met dit handhavingsbeleid wordt aan bovenstaande doelstellingen voldaan. 1.4 Reikwijdte Dit handhavingsbeleidsplan is opgesteld binnen de beleidsvrijheid en kwaliteitseisen die het Besluit omgevingsrecht aan het handhavingsbeleid stelt. Het beleid geldt voor een periode van vijf jaar (periode 2011 t/m 2015). De afbakening voor toezicht en handhaving is gebaseerd op de activiteiten die zijn benoemd in artikel 2.1 van de Wabo, op de activiteiten zoals bedoeld in artikel 5.2, eerste lid van de Wabo en op de rechtstreekse verboden op grond van de Flora- en Faunawet, Monumentenwet 1988, Natuurbeschermingswet 1998, Wet bodembescherming, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening en Woningwet. Daarnaast wordt ook het toezicht en de handhaving op grond van het Gebruiksbesluit en deels APV benoemd. Alle taken die dus vallen onder de Wabo, zijn in dit beleidsplan opgenomen binnen de onderdelen bouw, sloop en ruimtelijke ordening, brandveiligheid en milieu. Daarnaast heeft dit handhavingsbeleid betrekking op een aantal handhavingstaken uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) die gaan over de (on-)bebouwde omgeving. Handhaving van o.a. sociale wetgeving en onderwijswetgeving valt niet onder dit beleid. Daarnaast is er in het kader van handhaving van evenementen (in de gemeente Bedum) een notitie Toezicht en handhaving bij evenementen in november 2009 vastgesteld. In deze notitie wordt ingegaan op de bevoegdheden, de te handhaven voorschriften bij evenementen en het toepassen van sancties. De uitgangspunten van deze notitie worden gehanteerd in het kader van dit handhavingsbeleidsplan op het Omgevingsrecht. Het handhavingsbeleidsplan richt zich op overtredingen, oftewel gebeurtenissen die zonder of in afwijking van een verleende vergunning plaatsvinden of hebben plaatsgevonden. Wanneer tijdens een controle op een verleende vergunning blijkt dat is afgeweken van de vergunning, dan wordt de overstap gemaakt naar het handhavingsbeleidsplan. Omgevingsdienst Een deel van de handhavingstaken voor milieu is uitbesteed aan de Werkorganisatie DEAL. Ook kunnen werkzaamheden worden uitbesteed aan de Milieudienst Groningen. Daarnaast zal een (groot) deel van de uitvoering van de Wabo taken, in eerste instantie vooral gericht op toezicht en handhaving van milieuaspecten, over gaan naar een Regionale Uitvoerings Dienst (RUD). Het is op dit moment nog niet bekend op welke wijze de ontwikkeling van een uitvoeringsdienst gaat verlopen. Een RUD is een uitvoeringsorgaan dat namens het bevoegd gezag taken uitvoert. Een RUD is geen zelfstandig bestuursorgaan. Daarnaast blijven de gemeenten verantwoordelijk voor het handhavingsbeleid. Dit betekent dat de werkzaamheden, ook als deze worden uitgevoerd door een Omgevingsdienst, conform dit handhavingsbeleidsplan moeten worden uitgevoerd. Aansturing vindt in dat geval via de gemeente plaats door de handhavingcoördinator. 6
1.5 Taakgebieden De voorschriften waarop moet worden toegezien dat deze worden nageleefd liggen vast in verschillende wetten, verordeningen en/of beleidsstukken. Er is een grote verscheidenheid aan regelgeving, waarvoor de gemeenten bevoegd gezag zijn. Al deze wetten en regels vragen om een samenhangend integraal handhavingsbeleidsplan. In de zin van de handhaving op grond van de Wabo en de APV gaat het om de hierna aangegeven taakgebieden. De onderstaande lijst is niet limitatief. In Hoofdstuk 1.6 (Wet en regelgeving) zullen de belangrijkste wetten en regels worden aangegeven. - Woningwet; - Bouwbesluit; - Bouwverordening; - Wet ruimtelijke ordening; - Monumentenwet; - Wet geluidhinder; - Wet inzake de luchtverontreiniging; - Waterwet; - Wet milieubeheer; - Bestemmingsplanbepalingen; - Welstandsnota s; - Flora- en Faunawetgeving; - Gebruiksbesluit; - Asbestverwijderingsbesluit; - Openbare ruimte (o.a. overhangende takken etc.); - Algemene Plaatselijke Verordening; - Wet bodembescherming; - Besluit bodemkwaliteit; - Evenementennota; - Drank- en Horecawet; - Natuurbeschermingswet; - Besluit huisvesting (veehouderijen). Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Wabo dienen de volgende taken in het kader van toezicht en handhaving uitgevoerd te worden: - informatie verzamelen over de vraag of een activiteit of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, daarna oordeelsvorming daarover en het eventueel sanctioneren; - informatie vastleggen en uitwisselen met het oog op de beoordeling van de naleving van de regelgeving en de eventueel daarop volgende interventie of advisering inzake het opleggen van bestuurlijke sancties; - zorgdragen voor bestuursrechtelijke handhaving van de geldende voorschriften, op grond van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wetten voor degene die het betrokken project uitvoert; - beoordelen van wettelijke adviezen in het kader van bestuursrechtelijke, dan wel strafrechtelijke bevoegdheden; - klachten behandelen die betrekking hebben op de naleving van de regelgeving; - bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sanctiebevoegdheden toepassen. 7
