Memo Aan: Van: Projectgroep project Samen naar één brandweer deelprojectgroep Financiën Datum: 16 oktober 2012 Onderwerp: BTW problematiek/eigendomsoverdracht brandweerkazernes Inleiding In het bestuursbesluit van 10 november 2011 heeft het Algemeen Bestuur een aantal uitgangspunten vastgesteld ten behoeve van het project Samen naar één brandweer. Eén van deze uitgangspunten betrof de keuze om gebouwen niet over te dragen aan de Veiligheidsregio Fryslân en in eigendom te laten van de gemeente. Dit was enerzijds ingegeven door het economische en/of strategische belang dat door gemeenten aan de grond wordt gehecht en anderzijds door het feit dat de ontvlechting van kazernes en het onderbrengen bij één lichaam de complexiteit van het project zou verhogen. Met de wijziging van de wet Veiligheidsregio s worden brandweertaken vanaf 1 januari 2014 aangemerkt als regionale taken. Hiermee vervalt de mogelijkheid om betaalde BTW die betrekking heeft op deze brandweertaken te verrekenen via het BTW compensatiefonds. Met de overgang naar een ander BTW regime, zal op grond van de wet op het BTW compensatiefonds een deel van reeds gecompenseerde BTW (herzieningsbepaling) moeten worden terugbetaald. Dit is van toepassing op onroerend goed dat in of na 2004 in gebruik is genomen én op 1 januari 2014 (nog) niet is overgedragen aan de veiligheidsregio. Het vervallen van de mogelijkheid om BTW te compenseren leidt automatisch tot hogere exploitatielasten bij de veiligheidsregio s. Hiervoor vindt een lumpsum compensatie plaats via de BDUR. De extra kosten die voortvloeien uit de herziening van eerder verrekende BTW worden echter niet gecompenseerd. Genoemde ontwikkeling heeft er toe geleid dat de oorspronkelijke keuze van het bestuur om bij de regionalisering van de brandweer de kazernes niet over te dragen, voor sommige gemeenten financieel nadelige consequenties zal hebben. In deze notitie worden de mogelijkheden onderzocht om deze nadelige consequenties te voorkomen. Financieel nadeel Zoals hierboven aangegeven geldt herziening van reeds gecompenseerde BTW alleen voor onroerend goed dat in of na 2004 in gebruik is genomen. Dit is het gevolg van het feit dat voor de herziening van de BTW, BTW en BCF negen jaar worden gevolgd, 1
volgend op het jaar van ingebruikname. Hierbij staat ieder jaar voor 10% van de totale BTW-druk. Dus, als de kazerne in 2007 in gebruik is genomen dan dient voor 3 jaar BTW aan de fiscus terugbetaald te worden. Het gaat hier overigens niet alleen om de oplevering van een nieuwe kazerne, maar ook eventuele aanpassingen aan het gebouw. Uit het onderzoek blijkt dat de BTW herziening meer dan de helft van alle gemeenten uit de regio Fryslân zal raken (zie bijlage). In totaal komt het bedrag dat herzien wordt uit op circa 2,3 mln, waarvan Leeuwarden met haar nieuwe kazerne het grootste deel (ca. 1,3 mln) voor haar rekening neemt. Bij negen andere gemeenten is dit bedrag weliswaar veel lager, maar zeker nog substantieel te noemen Om gemeenten ten aanzien van dit probleem tegemoet te komen heeft de staatsecretaris van Financiën voor de BTW een overgangsregeling ingesteld (staatscourant 7-2-2012 nr. 2128), waarbij hij onder de volgende voorwaarden goedkeuring verleent dat de herziening van de omzetbelasting (artikel 8 en 9 van de Uitvoeringsregeling BTW compensatiefonds) achterwege blijft. Voor deze goedkeuring gelden de volgende voorwaarden: Het gebouw dat wordt overgedragen is als brandweerkazerne in gebruik en blijft ook na de overdracht als