In goede banen geleid? Onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Noordoostpolder

In goede banen geleid? Onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Noordoostpolder Rekenkamercommissie Noordoostpolder December 2007

Rekenkamercommissie Noordoostpolder Postbus 155 8300 AD Emmeloord In samenwerking met: Onderzoekers: Drs. G.M. (Gerard) van Dieren Drs. E. (Eelke) Horselenberg E.J.M. (Evert) Wolters

VOORWOORD Voor u ligt het vijfde rapport van de rekenkamercommissie Noordoostpolder. Het beschrijft de resultaten van het onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het subsidiebeleid in de gemeente Noordoostpolder. Zoals het titelblad weergeeft heeft de rekenkamercommissie een blik op het recente verleden geworpen, met als doel aanbevelingen te doen voor verbetering van het subsidiebeleid in de toekomst. Hiermee wil de rekenkamercommissie de gemeenteraad in staat stellen haar controlerende rol, onderbouwd met de feiten uit dit rapport, zo goed mogelijk uit te oefenen. De rekenkamercommissie hoopt dat het vraagteken in de titel van haar rapport In goede banen geleid? spoedig kan worden vervangen door een uitroepteken. De eerste tekenen daarvoor zijn positief: het college van B&W heeft in zijn bestuurlijke reactie aangegeven de aanbevelingen van de rekenkamercommissie te onderschrijven. Het is nu aan de raad om dit momentum te benutten en de kaders te stellen voor het subsidiebeleid. De rekenkamercommissie dankt de ambtelijk organisatie en het college hartelijk voor de, wederom, welwillende medewerking aan dit onderzoek. Namens de rekenkamercommissie, Dr. G.H. Hagelstein Voorzitter R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 1

INHOUDSOPGAVE Voorwoord 1 Inhoudsopgave 1 Samenvatting 3 1 Inleiding 4 2 Onderzoeksopzet 5 3 Het beleidskader en het proces van Subsidieverlening 6 3.1 Inleiding 6 3.2 Gemeentelijk beleid: De Algemene Subsidie Verordening (ASV) 6 3.3 Gemeentelijk beleid: Financiële verordening 9 3.4 Subsidieproces in de praktijk; sturing en verantwoordelijkheden 10 3.5 Bevindingen beleidskader en proces van subsidieverlening 11 4 Casestudies 12 4.1 Theater t Voorhuys 12 4.2 Zwembad Bosbad 15 4.3 Paspartoe 18 5 Waarderingssubsidies 21 5.1 Inleiding 21 5.2 Systematiek 21 6 Conclusies en aanbevelingen 23 6.1 Inleiding 23 6.2 Conclusies 23 6.3 Aanbevelingen 27 De rekenkamercommissie 29 Bijlage 1 Normenkader 31 Bijlage 2 Casus theater t Voorhuys 33 Gemeentelijk cultuurbeleid 33 Subsidie t Voorhuys 34 Proces van subsidieverstrekking, sturing en verantwoording 34 Bijlage 3 Casus Zwembad Bosbad 34 Gemeentelijk sportbeleid 34 R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 1

Subsidie Bosbad 34 Proces van subsidieverstrekking, sturing en verantwoording 34 Bijlage 4 Casus Paspartoe 34 Gemeentelijk Welzijnsbeleid 34 Subsidie Paspartoe 34 Proces van subsidieverstrekking, sturing en verantwoording 34 Bijlage 5: Bestuurlijke reactie op het rapport 34 2

SAMENVATTING De Rekenkamercommissie Noordoostpolder heeft een onderzoek uitgevoerd naar de rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid in de Gemeente Noordoostpolder. Belangrijkste aanleiding voor het onderzoek was twijfel over de mate waarin er binnen het huidige subsidiebeleid en de implementatie daarvan, door het gemeentebestuur effectief gestuurd kan worden met het instrument subsidie. De conclusie van de rekenkamercommissie is dat de tekortkomingen in de Algemene Subsidieverordening (ASV) een effectieve en efficiënte sturing met het subsidie-instrument beperken. De tekortkomingen in de ASV zijn de beperkte onderbouwing van de subsidiegrond bij de drie subsidiesoorten en het feit dat er geen onderscheid is gemaakt in wijze van regulering met betrekking tot de verschillende subsidiesoorten. De sturing door zowel raad als college met het subsidie-instrument is minimaal. In de praktijk blijkt de ASV nauwelijks een rol te spelen: de subsidieverlening is op basis van historie gegroeid. De richtlijnen van de raad, zoals verwoord in de ASV, worden onvoldoende nageleefd. De ASV blijkt een dode letter te zijn. Ook is er geen nota subsidieverlening voorgelegd aan de raad, terwijl het college dit op basis van de financiële verordening wel verplicht is. Daarnaast is onvoldoende helder welke bijdrage instellingen moeten leveren aan de realisatie van gemeentelijk beleid en welke consequenties dat heeft, of zou kunnen hebben, voor de subsidieverlening. De rekenkamercommissie beveelt de raad aan om duidelijke kaders te stellen met betrekking tot de sturingsfilosofie, de subsidievormen en de borging van doelmatigheid en doeltreffendheid bij het subsidiebeleid. De rekenkamercommissie beveelt het college aan het subsidiebeleid te herijken. Het onderzoek is uitgevoerd door de reguliere werkwijze bij subsidieverlening in beeld te brengen, een drietal subsidies aan grotere instellingen te analyseren en een korte screening uit te voeren op een aantal waarderingssubsidies. De rekenkamercommissie heeft zich bij het onderzoek laten ondersteunen door onderzoekers van het bureau Jacques Necker. R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 3

1 INLEIDING Eén van de instrumenten om gemeentelijke doelen te realiseren is het verstrekken van subsidies aan organisaties (maatschappelijke partners). Subsidie kan ervoor zorgen dat burgerinitiatieven worden gehonoreerd, de samenhang in de gemeente wordt vergroot en dat diverse activiteiten uitgevoerd worden op het gebied van bijvoorbeeld cultuur, sport en zorg/welzijn. Daarnaast kan de gemeente met subsidies laten zien dat zij bepaalde initiatieven waardeert en voorzieningen in stand wil houden. De laatste jaren is een algemene ontwikkeling waarneembaar waarin exploitatiesubsidie als instrument, wordt vervangen door prestatie- of budgetsubsidie. Instellingen en organisaties worden niet langer primair gesubsidieerd op basis van diverse kostensoorten, (huisvesting, personeel, activiteiten) maar op basis van het behalen van bepaalde resultaten (output). Hoewel dit de bestuurbaarheid van subsidies zou moeten verbeteren, levert dit in de praktijk niet altijd de verwachte verbetering in bestuurbaarheid en beheersbaarheid op. Dit komt onder meer omdat het proces van subsidieverstrekking over het algemeen complex is en (nog) niet is aangepast aan de eisen die budgetsubsidiëring stelt. 4