1.6 Wet en regelgeving Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) Deze wet geeft de kaders aan voor de omgevingsvergunning: dit is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, ruimte, natuur en milieu. Daarmee vervangt de Wabo 25 bestaande vergunningstelsels. De Wabo realiseert het recht van de aanvrager op één aanvraag bij één loket met één beslissing na één procedure. Voor een belangrijk deel van deze omgevingsvergunning is de gemeente het bevoegd gezag. Vanuit de provincie is een aantal taken overgeheveld naar de gemeente en ook voor wat betreft het bevoegd gezag rondom de indirecte lozing is dit van Waterschap Noorderzijlvest naar de gemeente gegaan. Daarnaast zijn de bevoegdheden van Gedeputeerde Staten naar sommige bedrijven uitgebreid met bouwen, slopen, gebruikt etc. Voor de toezicht- en handhavingstaken betekent de Wabo dat de gemeente de toezicht- en handhavingstaken coördineert en moet organiseren voor alle onderwerpen waarvoor de gemeente het bevoegd gezag is. Daarnaast voert de gemeente taken uit voor de provincie waar het gaat om bouwen, slopen, gebruik etc., waar GS bevoegd gezag is. Daarvoor is een samenwerkingsovereenkomst over onderlinge inhuur van kennis en capaciteit opgesteld. Kwaliteitseisen (Bor en Mor) Tegelijkertijd met de inwerkingtreding van de Wabo is ook het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor) van kracht geworden. In het Bor worden onder andere regels gesteld met betrekking tot de kwaliteitseisen voor handhavingsorganisaties. De kwaliteitseisen zijn minimumeisen, waaraan elke professionele handhavingsorganisatie moet voldoen. De eisen moeten leiden tot een strategisch, programmatisch en onderling afgestemde uitoefening van de handhaving. Handhaving moet plaatsvinden in een cyclisch proces. De kwaliteitseisen gaan over de kritieke massa (vakmanschap in termen van voldoende opleiding, ervaring, kennis en het onderhouden en borgen daarvan), procescriteria (borgen van een gesloten cyclus die begint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering eindigt met het bijstellen van beleid). Voor de kwaliteitseisen is een ondergrens vastgesteld, waarmee aan de criteria een bepaalde robuustheid wordt gegeven. De kwaliteitscriteria gelden voor alle gemeenten, provincies en het rijk voor zover het de uitvoering van de VROM-taken betreft (milieu- en bouw- en woningtoezichtstaken). De kwaliteitseisen gelden niet alleen voor het toezicht en de handhaving op de naleving van de Wabo, maar ook voor andere wetten waarin dat is bepaald. Activiteitenbesluit Door invoering van het Activiteitenbesluit (januari 2008) zijn veel vergunningplichtige bedrijven onder het regime van algemene regels ingevolge artikel 8.40 van de Wet milieubeheer komen te vallen. Met het Activiteitenbesluit wordt meer verantwoordelijkheid bij de ondernemer gelegd. Doordat het Activiteitenbesluit uitgaat van doelvoorschriften, er keuzevrijheid is om alternatieven voor erkende maatregelen te treffen en tevens het vooroverleg komt te vervallen, zal de nadruk op toezicht en handhaving komen te liggen. De ervaring leert ook dat verschuiving naar algemene regels extra inzet van toezicht vergt. Het aantal vergunningen Wet milieubeheer is sinds de invoering van het Activiteitenbesluit drastisch afgenomen. Nog circa 5 tot 10% van het inrichtingenbestand valt onder de plicht een omgevingsvergunning (activiteit milieu) te hebben. Het Activiteitenbesluit maakt onderscheid tussen verschillende typen bedrijven, te weten type A (lichte bedrijven, geen meldingsplicht), type B (meldingsplicht) en type C (grote bedrijven met vergunningplicht). De meldingsplicht is een indieningsvereiste in het kader van de omgevingsvergunningprocedure. 8
Gebruiksbesluit Op 1 oktober 2008 is het Gebruiksbesluit brandveilige bouwwerken in werking getreden. In het Gebruiksbesluit zijn voorschriften opgenomen ten aanzien van het brandveilig gebruik van bouwwerken. Het Gebruiksbesluit maakt onderscheid in een gebruiksvergunningplicht, een gebruiksmeldingplicht of het algemeen gebruik ten aanzien van brandveilig gebruik van gebouwen. De gebruiksvergunningprocedure is verankerd in de omgevingsvergunning. De afgifte, controle en handhaving van gebruiksmeldingen is met de inwerkingtreding van de Wabo een aparte procedure geworden, die niet in de omgevingsvergunning is geïntegreerd. De gemeente dient de gebruiksmeldingen wel te controleren en, indien nodig, handhavend op te treden, indien in strijd met de brandveiligheidsvoorschriften wordt gehandeld. Daarbij dient opgemerkt te worden dat alleen een gebruiksvergunning of melding kan worden afgegeven, als het gebouw in bouwkundige en in installatietechnische zin aan de relevante prestatie-eisen overeenkomstig de Woningwet en/of het Bouwbesluit voldoet. Uitgangspunt voor de periodieke controles is de prevap (preventie activiteiten planning) die per gemeente wordt vastgesteld en is gericht op het juiste brandveilig gebruik van een gebouw. Met het Gebruiksbesluit is het aantal gebruiksvergunningplichtige bouwwerken aanzienlijk verminderd. Dit verlaagt de administratieve lastendruk maar betekent wel een toename van toezichten handhavingstaken. Besluit bodemkwaliteit Het Besluit bodemkwaliteit vervangt per 1 juli 2008 het voormalige Bouwstoffenbesluit. Het Besluit bodemkwaliteit streeft naar duurzaam bodembeheer. Het stelt randvoorwaarden aan de toepassingsmogelijkheden van steenachtige bouwstoffen, grond en baggerspecie. Gemeenten hebben meer verantwoordelijkheden gekregen en kunnen voor de toepassing van grond zelf normen vastleggen binnen het specifieke beleidskader. Toezicht op grondstromen en