Meer dan incidentpolitiek?

Meer dan incidentpolitiek? Bestuurlijke besluitvorming over fysieke veiligheid. Door Gino Tibboel Student MCDM-XI Augustus 2010

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 Inleiding, probleem- en doelstelling.... 5 1.1 Inleiding... 5 1.2 Dankwoordjes... 7 1.3 Probleemstelling... 7 1.4 Methoden en technieken... 8 1.5 De gesprekken met Kamerleden... 9 1.6 Leeswijzer... 10 Hoofdstuk 2 De Tweede Kamer... 11 2.1 Inleiding... 11 2.2 De plaats en de rol van de Tweede Kamer in het politieke bestel... 11 2.3 De samenstelling van de Tweede Kamer.... 13 2.3.1 De fracties in de Tweede Kamer... 13 2.3.2 De Commissies van de Tweede Kamer... 13 2.3.3 De vaste Kamercommissie voor BZK... 14 2.3.4 Relatie met de Eerste Kamer... 15 2.3.5 Relatie met het kabinet... 15 2.4 De werkwijze van de Tweede Kamer... 16 2.4.1 De Tweede Kamer als medewetgever... 16 2.4.2 De agenda van de Tweede Kamer... 17 2.5 De instrumenten van de Tweede Kamer... 18 2.5.1 Recht van amendement... 19 2.5.2 Budgetrecht... 19 2.6 Controle-instrumenten van de Tweede Kamer... 20 2.6.1 Inlichtingenrecht... 21 2.6.2 Schriftelijke vragen... 21 2.6.3 Mondelinge vragen (vragenuurtje)... 22 2.6.4 Spoeddebatten... 22 2.6.5 Interpellatiedebatten... 22 2.6.6 Het recht om uitspraken te doen (moties)... 22 2.6.7 Recht van onderzoek... 23 Hoofdstuk 3 Politieke besluitvorming... 25 3.1 Inleiding... 25 3.2 Specifieke partijstandpunten over fysieke veiligheid... 25 3.3 Politieke stromingen... 27 3.4 Allianties in de Kamer over fysieke veiligheid... 30 3.5 Partijstandpunten over fysieke veiligheid... 30 3.7 Het beschouwingmodel... 35 Meer dan incidentpolitiek? Pag. 2/100

Hoofdstuk 4 De analyse van de debatten... 37 4.1 De Herculesramp... 37 4.1.1 De Herculesramp.... 37 4.1.2 De beraadslagingen in de Tweede Kamer over de ramp in Enschede... 39 4.1.3 Beschouwing van het debat aan de hand van het model... 40 4.1.4 Conclusies... 44 4.2 De Vuurwerkramp in Enschede... 45 4.2.1 De vuurwerkramp Enschede.... 45 4.2.2 De beraadslagingen in de Tweede Kamer over de ramp in Enschede... 50 4.2.3 Beschouwing van het debat aan de hand van het model... 52 4.2.4 Conclusies... 59 4.3 De Cafébrand in Volendam... 61 4.3.1 De brand in café Het Hemeltje te Volendam.... 61 4.3.2 De beraadslagingen in de Tweede Kamer over de café brand in Volendam... 64 4.3.3 Beschouwing van het debat aan de hand van het model... 65 4.3.4 Conclusies... 70 4.4 De Schipholbrand... 72 4.4.1 De brand in het cellencomplex.... 72 4.4.2 De beraadslagingen in de Tweede Kamer over de Schipholbrand... 77 4.4.3 Beschouwing van het debat aan de hand van het model... 79 4.4.4 Conclusies... 84 Hoofdstuk 5 Besluitvorming over fysieke veiligheid... 86 5.1 Analyse van de 7 indicatoren... 86 5.1.1 Coalitie vs. Oppositie... 86 5.1.2 Partij ideologie... 87 5.1.3 Politieke timing... 87 5.1.4 Relaties met andere dossiers... 88 5.1.5 Mediafactor... 89 5.1.6 Procesgebruik... 90 5.1.7 Stemgedrag... 90 5.2 Conclusies... 91 Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3 Bijlage 4 Bronnen Afkortingen Gesprek Attje Kuiken, Kamerlid PvdA gesprek met Ronald van Raak, Tweede Kamer lid van de SP Meer dan incidentpolitiek? Pag. 3/100