2 ONDERZOEKSOPZET De door de rekenkamercommissie Noordoostpolder voor dit onderzoek geformuleerde doelstelling luidt: Het huidige subsidiebeleid van de gemeente Noordoostpolder in beeld te brengen en ten aanzien van geconstateerde problemen en knelpunten aanbevelingen en verbeterpunten te formuleren. De rekenkamercommissie heeft vier onderzoeksvragen geformuleerd: 1. In hoeverre is het huidige subsidiebeleid in overeenstemming met de geldende regelgeving? De vraag naar bestuurlijke rechtmatigheid. 2. In welke mate wordt er door de gemeente effectief gestuurd op de inzet van subsidiegelden? De vraag naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het proces van subsidieverlening. 3. Welke (maatschappelijke) effecten worden er door de inzet van subsidiegelden gerealiseerd? De vraag naar de doeltreffendheid van het gevoerde subsidiebeleid. 4. Wat is de rol van college en gemeenteraad bij de drie bovenstaande vragen en hoe moet hun rolinvulling worden beoordeeld? In dit onderzoek is een algemene analyse gemaakt van de wijze waarop het subsidiebeleid en de uitvoering is ingericht binnen de gemeente Noordoostpolder. Daarna is een aantal concrete subsidiedossiers geanalyseerd en getoetst, waarbij is gekeken naar de afgelopen twee subsidiejaren. Het onderzoek is met name uitgevoerd binnen de gemeentelijke organisatie, waarbij is gewerkt met dossierstudie en interviews. Daarnaast zijn betrokkenen van de gesubsidieerde instellingen geïnterviewd over de subsidierelatie met de gemeente. De rekenkamercommissie heeft dit onderzoek uitbesteed aan onderzoeksbureau Jacques Necker. Een uitgebreide verantwoording van de onderzoeksaanpak en het normenkader treft u aan in de bijlagen. Dit normenkader is gebaseerd op normen afkomstig uit het subsidieverordening, landelijke wet- en regelgeving, algemeen aanvaarde normen omtrent beleid en normen op basis van eerdere subsidie onderzoeken. R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 5

3 HET BELEIDSKADER EN HET PROCES VAN SUBSIDIEVERLENING 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt het subsidiebeleid zoals dat in de gemeente Noordoostpolder van kracht is weergegeven. Tevens wordt het beleid getoetst aan het rijksbeleid en de normen die aan een adequaat subsidiebeleid kunnen worden gesteld. Ten derde wordt geanalyseerd hoe de sturing en beheersing van het subsidiebeleid is ingericht in de gemeente. 3.2 Gemeentelijk beleid: De Algemene Subsidie Verordening (ASV) Het landelijk kader voor subsidiëring door gemeenten wordt gevormd door de derde tranche Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Hierin is ondermeer geregeld dat gemeenten subsidies dienen te verstrekken op basis van een wettelijk voorschrift (art. 4.23). Dit wettelijk voorschrift bestaat in de praktijk uit een Algemene Subsidieverordening (ASV), eventueel aangevuld met subverordeningen of beleidsregels. Een belangrijke aanleiding voor deze bepaling in de Awb ligt in het creëren van rechtsgelijkheid voor subsidieaanvragers. Dat betekent dat subsidies niet kunnen worden verleend enkel op basis van historisch gegroeide relaties of willekeur. Daarnaast bevat de Awb onder meer bepalingen over het subsidieproces en verplichtingen van subsidieaanvrager en verstrekker. De gemeente Noordoostpolder heeft een ASV die door de raad van de gemeente Noordoostpolder is vastgesteld op 23 oktober 2003. Uit een nota aan burgemeester en wethouders blijkt dat de gemeente Noordoostpolder vóór 2003 niet beschikte over een algemene subsidieregeling 12. Wel was er sprake van diverse bijzondere subsidieregelingen. Met het instellen van de ASV is wat dat betreft aan de Awb voldaan. De ASV 2003 onderscheidt drie subsidievormen: 1. incidentele subsidie; 2. structurele subsidie; 3. waarderingssubsidie. 1 Nota aan burgemeester en wethouders, onderwerp algemene subsidieverordening, gemeente Noordoostpolder, 27 maart 2003 2 Ambtelijk wordt aangegeven dat er voor 2003 wel een ASV bestond, maar tijdens het onderzoek bleek dit document na herhaaldelijk opvragen niet leverbaar, 6

De ASV maakt in hoofdstuk 3, artikel 15 een nader onderscheid in de termijn voor subsidieverlening. Het stelt dat het college voor een periode van maximaal vier jaar een subsidie kan verlenen. De termijnen die gehanteerd worden voor de aanvraag van subsidie, aanlevering van jaarstukken en vaststelling zijn als volgt: Tabel 3.1 Overzicht termijnen subsidievormen Incidentele subsidie Structurele subsidie Waarderingssubsidie Aanvraag Tenminste 8 weken voorafgaand aan activiteiten Vóór 1 juni voorafgaand aan boekjaar Vóór 1 juni voorafgaand aan boekjaar Verleningsbesluit Binnen 13 weken na ontvangst van aanvraag Vóór 1 januari van het jaar waarin activiteiten plaatsvinden Vóór 1 januari van het jaar waarin activiteiten plaatsvinden Aanvraag tot vaststelling Binnen 12 weken na afloop van de activiteiten Voor 1 juni in het daaropvolgende boekjaar Voor 1 juni in het daaropvolgende boekjaar Beslissing tot vaststelling Binnen 13 weken na aanvraag tot vaststelling Voor 31 december van het jaar waarin de aanvraag is ingediend Voor 31 december van het jaar waarin de aanvraag is ingediend De belangrijkste subsidievorm waarin een relatie wordt gelegd tussen beleid van de gemeente en de subsidieverlening is de structurele subsidie. Immers, door middel van deze subsidievorm worden instellingen gesubsidieerd die een belangrijke rol spelen in de realisatie van gemeentelijk beleid. Hieraan dienen activiteitenplannen van de instellingen ten grondslag te liggen. Het college dient rekening te houden met deze activiteitenplannen bij het vaststellen van het subsidieprogramma. Dat betekent dat afstemming tussen instellingen en gemeente bij deze subsidievorm belangrijk is. Het college kan dan de wensen en professionaliteit van de instellingen benutten en rekening houden met ontwikkelingen in de samenleving. Veel ASV s kennen daarom een bepaling dat het college voorafgaand aan de vaststelling van de subsidie of uitvoeringsovereenkomst, overleg dienen te hebben met de instellingen over het activiteitenplan. Hierin is in de ASV niet voorzien, waardoor de borging van een belangrijk sturingsmoment in het proces ontbreekt. 3.2.a. Bevindingen De ASV 2003 is een sterk procedureel ingerichte verordening. Zij bevat geen bepalingen ten aanzien van typen beleid waarop zij van toepassing is. De ASV 2003 is van toepassing op alle door de gemeenteraad bepaalde beleidsterreinen (art. 2). Dit impliceert dat de gemeenteraad vaststelt voor welke beleidsterreinen de ASV 2003 van toepassing is. Voor zover in dit onderzoek kon worden vastgesteld, is hierover door de raad geen nadere uitspraak gedaan. Verder bevat de ASV geen inhoudelijke bepalingen over subsidies gekoppeld aan beleid of activiteiten. Het onderscheid in subsidievormen is opmerkelijk, de typering van deze subsidievormen bevat namelijk geen subsidiegronden (de reden of basis voor subsidie). Er R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 7

