Traag rende ik een smalle brug op, t water over

TNO Kwaliteit van Leven TNO-rapport 2007.391 12085 Meedoen in de Drechtsteden Arbeid Polarisavenue 151 Postbus 718 2130 AS Hoofddorp www.tno.nl/arbeid T 023 554 93 93 F 023 554 93 94 Evaluatie De Brug Datum 10 september 2007 Auteurs Aangeboden aan E.L. de Vos P. Brouwer Sociale Dienst Drechtsteden Mw. C. Martinot en dhr. A.C. Coolen Traag rende ik een smalle brug op, t water over (Jan Eijkelboom in Er was die droom) Alle rechten voorbehouden. Niets uit dit rapport mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van TNO. Indien dit rapport in opdracht werd uitgebracht, wordt voor de rechten en verplichtingen van opdrachtgever en opdrachtnemer verwezen naar de Algemene Voorwaarden voor Onderzoeks- opdrachten aan TNO, dan wel de betreffende terzake tussen partijen gesloten overeenkomst. Het ter inzage geven van het TNO-rapport aan direct belanghebbenden is toegestaan. 2007 TNO

TNO rapport 2007.391 12085 2 Inhoudsopgave Managementsamenvatting... 3 1 Doel en aanpak van de evaluatie... 10 1.1 Achtergrond... 10 1.2 Behoefte aan tussenevaluatie... 12 1.3 Evaluatievraag... 13 1.4 Evaluatiethema's en aanpak... 13 1.5 Leeswijzer... 14 2 Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking... 15 2.1 De procesevaluatie... 15 2.2 Uitvoering van de Brug, procesgang (output)... 15 2.3 Vrijwilligerswerk... 16 2.4 Participatiebaan... 21 2.5 Praktijkstage... 24 2.6 Samenwerken met gemeenten, re-integratiebedrijven en arbodiensten... 28 3 In- door- en uitstroom, kosten en baten... 31 3.1 Inleiding... 31 3.2 Verwachte en gerealiseerde ontwikkeling omvang De Brug... 31 3.3 Uitstroom uit De Brug... 35 3.4 Baten van De Brug... 37 3.5 Kosten van trajecten... 39 3.6 Conclusie... 40 4 Leren en verbeteren... 41 4.1 Interpreteren... 41 4.2 Oordeel over het geheel... 41 4.3 Adviezen voor verdere ontwikkeling en professionalisering van De Brug... 42 Bijlage... 44

TNO rapport 2007.391 12085 3 Managementsamenvatting De Sociale Dienst Drechtsteden ontwikkelde het (sociaal) activeringstraject De Brug voor werkzoekenden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Deze WWBuitkeringsgerechtigden zonder uitstroomperspectief krijgen activeringsinstrumenten aangeboden die vanuit de Work First gedachte zo sterk mogelijk zijn gerelateerd aan werk. Het betreft drie instrumenten: Vrijwilligerswerk, Participatiebaan en Praktijkstage. Vrijwilligerswerk voert de klant uit in functies die niet betaald worden. Voor de doelgroep worden er speciale plekken gezocht. Het vrijwilligerswerk duurt maximaal 3 jaar. Het werk wordt ten hoogste 20 uren per week uitgevoerd, onder intensieve begeleiding van de uitvoeringsorganisatie (zie verder paragraaf 2.3). De Participatiebaan is een maatschappelijk nuttige, gesubsidieerde baan op een laag niveau. De duur van de participatiebaan is drie jaar. De participatiebaan is in de visie van de Sociale Dienst bedoeld als een maatschappelijk nuttige, gesubsidieerde baan op een laag niveau. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de schoonmaakploegen in de stad, aan werken in een winkel of beveiliging. Bij een participatiebaan treedt de klant voor tenminste 32 uur in dienst bij het reintegratiebedrijf en hoeft niet langer een beroep te doen op een bijstandsuitkering (Zie verder paragraaf 2.4). De Praktijkstage wordt ten hoogste zes maanden en 6 dagdelen per week ingezet als de werkzoekende extra training nodig heeft (zoals dagritme, omgaan met leidinggevenden etc.) om een participatiebaan of vrijwilligerswerk aan te kunnen. De begeleidingsnoodzaak moet dus groter zijn dan waar de participatiebaan of het vrijwilligerswerk in voorziet (Zie verder paragraaf 2.5). De Brug is gestart in januari 2006. Hoewel de prestaties van de re-integratiebedrijven verschillen, is de dienst daarover zeker niet ontevreden én bezorgd'. Men is tevreden over de inzet van de ketenpartners om van De Brug een succes te maken én constateert dat een aantal bedrijven op het moment te weinig klanten heeft, terwijl nog veel werkzoekenden thuiszitten. De Brug is het instrument voor werkzoekenden waarvan de werkloosheid vaak niet het enige probleem is. Naast of in relatie tot de werkloosheid zijn er vaak schulden en beperkingen van sociale- of medische aard. Mede daardoor raken zij vaak in een sociaal isolement, terwijl sommigen vervallen in onmaatschappelijk gedrag. Voor deze werkzoekenden is maatschappelijk nuttige deelname waarschijnlijk het hoogst haalbare. Het doel van De Brug is vooral het doorbreken van sociaal isolement door deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten. De omvang van de doelgroep werd door de Dienst geschat op in totaal 650 op jaarbasis. 175 nieuwe werkzoekenden per jaar, eenmalig 500 uit het zittende bestand en structureel 100 per jaar uit zittend bestand door uitval uit andere instrumenten. Voor de uitvoering van deze drie trajectsoorten sloot de Sociale Dienst 12 contracten af met in totaal 9 verschillende re-integratiebedrijven. Het ging daarbij in totaal om ongeveer 675 Brugplaatsen op jaarbasis tegen een bedrag van ongeveer 4.5 miljoen Euro. De Sociale Dienst Drechtsteden vroeg aan TNO Arbeid om de uitvoering van De Brug te evalueren. Op basis daarvan kan de Dienst bepalen in hoeverre de gekozen werkwijze van De Brug moet worden aangepast. Aanleiding daarvoor is dat de Dienst eind