Meer dan incidentpolitiek? Pag. 4/100

Hoofdstuk 1 Inleiding, probleem- en doelstelling. 1.1 Inleiding Op zaterdag 13 mei 2000 ontplofte een bunker op het terrein van een vuurwerkfabriek in Enschede. Na de klap is er een zeer omvangrijk onderzoeksrapport verschenen van de Commissie Onderzoek Vuurwerkramp (beter bekend als de commissie Oosting). De belangrijkste conclusie ten aanzien van de oorzaak was dat de ontploffing vooral kon ontstaan doordat er opslag plaatsvond die de regelgeving helemaal niet toestond. Kennelijk was deze ook niet gecontroleerd, waardoor de ramp kon plaatsvinden. Toen deze onderzoeken afgerond waren is er een waslijst met aanbevelingen opgesteld. Een groot aantal van deze aanbevelingen moest uiteindelijk leiden tot bestuurlijke besluitvorming. Naar mijn mening zijn een aantal van deze aanbevelingen door de bestuurders op een andere manier opgepakt dan ze bedoeld waren. Bijvoorbeeld de aanpassing van het vuurwerkbesluit, welke na de ramp in Enschede werd doorgevoerd. Deze had tot gevolg dat het opslaan van vuurwerk in Nederland nagenoeg onmogelijk werd. Daar waar de aanbevelingen wel tot doel hadden om de regelgeving (met name op het gebied van de classificatie van vuurwerk en de gebruikte veiligheidsafstanden) nogmaals te beoordelen. Het uiteindelijk resultaat was dat de regelgeving werd verzwaard tot een bijna onwerkbaar niveau. Met deze kennis in het achterhoofd ging ik bij andere incidenten ook opletten tot welke maatregelen er besloten werd en hoe effectief die zijn. Op 1 januari 2001 ontstond er een korte felle brand in café het Hemeltje in Volendam. Weer werden veel onderzoeken uitgevoerd en lijsten met aanbevelingen opgesteld Vlak na deze brand ontstond er in heel Nederland een soort inhaalslag om alle horecagelegenheden te controleren. Zelfs zo dat er een tekort aan preventisten ontstond. Professioneel gezien vond ik het bijna schokkend dat ineens alle aandacht uitging naar de horeca, terwijl bijvoorbeeld verzorgingstehuizen, waar verminderd zelfredzame mensen aanwezig zijn, nauwelijks meer aandacht kregen. Politiek gezien moest de aandacht tenslotte naar de horecagelegenheden. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 5/100

In een gesprek met een ambtenaar van de inspectie Openbare Orde en Veiligheid dat ik na de ramp had, maakte deze een opvallende opmerking. Op de vraag of hij het idee had dat aanbevelingen wel eens zwaarder opgepakt worden dan bedoeld gaf hij aan: dat weet ik wel zeker. Een opmerking die mij steunde in mijn idee dat er op dat vlak nog wel eens vreemde dingen gebeuren. Met deze observaties als uitgangspunt raakte ik geïnteresseerd in de manier waarop politieke besluitvorming na incidenten tot stand komt. Vanuit mijn sterk operationeel georiënteerde achtergrond heb ik geregeld moeite met de uiteindelijke besluiten. Vaak heb ik het gevoel dat de uiteindelijk genomen besluiten niet overeenkomen met de oorspronkelijke bedoeling van de aanbevelingen. Of de aanbevelingen lijken op zich verstandig maar hebben ongewenste bijeffecten. Daarom heb ik besloten om mijn scriptie in het kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management (MCDM) te wijden aan de bestuurlijke besluitvorming over fysieke veiligheid. In het vooroverleg met mijn decaan, Marc Otten, gaf hij mij de suggestie om mij te richten op de Tweede Kamer. Ten eerste omdat er natuurlijk op heel veel verschillende niveaus besluitvorming plaatsvindt en ik maar beperkt tijd heb en dus keuzes moet maken. Tweede (praktische) reden is dat de beraadslagingen in de Tweede Kamer zeer goed gedocumenteerd worden (de zgn. Handelingen) 1 en dus uitstekend als onderzoekmateriaal kunnen dienen. Daarom heb ik er voor gekozen om dit onderzoek te beperken tot de besluitvorming in de Tweede Kamer. De stage die we voor de MCDM moeten doen heb ik gelopen bij een instantie die te maken heeft met deze besluitvorming: de griffie van de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden van de Tweede Kamer. Dat is de commissie die fysieke veiligheid in zijn pakket heeft. Bij het bestuderen van de Handelingen, maar vooral tijdens mijn stage bij de Tweede Kamer heb ik de focus voor mijn verwondering enigszins verlegd. De manier waarop de besluitvorming over fysieke veiligheid plaatsvindt, is een heel ander proces dan ik in eerste instantie verwachtte. 1 De Handelingen zijn een woordelijke weergave van de debatten in de Tweede Kamer. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 6/100