grondopslag valt binnen dit wettelijk kader. Toepassingen van grond dienen via een landelijk meldpunt bij de gemeenten gemeld te worden. Waterwet De Waterwet regelt het beheer van oppervlaktewater en grondwater en verbetert ook de samenhang tussen waterbeleid en ruimtelijke ordening. Vergelijkbaar met de Wabo, waarbij nog slechts sprake is van één omgevingsvergunning, is op grond van de Waterwet sprake van één watervergunning, waarin alle deelaspecten (zoals lozingseisen) worden geregeld. Bevoegdheden ten aanzien van indirecte lozingen zijn naar de gemeente overgeheveld. Dit betekent o.a. dat het Waterschap toezichthouder voor indirecte lozingen blijft, maar dat de handhaving overgaat naar de gemeente/provincie omdat deze bevoegd gezag is voor de vergunningverlening. Het jaarlijkse handhavingsuitvoeringsplan en de planning van het Waterschap worden op elkaar afgestemd. Wet ruimtelijke ordening (Wro) Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in werking getreden. Belangrijkste wijzigingen zijn vooral gericht op het eenvoudiger maken van procedures. Voor gemeenten gaat het dan om onder andere de aspecten met betrekking tot bijvoorbeeld het opstellen van bestemmingsplannen en de mogelijkheden tot het afwijken van de bestemmingsplannen door middel van ontheffingen, projectbesluiten en partiele bestemmingsplan herzieningen. De gevolgen van deze wetwijziging zijn voor de gemeentelijke toezicht- en handhavingstaken niet veranderd. 9
1.7 Beleidscyclus handhaving Het handhavingsbeleid dient in een aantal stappen te worden opgebouwd. Door al deze stappen systematisch te doorlopen wordt het handhavingsbeleid opgebouwd. De stappen bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld om onafhankelijke oordeelsvorming te borgen. In de Wabo is ook aangegeven dat gewerkt moet worden met de structuur van de dubbele regelkring. De uitvoering van het handhavingproces is beschreven in het Besluit omgevingsrecht: Het handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van problemen die zich naar het oordeel van het bestuursorgaan kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde in de gevallen, waarin de zorg voor de handhaving daarvan aan hem is opgedragen. In onderstaand figuur is de dubbele regelkring aangegeven. Bron: Handleiding risicomodule Oranjewoud De structuur van de dubbele regelkring geeft aan het handhavingsbeleid het verplichte cyclische karakter. Uitgangspunt is de filosofie met betrekking tot planning & controlecyclus: meetbare beleidsdoelstellingen voor de onderdelen prioriteiten en doelen, evaluatie en monitoring. Door de criteria te volgen wordt de cyclus die begint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering uiteindelijk leidt tot het bijstellen van het beleid, gesloten. Het planning & controleproces behoort tot de besturingsinstrumenten van de gemeenten. In het Hoofdstuk 5 bepaling en uitvoering van prioriteiten wordt verder ingegaan op het onderdeel prioriteiten en doelen. 10
Hoofdstuk 2 Vormen van toezicht 2.1 algemeen Toezichtsactiviteiten zijn primair gericht op het beëindigen van de overtreding of overlast, op herstel van de situatie volgens gestelde normen, op het ontmoedigen om soortgelijke overtredingen (nogmaals) te begaan. Daar waar nodig zal worden samengewerkt met politie en justitie. Er zijn vele vormen van toezicht. In dit handhavingsbeleidsplan wordt onderscheid gemaakt in vier verschillende toezichtvormen: - vergunningsgericht toezicht; - objectgericht toezicht; - gebiedsgericht toezicht; - signaaltoezicht. De verschillende vormen van toezicht zijn middelen om zoveel mogelijk gecoördineerd en integraal toezicht te houden. Hierdoor vermindert de toezichtdruk en is het mogelijk, waar nodig, daadkrachtiger op te treden. - Vergunningsgericht toezicht: toegespitst op verleende vergunningen en meldingen tijdens de uitvoeringsfase op grond van o.a. de Wet milieubeheer en de Bouwverordening (Omgevingsvergunning). Dit toezicht vindt dus plaats tijdens bouw-, sloop- of aanlegwerkzaamheden. Dit toezicht brengt verschillende werkzaamheden met zich mee zoals preventief toezicht (controles), behandelingen van klachten, gerelateerd aan bedrijven, en toezicht op rechtstreeks werkende regelgeving op het gebied van bodem, lucht, geluid, veiligheid etc. - Objectgericht toezicht: gericht op de gebruiksfase van de verschillende objecten. Hierbij kan gedacht worden aan het periodiek controleren van inrichtingen op het gebied van milieuwetgeving of gebouwen op het gebied van brandveiligheid. Daarnaast betreft dit ook langlopende omgevingsvergunningen, evenementenvergunningen en/of algemene voorschriften. - Gebiedsgericht toezicht: gericht op de kwaliteit en het gebruik van de openbare ruimte en gerelateerd aan bepaalde gebieden. Hiermee is het mogelijk om gericht toezicht te houden op die aspecten die voor een bepaald gebied van belang zijn. Ook het (projectmatige) toezicht op het buitengebied, bestaande erven of toezicht op milieuovertredingen buiten inrichtingen valt hieronder. Daarnaast valt het vergunningsvrij oprichten van bouwwerken onder gebiedsgericht toezicht (het Bor geeft meer ruimte om bouwwerken vergunningsvrij te kunnen oprichten). - Signaaltoezicht: hierbij geeft een collega, burger, bedrijf of een andere organisatie een signaal door aan de toezichthouder van de gemeente. Signaaltoezicht kan worden toegepast bij elk, hierboven beschreven vorm van toezicht. 11