TNO rapport 2007.391 12085 4 2007 moet beslissen of zij de uitbesteding aan re-integratiebedrijven nog drie jaar voortzet. De kernvraag van de evaluatie is tweeledig en luidt: Is het aanbod van trajectonderdelen van De Brug voldoende voor het doorbreken van het sociale isolement van werkzoekenden zonder uitstroomperspectief en hoe kunnen de resultaten worden geïnterpreteerd en mogelijk verbeterd? Op basis van het onderzoek concludeert TNO dat: Het trajectaanbod voldoende is voor het doorbreken van het sociale isolement van de werkzoekende die naast steun bij het opdoen van arbeidsvaardigheden geen ondersteuning nodig heeft vanwege meervoudige problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging; Het trajectaanbod voldoende is voor de werkzoekende met (meervoudige) problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging die hiervoor adequate hulp ontvangt, bijvoorbeeld in de vorm van een Homecoach, verslavingshulp enzovoort; Het trajectaanbod onvoldoende is voor de werkzoekende met (meervoudige) problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging die hiervoor géén adequate hulp ontvangt; De re-integratiebedrijven in grote lijnen voldoen aan de overeengekomen kwaliteitseisen en -afspraken. Op onderdelen is verbetering mogelijk, zoals in rapportages over de klant aan de Dienst en concurrerende bedrijven. Niet duidelijk is of de re-integratiebedrijven binnen De Brug meer begeleiding thuis en bij persoonlijke verzorging zouden moeten bieden als daar een noodzaak toe is; Ter verbetering van de prestaties van De Brug voor werkzoekenden met problemen in de thuissituatie en de persoonlijke verzorging, moet er een voortraject komen waarin zij adequate hulp ontvangen. Deze combi-aanpak kan opgenomen worden in de huidige Intensieve praktijkstage (uitbreiding contracten) of daarmee gelijk oplopen (in nauwe samenwerking met hulp- en zorginstellingen); Het aantal arbeidsparticipatiebanen moet flink worden opgevoerd tot het oorspronkelijke geplande aantal van 400. Driekwart van de banen moeten ook voor vrouwen geschikt zijn. Dan kan betekenen dat er ook kleine of deeltijd participatiebanen moeten komen; Daarbij is het een succesfactor als het re-integratiebedrijf zelf commerciële activiteiten ontplooit, zoals het runnen van rendabele bedrijfjes waar klanten worden geplaatst. De kernvraag is uitgewerkt in 7 afgeleide vragen (zie hoofdstuk 1 van het rapport). Hieronder zijn de antwoorden samengevat (op basis van de hoofdstukken 2 tot en met 4). 1. Wat zijn de resultaten van de re-integratiebedrijven in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid? Er zijn slechts enkele eisen gesteld aan de re-integratiebedrijven waaraan hun kwantitatieve prestaties getoetst kunnen worden. De opdrachtgever verwacht dat alle klanten die worden aangemeld in principe worden geplaatst, eventueel na een beoordelingsperiode. En verder verwacht de opdrachtgever bij alle trajecten een zo laag mogelijke uitval.

TNO rapport 2007.391 12085 5 De participatiebanen en praktijkstages vormen een klein deel van de gerealiseerde Brug-trajecten. Bij deze twee instrumenten blijft de instroom duidelijk achter bij de verwachtingen. Het aantal vrijwilligersplaatsen ligt in de buurt van wat vooraf werd verwacht. In de praktijk wordt het overgrote aantal klanten uit de doelgroep direct door de klantmanagers doorverwezen naar vrijwilligerswerk. Daar waren in ruim een jaar tijd ongeveer 430 aanmeldingen. Naar participatiebanen is 92 keer verwezen en naar de Intensieve praktijkstage 105 keer. Het totale aantal plaatsingen is beduidend minder dan beoogd. Het Vrijwilligerswerk kent (daarom) meer successen omdat het veel klanten uit hun sociaal isolement haalt en arbeidsvaardigheden vergroot. De ontwikkeling over de tijd van het aantal aanmeldingen komt redelijk overeen met de verwachtingen. Begin 2007 kwam de instroom op een lager niveau te liggen en de huidige bezettingsgraad is iets onder de verwachting, omdat de uitstroom hoger is dan verwacht. Voor 18 personen leidde het Vrijwilligerswerk tot doorstroom naar regulier werk. Dit is bijzonder. Vooraf werd niet gedacht dat zij ooit regulier werk konden vinden. Vrijwilligerwerk helpt bij een deel van de mensen om de knop om te zetten. Het aantal aanmeldingen voor de Participatiebanen bleef sterk achter bij het verwachte aantal. Er zijn te weinig participatiebanen met (daardoor) een beperkt aanbod en beperkte variatie. In 2006 werd één contract ontbonden omdat het re-integratiebedrijf de geoffreerde Participatiebanen geen gestalte gaf. Hudson had toegezegd de instroom van 80 werklozen te garanderen maar maakte dat niet waar. De plaatsen die BST aanbiedt zijn bestemd voor klanten die gezond van lijf en leden zijn. Het quotum van De Hoop is met 20 klanten volledig gevuld. De Hoop stelt specifieke eisen rond godsdienst en gebruik van middelen, waardoor uitbreiding van het aantal plaatsen daar beperkt mogelijk is. Er zijn te weinig geschikte banen voor vrouwen. Vrouwen vormen wel het overgrote deel van de doelgroep van De Brug. Van de instroom in de Participatiebanen is na een jaar meer dan eenderde uitgestroomd. De helft naar regulier werk. Dat is onverwacht veel. Voor de Participatiebanen is de beoogde trajectduur drie jaar. Het aantal Intensieve praktijkstages blijft achter bij de verwachte aantallen. Opvallend is dat de aanmeldingen in het eerste kwartaal van 2006 de verwachtingen nog overtroffen. Vanaf het tweede kwartaal is de instroom in de praktijkstages echter continu gedaald en in 2007 bijna tot stilstand gekomen. Bij de vier re-integratiebedrijven die Praktijkstages in Dordrecht en omgeving uitvoeren werden in totaal 70 klanten daadwerkelijk geplaatst. Vanaf 1 januari 2007 is Salza uit Zwijndrecht aan de prestatiemeting toegevoegd. Deze had relatief veel instroom, naar schatting 30 klanten. Het grootste deel van de klanten stroomt na 6 maanden Praktijkstage door naar het Vrijwilligerswerk. Daarnaast vindt doorstroom plaats naar diverse andere trajecten en naar scholing. Opvallend is dat circa 10% uitstroomt naar regulier werk en niet één naar een Participatiebaan. De lage bezettingsgraad van plaatsen bij enkele re-integratiebedrijven, zoals Fourstar, zorgt voor minder dekking van hun vaste kosten. Dit is primair een risico voor de reintegratiebedrijven. Als de uitvoering van De Brug commercieel oninteressant wordt voor de re-integratiebedrijven, vormt dit echter ook een bedreiging voor de realisatie van de Work First visie van De Drechtsteden. Daarbij dreigt er dan een overschot op het W-deel.