wordt met name een onderscheid gemaakt in de duur van de subsidie (incidenteel, dus eenmalig, en structureel, dus meerjarig of langdurig). Dit is echter geen inhoudelijke subsidiegrond. Daarnaast kan een waarderingssubsidie zowel structureel als incidenteel van karakter zijn. Gebruikelijke subsidievormen zijn budgetof prestatiesubsidies (subsidies gekoppeld aan een aantal vooraf gedefinieerde prestaties), exploitatiesubsidies (subsidie gekoppeld aan het exploitatietekort van een instelling), projectsubsidies en investeringssubsidies. In deze typering wordt tevens de subsidiegrond duidelijk die de gemeenteraad voor de gemeente van toepassing acht. Alleen de subsidievorm waarderingsubsidie kan beschouwd worden als een subsidiegrond. Aan een waarderingssubsidie ligt de gedachte ten grondslag dat een bepaalde activiteit van een dermate belang voor (een deel van) de samenleving wordt geacht dat de gemeente hier financieel een bijdrage aan levert. Van onderscheidend belang is dus dat hier een algemeen belang voor de gemeenschap als grondslag ligt (=waardering) en niet een termijn (zoals incidenteel of structureel). Opvallend is verder, dat alle subsidievormen in beginsel aan dezelfde voorwaarden dienen te voldoen. De enige afwijking betreft de termijnen met betrekking tot incidentele subsidies (zie Tabel 3.1). Dit heeft tot gevolg dat de regeldruk voor zowel grote als kleine subsidies in principe dezelfde is. De ASV stelt wel dat voor subsidies van minder dan 50.000,- het college in de beschikking aangeeft hoe de financiële verantwoording over de subsidie dient te worden vormgegeven. Dit geeft de mogelijkheid om de regeldruk voor kleine subsidies te verminderen. Dit is merkwaardig, omdat het meer voor de hand ligt om de regeldruk te koppelen aan het type subsidie. Immers, waarderingssubsidies zullen over het algemeen geen omvang hebben van 50.000,- of meer, waardoor de voorwaarden voor aanvraag en verantwoording beperkt kunnen worden. In de ASV is nauwelijks een rol weggelegd voor de raad, maar ligt de beslissingsbevoegdheid volledig bij het college van b&w. Opvallend is dat het college in de verordening de bevoegdheid heeft gekregen om meerjarige subsidies te verlenen, tot een maximum van vier jaar. Ook hier ligt dus geen rol voor de raad. Evenmin is er een begrotingsvoorbehoud opgenomen in de ASV. Dit is opmerkelijk, omdat het budgetrecht van de raad inhoudt, dat het college geen uitgaven mag doen zonder dat daar een door de raad vastgestelde begroting aan ten grondslag ligt. De huidige verordening geeft het college de ruimte om subsidies te verlenen en voor vier jaar verplichtingen aan te gaan in de subsidiesfeer zonder dat daar toestemming van de raad voor nodig is. Wel is het zo, dat het college jaarlijks subsidieplafonds vast dient te stellen op basis van de vastgestelde begroting, dit is echter geen begrotingsvoorbehoud aangezien het een collegebesluit is. Een begrotingsvoorbehoud is een raadsbesluit. Op basis van deze plafonds dient het college jaarlijks een subsidieprogramma op te stellen, waarin de middelen worden verdeeld over de beleidsterreinen, rekening houdend met de activiteitenplannen van de aanvragers. 8

Voor de subsidies voor meerdere jaren is vastgelegd dat de uitvoeringsovereenkomst dient te passen binnen de door de raad gestelde kaders. Dit impliceert dat de raad een dergelijke uitvoeringsovereenkomst niet hoeft vast te stellen. Welke kaders hier bedoeld worden geeft de subsidieverordening niet aan. Hiermee is dus onduidelijk welke kaders de raad dient te stellen waarbinnen de uitvoeringsovereenkomst moet passen. Kortom Samenvattend wordt vastgesteld dat de ASV 2003 een sterk procedureel gerichte verordening is. De ASV bevat geen inhoudelijke bepalingen over subsidieverlening. Ook de typering van de subsidies is erg procedureel gericht, waardoor de subsidiegronden onbenoemd blijven. Met andere woorden: de raad doet in de verordening geen uitspraak over welke subsidiegronden hij legitiem of wenselijk vindt (en waarom). Ten aanzien van structurele subsidies ontbreekt een bepaling die overleg tussen instellingen en college voorschrijft. De rol van de raad in de ASV is minimaal. Dit is met name opmerkelijk in relatie tot meerjarige subsidies. Tenslotte bevat de ASV geen begrotingsvoorbehoud, waardoor er in deze verordening geen rekening wordt gehouden met het budgetrecht van de raad. 3.3 Gemeentelijk beleid: Financiële verordening In de gemeentelijke verordening ex artikel 212 Gemeentewet, ook wel de financiële verordening genoemd, kunnen bepalingen zijn opgenomen omtrent de verstrekking van subsidies. Deze financiële verordening is op 23 oktober 2003 vastgesteld. De raad van de gemeente Noordoostpolder heeft in artikel 23 van de financiële verordening eisen gesteld voor de subsidieverstrekking. In het artikel wordt gesteld dat de het college van B&W tenminste eenmaal in de vier jaar een nota verstrekking gemeentelijke subsidies opstelt. Daarnaast dient de raad deze nota drie maanden na ontvangst vast te stellen. 3.3.a. Bevindingen In het onderzoek is geconstateerd dat door de gemeente Noordoostpolder tot op heden geen nota verstrekking gemeentelijke subsidies is opgesteld, en daarmee wordt niet voldaan aan de financiële verordening. Dit is opvallend, omdat het vaststellen van een dergelijke notitie de raad in staat stelt om in samenhang met de ASV inhoudelijk sturing te geven aan het subsidiebeleid, zonder dat dit leidt tot bemoeienis van de raad met individuele subsidies. Ook zou de raad in deze nota kunnen definiëren voor welke beleidsterreinen de ASV specifiek van toepassing is, zoals Artikel 2 van de ASV voorschrijft. R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 9