Toezicht en handhaving is onlosmakelijk verboden met het gemeentelijk beleid. Daarnaast speelt deregulering een belangrijke rol: doel hiervan is de regeldruk te verminderen en het meer aan de ondernemers over te laten, op welke wijze de noodzakelijke regels worden nageleefd. Voor het waarborgen van de kwaliteit is gekozen voor algemeen geldende regels en eventueel bij of krachtens de wet gestelde nadere kwaliteitseisen. Iedere inrichtinghouder zal aan de wettelijke eisen moeten voldoen. Toezicht en handhaving zijn van groot belang bij een systeem, waarin ondernemers vrijheid hebben en wordt gewerkt met globale kwaliteitsnormen. Nauwgezet toezicht en effectieve handhaving vormen het sluitstuk op dit systeem en dienen ter waarborging van het grote belang van een verantwoorde maatschappij. Burgers mogen er daarnaast op vertrouwen dat de overheid deze taak serieus neemt. 2.2 De toezichthouder en opsporingsambtenaar Aanwijzing toezichthouders Om handhavend te kunnen optreden in het kader van de Wabo en APV moet het bevoegd gezag toezichthouders aanwijzen. Deze kunnen toezicht houden en handhavend optreden ten einde de naleving van de vergunningen en voorschriften te bevorderen, illegale handelingen ongedaan te maken of op te treden als niet wordt voldaan aan de algemene voorschriften. In de overige betrokken wetten (zoals ondergebracht in de Wabo) is ook aangegeven welk bestuursorgaan belast is met de handhaving op grond van die wet zelf. Op grond van artikel 6:2 van de Algemene Plaatselijke Verordening zijn ook toezichthouders aangewezen. Buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) Opsporing is strafrechtelijk onderzoek naar aanleiding van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit. Opsporing valt onder het strafrecht en niet onder de werking van de Algemene wet bestuursrecht. Politieambtenaren hebben een algemene opsporingsbevoegdheid. Daarnaast kunnen buitengewone opsporingsambtenaren (boa s) met de opsporing van strafbare feiten worden belast. Een boa heeft geen algemene opsporingsbevoegdheid zoals politieagenten. Specifieke opsporingsbevoegdheid wordt verleend door de Minister van Justitie. De gemeente kan op basis van de APV of Wabo de personen die belast zijn met het toezicht daarop, laten beëdigen als buitengewoon opsporingsambtenaar. Dit is wel aan eisen gebonden. Zo is de hoofdofficier van justitie op grond van het Besluit boa ook toezichthouder op de boa. De bevoegdheden van een boa hangen daarnaast samen met zijn functie, de aard van de problemen en zijn beperkt tot het terrein waarop hij/zij werkt (bijvoorbeeld openbare ruimte, milieu en welzijn). Totaal zijn er zes domeinen, waarvoor boa s kunnen worden aangesteld. Wel zijn de boa s landelijk opsporingsbevoegd, zodat onderlinge samenwerking met een boa vereenvoudigd kan worden uitgevoerd. Elk bevoegd gezag moet voor de uitvoering van de landelijke sanctiestrategie op basis van de Bor, 24 uur per dag, 7 dagen per week kunnen beschikken over boa s met bevoegdheden voor alle wettelijke bepalingen op grond van de Wabo. Het betreft bevoegdheden op het gebied van bouwen, wonen, brandveiligheid en milieu. Dit is een verplichting. Een boa zal vanaf 2013 deel uitmaken van de Regionale Uitvoerings Dienst (RUD) en derhalve per gemeente ingezet kunnen worden voor die taken die door een RUD worden uitgevoerd (vooralsnog alleen milieutaken). 12
Daarnaast zijn andere regelingen van toepassing zoals de APV, de Afvalstoffenverordening (valt niet onder milieu), het fout parkeren of het tegengaan van of optreden tegen vormen van verloedering in de openbare ruimte (hondenpoep, afval op straat, bekladding, sluitingstijd terrassen etc.) die gemeentelijk kunnen worden geregeld. Deze vormen van overlast, de zogenaamde kleine ergernissen, kunnen met o.a. een bestuurlijke strafbeschikking worden afgehandeld door een boa. In hoofdstuk 3.4 wordt ingegaan op het inzetten van de bestuurlijke sanctiemogelijkheden: bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking. Er zijn verschillende mogelijkheden om een boa in te zetten: projectmatig (bijvoorbeeld een aantal uren per jaar op gebied APV, Drank- en Horecawet, overlast op straat, hondenpoep) of in dienstverband voor (een cluster van) gemeenten. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van externe boa s waarbij de gemeente de regie in handen houdt. De toezichthouders van de BMW gemeenten hebben overigens geen opsporingsbevoegdheid. Er wordt in dit handhavingsbeleidsplan nog geen keuze gemaakt voor het wel of niet inzetten van een boa. De uiteindelijke keuze wordt per gemeente gemaakt in het handhavingsuitvoeringsprogramma en is afhankelijk van welke overlast aangepakt zou moeten worden (prioriteiten) en van de vorm van inzet van een boa (eigen personeel, inhuur via een organisatie). De eventuele noodzaak en keuze over de aanstelling van boa s betreft onze gemeenten gezamenlijk, zodat het uitvoeren van een gezamenlijk onderzoek duidelijk meerwaarde heeft. Dat uit te voeren onderzoek maakt geen deel uit van dit handhavingsbeleidsplan en zal in een ander kader worden opgepakt. Daarbij zal aandacht worden besteed aan de kosten voor het aanstellen van een boa in relatie met de opbrengsten van bekeuringen (vergoeding bedraagt 40,- voor een overlastfeit en 25,- voor een parkeerovertreding). Ook het verschil tussen inhuren (flexibel, duurder maar minder kwetsbaar) of in dienst nemen (minder flexibel) zal worden beoordeeld. Daarnaast vergt ook de veiligheid aandacht (politie en stadswachten werken vaak in koppels). 13