Uiteindelijk kreeg ik het beeld dat bestuurlijke besluitvorming niet alleen maar beïnvloed wordt door de gedane aanbevelingen, maar dat er nog veel meer aspecten zijn die de bestuurlijke besluitvorming beïnvloeden. In deze scriptie beschouw ik de manier waarop de besluitvorming over fysieke veiligheid tot stand komt. 1.2 Dankwoordjes Bij een stuk als dit ontkom je niet aan een aantal bedanken. Mensen die geholpen hebben bij het tot stand komen of mensen die last hebben gehad van het tot stand komen. Als eerst natuurlijk mijn vrouw Conny en mijn kinderen Nick en Naomi, die vaak tegen een vader achter de laptop aan hebben zitten kijken. Mijn decaan Marc Otten omdat die me op het goede spoor wist te zetten toen ik op een doodlopende stond. Verder Jouke de Vries, die met zijn lessen de inspiratie was voor deze scriptie en ook een aantal goede tips en aansporingen heeft gegeven. Last but not least: de complete groep van de 11 e MCDM. Door een ieders bijdrage was iedere bijeenkomst weer een bijzondere, inspirerende ervaring. 1.3 Probleemstelling Door mijn verwondering over de politieke besluitvorming na rampen ben ik geïnteresseerd geraakt in de manier waarop deze besluitvorming plaatsvindt. Mijn interesse gaat vooral uit naar de manier waarop besluiten in het domein van de fysieke veiligheid 2 tot stand komen. Die interesse komt voort uit twee aspecten. Als eerste verbaas ik mij, vanuit mijn professionele achtergrond, vaak over de uiteindelijke besluiten die genomen worden na een incident. Ten tweede heb ik, tijdens mijn opleiding MCDM en mijn stage bij de Tweede Kamer, ontdekt dat ik nauwelijks inzicht heb in de manier waarop deze besluitvorming tot stand komt. 2 Fysieke veiligheid gaat over bedreiging van burgers ten gevolge van fysieke invloeden van buitenaf, zoals natuurrampen, rampen, ongelukken, branden en dergelijke. In dit kader in tegenstelling tot sociale veiligheid die met name gerelateerd is aan criminaliteit. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 7/100

De hoofdvraag van deze scriptie is daarom: Hoe verloopt politieke besluitvorming in de Tweede Kamer over dossiers met betrekking op de fysieke veiligheid. Om deze vraag te kunnen beantwoorden heb ik een aantal deelvragen geformuleerd: - Wat is de plaats en de rol van de Tweede Kamer in het politieke bestel - Wat is de werkwijze van de Tweede Kamer - Wat zijn de standpunten over fysieke veiligheid van de verschillende partijen in de Tweede Kamer - Hoe belangrijk is het onderwerp fysieke veiligheid in de Tweede Kamer, gemeten naar de manier waarop de besluitvorming plaatsvindt. o Hiervoor heb ik een aantal deelvragen geformuleerd die in hoofdstuk 3: beschouwingmodel verder toegelicht worden. 1.4 Methoden en technieken Voor dit onderzoek heb ik op een aantal manieren mijn informatie verzameld. Om te beginnen heb ik literatuur met betrekking tot het onderwerp bestudeerd (al dan niet gedeeltelijk), zie hiervoor de bronnenlijst. Om inzicht te krijgen in het verloop van debatten in de Tweede Kamer rond fysieke veiligheidsprocessen heb ik de Handelingen bestudeerd. Hiervoor heb ik vier debatten gekozen; - de Hercules ramp; - de vuurwerkramp in Enschede; - de cafébrand in Volendam; - de Schipholbrand. De Handelingen zijn de verslagen van de plenaire vergaderingen van de Tweede Kamer. In de Handelingen wordt het complete debat woordelijk uitgeschreven. Uit de Handelingen heb ik geprobeerd een indruk te krijgen van de manier waarop de politieke spelers (zowel Kamerleden als fracties) omgaan met de belangen rondom fysieke veiligheid. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 8/100