brandweerkazerne in gebruik. De gemeente draagt de brandweerkazerne vóór 1 januari 2014 aan de veiligheidsregio over. Op het moment van de overdracht van de brandweerkazerne bestaan geen plannen om de kazerne aan een derde te verkopen. Herziening blijft dus wel gelden voor de situatie waarin de gebouwen niet worden overgedragen maar worden verhuurd of om niet in gebruik worden gegeven aan de veiligheidsregio. Alleen door deze kazernes over te dragen kan een gemeente de BTW herziening voorkomen. De vraag is of dit mogelijk is zonder dat de strategische grondpositie voor de gemeenten in gevaar komt. Eigendomsoverdracht Een gewone eigendomsoverdracht van een kazerne zal ertoe leiden dat gemeenten geen zeggenschap meer hebben over de grond. Er zijn echter een aantal varianten op een normale eigendomsoverdracht waarbij de gemeente die mogelijkheid in meer of mindere mate wel kan behouden. Hieronder volgen vier varianten die elk zullen worden beschreven: 2
1.eigendomsoverdracht met terugkooprecht Bij deze optie komt alle juridische macht bij Veiligheidsregio Fryslân te liggen. Onderhoud e.d. komen voor rekening van de veiligheidsregio. De gemeenten kunnen via een terugkooprecht de eigendom terugkrijgen. Bij terugkooprecht moet worden opgemerkt dat de gemeente niet zomaar en te allen tijde haar recht kan inroepen. Indien de betreffende gemeente zelf initiatieven ontplooit om weer eigenaar te worden dan zal dit financiële gevolgen hebben. De veiligheidsregio moet dan immers vervangende bedrijfsruimte hebben en zal daarbij (financieel) geholpen moeten worden door de betreffende gemeente. Gebruikelijker is dat terugkoop alleen kan plaatshebben indien de Veiligheidsregio Fryslân de Brandweerkazerne wil afstoten en tot verkoop wenst over te gaan. Op dat moment kan de gemeente zijn terugkooprecht effectueren. Duidelijkheid in eigendomssituatie Terugkooprecht aan beperkingen onderhevig. Kostenaspect/compensatie Veiligheidsregio Fryslân i.g.v. terugkooprecht. Gemeente geeft strategische grondpositie nagenoeg volledig uit handen. 2. uitgeven grond in erfpacht met accessoir opstalrecht voor kazerne Erfpacht levert nagenoeg dezelfde situatie op als eigendomsoverdracht. Feitelijk is de erfpachter gewoon eigenaar met alle lusten en lasten. Erfpacht voor bepaalde tijd is in beginsel niet-opzegbaar voor de gemeente. Een soort terugkoop is dan ook moeilijk voorstelbaar. Erfpacht voor onbepaalde tijd is wel opzegbaar, maar daarbij spelen wel vergoedingsregels voor investeringen die door erfpachter (Veiligheidsregio Fryslân) aan grond c.q. kazernes zijn gedaan. Duidelijkheid in eigendomssituatie Terugkoop ook hier aan beperkingen onderhevig Erfpacht in beginsel voor zeer lange termijn bestemd; weinig flexibel i.v.m. beëindiging 3. vestigen opstalrecht kazerne met gebruiksrecht voor omliggende grond Bij deze optie blijft de ondergrond eigendom van gemeente en gaat alleen het gebouw in eigendom over naar de veiligheidsregio. De footprint van het gebouw wordt in opstal uitgegeven aan Veiligheidsregio Fryslân. De omliggende onbebouwde grond wordt gratis in gebruik gegeven aan Veiligheidsregio Fryslân onder de verplichting om die grond op 3