Hoofdstuk 3 Handhaving 3.1 Algemeen Handhaving beschermt de openbare en private belangen die met wet- en regelgeving beoogd worden. Bij handhaving zal steeds moeten worden afgewogen of de inbreuk ernstig genoeg is en of er geen bijzondere omstandigheden zijn om van af te wijken. Dit vraagt van het bestuur openheid, eerlijkheid en loyaliteit. Het gemeentebestuur het college van burgemeester en wethouders is met deze taak belast - dient belangen zorgvuldig af te wegen, gelijke gevallen gelijk te behandelen, willekeur te voorkomen en geen twijfel te laten bestaan over de rechten en plichten van een burger of bedrijf. Besluiten dienen duidelijk gemotiveerd te zijn en een deugdelijke grondslag te hebben. De toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het bestuursorgaan in beginsel vrij is al dan niet handhavend op te treden. Artikel 125 Gemeentewet bepaalt namelijk dat handhaving van bestuursrechtelijke regels een bevoegdheid is en geen verplichting. In de jurisprudentie wordt echter een vrij strenge lijn gevolgd tegenover gedogende gemeentebesturen: ook wel genoemd de beginselplicht tot handhaving. Op grond van artikel 5.14 van de Wabo kan het bevoegd gezag bestuursdwang toepassen. Ingevolge artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht kan het bevoegd gezag tevens een dwangsom toepassen. Een andere optie is het intrekken van de vergunning. Dit kan op basis van artikel 5.19 van de Wabo. Naast de bestuursrechtelijke handhaving kennen de Wabo en de APV ook strafrechtelijke handhaving via de Wet op de economische delicten (WED). Toepassing van de WED kan alleen door bevoegd opsporingsambtenaren (boa s) worden uitgevoerd. De uitvoering van de handhaving kan op verschillende manieren. Er bestaan preventieve instrumenten (voorlichting) en repressieve of sanctionele instrumenten (zoals het opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke strafbeschikking). Op grond van artikel 125 Gemeentewet is het college bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang ter uitvoering van wet- en regelgeving. De Wabo geeft de kaders aan voor handhaving van de Omgevingsvergunning. De Wabo zorgt er ook voor dat er in principe maar één handhavend bestuursorgaan voor de Wabo is. De belangrijkste belangen die bij handhaving betrokken zijn, zijn: - het verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving; - het waarborgen van de rechtszekerheid en de gelijke behandeling van burgers en bedrijven; - het terugdringen van normvervaging; - het vergroten van het maatschappelijk draagvlak door geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van bestuurders. Om handhavend op te kunnen treden kunnen de volgende, hierna aangegeven instrumenten, worden ingezet. 3.2 Preventieve instrumenten Om het gedrag van burgers en bedrijven op een positieve manier te beïnvloeden is het actief voorlichten van burgers en bedrijven over het handhavingsbeleid een must. Als iemand de regels kent en begrijpt, zal de motivatie groter zijn om de regels na te leven. Communicatie dient zo gericht mogelijk plaats te vinden via de gemeentelijke websites, via doelgerichte communicatie (met behulp van brochures) en via individuele communicatie. Daarnaast is veel winst te halen door goede communicatie aan de voorkant van het vergunningproces. Vooroverleg en tijdens het vergunningaanvraagproces informeren van de aanvrager voorkomt in grote mate het onbewust overtreden van de regels. Deze vorm van communicatie wordt overigens al jaren naar tevredenheid uitgevoerd. 14
3.3 Repressieve instrumenten (bestuurlijk) De verschillende repressieve instrumenten worden hieronder beschreven met het onderscheid tussen bestuurlijke inzet en strafrechtelijke inzet. Repressieve acties zijn nodig om burgers en bedrijven ervan te overtuigen dat het de gemeente menens is en dat de wet niet zomaar overtreden mag worden. Wanneer de gemeente voldoende daadkracht toont, zal het aantal handhavingszaken minder worden omdat het bewustzijn wordt gecreëerd dat het begaan van overtredingen niet zonder gevolgen zal blijven. Per geval zal een afweging worden gemaakt welke repressieve instrumenten worden ingezet waarbij de handhavingsstrategie 2009 voor zover mogelijk leidend zal zijn. In beginsel zal (bestuurlijk) de last onder dwangsom worden ingezet. Waarschuwing Bij het constateren van een overtreding zal de overtreder in de meeste gevallen eerst (schriftelijk) worden gewaarschuwd. In deze waarschuwing staat dat de gemeente van plan is om handhavend op te treden tegen de illegale situatie. De overtreder krijgt in dit geval de kans om de illegale situatie zelf binnen een bepaalde termijn te beëindigen. Ook kan de overtreder mondeling of schriftelijk reageren op de waarschuwing middels het indienen van een zienswijze. De gemeente neemt deze zienswijze mee bij de uiteindelijke besluitvorming. In de Handhavingstrategie (zie hoofdstuk 3.4) wordt aangegeven dat in spoedeisende situaties een waarschuwing achterwege kan worden gelaten. Last onder bestuursdwang Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de gemeente bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang. De