3.4 Subsidieproces in de praktijk; sturing en verantwoordelijkheden Op basis van interviews is de praktijk van het subsidieproces in kaart gebracht. In de interviews ontstond in alle gevallen hetzelfde procesbeeld. Dit is hieronder samengevat. Binnen de gemeente Noordoostpolder zijn de individuele clusters in beginsel zelf belast met de beoordeling en behandeling van de subsidieaanvragen. Het zwaartepunt ligt hier bij het cluster Samenleving, waar het merendeel van de aanvragen in behandeling wordt genomen. Door de gemeente wordt het onderscheid gemaakt in de kleinere subsidies (waarderingssubsidies) en de grotere subsidies waar veelal een meerjarenovereenkomst voor geldt. Alleen voor de kleinere subsidies en de subsidies in het kader van vrijwilligerswerk geldt dat er een mandaatregeling van kracht is. In het gemeentelijke mandaatregister is vastgelegd welke specifiek omschreven functionarissen/medewerkers welke handelingen mogen verrichten. Ten aanzien van subsidieverlening en geldt dat deze soms aan clustermanagers, en soms aan individuele medewerkers zijn (door)gemandateerd. Degene die gemandateerd is subsidies te verlenen is niet noodzakelijk dezelfde als de budgethouder. De budgethouder is met name in beeld als de subsidiebeschikking zelf niet naar het cluster financiën wordt gezonden. Uitbetaling vindt dan niet direct op grond van de beschikking plaats, maar op grond van de opdracht tot betaling van het gemeentelijke cluster. In deze gevallen dient er door de kredietbeheerders, budgetbeheerders, dan wel budgethouder voor accoord met bevoorschotting, dan wel betaling te worden getekend. De niet gemandateerde beschikkingen gaan altijd via de clustermanager en de eenheidsmanager naar B&W. Deze subsidies worden dus verleend bij collegebesluit. Ambtelijk wordt aangegeven dat ook veel gemandateerde beschikkingen toch nog langs management en college gaan en daar worden ondertekend op basis van het besluit van de gemandateerde. In interviews wordt verder aangegeven dat het gehele proces voor verbetering vatbaar is, bijvoorbeeld door een betere afstemming tussen het cluster financiën en de subsidieverlenende clusters. Zoals aangegeven wordt bij een aantal subsidieverleningen geen beschikking meegezonden naar het financiële cluster. In geval van mandatering van subsidieverlening is, ook de subsidievaststelling de bevoegdheid van de gemandateerde. Bij de grotere meerjarensubsidies (deze zijn niet gemandateerd) vindt in het kader van tussentijdse sturing veelal periodiek overleg plaats tussen wethouder, ambtenaar en (een vertegenwoordiging van) het bestuur van de gesubsidieerde instelling. Ten aanzien van het subsidieproces en -volume is tussentijds geen sprake van centraal inzicht en controle. Momenten waarop centraal inzicht bestaat in het totale subsidievolume doen zich voor bij het opstellen van de begroting en bij het opstellen van de jaarrekening. De rekenkamercommissie heeft bij de ambtelijke or- 10

ganisatie het totale bedrag aan subsidies opgevraagd. Hieruit bleek de gemeente geen duurzaam inzicht te hebben. 3.5 Bevindingen beleidskader en proces van subsidieverlening De in paragraaf 3.4 genoemde bevindingen ten aanzien van het beleidskader en het proces van subsidieverlening zijn in tabel 3.3 nog eens schematisch weergegeven en daarbij gerelateerd aan de in dit onderzoek gehanteerde normen. Tabel 3.3 Bevindingen beleidskader en proces in relatie tot gehanteerde normen Norm Voldaan Beperkt voldaan Niet voldaan Het beleid van de gemeente is zodanig van inhoud en formulering dat subsidieaanvragen daaraan getoetst kunnen worden De verordening dient te passen binnen de (derde tranche) Algemene Wet Bestuursrecht De verordening en aanverwante regelgeving dient te passen in de visie / sturingsfilosofie die de gemeente hanteert met betrekking tot de inzet van het subsidie-instrument De regeldruk is in overeenstemming met omvang en type subsidie (efficiency) Er zijn voldoende sturingsmogelijkheden voor de gemeente Er is voldoende garantie voor uniforme afhandeling van subsidies binnen de gemeente Er zijn voldoende objectieve normen voor subsidieverstrekking De uitvoering en beheersing van het subsidiebeleid dient geregeld en voldoende efficiënt ingericht te zijn R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 11

4 CASESTUDIES Voor het onderzoek zijn drie instellingen geselecteerd die een meerjarige subsidieovereenkomst hebben met de gemeente. Deze instellingen zijn geselecteerd op basis van organisatorische spreiding over de gemeente en de financiële omvang van de subsidie. Op basis van deze criteria zijn theater t Voorhuys, zwembad Bosbad en welzijnsstichting Paspartoe geselecteerd voor nader onderzoek. Voor deze instellingen is gekeken of het subsidieproces aan de gestelde voorwaarde uit de subsidieverordening en meerjarenovereenkomst voldoet en hoe sturing en controle door de gemeente plaatsvindt. 4.1 Theater t Voorhuys 4.1.a. Historie In 1996 werd theater t Voorhuys na een grondige renovatie opnieuw in gebruik genomen. Deze ingebruikname vormde het sluitstuk van een traject dat begin jaren 90 door de gemeente Noordoostpolder was ingezet. Doel van dit traject was om meer mensen gebruik van het theater te laten maken. Daartoe werd het pand, dat voordien in particuliere handen was, door de gemeente aangekocht en grondig gerenoveerd. In dezelfde periode heeft de gemeente leden voor het bestuur van een op te richten stichting geworven. De benoeming van de voorzitter van het stichtingsbestuur geschiedde door het college van B. en W. Twee leden werden benoemd door de gemeenteraad op voordracht van het college. In 2005 heeft er echter een statutenwijziging plaatsgevonden. Sindsdien wordt alleen nog de voorzitter van het bestuur door het college benoemd. De statutenwijziging was overigens niet ingegeven door het ingezette proces van dualisering, maar door een situatie die daarvoor bij het zwembad speelde. In het bestuur van het zwembad had destijds een wethouder uit de gemeente Noordoostpolder zitting. Bij het zwembad ontstonden financiële problemen, maar hier werd de gemeente in een relatief laat stadium van op de hoogte gesteld. Een directe en snelle terugkoppeling was hier gewenst geweest, maar vond niet plaats wat tot spanningen leidde in het college. Het in de toekomst voorkomen van dit soort situaties vormde de reden voor het meer op afstand plaatsen van stichting t Voorhuys. Het pand van het theater is overigens ook na de statutenwijziging nog eigendom van de gemeente. Het wordt door de gemeente aan de stichting verhuurd. De doelstelling van de stichting zoals verwoord in de statuten is de volgende: 12