TNO rapport 2007.391 12085 6 Andere baten van De Brug De beoogde baten van het instrument zijn in indirecte termen door de Dienst beschreven. TNO probeerde in overleg met medewerkers van de Dienst en reintegratiebedrijven hier meer helderheid over te verkrijgen. Medewerkers hebben overigens allemaal hun eigen interpretatie van wat onder maatschappelijk nuttige activiteiten valt. Over een aantal zaken is men het eens: Voor de deelnemers aan de Brug-trajecten en anderen is nu duidelijk dat een uitkering niet vrijblijvend is. Dit heeft een preventieve werking op de instroom in de uitkering. Het maatschappelijke draagvlak voor de sociale zekerheidsvoorzieningen wordt zo vergroot en bovendien is het een positief signaal dat niemand langs de kant blijft staan. Iedereen participeert naar vermogen. Voor deelnemers die niet uitvallen geldt dat zij uit hun sociale isolement worden gehaald. Ze maken weer actief deel uit van de maatschappij en hebben geregeld contact met anderen. Ook zijn er positieve effecten op de omgeving van de deelnemer. Dit zal voornamelijk binnen het eigen gezin en familie zijn of in de buurt waar de klant woont. Als iemand actief deelneemt in de maatschappij en zich hierdoor beter gaat voelen, heeft dat een positieve uitstraling op de directe omgeving van de persoon. Tenslotte noemen we dat de meeste activiteiten een duidelijk additioneel maatschappelijk nut hebben, zoals het bezoeken van en praten met bejaarden, buurthuis onderhouden, dierenverzorging op de kinderboerderij en natuurwachter. Voor Participatiebanen geldt een uitzondering. Die kunnen ook ingevuld worden door commerciële activiteiten, zoals het werken in een kas of winkel. Dergelijke activiteiten zorgen niet voor additioneel maatschappelijk nut. 2. Zijn er verschillen in de resultaten en zijn die te herleiden naar verschillen in aanpak? Grofweg kan langs de lijn van vroegere non-profit bedrijven versus commerciële bedrijven een tweedeling in de uitvoering worden gemaakt. 1. Bedrijven waarbij de nadruk ligt op de individuele benadering in de vorm van persoonlijke gesprekken en combi-interventies; 2. Bedrijven waarbij de nadruk ligt op groepsgerichte benadering. Voor leden van de doelgroep met meervoudige problematiek heeft de eerste vorm met een intensieve begeleiding onze voorkeur. Voor dat deel van de doelgroep dat zich beter kan concentreren op het opdoen van arbeidsvaardigheden is de tweede aanpak meer geschikt. De eerst genoemde bedrijven bieden ook vaker de door ons geroemde Combiinterventies aan. Daarbij zijn zij vaker sturend waar het gaat om keuzes van de klant, zoals soort praktijkstage of vrijwilligerswerk. Vooral de meer commerciële bedrijven geven aan vanuit concurrentieoverwegingen niet met andere bedrijven te willen samenwerken. De meer op 'individuele zorg' gerichte bedrijven werken veel vaker samen met ketenpartners. Hierdoor vallen ze ook meer in de smaak bij de medewerkers van de Sociale Dienst. Overigens beoordelen Klantmanagers de resultaten van de bedrijven opvallend verschillend, maar gemiddeld wel voldoende.

TNO rapport 2007.391 12085 7 De bedrijven moeten in staat zijn het vooraf vastgestelde klantenaanbod te verwerken en voldoende diversiteit aan werk hebben om klanten op basis van de individuele mogelijkheden te plaatsen. De meeste bedrijven geven zelf aan dat ze alle klanten accepteren en voor iedereen plaats hebben of deze te creëren. Opvallend is dat BSTvrijwilligerswerk onderbenut is. Dat heeft er mee te maken dat de klantmanagers het werkaanbod van BST minder geschikt vinden voor hun klanten. Het zou vaak te zwaar werk zijn voor met name vrouwen. Vrouwen vormen het leeuwendeel van de huidige deelnemers aan De Brug. Het is aannemelijk dat in het bestand van de Dienst nog voldoende niet geactiveerde mannelijke klanten zijn die naar BST kunnen worden doorverwezen, zodat ook daar de capaciteit volledig wordt benut. Na afsluiting van een traject geven de klantmanagers een oordeel over de prestaties van het bedrijf. Daarvan maakt de Dienst overzichten. Gemiddeld scoren alle bedrijven bij alle instrumenten voldoende. Maar ook zijn sommige klantmanagers zeer ontevreden over de dienstverlening, terwijl anderen zeer tevreden zijn over hetzelfde bedrijf. 3. Leveren de re-integratiebedrijven de trajectonderdelen van De Brug conform bestek en contractuele afspraken in termen van de kwaliteit die de gemeente voor ogen staat? Er zijn slechts enkele eisen gesteld aan de re-integratiebedrijven waaraan kwalitatieve prestaties van verleende diensten (begeleiding, aanbod stages, banen en advies) getoetst kunnen worden. De Dienst verwacht dat de leerdoelen van de werkzoekenden schriftelijk worden vastgelegd. Daarbij verwacht men dat het product praktijkstage wordt afgesloten met een beschrijving van de competenties van de werkzoekende dat de basis vormt voor de advisering van een vervolgtraject. Het werken met deze doelgroep vereist speciale kwaliteiten van het personeel en organisatie (o.a. kennis, deskundigheid, kwaliteitsborging). Hoewel naar onze indruk de kwaliteit van het personeel van de overgebleven acht re-integratiebedrijven voldoende lijkt voor begeleiding bij het opdoen van arbeidsvaardigheden, verdient dit toch de voortdurende aandacht van de Dienst. Naar onze ervaring is het verloop van personeel in deze (economisch onzekere) branche nog steeds groot, waardoor blijvende garanties voor de toekomst moeilijk zijn te geven. Voor Brug-klanten worden speciale plekken gezocht of ontwikkeld. Dit varieert sterk, zoals het bezoeken en praten met bejaarden, buurthuis onderhouden, in de keuken van De Grote Rivieren, verkoop of onderhoud in de Kringloopwinkel, dieren verzorging op de kinderboerderij, koffie rondbrengen in bejaardenhuis, verbouwing van panden en natuurwachter. De kwaliteit van de uitvoering lijkt in de regel (o.a. instroom, doorstroom, resultaat) voldoende. Het Buurt Service Team biedt participatiebanen aan voor klanten die gezond zijn van lijf en leden en jonger zijn dan 42 jaar. Dit strookt niet met bestek en contractafspraken. De begeleiding van de klanten die in aanmerking komen voor de Brug vraagt meer en veel intensievere individuele begeleiding dan door sommige re-integratiebedrijven werd verwacht. Zij zeggen daarom zelf niet voldoende hulp en begeleiding te kunnen bieden.