overtreder moet binnen een bepaalde termijn aan een last voldoen. Als dit niet of niet binnen een vastgestelde tijd gebeurt, zal de gemeente zelf de last ten uitvoer brengen. De kosten hiervan kunnen op de overtreder worden verhaald. Hierbij moet gedacht worden aan het afbreken van een illegaal gebouwd schuurtje of het sluiten van een inrichting wegens geluidsoverlast. Voorafgaand aan het starten van een handhavingstraject zal een vooraankondiging verstuurd worden. Bestuursdwang is een herstelsanctie. Dat wil zeggen dat de sanctie gericht is op het herstel en niet op het straffen van de overtreder. In gevallen waar sprake is van acuut gevaar, zal vaak een last onder bestuursdwang worden opgelegd (ernstige verontreiniging of brandveiligheid). Het opleggen van bestuursdwang is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en is vatbaar voor bezwaar en beroep. Last onder dwangsom In plaats van een last onder bestuursdwang kan ook een last onder dwangsom worden toegepast. In het algemeen is de last onder dwangsom het meest geëigende bestuursrechtelijke sanctiemiddel. In dat geval moet de overtreder binnen een bepaalde termijn aan de last voldoen. Doel hiervan is de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding of herhaling te voorkomen. Als dit niet of niet binnen een vastgestelde termijn gebeurt, verbeurt de overtreder een dwangsom aan de gemeente. De duur van de begunstigingstermijn kan variëren van 1 dag tot maanden en is geheel afhankelijk van de aard van de overtreding. In gevallen van spoedeisendheid (bijvoorbeeld opleggen bouwstop) hoeft geen begunstigingstermijn opgenomen te worden. De hoogte van het geldbedrag in de last onder dwangsom is gerelateerd aan het economische voordeel dat ontstaat door het niet-naleven van betreffende voorschriften. Daarnaast mag er van een prikkelende werking uitgaan. De overtreder moet de dwangsom betalen aan de gemeente. De dwangsom kan worden vastgesteld op een bedrag ineens, per tijdseenheid of per overtreding. De last onder dwangsom is een herstelsanctie. Om geloofwaardig over te komen zal een verbeurde dwangsom ook daadwerkelijk worden geïnd. Dit betekent dat burgers en bedrijven die het tot verbeuren van dwangsommen laten komen, ook aangesproken worden tot betaling. Het alsnog de overtreding beëindigen gedurende het proces van verbeuren doet de verplichting tot betaling van al verbeurde dwangsommen niet vervallen. Een last onder dwangsom is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en is vatbaar voor bezwaar en beroep. 15
Intrekken vergunning Het intrekken van de vergunning of ontheffing is de meest ingrijpende bestuurlijke maatregel die alleen in extreme situaties wordt toegepast. De omgevingsvergunning kan op grond van artikel 2.33 van de Wabo in een aantal gevallen worden ingetrokken. Intrekking kan aan de orde zijn, als op grond van ervaringen met de overtreder het vertrouwen ontbreekt dat deze zich aan de voorschriften zal houden. Mediation Mediation is geen repressief instrument maar een alternatieve manier van geschillenbeslechting om conflicten te voorkomen of op te lossen door het inzetten van een onafhankelijke derde (de mediator). Randvoorwaarden zijn vrijwilligheid, vertrouwelijkheid, beslotenheid en onderhandelingsruimte. Oplossing van een conflict op deze wijze kan tot een groter draagvlak leiden. 3.4 Repressieve instrumenten (strafrechtelijk) Gemeenten kunnen, om de overlast in de openbare ruimte (mede) aan te pakken, kiezen tussen het opleggen van een bestuurlijke boete en, vanaf 1 oktober 2010 in onze regio, een bestuurlijke strafbeschikking. De bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking kunnen voor dezelfde zaken worden toegepast zoals APV, de Afvalstoffenverordening en fout parkeren of het tegengaan of optreden tegen vormen van verloedering in de openbare ruimte (hondenpoep, afval op straat etc.). De verschillen en overeenkomsten worden onderstaand weergeven. Daarnaast wordt nog aandacht besteed aan het proces verbaal. Beide instrumenten, de bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking, naast elkaar inzetten is niet toegestaan. Vandaar dat per gemeente een keuze wordt gemaakt. In de gemeente Bedum is in 2010 vastgesteld dat de bestuurlijke strafbeschikking de voorkeur heeft boven de bestuurlijke boete. In Winsum en De Marne is nog geen definitief besluit genomen. Dit kan afhankelijk zijn van welke overlast aangepakt zou moeten worden (prioriteiten) en van de vorm van inzet van een boa (eigen personeel, inhuur via een organisatie). Daarbij zal, in BMW-verband, samen worden gewerkt aan een notitie, ook in relatie tot de inzet van een boa. Bestuurlijke boete De bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijk instrument dat wordt opgelegd door een bestuurlijk toezichthouder die tevens opsporingsambtenaar is. De bestuurlijke boete is echter geen effectief instrument vanwege bijkomende werkzaamheden aan invordering en afhandeling van bezwaren. De gemeente is namelijk volledig verantwoordelijk voor het gehele proces van oplegging en afdoening. Uit (landelijk) onderzoek blijkt dat de bestuurlijke boete voor de gemeente meer kosten met zich meebrengt dan een bestuurlijke strafbeschikking vandaar dat veelal, bij de keuze tussen een bestuurlijke boete of bestuurlijke strafbeschikking, de bestuurlijke