a) Het aanbieden van culturele evenementen gekozen uit het landelijk aanbod. b) Het stimuleren van culturele activiteiten door/voor het verenigingsleven in de Gemeente Noordoostpolder en voorts al hetgeen met één en ander rechtstreeks of zijdelings verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin des woords. De subsidie die hier onderwerp van onderzoek is (over de jaren 2005 en 2006) valt in de subsidieperiode 2003-2006. De grondslag van de subsidie over deze periode wordt gevormd door een raadsbesluit van 19 december 2002. In de toelichting bij het raadsvoorstel dat aan dit besluit ten grondslag ligt, wordt door het college de directe relatie gelegd met het Beleidsplan 2003-2006 van het theater. In het raadsbesluit is de subsidie voor vier jaar vastgesteld, en wel als volgt: Jaarlijkse subsidie aan t Voorhuys 2003-2006 Subsidiesoort Bedrag (in ) Exploitatiesubsidie 340.000,-- Bijdrage compensatie huur 20.383,81 Bijdrage groot onderhoud 22.689,01 4.1.b. Bevindingen Norm 1. Er dient inhoudelijk beleid te zijn op basis waarvan subsidie wordt verstrekt 2. Dit beleid is dermate SMART geformuleerd, dat subsidieverstrekking mogelijk is 3. Het beleid is geformuleerd in termen van doelen en subdoelen die consistent zijn 4. Het beleid van de gemeente is zodanig van inhoud en formulering dat subsidieaanvragen daaraan getoetst kunnen worden Bevinding Beperkt voldaan: Gemeentelijk (bv. in Programmabegrotingen 2005 en 2006) is er vrijwel geen inhoudelijk beleid geformuleerd. De nota De culturele paragraaf (2004) dateert van na het subsidiebesluit in 2002. Wel is er het inhoudelijke Beleidsplan 2003-2006 van t Voorhuys zelf. Dit is vastgesteld door het college, maar in het daadwerkelijke subsidiebesluit van de raad wordt niet naar dit beleidsplan verwezen. Beperkt voldaan: Het Beleidsplan 2003-2006 is voldoende SMART geformuleerd, maar er wordt door de gemeente onvoldoende relatie gelegd tussen subsidieverstrekking en dit beleidsplan van t Voorhuys zelf. Beperkt voldaan: Het Beleidsplan 2003-2006 is voldoende geformuleerd in termen van (consistente) doelen en subdoelen, maar er wordt door de gemeente onvoldoende relatie gelegd tussen subsidieverstrekking en het beleidsplan van t Voorhuys. Beperkt voldaan: Het beleid van de gemeente zelf leent zich niet voor de inhoudelijke toetsing van de subsidieaanvraag van t Voorhhuys, dit beleid ontbreekt grotendeels (vgl. norm 1). Het Beleidsplan 2003-2006 zou zich voor toetsing lenen, maar kan niet beschouwd worden als gemeentelijk beleid om- R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 13

dat het niet door de raad is vastgesteld. 5. Koppeling subsidieverstrekking en beleid Niet voldaan: Een koppeling tussen subsidieverstrekking en beleid ontbreekt. In het raadsbesluit tot subsidieverlening worden slechts bedragen genoemd. Aanvullende voorwaarden worden niet gesteld, noch m.b.t. de realisatie van gemeentelijk beleid, noch m.b.t. de realisatie van het beleidsplan van t Voorhuys zelf. 6. Gemeente ziet toe op een doelmatige en doeltreffend besteding van de subsidiegelden 7. Gemeente toetst aanvragen voor subsidie conform de regelgeving 8. De gemeente beoordeelt of de subsidie besteed is conform de afspraken 9. De gemeente beoordeelt of aan gestelde voorwaarden is voldaan 10. De gemeente voert het subsidietraject efficiënt uit 11. Mandaatregeling is bekend en wordt gerespecteerd 12. Het is de instelling bekend welke bijdrage zij dient te leveren aan de uitvoering van het gemeentelijk beleid 13. De relatie van de gemeente met de gesubsidieerde instellingen draagt bij aan de doelmatige besteding van de subsidiegelden Beperkt voldaan: In het periodieke bestuurlijke overleg tussen de gemeente en t Voorhuys kan de gemeente aandringen op een doelmatige en doeltreffende besteding van subsidiegelden. Omdat de gemeente geen voorwaarden aan de subsidievaststelling heeft verbonden, kan de gemeente aan haar wensen echter geen financiële consequenties verbinden. Voldaan: Theater t Voorhuys heeft bij de aanvraag van de subsidie een begroting en een beleidsplan aangeleverd. Deze zijn getoetst en in bestuurlijk overleg afgestemd. De ASV 2003 biedt de mogelijkheid voor verstrekking van meerjarige subsidie op grond van een raadsbesluit. Niet voldaan: Er liggen geen formele afspraken ten grondslag aan de subsidieverstrekking aan t Voorhuys. In het periodieke bestuurlijke overleg wordt door de gemeente niet actief naar de realisatie van doelstellingen gevraagd. Van de beoordeling van verantwoordingsinformatie van t Voorhuys (jaarverslag) zijn geen stukken in het dossier aangetroffen. Niet voldaan: Aan de subsidieverlening zijn geen formele voorwaarden verbonden. Van de beoordeling van verantwoordingsinformatie van t Voorhuys zijn in het dossier geen stukken aangetroffen. Beperkt voldaan: In zekere zin voert de gemeente het subsidietraject efficiënt uit. De subsidieverstrekking aan theater t Voorhuys vergt de gemeente relatief weinig tijd. Kanttekening hierbij is dat het subsidietraject uit weinig meer bestaat dan het raadsbesluit subsidie toe te kennen. De mandaatregeling is hier niet van toepassing. Het betreft een besluit van de gemeenteraad. Niet voldaan: De instelling heeft een welomschreven idee van haar beleid (Beleidsplan 2003-2006). Inhoudelijk gemeentelijk beleid ten aanzien van het theater ontbreekt echter grotendeels. In het periodiek bestuurlijke overleg tussen gemeente en theater komt gemeentelijk beleid niet ter sprake. Beperkt voldaan: De doelmatigheid van de besteding van de subsidiegelden wordt door het theater zelf bewaakt. Bij afstemming van de meerjarige subsidie in 2002 is doelmatigheid wel ter sprake geweest, maar in het periodiek bestuurlijke overleg tussen gemeente en theater wordt niet op doelmatige 14

besteding van subsidiegelden toegezien. 14. De gemeente draagt er zorg voor dat de normen voor de subsidieverstrekking bekend zijn voor de subsidieaanvrager 15. De relatie van de gemeente met de gesubsidieerde instellingen draagt bij aan de doeltreffende besteding van de subsidiegelden Beperkt voldaan: De gemeente draagt er niet expliciet zorg voor dat de normen voor subsidieverstrekking bekend zijn bij het theater. Ze stelt eisen niet expliciet en niet ruim van te voren. Ten tijde van de meerjarensubsidie wist het theater uit ervaring wat het moest doen. Van de overgang naar éénjarige subsidie (in 2007) is het theater echter niet vooraf op de hoogte gesteld. Beperkt voldaan: De doeltreffendheid van de besteding van de subsidiegelden wordt door het theater zelf bewaakt. Bij afstemming van de meerjarige subsidie in 2002 is doeltreffendheid wel ter sprake geweest (vgl. Beleidsplan 2003-2006), maar in het periodiek bestuurlijke overleg tussen gemeente en theater wordt niet op doelmatige besteding van subsidiegelden toegezien. 4.2 Zwembad Bosbad 4.2.a. Historie De gemeentelijke relatie met zwembad Bosbad stamt uit 1996. Als gebouw maakt het zwembad onderdeel uit van een groter complex dat eigendom is van de gemeente Noordoostpolder. Het zwembad wordt van de gemeente gehuurd en geexploiteerd door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, Bosbad BV. De aandelen van deze BV zijn in handen van de Stichting Exploitatie Zwembad Bosbad. Het bestuur van het zwembad wordt gevoerd door een directeur. Het deel van het sportcomplex dat de BV huurt, bestaat uit vier binnenbassins, een buitenbad en een ligweide. Tot 31 december 1997 berustte het vruchtgebruik van het zwembad bij de Stichting Beheer Sportaccommodaties Noordoostpolder. Tot die tijd huurde Bosbad BV het zwembad van deze stichting. Per 1 januari 1998 eindigde de akte van vruchtgebruik tussen de gemeente en de Stichting Beheer Sportaccommodaties en sindsdien huurt de BV het zwembad direct van de gemeente. Naast de huurovereenkomst tussen de BV en de gemeente bestaat er sinds 1 januari 1998 ook een raamovereenkomst tussen enerzijds de gemeente en anderzijds de BV én de Stichting Exploitatie Zwembad Bosbad. Beide overeenkomsten hebben een looptijd van 10 jaar en eindigen dus op 1 januari 2008. De raamovereenkomst maakt melding van de wens van de gemeente Noordoostpolder de zwembadexploitatie [ ] te privatiseren ten behoeve van Bosbad BV. In de raamovereenkomst zijn de activiteiten van de BV als volgt beschreven (artikel 5): R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 15