TNO rapport 2007.391 12085 8 4. Waar liggen in het proces de belemmeringen en knelpunten? De taakverdeling tussen de ketenpartners van De Brug zijn op papier helder. Dat geldt ook voor verschillen tussen de instrumenten. In de praktijk voeren de ketenpartijen taken (soms noodgedwongen) anders uit. De samenwerking met de Sociale Dienst Drechtsteden en andere re-integratiebedrijven kan beter. Aanmelding en intake lopen over (te) veel verschillende schijven. Een nieuwe klant die door de dienst wordt opgeroepen krijgt in een re-integratieproces te maken met meerdere consulenten van organisaties die hem beoordelen. Voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven is het niet helder hoe de klantmanager tot een keuze komt voor vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af welke criteria worden nu gehanteerd om tot een goede keuze te komen? Als de klant niet voortijdig uitvalt dan volgt na de aanmelding de intake bij het reintegratiebedrijf. Deze kan tijdens de intake voor grote verrassingen staan. Dan komen zaken bij de klant naar voren die belemmerend zijn om iemand goed in een traject te plaatsen. In dat geval moet een klant bijvoorbeeld eerst terug naar een zorgomgeving, bijvoorbeeld via de AWBZ, of heeft een taalcursus nodig. Een re-integratiebedrijf dat nauw samenwerkt met zorginstellingen, zoals De Plint, SPA en Salza, heeft minder uitval tijdens of onmiddellijk na de intake, omdat zij meer combinatietrajecten aanbieden. Combi-interventies richten zich behalve op werkvaardigheden ook op zorgvaardigheden van de klant en/of op wonen, huishouden en gezin. Consulenten zouden vooral willen rapporteren zodra voortgang in het traject wordt belemmerd. Nu rapporteren zij vaak plichtsgetrouw aan de klantmanagers. De klantmanagers zelf hebben vaak de indruk dat de consulenten tekst knippen en plakken uit eerdere rapportages over deze of andere klanten. Als er werkelijk wat mis is, dan horen zij het te laat. De klantmanager is vaak in het ongewisse over wat het bedrijf doet om de leerdoelen van de klant te realiseren. Hoewel hierover volgens de formats wordt gerapporteerd is uit de rapportages van de bedrijven niet altijd duidelijk wat nu de vorderingen van de klant zijn. 5. Is De Brug wel het goede instrument voor deze doelgroep? De Brug heeft al tot positieve resultaten geleid. Er was uitstroom naar regulier werk en doorstroom naar andere trajecten of scholing. Gezien de doelgroep zijn dit successen. Daarnaast levert De Brug ook andere (maatschappelijke) baten op voor de deelnemers zelf, hun omgeving en de maatschappij in bredere zin. Wel wordt geconstateerd dat het aantal trajecten achterblijft bij het verwachte aantal. Dit geldt vooral voor de Praktijkstage en de Participatiebanen. Dit is een belangrijk aandachtspunt, aangezien minder trajecten impliceert dat minder klanten kunnen profiteren van de positieve effecten van De Brug. De steun vanuit de Dienst strekt zich niet uit tot meervoudige problemen in de thuissituatie en bij persoonlijke verzorging, bijvoorbeeld bij huiselijk geweld, chronische ziekte en handicap of verslavingsproblemen.