In het kader van de MCDM-opleiding is het gebruikelijk om een binnenlandstage te lopen. Omdat ik besefte weinig inzicht te hebben in de werkwijze van de Tweede Kamer heb ik mijn stage bij de griffie Tweede Kamer gelopen. Tijdens deze stage heb ik ook een aantal debatten en commissievergaderingen bijgewoond onder andere over de wet op de veiligheidsregio s. Deze ervaringen heb ik ook meegenomen in deze scriptie. 1.5 De gesprekken met Kamerleden Tijdens mijn stage bij de griffie van de Tweede Kamer heb ik gesprekken gevoerd met twee Kamerleden 3 die beide de woordvoerder voor fysieke veiligheid zijn voor hun fractie. Bij de gesprekken met Kamerleden bleken mij een aantal dingen. Eén van de belangrijkste conclusies die zij zelf trokken is dat fysieke veiligheid nauwelijks politieke lading heeft. Dit laat zich door een tweetal dingen illustreren. - In de partijprogramma s komt fysieke veiligheid nauwelijks voor. Wel zijn er vaak passages over veiligheid, maar die gaan altijd over sociale veiligheid. - De behandeling van de wet op de veiligheidsregio s ging vooral over een aantal bestuurlijke randverschijnselen. Op de website van de PvdA wordt alleen (onder het kopje Veiligheid) gesproken over sociale veiligheid. Er staat niets over fysieke veiligheid. Een zoekvraag op rampenbestrijding levert niets op. Hetzelfde geldt voor de website van de VVD. Op de website van de CDA (onder standpunten ) staat niet eens een kopje veiligheid. 4 Tijdens één van de gesprekken met de Kamerleden maakte Ronald van Raak een belangrijke opmerking: Wij zijn een wetten- en regelfabriek, dat is de enige manier waarop we invloed kunnen uitoefenen. Deze uitspraak deed hij naar aanleiding van het voorbeeld van de vuurwerkramp Enschede en de drastisch strengere wetgeving die daarna verscheen. 3 De betreffende Kamerleden zijn: Attje Kuiken van de PvdA en Ronald van Raak van de SP. 4 De websites zijn bezocht op 18 augustus 2009. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 9/100

Hiermee wilde Ronald vooral aangeven dat de mogelijkheden van de Tweede Kamer om het handhaven van regels te beïnvloeden, erg beperkt zijn. Dat leidt er dan toe dat men de regels verandert in de hoop dat er dan iets verandert. 1.6 Leeswijzer Hierna bestaat deze scriptie uit een aantal hoofdstukken. Hoofdstuk 1 bevat de inleiding en in dit hoofdstuk beschrijf ik de doelstelling van mijn onderzoek en de wijze van onderzoek. In hoofdstuk 2 beschrijf ik de plaats van de Tweede Kamer in het politieke bestel en de manier waarop de Tweede Kamer werkt. Deze voorkennis is van belang om de manier waarop politieke besluitvorming tot stand komt te kunnen beschouwen. De manier waarop de politieke besluitvorming in de Tweede Kamer plaatsvindt beschrijf ik in hoofdstuk 3. In dit hoofdstuk beschrijf ik ook het model waarmee ik de besluitvormingsprocessen beschouw. In hoofdstuk 4 werk ik het beschouwingmodel verder uit aan de hand van een aantal debatten binnen het domein van de fysieke veiligheid. In het laatste deel, hoofdstuk 5, staan mijn conclusies. Tenslotte heb ik in de bijlagen mijn bronnen verzameld. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 10/100

Hoofdstuk 2 De Tweede Kamer 2.1 Inleiding Om inzicht te krijgen in de besluitvorming in de Tweede Kamer is het belangrijk te weten hoe de Tweede Kamer werkt. In dit hoofdstuk beschrijf ik de plaats van de Tweede Kamer in het politieke bestel 5. In de paragrafen daarna de werkwijze en instrumenten van de Tweede Kamer 6. Aan de hand daarvan wordt duidelijk welke bevoegdheden de Tweede Kamer heeft. Ik probeer ook de relatie tussen het kabinet en de Tweede Kamer duidelijk te maken. 2.2 De plaats en de rol van de Tweede Kamer in het politieke bestel Het Nederlandse staatsbestel is gebaseerd op de trias politica. Volgens de leer van de trias politica moet er een scheiding van machten zijn tussen wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht. In het Nederlandse stelsel is de rechterlijke macht onafhankelijk, maar bestaat er voor wat betreft de wetgeving geen strikte scheiding tussen uitvoerende en wetgevende macht. Nederland wordt bestuurd door het kabinet, dat ook het beleid uitvoert. Het kabinet wordt door het parlement gecontroleerd. Parlement en kabinet hebben echter gezamenlijk een wetgevende verantwoordelijkheid: het kabinet dient wetsvoorstellen in, en de Tweede en Eerste Kamer kunnen deze aannemen of verwerpen. De Tweede Kamer heeft het recht wetsvoorstellen te wijzigen (amenderen) en Tweede Kamerleden hebben het recht om zelf een nieuw wetsvoorstel (een initiatiefwetsvoorstel) in te dienen. De rol van de Tweede Kamer is daarnaast om de regering te controleren en toe te zien op een goede uitvoering van de besluiten die door de Tweede en Eerste kamer zijn genomen. Hiertoe heeft zij een aantal instrumenten tot haar beschikking, deze worden in 2.5 De instrumenten van de Tweede Kamer, verder toegelicht. 5 Bron: website Tweede Kamer (www.tweedekamer.nl) 6 Bron: Reglement van Orde van de Tweede Kamer Meer dan incidentpolitiek? Pag. 11/100