een minimumniveau te onderhouden. Er kan een opstal- en gebruiksrecht worden gevestigd voor bijv. 10 of 15 jaar met stilzwijgende verlenging van bijv. telkens 5 jaar. Opstalrecht voor onbepaalde tijd is minder logisch omdat dan in beginsel ook binnen 10 jaar kan worden opgezegd. 10 Jaar is namelijk de minimumtermijn i.v.m. fiscale aspecten. Bij einde opstalrecht moeten door Veiligheidsregio Fryslân gedane investeringen wel worden verrekend maar daarbij is sprake van aanzienlijke contractsvrijheid. Gemeente behoudt strategische invloed op locatie T.a.v. omliggende grond kan in bruikleenovereenkomst dringend eigen gebruik gemeente worden afgesproken (bijv. t.b.v. kabels en leidingen, gebruik stukje grond voor andere infrastructuur e.d.) Opzegging opstalrecht relatief eenvoudig Eenmalig extra kosten kadastrale meting Twee contractrelaties met Veiligheidsregio Fryslân (opstal en bruikleen) 4. overdracht economische eigendom aan VRF Bij deze optie gaat feitelijk het gehele genot en alle rechten t.a.v. de kazernes over naar Veiligheidsregio Fryslân terwijl er een lege juridische eigendomshuls bij de gemeente achterblijft. Dit is een rechtsfiguur die in onbruik is geraakt doordat de wetgever fiscale voordelen van deze figuur teniet heeft gedaan. Bovendien moeten er specifieke regelingen (bijv. hypotheekvestiging, privatieve last) worden getroffen inzake eventuele latere juridische eigendomsoverdracht. In een aantal bijzondere wetten ten aanzien van onderwijs(huisvesting) wordt nog wel een vorm van economische eigendom gebruikt. Deze wettelijk regeling is echter toegespitst op onderwijs en niet 1-op-1 hanteerbaar bij de kazernes. Alle lusten en lasten gaan naar Veiligheidsregio Fryslân Ondoorzichtige constructie i.v.m. eventuele latere juridische overdracht Macht van juridisch eigenaar (=gemeente) wordt veelal volledig ingeperkt. Gelet op de eis van overgang van eigendom (BTW-problematiek), de wenselijkheid van behoud van een strategische grondpositie voor gemeenten en de wenselijkheid om enige flexibiliteit te houden in de eigendomsverhouding, zijn het vestigen opstalrecht kazerne met gebruiksrecht omliggende grond (optie 3) en eigendomsoverdracht van de kazerne en grond met terugkooprecht (optie1) de beste opties. De uiteindelijke keuze is aan de individuele gemeente. 4
Gebouwenbeheer De redenen om de overdracht van kazernes (vooralsnog) buiten het project Samen naar één brandweer te houden, was ingegeven door de wens van de gemeenten om de strategische grondpositie te behouden. Daarnaast was de gedachte dat een overdracht van kazernes, als onderdeel het project Samen naar één brandweer, het project nog complexer zou maken, zeker als het gaat om 65 kazernes. Naast de complexiteit van de overdracht, dient namelijk ook rekening te worden gehouden met de noodzaak om, naast het materieelbeheer, ook het gebouwenbeheer te organiseren. In het vastgestelde visiedocument Brandweer Fryslân over morgen wordt aangegeven dat de bedrijfsvoering de ambities moet ondersteunen. In dit document wordt eveneens aangegeven dat schaalgrootte van de Veiligheidsregio Fryslân veel kansen biedt om deze voordelen optimaal te benutten. Deze voordelen zullen echter niet optreden als per gemeente of per brandweerkazerne bepaald wordt welke kazerne overgaat en welke niet. Om die reden is in het visiedocument terecht opgenomen dat; om de schaalvoordelen van gezamenlijke bedrijfsvoering optimaal tot hun recht te laten komen worden er ook grenzen en beperkingen worden gesteld aan lokaal maatwerk. De meerwaarde van de gezamenlijke bedrijfsvoering komt met name tot zijn recht als bedrijfsvoeringstaken uniform worden opgepakt. Naast dat het gedeeltelijk overdragen van kazernes haaks staat op de visie van de Brandweer van morgen, zijn er ook andere redenen om te kiezen voor een volledige overdracht van kazernes: De