TNO rapport 2007.391 12085 9 Voor werkzoekenden zonder een meervoudige problematiek draagt De Brug bij aan de maatschappelijke opbrengst. Voor werkzoekenden met meervoudige problematiek is extra begeleiding noodzakelijk om de doelstelling van De Brug te realiseren. De vraag is dan ook waarom de Praktijkstages dan onderbezet zijn. Dit is ondermeer door opvattingen van de klantmanagers over het slechte werkaanbod van bedrijven. Gezien het feit dat een belangrijk deel van de doelgroep bestaat uit vrouwen zijn er vooral te weinig Participatiebanen die op deze doelgroep zijn toegesneden. 6. Wat zijn succes- en faalfactoren voor een goed instrument voor deze doelgroep? Het bedrijf De Hoop richt zich binnen De Brug speciaal op werkzoekenden waarbij er sprake is van meervoudige problematiek, vooral verslavingsproblemen en schulden. De Hoop levert 20 Participatiebanen en is gevraagd deze uit te breiden. Succesfactoren zijn dat zij zelf commerciële activiteiten ontplooien (Naast winkels beheert De Hoop productiebedrijfjes) en zij klanten zelf selecteren uit de groep die daarvoor succesvol een verslavingstraject bij hen afronden. Bij de gunning van contracten kan de Dienst niet alleen afgaan op de lage prijs en beloofde resultaten. Zeker voor de huidige doelgroep zijn bewezen kwaliteiten van reintegratiebedrijven noodzakelijk. Volgens de medewerkers van Hudson hadden zij geen ervaring met het in dienst nemen van klanten en detacheren, maar offreerden wel. De productiviteit van de klanten in Participatiebanen is volgens BST te laag. Daarom is met de huidige financiering intensieve begeleiding moeilijk haalbaar. 7. Wat valt te leren van de werkwijze en prestaties van re-integratiebedrijven voor de verdere continuering van De Brug binnen de 'Kortste weg naar werk', mede in verband met in- en externe veranderingen? De Brug is uit balans omdat er minder participatiebanen worden gerealiseerd dan de bedoeling was. Daardoor krijgen ook de Intensieve praktijkstages onvoldoende aanmeldingen. En dat leidt weer tot meer uitval vanwege onvoldoende vaardigheden bij vrijwilligerswerk en participatiebanen. Een groot aantal klanten moet meer begeleiding ontvangen gericht op de thuissituatie, bijvoorbeeld in de vorm van een Homecoach en bij persoonlijke verzorging. Klanten worden meer gemotiveerd het traject te blijven volgen als voor hen de bedoeling, de consequenties en alternatieven duidelijk zijn. Een aandachtspunt is dat klanten beter geïnformeerd moeten worden over de gemeentelijke voorzieningen waar zij gebruik van kunnen maken als ze met een participatiebaantraject in loondienst treden waardoor voorzieningen vervallen. Deze en meer aanbevelingen zijn uitgebreid benoemd in hoofdstuk 4 van het rapport.

TNO rapport 2007.391 12085 10 1 Doel en aanpak van de evaluatie 1.1 Achtergrond De Sociale Dienst Drechtsteden gaf begin mei 2007 aan TNO Arbeid de opdracht om het instrument De Brug te evalueren. Dit om vast te stellen of één doel van De Brug bereikt is, namelijk cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt uit hun sociaal isolement halen door maatschappelijk nuttige activiteiten. De onderzoekers moesten de maatschappelijke baten van het instrument bepalen aan de hand van gerealiseerde doelstellingen, zoals het meer betrekken van deelnemers bij de samenleving. Het meetbaar maken van maatschappelijke effecten van arbeidsmarktbeleid is overigens een lastig onderwerp waar menige gemeente en Sociale Dienst mee worstelt, mede omdat er nog weinig onderzoek naar is verricht. De Sociale Dienst gunde TNO al eerder opdrachten voor evaluatie van Work First instrumenten en voorzieningen. Daardoor heeft TNO veel inzicht in de uitvoering van de instrumenten, welke de Sociale Dienst Drechtsteden inzet in het kader van de strategie van De Kortste weg naar werk 1. 1.1.1 Strategie Kortste weg naar werk Sinds 2004 wordt de Wet Werk en Bijstand succesvol uitgevoerd onder de naam 'De kortste weg naar werk'. In de gemeente Dordrecht verminderde het aantal WWBuitkeringen sinds die tijd tot ruim onder het gestelde doel van 3.800 uitkeringen en ook in de gemeenten Alblasserdam, Hendrik Ido Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht daalde het aantal uitkeringen 2. De zes gemeenten vormen tezamen de Sociale Dienst Drechtsteden en deze ontwikkelde meerdere instrumenten. Volgens het Work First beginsel wordt aan alle cliënten werk aangeboden, waarbij uitkeringverstrekking van secundair belang is. Onderwerp voor de onderhavige evaluatie is het instrument De Brug. De Brug ontwikkelde de Dienst voor werkzoekenden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Deze WWB-uitkeringsgerechtigden zonder uitstroomperspectief krijgen een (sociaal) activeringstraject aangeboden. De activeringsinstrumenten worden net zoals de reintegratie-instrumenten uitgevoerd door private re-integratiebedrijven onder regie van de klantmanagers van de Dienst. De meeste re-integratie-instrumenten zijn in 2006 door TNO geëvalueerd 3 waarbij is vastgesteld of zij toe leiden naar werk en uit de uitkering. Voor het merendeel van De Brug klanten is dit geen realistische uitkomstmaat. Deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten en ontkomen aan sociaal isolement is voor de meesten van hen het hoogst haalbare. 1 De doelstelling van de Strategische agenda De kortste weg naar werk is vastgestel als: Activering en eigen verantwoordelijkheid; Misbruik tegengaan; Vermindering klantenbestand en; Verbeteren van de professionele organisatie. 2 Op 30 juni 2007 is het aantal klanten in het bestand van de SDD als volgt: Dordrecht Alblasserdam HI-Ambacht Papendrecht Sliedrecht Zwijndrecht Totaal 3.596 227 109 307 256 626 5.121 3 In 2005 en 2006 deed TNO in opdracht van de Sociale Dienst van de gemeente Dordrecht onderzoek naar de Werkplaats en de Arbeidsgerelateerde Uitstroom (AGU) (mei 2006), naar De Springplank (oktober 2006) en naar de flankerende voorziening 'medische Belastbaarheidsonderzoeken'.