Om de mate van onafhankelijkheid van het parlement ten opzichte van het kabinet aan te duiden worden de termen monisme en dualisme 7 gebruikt. Een situatie waarin het parlement (met name de coalitiefracties in de Tweede Kamer) en het kabinet relatief onafhankelijk van elkaar opereren en hun eigen afzonderlijke verantwoordelijkheden benadrukken, wordt dualisme genoemd. Wanneer parlement (met name de coalitiefracties in de Tweede Kamer) en kabinet, vooral informeel en achter de schermen, relatief nauw met elkaar samenwerken en afspraken met elkaar maken is sprake van monisme. In geval van dualisme komt de controlerende en bijsturende taak van het parlement dus meer en openlijker tot uiting. Want hoewel Nederland een dualistisch stelsel heeft, treedt het parlement in de praktijk niet altijd even onafhankelijk op. Dat komt het sterkst tot uiting tijdens kabinetsformaties, wanneer fracties nauw betrokken zijn bij het opstellen van het regeringsprogramma. In hoeverre in de praktijk sprake is van dualisme of monisme staat sterk ter discussie. De mogelijkheid om tijdens een kabinetsperiode zelfstandig standpunten in te nemen wordt voor coalitiefracties in de Tweede Kamer beperkt doordat ze net als het kabinet zijn gebonden aan een regeerakkoord. Coalitiefracties vertonen veelal ook een sterke neiging het kabinet te steunen, zeker als het gaat om bewindslieden van de eigen partij. Dit gebeurt dikwijls uit angst dat een al te kritische houding ten opzichte van de partijgenoten in het kabinet de partij als geheel schade zal berokkenen in de publieke opinie, en vervolgens bij de verkiezingen. Daar staat tegenover dat oppositiefracties soms een geforceerde neiging vertonen om het kabinet aan te vallen. 7 Website Parlement en Politiek (www.parlement.com) Meer dan incidentpolitiek? Pag. 12/100

2.3 De samenstelling van de Tweede Kamer. De Tweede Kamer is de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging 8. Zij bestaat uit 150 Kamerleden. Dit zijn onze volksvertegenwoordigers die op basis van evenredige vertegenwoordiging voor een periode van vier jaar worden gekozen via de kandidatenlijst van een politieke partij. Zij controleren de regering en treden op als medewetgevers. Tweede Kamerleden zijn normaal gesproken lid van de fractie van een partij. 2.3.1 De fracties in de Tweede Kamer Een Tweede Kamerfractie is een groep Tweede Kamerleden die via de kandidatenlijst van een partij gekozen is en binnen de Tweede Kamer als één organisatie opereert. Een fractie staat onder leiding van een fractievoorzitter. Onderwerpen waarover het woord gevoerd moet worden, worden verdeeld over diverse fractieleden. Dit heet portefeuilleverdeling. De fractievoorzitter voert het woord bij belangrijke debatten, zoals over de regeringsverklaring en bij de algemene beschouwingen over de rijksbegroting. 2.3.2 De Commissies van de Tweede Kamer De 150 Tweede Kamerleden doen hun werk vooral in commissies. Alle fracties hebben daarin naar evenredigheid vertegenwoordigers. Commissies hebben een eigen voorzitter, ondervoorzitter en secretaris (een plaatsvervangend griffier). Tweede Kamercommissies vergaderen tijdens commissievergaderingen geregeld met ministers en staatssecretarissen over het beleid en over wetsvoorstellen. Al naar gelang de situatie gebeurt dat in een algemeen overleg, een notaoverleg of een wetgevingsoverleg. 8 Website Tweede Kamer (www.tweedekamer.nl) Meer dan incidentpolitiek? Pag. 13/100