strafbeschikking wordt ingezet. Bestuurlijke strafbeschikking Om de bestuurlijke strafbeschikking op te kunnen leggen dient verplicht een buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) te worden ingezet (zie hoofdstuk 2.2). Na uitreiking van het aankondigingsformulier door een boa aan de overtreder zorgt het Rijk voor inning via het Centraal Justitieel Incasso Bureau. Er komt in dat geval geen politie meer aan te pas. Ook bezwaren worden niet door de gemeente behandeld, maar gaan rechtstreeks via het Openbaar Ministerie en zonodig uiteindelijk via de kantonrechter. Voor iedere strafbeschikking ontvangt de gemeente een vergoeding van 40,-. Voor uitgeschreven beschikkingen in het kader van fout parkeren krijgen gemeenten een vergoeding van 25,- op grond van de Wet administratieve handhaving. 16
De bestuurlijke strafbeschikking kan een goed aanvullend instrument zijn in de bestrijding van overlast. De bestuurlijke strafbeschikking zit in de strafrechtelijke hoek, waardoor in samenwerking met de politie kan worden opgetreden. Binnen de verschillende overheden wordt verschillende gedacht over de bruikbaarheid en wenselijkheid van deze instrumenten. De regionale driehoek, evenals de gemeente Bedum, heeft zich voor de bestuurlijke strafbeschikking uitgesproken waarbij voorkeur is voor één en het zelfde systeem bij de verschillende gemeenten. Voorlopig wordt de bestuurlijke strafbeschikking (nog) niet toegepast. Proces verbaal Overtredingen van de Wabo en de APV zijn strafbaar gesteld. De Wabo is gekoppeld aan de Wet Economische Delicten (WED). Uit de WED volgt de strafbaarheidsstelling en de hoogte van de boete. Een proces-verbaal kan worden opgemaakt door een Buitengewoon opsporingsambtenaar (Boa) of de Regiopolitie. Het is aan de officier van justitie om te bepalen hoe de zaak zal worden afgedaan: via een schikkingsvoorstel, een dagvaarding of (onvoorwaardelijk) sepot (zaak ten einde). In bepaalde gevallen kan de gemeente bij de politie aangifte doen van een overtreding, zodat een proces verbaal wordt opgesteld. Over het algemeen zal bij misdrijven en overtredingen, waarvoor meer specialisme gewenst is, het regionaal milieu/bijzondere wetten team van de Regiopolitie worden ingeschakeld. 3.5 Inzetten repressieve instrumenten Het inzetten van de repressieve instrumenten vind plaats conform de Handhavingsstrategie en werkwijze Wabo in de provincie Groningen, uitgave juni 2009, kortweg genoemd Handhavingsstrategie 2009. Dit heeft tot doel het bevorderen van efficiënte, effectieve en eenduidige lokale en regionale omgevingshandhaving. In de Handhavingstrategie wordt daarvoor het kader gegeven waarin landelijk en provinciaal beleid voor de gemeentelijke praktijk is vertaald. De Handhavingsstrategie is door alle Groninger gemeenten vastgesteld als beleidskader bij het inzetten van repressieve instrumenten. Naast de algemene handhavingsaspecten, zoals toezicht en sanctionering, wordt aandacht besteed aan o.a. het gedoogbeleid en de samenwerking met andere handhavingspartners zoals het Waterschap, de Regiopolitie (die wordt geïnformeerd indien overtredingen niet binnen een vastgestelde termijn ongedaan wordt gemaakt), Provincie Groningen, het Ministerie van VROM en de Algemene Inspectie Dienst. Ten minste viermaal per jaar vindt lokaal gemeentelijk handhavingsoverleg plaats met het Waterschap, uitvoeringsorganisatie milieu (werkorganisatie DEAL en/of Milieudienst Groningen) en de Regiopolitie. In de Handhavingstrategie 2009 komen de volgende onderwerpen aan de orde: nalevingstrategie, toezichtstrategie, sanctiestrategie, gedoogbeleid, samenwerking met andere handhavingspartners en de uitwisseling van documenten. - Nalevingstrategie: uitgangspunt is dat bij bedrijven met een goedwillende houding en met een keurig bedrijf beperkte controles worden gepland en juist bij die bedrijven die het niet zo nauw nemen met de regels intensievere controles toe te passen. Voor de kleine doelgroep die bewust regels overtreedt, past het om doelgericht intensieve projecten te plannen met andere handhavingspartners. - Toezichtstrategie: voor een uniforme, effectieve en efficiënte uitvoering van het toezicht in de provincie Groningen zijn algemene uitgangspunten van belang over de vorm van toezicht en een aantal minimum criteria. Er zal zo veel mogelijk gebruik worden gemaakt van toezichtprotocollen bij omgevingshandhaving. Binnen 4 weken dient een burger of bedrijf een schriftelijk bericht te krijgen over de resultaten van een toezichtbezoek. Hercontroles dienen binnen 4 weken na een hersteltermijn uitgevoerd te worden. 17