TNO rapport 2007.391 12085 11 1.1.2 Doorbreken van sociaal isolement Het doel van De Brug is in de visie van de gemeente het doorbreken van sociaal isolement door deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten. Nevendoelen zijn het uitvoeren van maatschappelijke taken die eerst door ID'ers of WIW'ers werden vervuld, het bevorderen van de leefbaarheid van buurten of het vergroten van de maatschappelijke veiligheid 4. Het aanbod bestaat uit sociale activering die vanuit de Work First gedachte zo sterk mogelijk is gerelateerd aan werk. Werk is een goed middel om mensen te activeren en te betrekken bij de samenleving. Bovendien kan hierdoor tijdens het traject alsnog perspectief op regulier betaalde arbeid ontstaan. En voor eenieder wordt duidelijk dat je een uitkering niet vrijblijvend krijgt. 1.1.3 Inhoud Het traject bestaat uit een aanbod van vrijwilligersbanen of gesubsidieerd werk gedurende maximaal 3 jaar met intensieve begeleiding. Dit wordt voorafgegaan door een half jaar intensieve praktijkstage als een training nodig is om aan de eisen van die werkcomponenten te voldoen. Voor de uitvoering van deze drie trajectsoorten sloot de Sociale dienst van de gemeente Dordrecht 12 contracten af met in totaal 9 verschillende re-integratiebedrijven. Het ging daarbij in totaal om ongeveer 675 Brugplaatsen op jaarbasis tegen een bedrag van ongeveer 4.5 miljoen Euro. In 2006 werd al één contract ontbonden omdat het re-integratiebedrijf de geoffreerde participatiebanen geen gestalte kon geven 5. Daarnaast sloot de sociale dienst van de gemeente Zwijndrecht een contract af met Salza voor de uitvoering van praktijkstages en vrijwilligerswerk in het kader van De Brug. Alle contracten zijn overgenomen door de Sociale Dienst Drechtsteden die op 1 januari 2007 is gestart. Figuur 1.1: Schematische weergave van De Brug 6 : Arbeidsparticipatie (Maximaal 3 jaar) Werkplaats of zittend bestand Casemanager Intensieve praktijkstage (maximaal 6 maanden) Vrijwilligerswerk (maximaal 3 jaar) 4 Zie Onderzoeksverzoek Sociale Dienst Drechtsteden 2007. 5 Hudson zou het grootste deel van de participatiebanen aanleveren, namelijk 80 van de 160. Hudson heeft er 2 kunnen realiseren. 6 Bron: De Brug, Sociale activering binnen de Work First methode Sociale dienst, Mei 2005.

TNO rapport 2007.391 12085 12 1.2 Behoefte aan tussenevaluatie De Brug is gestart in januari 2006. Een jaar later constateerde de Sociale Dienst Drechtsteden dat het trajectaanbod nog niet geheel is uitontwikkeld. Hoewel de prestaties van de re-integratiebedrijven verschillen, was de dienst daarover zeker niet ontevreden. De contractbeheerders waren 'tevreden én bezorgd'. De Sociale Dienst was van mening dat het aanbod van maatschappelijk nuttige activiteiten en banen (nog) beter kan worden toegesneden op de doelgroep, zodat meer personen uit hun sociaal isolement worden gehaald en betrokken raken bij de samenleving. Echt zicht op het aanbod van re-integratiebedrijven is er niet. Vandaar de wens van de Dienst om beter inzicht te krijgen in de bereikte doelstellingen bij het uitvoeren van De Brug. Op basis van een (tussen)evaluatie kan de Dienst bepalen in hoeverre de gekozen werkwijze van De Brug moet worden aangepast. Aanleiding daarvoor is dat de Dienst eind 2007 moet beslissen of zij de uitbesteding aan de re-integratiebedrijven nog drie jaar voortzet. Daarbij zijn er nieuwe wettelijke regels rond participatieplaatsen en arbeidsgeschiktheid op komst en is het politieke belang van deelname aan maatschappelijke productie en activiteiten door alle bevolkingsgroepen toegenomen 7. Het doel van de evaluatie is daarom drieledig: Vaststellen van de rol en meerwaarde van de re-integratiebedrijven in de keten naar werk; Vaststellen of de re-integratiebedrijven hun product leveren conform bestek en contractuele afspraken; Te leren van (het verloop van) de werkwijze bij uitvoering van De Brug-trajecten en vaststellen wat is te verbeteren. Vanwege successen in het verleden heeft de Sociale Dienst Drechtsteden nu een overschot aan klanten in de onderkant van het WWB-uitkeringenbestand. Het betreft hier mensen met een meervoudige problematiek. Problemen die zich vaak in combinatie met elkaar voordoen zijn onder meer: schulden, slechte gezondheid, verslaving, hogere leeftijd, geen beheersing van de Nederlandse taal, alleenstaande ouder, geen startkwalificatie, slechte woonsituatie, in achterstandswijk etc. Juist voor mensen met meervoudige problematiek is het instrument De Brug ingericht. Ondanks het overschot aan klanten in de onderkant van het bestand valt in de praktijk de instroom tegen, met name in de Praktijkstages en Participatiebanen en is de uitval hoog. Voor de Dienst is dan ook de vraag of De Brug wel het juiste instrument is voor deze doelgroep. 7 Het Kabinet schrijft hierover Verhogen van participatie en betrokkenheid van burgers bij de samenleving is de belangrijkste uitdaging van kabinet en samenleving. Uitgangspunt is burgers maximaal te stimuleren naar vermogen deel te nemen aan het maatschappelijk proces, waar mogelijk via het arbeidsproces, maar ook via maatschappelijke participatie, vrijwilligerswerk of mantelzorg. Uit: Brief van minister Donner en staatssecretaris Aboutaleb van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer over verhoging van de arbeidsparticipatie. Datum: 12-04-2007.