De commissies spelen een belangrijke rol in de voorbereiding van de plenaire behandeling van wetsvoorstellen (de bespreking van wetsvoorstellen in de voltallige Kamer). Daartoe kan een speciaal wetgevingsoverleg tussen de commissie en de minister worden gehouden. Verder worden nota's in de commissies besproken. Commissies beperken zich in hun werkzaamheden niet alleen tot overleg. Zij kunnen ook hoorzittingen houden en werkbezoeken afleggen om na te gaan hoe er ter plaatse tegen bepaalde plannen van het kabinet wordt aangekeken. Soms worden externe deskundigen of colleges van advies ingeschakeld. Voor belangrijke beleidsonderdelen wordt vaak een projectvorm gebruikt, dit gebeurt voornamelijk bij projecten met grote financiële gevolgen. Tweede Kamercommissies komen bijeen in diverse soorten vergaderingen: - in een algemeen overleg wordt met één of meer ministers en/of staatssecretarissen van gedachten gewisseld over het beleid, bijvoorbeeld naar aanleiding van een brief, notitie of rapport van het kabinet; - in een notaoverleg wordt met één of meer ministers en/of staatssecretarissen van gedachten gewisseld over belangrijke nota's, brieven en notities van het kabinet. Een notaoverleg is 'zwaarder' van karakter dan een algemeen overleg; - in een wetgevingsoverleg wordt met één of meer ministers en/of staatssecretarissen overlegd over een wetsvoorstel; - in een begrotingsoverleg wordt met één of meer ministers en/of staatssecretarissen overlegd over een begrotingswetsvoorstel; - in procedurevergaderingen nemen commissies besluiten over de te volgen werkwijze en procedures. 2.3.3 De vaste Kamercommissie voor BZK Een voor de veiligheidsdiensten belangrijke commissie is de commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden. Deze vaste commissie houdt zich bezig met constitutionele zaken, binnenlands bestuur, minderheden- en integratiebeleid, informatiseringbeleid, openbare orde en veiligheid, overheidspersoneelsbeleid, het koninklijk huis en zaken betreffende het ministerie van Algemene Zaken. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 14/100

Onderwerpen die politie (behoudens het justitiële deel), bandweer en rampenbestrijding betreffen, worden in deze commissie voorbereid of besproken. 2.3.4 Relatie met de Eerste Kamer Behalve met het kabinet heeft de Tweede Kamer ook een relatie met de Eerste Kamer. Wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn goedgekeurd moeten daarna worden goedgekeurd door de Eerst Kamer. Als ongeschreven regel geldt dat de direct gekozen Tweede Kamer het politieke primaat heeft boven de indirect gekozen Eerste Kamer. In tegenstelling tot de Tweede Kamer kan de Eerste Kamer geen wetsvoorstellen amenderen en kunnen Eerste Kamerleden geen initiatiefwetsvoorstellen indienen. De Eerste Kamer kan elk wetsvoorstel verwerpen, ook als daar in de Tweede Kamer een ruime meerderheid voor was. In de praktijk stelt de Eerste Kamer zich meestal terughoudend op, en vermijdt zij ernstige conflicten. 2.3.5 Relatie met het kabinet Hoewel Tweede Kamer en het kabinet een eigen plaats hebben in het staatsbestel, bestaan er ook relaties tussen beide. Een kabinet wordt gevormd op basis van de politieke krachtsverhoudingen in de Tweede Kamer. Het is gebruikelijk dat tijdens de vorming van het kabinet (de kabinetsformatie) afspraken worden gemaakt over het door het kabinet te voeren beleid. Zulke afspraken worden vastgelegd in een regeerakkoord. Hierin maken de partijen die de regering vormen (de coalitie) afspraken over het beleid van de regeerperiode. Het kabinet legt verantwoording af aan de Tweede Kamer op basis van de ministeriële verantwoordelijkheid. Ministers en staatssecretarissen dienen het vertrouwen te genieten van een meerderheid van de Tweede Kamer. Dit laatste wordt de vertrouwensregel genoemd, waarbij geldt dat er vertrouwen bestaat totdat het tegendeel blijkt. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 15/100

Volgens de vertrouwensregel moet een minister, staatssecretaris of kabinet aftreden als de betreffende bewindspersoon of bewindspersonen geen vertrouwen meer genieten van de meerderheid van het parlement (in de praktijk geldt de vertrouwensregel alleen voor de Tweede Kamer). Om de Tweede Kamer de gelegenheid te geven de regering te kunnen controleren zijn, ministers en staatssecretarissen verplicht alle informatie te geven waar de Tweede Kamer om vraagt. Ook hebben Tweede Kamerleden het recht vragen aan de bewindslieden te stellen, en kunnen ministers tijdens een interpellatie ter verantwoording worden geroepen. 2.4 De werkwijze van de Tweede Kamer 2.4.1 De Tweede Kamer als medewetgever De Tweede Kamer is medewetgever. Dat komt tot uiting in diverse rechten 9. De Tweede Kamer stemt over alle wetsvoorstellen, bepaalt mede de tekst van wetsvoorstellen en Tweede Kamerleden kunnen zelf een wetsvoorstel indienen. Uitvoeringsbesluiten (zoals algemene maatregelen van bestuur) mag de regering zelf vaststellen. Bij uitvoeringsbesluiten van bepaalde wetten (algemene maatregelen van bestuur) geldt de mogelijkheid voor de Tweede Kamer om te vragen om uitdrukkelijke goedkeuring. Als daarom wordt gevraagd, dient de regering een speciaal goedkeuringswetsvoorstel in. Dankzij het recht om wetsvoorstellen te wijzigen, heeft de Tweede Kamer ook invloed op de begroting. De Tweede Kamer moet het doen van uitgaven toestaan en kan begrotingsposten verhogen of verlagen. Ieder wetsvoorstel komt bij de Tweede Kamer in stemming. Dat gebeurt soms zonder dat er in de Kamer over gesproken is, maar soms ook na een uitgebreide schriftelijke en mondelinge behandeling. 9 Zie: Reglement van orde van de Tweede Kamer Meer dan incidentpolitiek? Pag. 16/100