1. Binnen de gestelde politieke en financiële kaders, dient Bosbad BV zorg te dragen voor optimale afstemming van vraag en aanbod van activiteiten, welke op grond van de aard en bestemming van het zwembadcomplex mogelijk zijn. 2. Bosbad BV dient bij de uitvoering van haar activiteiten een cliëntgericht beheer na te streven tegen zo gering mogelijke kosten, met inachtneming van wet- en regelgeving zoals de Wet Hygiëne en Veiligheid Zwembaden en de Arbowet. De subsidie die hier onderwerp van onderzoek is (over de jaren 2005 en 2006) valt binnen de looptijd van de aangehaalde raamovereenkomst. De raamovereenkomst vormt gezamenlijk met beschikkingen van het college van B&W de grondslag van de subsidie. Op grond van deze beschikkingen is de subsidie als volgt verleend: Subsidies aan Bosbad BV 2005-2006 Subsidiesoort Bedrag (in ) 2005 2006 Exploitatiesubsidie 538.927,- 547.000,- 4.2.b. Bevindingen Norm 1. Er dient inhoudelijk beleid te zijn op basis waarvan subsidie wordt verstrekt 2. Dit beleid is dermate SMART geformuleerd, dat subsidieverstrekking mogelijk is 3. Het beleid is geformuleerd in termen van doelen en subdoelen die consistent zijn 4. Het beleid van de gemeente is zodanig van inhoud en formulering dat subsidieaanvragen daaraan getoetst kunnen worden Bevinding Beperkt voldaan: De Nota Sport Noordoostpolder (1993) stamt van voor de gemeentelijke relatie met het zwembad. Het zwembad wordt in deze nota niet genoemd. De nota is naar aanleiding van de aangegane relatie met het zwembad niet gewijzigd. Wel van toepassing is de Notitie afschaffen schoolzwemmen (2005). Hierin wordt geanticipeerd op de situatie na afloop van de meerjarenovereenkomst 1998-2007. De notitie richt zich met name op de exploitatie van het zwembad. Omdat het hier een exploitatiesubsidie betreft, is op deze norm niet inhoudelijk getoetst. Omdat het hier een exploitatiesubsidie betreft, is op deze norm niet inhoudelijk getoetst. Omdat het hier een exploitatiesubsidie betreft, is op deze norm niet inhoudelijk getoetst. 5. Koppeling subsidieverstrekking en beleid Voldaan: Bij de beoordeling van de subsidieaanvraag voor zowel 2005 als 2006 wordt (evenals in de Notitie afschaffen schoolzwemmen) geanticipeerd op de situatie na afloop van de meerjarenovereenkomst 1998-2007. 6. Gemeente ziet toe op een doelmatige en doeltref- Voldaan: Uit het subsidiedossier blijkt actieve amb- 16

fende besteding van de subsidiegelden 7. Gemeente toetst aanvragen voor subsidie conform de regelgeving 8. De gemeente beoordeelt of de subsidie besteed is conform de afspraken 9. De gemeente beoordeelt of aan gestelde voorwaarden is voldaan 10. De gemeente voert het subsidietraject efficiënt uit 11. Mandaatregeling is bekend en wordt gerespecteerd 12. Het is de instelling bekend welke bijdrage zij dient te leveren aan de uitvoering van het gemeentelijk beleid 13. De relatie van de gemeente met de gesubsidieerde instellingen draagt bij aan de doelmatige besteding van de subsidiegelden 14. De gemeente draagt er zorg voor dat de normen voor de subsidieverstrekking bekend zijn voor de subsidieaanvrager 15. De relatie van de gemeente met de gesubsidieerde instellingen draagt bij aan de doeltreffende besteding van de subsidiegelden telijke bemoeienis. Verantwoordingsstukken (jaarrekeningen) worden gecontroleerd en in ambtelijk advies aan B&W wordt aan met name doelmatigheid aandacht besteed. Met betrekking tot doeltreffendheid geldt dat sinds 2005 van het zwembad ook weer een beleidsplan verlangd (conform raamovereenkomst) wordt. Beperkt voldaan: Uit het subsidiedossier blijkt dat actief wordt toegezien op naleving van de raamovereenkomst. Zo wordt begroting en beleidsplan actief beoordeeld. Er wordt echter niet voldaan aan de geldende termijnen in de ASV. Begrotingen worden niet voorafgaand aan het subsidiejaar kenbaar gemaakt, maar in het subsidiejaar zelf. Voldaan: Vergelijk bevindingen normen 6 en 7. Het betreft hier een exploitatiesubsidie. Beoordeling is met name financieel gericht. Voldaan: Vergelijk bevindingen normen 6 en 7. Het betreft hier een exploitatiesubsidie. Beoordeling is met name financieel gericht. Beperkt voldaan: De gemeente heeft duidelijke afspraken met het zwembad en ziet volgens deze afspraken toe op de besteding van de subsidie. Bij beide partijen (gemeente en zwembad) bestaat overeenstemming over het subsidietraject. Subsidies worden echter veelal pas aan het einde van het lopende jaar verleend. De mandaatregeling is hier niet van toepassing. Het betreft een besluit van B&W. Voldaan: De subsidiëring richt zich met name op de exploitatie van het zwembad, maar voor zover het zwembad een bijdrage dient te leveren aan de uitvoering van gemeentelijk beleid (vergelijk de bevinding bij norm 5), is het zwembad hiervan op de hoogte. Beperkt voldaan: De gemeente ziet actief toe op de doelmatige besteding van de subsidiegelden (vergelijk de bevinding bij norm 6). Naar oordeel van de betrokkenen biedt de huidige langjarige raamovereenkomst (1998-2007) echter weinig mogelijkheden om aan toezicht financiële consequenties te verbinden. Voldaan: De subsidieaanvraag van het zwembad wordt door de gemeente actief beoordeeld. Bij tekortkomingen (zoals het ontbreken van een beleidsplan in 2005) wordt het zwembad hierop aangesproken. Beperkt voldaan: Naar de aard van de subsidie (exploitatiesubsidie) ziet de gemeente met name toe op de doelmatige besteding van de subsidiegelden. Voor zover de gemeente ook toeziet op doeltreffendheid geldt wederom dat naar oordeel van de betrokkenen de huidige raamovereenkomst weinig moge- R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 17