TNO rapport 2007.391 12085 13 1.3 Evaluatievraag De kernvraag van de evaluatie van de uitvoering van De Brug is herleid tot: Is het aanbod van trajectonderdelen van De Brug voldoende voor het doorbreken van het sociaal isolement van werkzoekenden zonder uitstroomperspectief en hoe kunnen de re-sultaten worden geïnterpreteerd en mogelijk verbeterd? De zeven afgeleide onderzoeksvragen die in deze rapportage worden beantwoord zijn in het kort 8 : 1. Wat zijn de resultaten van de re-integratiebedrijven in termen van doelmatigheid en doeltreffendheid? 2. Zijn er verschillen in de resultaten en zijn die te herleiden naar verschillen in aanpak? 3. Leveren de re-integratiebedrijven de trajectonderdelen van De Brug conform bestek en contractuele afspraken in termen van de kwaliteit die de gemeente voor ogen staat? 4. Waar liggen in het proces de belemmeringen en knelpunten? 5. Is De Brug wel het goede instrument voor deze doelgroep? 6. Wat zijn succes- en faalfactoren voor een goed instrument voor deze doelgroep? 7. Wat valt te leren van de werkwijze en prestaties van re-integratiebedrijven voor de verdere continuering van De Brug binnen de 'Kortste weg naar werk', mede in verband met in- en externe veranderingen? 1.4 Evaluatiethema's en aanpak De gemeente Dordrecht heeft haar uitgangspunten beschreven in onder meer visiedocumenten. De sociale dienst beschreef eisen en wensen ten aanzien van De Brug in onder meer het bestek dat is gebruikt voor de aanbesteding en in de contracten met de opdrachtnemers. Deze documenten zijn de uitgangspunten voor onze evaluatie, waaraan wij de criteria voor de effectiviteit van De Brug ontlenen 9. Er zijn slechts enkele eisen gesteld aan de re-integratiebedrijven waaraan hun prestaties getoetst kunnen worden. Enkele belangrijke die we in de volgende hoofdstukken bespreken zijn de volgende: De opdrachtgever verwacht een zo laag mogelijke uitval; De leerdoelen van de werkzoekenden worden schriftelijk vastgelegd en jaarlijks door de klantmanager getoetst op voortgang; Het product praktijkstage wordt afgesloten met een beschrijving van de competenties van de werkzoekende, wat de basis vormt voor de advisering van een vervolgtraject. 8 Zie Onderzoeksaanvraag Sociale Dienst Drechtsteden. 9 De evaluatiecriteria zijn ontleend aan: Beleidsregels en aanbesteding Verordening Werk en Bijstand 2004, Afdeling Werk, Bureau ABC (oktober/november 2004. De Brug, Sociale activering binnen de Work First methode, Sociale dienst, Mei 2005. Bestek voor aanbesteding van De Brug (oktober/november 2005). Offertes van de bedrijven en contracten tussen de gemeente Dordrecht en opdrachtnemers. Work First monitor en verslagen kwartaalgesprekken laatste kwartaal 2006 en concepten 1ste kwartaal 2007. Beoordelingsformulieren klantmanagers.

TNO rapport 2007.391 12085 14 De visie, eisen en normen van de gemeente en de contractafspraken heeft TNO opgenomen in een auditlijst met evaluatiecriteria, onderverdeeld in de volgende thema s. 1. Kwaliteit van personeel en organisatie (o.a. kennis, deskundigheid, kwaliteitsborging); 2. Kwaliteit van de te verlenen dienst (begeleiding, aanbod stages, banen en advies); 3. Kwaliteit van de uitvoering (o.a. instroom, doorstroom, resultaat); 4. Samenwerking met de Sociale Dienst Drechtsteden en andere re-integratiebedrijven. Het evaluatieonderzoek is gebaseerd op schriftelijke bronnen, bestandsonderzoek en dossieronderzoek. Daarbij zijn een vijftiental interviews gehouden met medewerkers van re-integratiebedrijven, met een bureauhoofd van de Dienst, met contractmanagers en met beleidsmedewerkers, klantmanagers en de verantwoordelijke wethouder. Ook de Cliëntenraad van de Sociale Dienst Drechtsteden is naar haar mening gevraagd 10. Om complexe uitvoeringspraktijken goed te evalueren is een systematische aanpak nodig. Daartoe hanteert TNO een evaluatiemodel dat (met de daarbij behorende vragen) is ontleend aan ons model voor de evaluatie en prestatieverbetering van ketens waarin private en publieke partijen samenwerken 11. Volgens dit model analyseren we allereerst de beleidsdoelstellingen en resultaatafspraken. De uitkomsten zijn gebruikt bij het vaststellen van bovengenoemde auditlijst. 1.5 Leeswijzer De evaluatieonderdelen worden achtereenvolgens in de volgende hoofdstukken besproken: a. Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking (hoofdstuk 2). b. De in-, door- en uitstroomcijfers van de bedrijven (hoofdstuk 3). c. Aanbevelingen voor optimalisatie (hoofdstuk 4). De TNO eindoordelen staan in de managementsamenvatting. In de bijlagen staan de gegevens met betrekking tot het enquête- en literatuuronderzoek. 10 De Bronnen zijn vermeld in de bijlage 11 Zie voor een beschrijving van het onderzoeksmodel De Vos en Fermin, 2006a.

TNO rapport 2007.391 12085 15 2 Kwaliteit van de uitvoering en samenwerking 2.1 De procesevaluatie Procesevaluatie genereert kwalitatieve uitkomsten of wel geeft informatie over de output van de re-integratiebedrijven en de gehele keten. Hier bespreken wij de hoofdlijnen van de uitvoering van de Brug 12. Per trajectsoort beschrijven we de aanmelding voor een traject, de intake door de re-integratiebedrijven, de begeleiding, het werkaanbod en de adviezen. De beschrijvingen vindt u in de volgende paragrafen: Vrijwilligerswerk voert de klant uit in functies die niet betaald worden. Voor de doelgroep worden er speciale plekken gezocht. Het vrijwilligerswerk duurt maximaal 3 jaar. Het werk wordt ten hoogste 20 uren per week uitgevoerd, onder intensieve begeleiding van de uitvoeringsorganisatie. Vrijwilligerstrajecten worden door vijf reintegratiebedrijven uitgevoerd: Sagenn, DWO/PAD, Alexander Calder, Steunpunt Arbeid (SPA) en Buurt Service Team (BST) (zie verder paragraaf 2.3). De Participatiebaan is een maatschappelijk nuttige, gesubsidieerde baan op een laag niveau. De duur van de participatiebaan is drie jaar. De gesubsidieerde banen houden maatschappelijk nuttige functies in stand met werkzoekenden die door persoonskenmerken niet geschikt zijn voor andere instrumenten. Bij een participatiebaan treedt de klant voor tenminste 32 uur in dienst bij het re-integratiebedrijf en hoeft niet langer een beroep te doen op een bijstandsuitkering. Deze bedrijven waren De Hoop, BST en Hudson. Hudson heeft medio 2006 de werkzaamheden gestaakt, want kon niet aan zijn verplichtingen voldoen, het aannemen van 80 klanten (Zie verder paragraaf 2.4). De Praktijkstage wordt ten hoogste zes maanden ingezet als de werkzoekende extra training nodig heeft (zoals dagritme, omgaan met leidinggevenden etc.) om een participatiebaan of vrijwilligerswerk aan te kunnen. De begeleidingsnoodzaak moet dus groter zijn dan waar de participatiebaan of het vrijwilligerswerk in voorziet. De Praktijkstage omvat maximaal zes dagdelen per week. Dit instrument wordt door vier re-integratiebedrijven uitgevoerd; Fourstar, Sagenn, SPA en De Plint (Zie verder paragraaf 2.5). Re-integratie is het resultaat van een ketenproces. De samenwerking met de ketenpartners en de knelpunten daarbij beschrijven we in paragraaf 2.6. We sluiten af met enkele conclusies in paragraaf 2.7. 2.2 Uitvoering van de Brug, procesgang (output) De Brug is het instrument voor werkzoekenden waarvan de werkloosheid vaak niet het enige probleem is. Naast of in relatie tot de werkloosheid zijn er vaak schulden en beperkingen van sociale- of medische aard. Voor deze werkzoekenden is maatschappelijk nuttige deelname waarschijnlijk het hoogst haalbare. 12 De gesprekken met betrokkenen en monitorverslagen vormen de kwalitatieve input voor de antwoorden op de evaluatievragen (zie bijlage 1).