belasting voor de bedrijfsvoering van de veiligheidsregio is vele malen groter indien zij per individuele gemeente afspraken moet maken over bijvoorbeeld onderhoud, verbouw of nieuwbouw. De VRF zal altijd een vorm van gebouwenbeheer/contractmanagement moeten inrichten voor die kazernes die overgaan en voor de kazernes die niet overgaan om e.e.a. te monitoren met betrekking tot onderhoud. Zowel aan de kant van de gemeenten als en VRF moeten hierdoor extra kosten maken. Overdracht van alle kazernes en brandweerposten maakt het mogelijk om schaalvoordelen ten volle te benutten bij bijvoorbeeld het aanbesteden van het onderhoud. Hiermee kunnen efficiency voordelen worden gehaald, zeker in tijden van schaarse middelen. Wanneer wel de taken, maar niet de kazernes worden overgedragen kan onduidelijkheid ontstaan over wie het initiatief moet nemen voor de bouw van een nieuwe kazerne. De belangen van de gemeente en veiligheidsregio hoeven in dat opzicht niet congruent te lopen. Het niet overdragen van de kazernes aan de VRF kan dus leiden tot mogelijk tegengestelde belangen tussen enerzijds de VRF als opdrachtgever van de gemeenten voor wat betreft de kazernes en anderzijds de gemeenten als deelnemer in het Openbaar Lichaam! Dit moet worden voorkomen. 5
Het niet of gedeeltelijk overdragen van kazernes maakt het zeer moeilijk om de spreiding van kazernes en brandweerposten vanuit één regionaal perspectief te regelen. Stel dat met het openen van één kazerne in gemeente A, het gebied van de aangrenzende gemeenten B en C beter kan worden bediend en dat hierdoor twee posten in gemeenten B en C komen te vervallen, dan kan er een lastige discussie ontstaan over het verrekenen van kosten. Overdracht van kazernes biedt de mogelijkheid om de kwaliteit van de gebouwen op één lijn te brengen. Dit geldt ook voor het onderhoud. Gezien de bedrijfseconomische voordelen en de wens om complicaties te voorkomen acht de deelprojectgroep Financiën het overdragen van alle kazernes met de regionalisering van de brandweer noodzakelijk. Conclusie De verandering van het BTW regime en de herziening van de BTW die dat met zich meebrengt maakt het noodzakelijk om het uitgangspunt van het project Samen naar één brandweer om gebouwen niet over te dragen te heroverwegen. Voor gemeenten waar in of na 2004 de kazerne werd opgeleverd of is verbouwd geldt dat zij per 1 januari 2014 te maken krijgen met een verrekening van reeds gecompenseerde BTW. Bij zeker tien gemeenten in de regio Fryslân is dit bedrag substantieel te noemen. Om dit probleem te vermijden heeft de minister bepaald dat herziening achterwege blijft indien de kazerne wordt overgedragen aan de veiligheidsregio. Voor deze gemeenten is het derhalve wenselijk de mogelijkheid te creëren om de kazernes waarop de BTW-herziening van toepassing is over te dragen aan de geregionaliseerde brandweer. Veel gemeenten hechten er belang aan dat zij de zeggenschap over de grond niet kwijtraken. In dat geval lijkt een overdracht waarbij het opstalrecht van de kazerne wordt gevestigd met gebruiksrecht voor omliggende grond voor gemeenten of eigendomsoverdracht met terugkooprecht de beste opties, waarbij de uiteindelijke keuze ligt bij de individuele gemeente. Hoewel de overdracht van alle gebouwen de complexiteit van het project zal vergroten, is het niet alleen om bedrijfseconomische redenen, maar ook om de brandweerzorg in de regio Fryslân te kunnen optimaliseren verstandig het gebouwenbeheer in zijn geheel bij één lichaam onder te brengen. 6