lijkheden biedt om aan toezicht ook financiële consequenties te verbinden. 4.3 Paspartoe 4.3.a. Historie De stichting Sociaal Cultureel Werk Noordoostpolder, Paspartoe, wordt door de gemeente gesubsidieerd voor de uitvoering het sociaal cultureel werk, dat zich met name richt op de jeugd, vrijwilligers en minderheden. De stichting maakt hierbij zowel gebruik van professionele krachten als van vrijwilligers. De oorsprong van de subsidierelatie ligt in de jaren 70 van de vorige eeuw. In die periode was er nog sprake van een rijkssubsidiëring die werd aangevuld door de gemeenten, later is de subsidiëring door overheveling volledig in handen gekomen van de gemeente. Met Paspartoe is een meerjaren subsidie-uitvoeringsovereenkomst afgesloten. De huidige overeenkomst is voor de periode van 2006 tot en met 2008 vastgesteld, gebaseerd op de WILL-systematiek 3. De jaarlijkse financiering voor de periode bedraagt 505.284,25 voor 2006 en in de daaropvolgende jaren van de overeenkomst wordt, met inachtneming van de begrotingsrichtlijnen, een indexering toegepast. Jaarlijkse subsidie aan Paspartoe 2006-2008 Subsidiesoort Bedrag (in ) Exploitatiesubsidie (salaris en overige kosten) 505.284,25 (+indexering) Bijdrage compensatie huur 16.000,-- 4.3.b. Bevindingen Norm 1. Er dient inhoudelijk beleid te zijn op basis waarvan subsidie wordt verstrekt Bevindingen Beperkt voldaan: Er is geen meerjarenbeleid. Het beleid beperkt zich tot de programmabegroting 2. Dit beleid is dermate SMART geformuleerd, dat Niet voldaan: Doelen zijn algemeen geformuleerd en 3 De Welzijn Informatie Lokaal en Landelijk-systematiek (WILL-systematiek is een door het ministerie van VWS, de MO-groep, de VNG en het IPO ondersteunt project. In WILL werken gemeenten en gesubsidieerde stichtingen samen om vorm en inhoud van de lokale subsidiecontracten en productierapportages zodanig te standaardiseren dat benchmarking op bovenlokaal niveau mogelijk is 18

subsidieverstrekking mogelijk is 3. Het beleid is geformuleerd in termen van doelen en subdoelen die consistent zijn 4. Het beleid van de gemeente is zodanig van inhoud en formulering dat subsidieaanvragen daaraan getoetst kunnen worden niet meetbaar. De programmabegroting 2006 is daarbij minder SMART geformuleerd dan die van 2005 Voldaan: Voor zover er beleid is geformuleerd, gebeurt dit in termen van doelen en subdoelen die consistent zijn. Dit is met name het geval voor de programmabegrotingen 2005 en 2006 waarin kwalitatieve en kwantitatieve doelen zijn onderscheiden en vervolgens activiteiten benoemd worden. Niet voldaan: Het ontbreken van een welzijnsplan en het algemene karakter van de programmabegrotingen maakt het niet duidelijk wat de specifieke bijdrage van Paspartoe aan de realisatie van gemeentelijk beleid zou moeten zijn. 5. Koppeling subsidieverstrekking en beleid Beperkt voldaan: In de overeenkomst ligt de onder 4.1 genoemde doelstelling vast die verder is uitgewerkt in doelstelling voor drie velden, in deze uitwerking vindt geen verwijzing plaats naar het gemeentelijk beleid. Een directe link met het gemeentelijk beleid wordt door de stichting in de jaarplannen niet gelegd. Ze bevatten een overzicht van de activiteiten voor het komende jaar waarvan Paspartoe voornemens is ze uit te voeren. De gemeente beoordeelt dit activiteitenplan. 6. Gemeente ziet toe op een doelmatige en doeltreffend besteding van de subsidiegelden 7. Gemeente toetst aanvragen voor subsidie conform de regelgeving 8. De gemeente beoordeelt of de subsidie besteed is conform de afspraken 9. De gemeente beoordeelt of aan gestelde voorwaarden is voldaan 10. De gemeente voert het subsidietraject efficiënt uit Beperkt voldaan: De gemeente heeft sturing uitgeoefend ten tijde van de financiële problemen bij Paspartoe. Van verdere (bij-)sturingsmomenten is in het onderzochte dossier geen verslaglegging aangetroffen. Of er in de praktijk wordt bijgestuurd is formeel niet vast te stellen. Indicatie dat er wordt bijgestuurd vormt de ambtelijke organisatie, die in interviews aangeeft regelmatig contact te onderhouden met de stichting over de voortgang. Beperkt voldaan: De gemeente toetst aanvragen wel conform de uitvoeringsovereenkomst, maar niet geheel conform de ASV. Zo krijgt het niet tijdig aanleveren van de begroting door Paspartoe geen gevolg. Hierover is in het subsidiedossier althans niets vastgelegd. Beperkt voldaan: Gemeente ontvangt de jaarverslagen en jaarrekening, waarna deze beoordeeld worden. Van deze beoordeling is echter in de dossiers onvoldoende resultaat aangetroffen. Wel wordt zowel ambtelijk als vanuit Paspartoe aangegeven dat er onderlinge afstemming plaatsvindt. Beperkt voldaan: Uit het advies aan het college van B&W wordt aangegeven dat de subsidie aan de voorwaarden heeft voldaan. Onbekend is op basis waarvan dit is bepaald. Beperkt voldaan: Uit interviews komt het beeld naar voren dat de gemeente bij Paspartoe de vinger goed aan de pols houdt. Hiervan is in het dossier echter wederom niets terug te vinden. Eventuele tussentijdse werkafspraken worden mondeling gemaakt, maar R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 19