- Sanctiestrategie: na het vaststellen van een overtreding dient een aantal stappen te worden genomen, voordat bij voortdurende overtreding een bestuurlijk en/of strafrechtelijk instrument wordt ingezet. In 2009 is door het college van B&W van de gemeente Bedum besloten een 2- stappen strategie toe te passen (eenmaal waarschuwen, termijn stellen en bij voortduring overtreding bestuurlijk en/of strafrechtelijk optreden). In de gemeenten Winsum en De Marne is een 3-stappen strategie van toepassing. Gemotiveerd kan hiervan worden afgeweken. In de sanctiestrategie wordt nader ingegaan op de toepassing van de verschillende repressieve instrumenten. Zonodig wordt gebruik gemaakt van de landelijke Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen voor het vaststellen van de hoogte van dwangsommen. - gedogen: het kader hiervoor is beschreven in hoofdstuk 4 van de Handhavingsstrategie en werkwijze Wabo in de provincie Groningen. Slechts in bijzondere omstandigheden, zoals in overgangssituaties en bij overmacht, is gedogen een mogelijkheid. 3.6 Klachten en handhavingsverzoeken De maatschappelijke tendens is dat er steeds meer klachten en handhavingsverzoeken bij de overheid worden ingediend. Op verzoeken of klachten van derden wordt altijd binnen een korte termijn door de gemeente gereageerd. De klager krijgt altijd schriftelijk een terugkoppeling. Een belanghebbende kan ook een officieel handhavingsverzoek indienen bij de gemeente (bij het overheidsorgaan dat bevoegd is op grond van de van toepassing zijnde wetgeving). Een handhavingsverzoek wordt op grond van de Algemene wet bestuursrecht binnen 8 weken afgehandeld middels het nemen van een besluit. Indien niet tijdig op een handhavingsverzoek wordt beslist, geldt de Wet dwangsom. De gemeente loopt dan het risico om een dwangsom te moeten betalen. In de praktijk zal dit betekenen dat een verzoek tot handhaving direct wordt opgepakt en z.s.m. moet worden afgehandeld. Een besluit op een handhavingsverzoek is een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en is vatbaar voor bezwaar en beroep. Vervolgens is beroep mogelijk tegen de beslissing op bezwaar bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Buiten kantooruren vervult de politie een belangrijke rol bij klachten. In het kader van de milieugerelateerde Wabo-taken heeft de gemeente (Bedum) een overeenkomst met de Milieudienst Groningen. Zij voeren voor de gemeente de piketdienst uit. De piketdienst wordt ingeschakeld door de politie en/of brandweer bij klachten en/of calamiteiten op het gebied van milieu. In het kader van de Wabo ligt het voor de hand om meldingen en signalen op het gebied van milieu, openbare ruimte etc. te bundelen. 18
3.7 Integraal toezicht Er dient steeds effectiever gehandhaafd te worden; uit kostenoverwegingen maar ook omdat de landelijke overheid heeft bepaald de lastendruk voor het bedrijfsleven te verminderen. Integrale uitvoering van toezicht past hierin. De omgevingsvergunning biedt een goed aanknopingspunt om integraal toezicht verder vorm te kunnen geven. Dit betekent dat, waneer dat kan, er geen speciale controles op onderdelen plaatsvinden maar dat bij controles naar verschillende zaken tegelijkertijd wordt gekeken. Dat kan door in een projectteam met meerdere inspecteurs gelijktijdig een controle uit te voeren (controleren met elkaar) of door een bouw- of milieu-inspecteur met een oog- en oorfunctie voor de andere voorschriften (controleren voor elkaar). Bron: provincie Groningen (rood = bouw, geel = RO, groen = milieu, blauw = water) 19
Hoofdstuk 4 Het stellen van prioriteiten 4.1 Algemeen Het is niet wenselijk en mogelijk om tegen iedere illegale situatie handhavend op te treden. Bestuurlijke keuzes zijn daarom noodzakelijk. Er zijn gevallen denkbaar waarin handhaving tegen de ene overtreding absolute prioriteit heeft boven handhaving tegen andere overtredingen. Situaties waarbij sprake is van ernstig gevaar voor mens en omgeving, hebben altijd een hoge prioriteit. Om tot een juiste afweging te komen in de keuzes dienen prioriteiten te worden aangegeven in een beleidsprogramma. De uiteindelijke uitwerking van de prioriteiten wordt vastgelegd in het handhavingsuitvoeringsprogramma. Aangezien dit onderdeel uitmaakt van de beleidscyclus in het kader van de handhaving, dient de methode van prioritering te worden vastgelegd in dit Handhavingsbeleidsplan Omgevingsrecht. Voor deze prioritering wordt een matrix opgesteld. Deze prioriteitenmatrix maakt onderdeel uit van het handhavingsuitvoeringsprogramma en niet van dit handhavingsbeleidsplan. In de matrix staan alle verschillende handhavingstaken die onder de Wabo en de APV vallen, opgesomd. Per handhavingstaak/activiteit is beoordeeld welke prioriteit de handhaving hiervan heeft. Voor de analyse is gebruik gemaakt van de Risicomodule handhaving omgevingsvergunning. Deze methodiek is voor een belangrijk deel gebaseerd op de risicomatrix, ontwikkeld door het Expertisecentrum rechtshandhaving van het ministerie van Justitie. De integrale risicoanalyse is verder ontwikkeld door Ingenieursbureau Oranjewoud en de provincie Groningen. Het gebruik van deze risicoanalyse wordt ook aanbevolen door de provincie Groningen. Onderstaand schema geeft de opbouw weer van de risicomodule. De opbouw van de risicomodule bevat een aantal toe te kennen weegfactoren behorend bij de thema s per taakveld. De weging per taakveld en per thema kan verschillen, omdat niet ieder risico voor elk taakveld en elk thema even zwaar weegt. Daar zit enige mate van subjectiviteit in, met name de manier van waaruit men naar het thema kijkt. Voor milieu is de opslag van gevaarlijke en/of toxische stoffen van groter belang dan bijvoorbeeld het energieverbruik van een inrichting; immers, veiligheid gaat boven alles. Voor de brandweer is bijvoorbeeld de fysieke veiligheid van de gebruikers van een gebouw van groter belang dan het monumentale karakter van dat gebouw: het redden van mensen uit een brandend monumentaal pand prevaleert boven het blussen van de brand in dat monumentale gebouw, indien zich op dat moment nog mensen in het gebouw bevinden. 20