Dat is afhankelijk van de omvang en betekenis van het wetsvoorstel. Soms wordt alleen een klein onderdeel van een wet vanwege technische redenen gewijzigd. Dan is uitvoerige behandeling niet nodig. Als de Tweede Kamer zonder debat stemt over een wetsvoorstel spreken we van een hamerstuk. De Tweede Kamer bepaalt haar eigen werkwijze, zij is: 'baas in eigen huis'. De Tweede Kamer bepaalt haar eigen agenda, regelt haar eigen vergaderorde, kiest haar eigen voorzitter, benoemt zelf personeel en stelt een eigen begroting op. In de Grondwet 10 staat dat Kamerleden stemmen zonder last. Dat betekent dat anderen geen opdracht kunnen geven aan een Kamerlid om voor of tegen een voorstel te stemmen. Uiteraard mogen Kamerleden wel het oordeel van anderen (bijvoorbeeld van de eigen partij of van maatschappelijke organisaties) laten meewegen. Tweede Kamerleden kunnen volgens de Grondwet niet worden vervolgd of voor de rechter worden aangesproken voor wat zij in vergaderingen van de Tweede Kamer of in commissieverband hebben gezegd of geschreven. Bij haar werkzaamheden wordt de Kamer bijgestaan door een omvangrijke ambtelijke dienst. Deze organisatie, de griffie, dient ter ondersteuning van de Tweede Kamerleden. Aan het hoofd van deze organisatie staat de griffier. De dienst zorgt onder meer voor verslaglegging, informatievoorziening, documentatie, archivering, beheer van het gebouw, personeelszaken en externe voorlichting. Ook bij de voorbereiding van wetsvoorstellen door de Tweede Kamer, kan een beroep op de griffie worden gedaan. 2.4.2 De agenda van de Tweede Kamer De Tweede Kamer bepaalt zelf wanneer en op welke wijze wetsvoorstellen, nota's, brieven en andere stukken behandeld worden. De regering kan daarin alleen adviseren. 10 Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden, artikel 67, lid 3 Meer dan incidentpolitiek? Pag. 17/100

Soms vraagt de regering ook bepaalde voorstellen met spoed te behandelen, bijvoorbeeld omdat een wet op een bepaalde datum in werking moet treden. Eens in de week, tijdens de regeling van werkzaamheden stelt de Kamer haar agenda vast. Kamerleden kunnen dan verzoeken om een bepaald onderwerp (bijvoorbeeld een verslag van een overleg) op de agenda te zetten. Regels over de vergaderorde, de spreektijden, de instelling van commissies en de wijze waarop wetsvoorstellen moeten worden behandeld zijn vastgelegd in het Reglement van Orde. Ook ministers en staatssecretarissen moeten zich aan de vergaderorde houden. Zij kunnen op dit punt wel adviserend optreden. De vergadering van alle 150 Tweede Kamerleden noemen we de plenaire vergadering of voltallige vergadering. Deze wordt geleid door de Tweede Kamervoorzitter en wordt gehouden in de grote vergaderzaal. Besluiten van de Tweede Kamer worden genomen door stemming in een plenaire vergadering. Er kan ook zonder stemming een besluit worden genomen, dan is er in de betreffende commissie al voldoende over gesproken. Behandeling van wetsvoorstellen betekent voor de leden niet alleen het voeren van een debat met de regering, maar ook dat er overlegd moet worden met burgers en organisaties. Door van verschillende zijden informatie in te winnen, kunnen leden tot een goed oordeel komen. 2.5 De instrumenten van de Tweede Kamer Om haar werk goed te kunnen doen heeft de Tweede Kamer een aantal instrumenten tot haar beschikking. Deze instrumenten hebben twee doelen, ze geven de kamer de gelegenheid om een wetsvoorstel aan te passen en ze kunnen de uitvoering van het beleid door het kabinet controleren. Hierna worden de verschillende instrumenten toegelicht. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 18/100