worden niet op schrift gesteld en zijn daarom alleen bekend bij direct betrokkenen. 11. Mandaatregeling is bekend en wordt gerespecteerd 12. Het is de instelling bekend welke bijdrage zij dient te leveren aan de uitvoering van het gemeentelijk beleid 13. De relatie van de gemeente met de gesubsidieerde instellingen draagt bij aan de doelmatige besteding van de subsidiegelden 14. De gemeente draagt er zorg voor dat de normen voor de subsidieverstrekking bekend zijn voor de subsidieaanvrager 15. De relatie van de gemeente met de gesubsidieerde instellingen draagt bij aan de doeltreffende besteding van de subsidiegelden Voldaan: Binnen de gemeente geldt dat het college het bevoegd gezag is voor subsidies. Dit wordt door de organisatie nageleefd. Beperkt voldaan: Paspartoe geeft aan door de jarenlange ervaring op de hoogte te zijn van de bijdrage die zij geacht wordt te leveren. Op basis van de stukken is dit niet mogelijk. Het is dus historisch gegroeid en daardoor bekend. Voldaan: De gemeente en Paspartoe hebben een lange en hechte relatie, waarbij regelmatig bestuurlijk en inhoudelijk overleg en afstemming plaatsvindt. Hierdoor blijft de gemeente op de hoogte van de gang van zaken. Deze overleggen worden niet vastgelegd en in het dossier opgenomen. Een voorbeeld van het toezien op doelmatige besteding is de sturing en het toezicht dat plaatsvond naar aanleiding van de financiële problemen. Niet voldaan: De aanvraag is niet voorzien van de geldende regels uit de ASV. Door de jarenlange ervaring is Paspartoe hier wel van op de hoogte. Beperkt voldaan: Er is regelmatig overleg, wat niet wordt vastgelegd. Daarnaast wordt de gemeente geïnformeerd middels de voortgangsrapportage en signaleringsrapportage. Een direct zicht op de doeltreffendheid is hieruit niet volledig af te leiden. 20

5 WAARDERINGSSUBSIDIES 5.1 Inleiding Voor het creëren van een beeld van de omvang van subsidies heeft de rekenkamercommissie de dossiers bekeken van de waarderingssubsidies voor het subsidiejaar 2006. Het betrof in totaal 84 dossiers voor het cluster samenleving. Tijdens de bestudering van de dossiers heeft de rekenkamercommissie de volgende bevindingen gedaan. 5.2 Systematiek Voor de subsidieaanvraag heeft de gemeente een standaard aanvraagformulier opgesteld. Wanneer dit aanvraagformulier volledig is ingevuld, hoeven er geen aanvullende stukken te worden meegezonden. Wel bestaat de mogelijkheid begroting en jaarverslag als bijlagen mee te zenden en niet in het formulier in te vullen. Op het aanvraagformulier volgt door de gemeente een standaard reactie. Hierin staat het subsidiebedrag en de categorie waarbinnen de subsidie valt. Voor de subsidies worden de volgende categorieën gehanteerd in de subsidieverlening: Tabel 5.1 Overzicht categorieën kleine subsidies Hoofdcategorie Subcategorie Emancipatie Maatschappelijk(e zorg) Peuterspeelzalen Vormingsactiviteiten Vrouwenorganisaties Jongerenorganisaties Open jongereninloop Ouderenbonden Amateurkunsten Muziekverenigingen Verenigingen voor operette/musical Volksdansverenigingen Toneelverenigingen Ouderenkoren R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 21

Eigensoortige organisaties Kadervorming Ongeorganiseerde jeugd Per categorie, en waar van toepassing subcategorie, zijn vaste bedragen opgenomen voor de te verlenen subsidie en waar van toepassing een aanvullende subsidiebedrag per lid van de vereniging of stichting. Deze bedragen verschillen onderling, waarbij de grondslag en onderlinge afweging ontbreekt. Deze indeling in categorieën is opmerkelijk aangezien hiermee wordt afgeweken van de in de ASV gehanteerde indeling in subsidievormen. De indeling in categorieën is vastgelegd in de Normering Programma Subsidies Vrijwilligersorganisaties Noordoostpolder 2002-2005, welke is in 2000 opgesteld en ook voor 2006 gehanteerd is. Het aanvraagformulier voor de subsidie geeft de gemeente niet de door de ASV vereiste inzichten. In de ASV is vastgelegd dat de leden / bezoekers van activiteiten woonachtig dienen te zijn in de gemeente Noordoostpolder. Het aanvraagformulier geeft enkel inzicht in het aantal actieve leden, donateurs en hoogte van de contributie. Daarnaast is in een aanzienlijk deel van de in totaal 84 onderzochte kleinere subsidiedossiers niet aan alle voorwaarden voldaan. Zoals het niet invullen van de begroting of het financieel verslag alsmede het niet meesturen van de begroting of het financieel verslag als bijlage. Zo wordt in een bepaalde aanvraag de begroting niet van toepassing verklaard, desondanks wordt er een subsidie verleend. Op basis van het aanvraagformulier wordt een subsidiebeschikking opgesteld. Hierin wordt de subsidie aangeduid als een waarderingssubsidie. Dit impliceert dat de vaststellingsvoorwaarden voor waarderingssubsidies in de ASV van kracht zijn. In de subsidiebeschikking wordt niet aan deze vaststellingseisen gerefereerd. Bevindingen De waarderingssubsidies in de gemeente Noordoostpolder worden verleend op basis van een systematiek die nog stamt uit de tijd vóór de vaststelling van de ASV 2003. De normbedragen en aanvraagformulieren zijn op basis van de nieuwe verordening niet aangepast. Er zijn evenmin nieuwe beleidsregels opgesteld om de gehanteerde systematiek te ijken aan de ASV. Daarmee wijkt de procedure die gehanteerd wordt af van de huidige ASV zoals die door de raad is vastgesteld. 22

6 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 6.1 Inleiding In dit onderzoek staat de vraag centraal in hoeverre de gemeente Noordoostpolder effectief en volgens de daarvoor geldende regelgeving subsidies verleent (onderzoeksvragen 2 en 1). Daarbij is specifiek gekeken naar de rolinvulling van raad en college (onderzoeksvraag 4). Kort samengevat blijkt dat de ASV zowel in de voorbereiding als in de uitvoering onvoldoende als sturingsinstrument wordt gehanteerd. Het onderzoek is uitgevoerd door de reguliere werkwijze bij subsidieverlening in beeld te brengen, een drietal subsidies aan grotere instellingen te analyseren en een korte screening uit te voeren op een aantal waarderingssubsidies. 6.2 Conclusies 6.2.a. ASV staat effectieve en efficiënte sturing in de weg De wettelijke basis voor de subsidieverlening in de gemeente Noordoostpolder bestaat uit de Algemene Subsidieverordening 2003 (ASV). De rekenkamercommissie constateert een aantal tekortkomingen in deze verordening, dat een effectieve en efficiënte sturing met het subsidie-instrument in de weg staat: 1. De drie onderscheiden subsidievormen geven onvoldoende de subsidiegrond weer. 2. De ASV bevat geen onderscheid in de procedure en voorwaarden tussen structurele subsidies en waarderingssubsidies. Dit staat een doelmatige uitvoering van het subsidieproces in de weg. Het karakter en financieel belang van deze subsidies verschilt bovendien aanzienlijk. 3. De procedure voor structurele subsidie bevat geen verplichting tot bestuurlijk overleg over de te leveren prestaties of activiteiten. Gegeven het karakter van deze subsidie ligt dit wel voor de hand. 4. De ASV bevat geen begrotingsvoorbehoud. Wel is de gehele subsidieverlening aan het college gemandateerd, ook voor meerjarige subsidies. Daarmee komt het budgetrecht van de raad in gevaar. R APPORT IN GOEDE BANEN GELEID? 23