2.5.1 Recht van amendement Tweede Kamerleden hebben het recht om wijzigingen (amendementen) voor te stellen op de tekst van het wetsvoorstel. Met dit recht kan de Tweede Kamer mede de tekst van het wetsvoorstel bepalen en uiteindelijk, als de Eerste Kamer met een voorstel instemt, ook van de wet. Het recht van amendement is vastgelegd in de Grondwet 11. Het recht is alleen toegekend aan de Tweede Kamer en de Verenigde Vergadering. De Eerste Kamer heeft het amendementsrecht niet en kan een voorstel dus alleen aannemen of verwerpen. Dit maakt dat de Tweede Kamer een veel grotere invloed heeft dan de Eerste Kamer. Degene die het wetsvoorstel heeft ingediend (vaak een minister of staatssecretaris) geeft altijd zijn of haar mening over de voorgestelde amendementen. Het kan voorkomen dat de indiener het voorstel overneemt. Soms is de indiener het absoluut niet eens met een amendement en probeert hij of zij het amendement tegen te houden. Als de Kamer zo'n amendement toch aanvaardt, loopt zij het risico dat de indiener het hele voorstel intrekt of dat hij aftreedt. Vandaar dat de Kamer in het algemeen het oordeel van de indiener laat meewegen bij de stemming over amendementen. Formeel leidt aanneming overigens niet direct tot wijziging van het wetsartikel en van het wetsvoorstel. Nadat is beslist over het amendement wordt namelijk ook nog gestemd over het aldus gewijzigde artikel en ten slotte nog over het (gewijzigde) wetsvoorstel. Een amendement kan worden aangenomen, terwijl het betreffende artikel of het wetsvoorstel uiteindelijk wordt verworpen. 2.5.2 Budgetrecht Als de regering uitgaven wil doen, dan heeft zij daar toestemming van de Tweede en Eerste Kamer voor nodig. In de begroting worden voor die uitgaven begrotingsposten opgenomen. 11 artikel 84 van de Grondwet Meer dan incidentpolitiek? Pag. 19/100

Daarin staat het maximumbedrag dat mag worden uitgegeven. De begrotingen worden jaarlijks op de Derde Dinsdag van September in de vorm van wetsvoorstellen ingediend. Er zijn begrotingen voor ieder ministerie en voor een aantal fondsen voor een speciaal doel, zoals het Gemeentefonds en het Mobiliteitsfonds. Via het recht van amendement kan de Tweede Kamer begrotingsposten verhogen of verlagen. Als regel geldt hierbij dat als een verhoging wordt voorgesteld, moet worden aangegeven waar het geld daarvoor vandaan moet komen. Als de regering tussentijds meer wil uitgeven, dan dient zijn een wetsvoorstel in tot wijziging van begroting (een zogenaamde suppletoire begroting). Zowel over gewone begrotingen als over suppletoire begrotingen wordt door de Tweede Kamer gestemd, waarna (na aanneming) het betreffende wetsvoorstel wordt doorgestuurd naar de Eerste Kamer. 2.5.3 Recht van initiatief Als een Tweede Kamerlid iets wettelijk geregeld wil zien, en de regering geen wetsvoorstel wil indienen, kan dat Kamerlid zelf met een wetsvoorstel komen. De behandeling van zo'n initiatiefvoorstel gaat op dezelfde wijze als een 'gewoon' wetsvoorstel, maar het Kamerlid (of Kamerleden) die het voorstel heeft ingediend, verdedigt het zelf in de Tweede Kamer. Hij kan zich daarbij door anderen laten bijstaan. Als de Tweede Kamer het voorstel aanneemt, mag het Tweede Kamerlid het voorstel ook in de Eerste Kamer verdedigen. De behandeling van een initiatiefvoorstel wordt ook bijgewoond door de minister of staatssecretaris op wiens beleidsterrein het voorstel betrekking heeft. Na aanneming is de regering namelijk verantwoordelijk voor het van kracht worden van de wet en voor de uitvoering daarvan. 2.6 Controle-instrumenten van de Tweede Kamer Een belangrijke taak van de Tweede Kamer is het beoordelen van besluiten van het kabinet (en van individuele bewindspersonen). Ook de controle op de uitvoering door het kabinet van de genomen besluiten hoort tot de taken van de Tweede Kamer. Meer dan incidentpolitiek? Pag. 20/100