TNO rapport 2007.391 12085 16 Doelstellingen Het doel is het doorbreken van sociaal isolement door deelname aan maatschappelijk nuttige activiteiten. De Brug is het aanbod in de Drechtsteden aan werkzoekenden met een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. De omvang van deze doelgroep werd door de dienst geschat op in totaal 650 op jaarbasis. 175 nieuwe werkzoekenden per jaar, eenmalig 500 uit het zittende bestand en structureel 100 per jaar uit zittend bestand door uitval uit andere instrumenten. Sociale activering in optima forma Sociale activering wordt ingezet voor mensen die, door medische en/of sociale beperkingen, het contact met de maatschappij zijn kwijtgeraakt. Van de mensen die worden begeleid, wordt verwacht dat zij mogelijk op lange termijn weer aan het reguliere arbeidsproces kunnen deelnemen. Door gerichte activiteiten aan te bieden en de deelnemer hierbij te begeleiden, kan de sociale isolatie doorbroken worden. Het re-integratiebedrijf begeleidt de deelnemer tijdens dit traject. Door ook te werken aan eventuele beperkingen kan het uiteindelijke doel bereikt worden de cliënt volwaardig deel te laten zijn van de samenleving. De trajectbegeleider neemt daarbij de leiding en zorgt ervoor dat de afzonderlijke stappen op elkaar aansluiten, om zo de continuïteit te waarborgen. Bovendien schept het re-integratiebedrijf de voorwaarden en omstandigheden waaronder de capaciteiten van de deelnemer het meest tot hun recht komen. Instrumenten daarvoor zijn bijvoorbeeld: buurthuiswerk, welzijnsactiviteiten, permanent gesubsidieerde banen. Voor het verminderen van belemmeringen zijn bijvoorbeeld computercursussen of sociale vaardigheidscursussen geschikt. Het aanbod bestaat uit sociale activering die vanuit de Work First gedachte zo sterk mogelijk is gerelateerd aan werk. De opvatting daarvan is de combinatie vrijwilligersof gesubsidieerd werk met intensieve begeleiding. Dit wordt voorafgegaan door een half jaar praktijkstage als een training nodig is om aan de eisen van die werkcomponenten te voldoen. In de praktijk wordt het overgrote aantal klanten uit de doelgroep direct door de klantmanagers doorverwezen naar vrijwilligerswerk. Daar waren in ruim een jaar tijd ongeveer 430 aanmeldingen. Naar participatiebanen is 92 keer verwezen en naar de Intensieve praktijkstage 105 keer. Het totaal aantal plaatsingen in een traject is gemiddeld zo n 25% minder (zie verder hoofdstuk 3 voor aantal verwijzingen en plaatsingen). Jaarlijks wordt opnieuw bekeken of De Brug nog steeds het meest geschikte instrument is voor de individuele werkzoekende. Deze evaluaties worden uitgevoerd door klantmanagers van de Sociale Dienst op basis van informatie van de reintegratiebedrijven. Klantmanagers bepalen tevens in welk onderdeel binnen de Brug de werkzoekende wordt geplaatst. 2.3 Vrijwilligerswerk 13 Traditioneel wordt vrijwilligerswerk uitgevoerd op ideologische basis in functies die niet betaald worden. Bijvoorbeeld werk in de Wereldwinkel. Daar is echter wel een behoorlijke zelfstandigheid en soms niveau voor nodig. Voor onze doelgroep worden er daarom speciale plekken gezocht of ontwikkeld. Dit varieert sterk en we kunnen slechts enkele voorbeelden noemen, zoals: bezoeken en praten met bejaarden, buurthuis onderhouden, in de keuken van De Grote Rivieren, verkoop of onderhoud in de 13 Het vrijwilligerswerk wordt door vijf re-integratiebedrijven uitgevoerd: met Sagenn, SPA en BST hebben we in het kader van deze evaluatie gesprekken gevoerd. Met DWO/PAD en Alexander Calder spraken we in eerdere evaluatieonderzoeken.

TNO rapport 2007.391 12085 17 Kringloopwinkel, dieren verzorging op de kinderboerderij, koffie rondbrengen in bejaardenhuis, verbouwing van panden en natuurwachter. Er vindt jaarlijks een toetsing plaats om te beoordelen of bij de werkzoekende wellicht perspectief is ontstaan op een instrument met meer uitstroomkansen of dat het vrijwilligerswerk verlengd moet worden en de leerdoelen bijgesteld moeten worden. Het is de bedoeling dat de klant 20 uren per week werkt, onder intensieve begeleiding van de uitvoeringsorganisatie. Van de uitvoerder wordt verwacht dat ziekte-, en ongeoorloofd verzuim wordt bijgehouden en gemeld aan de Sociale Dienst. Ziekte moet worden begeleid door een erkende Arbo-dienst. Vrijwilligerswerk suggereert vrijblijvendheid, wat echter niet strookt met de Work First gedachte. Vrijwilligerswerk in het kader van De Brug is één van de mogelijkheden om de kortste weg naar werk te volgen. De werkzoekende gaat daarom met de Sociale Dienst Drechtsteden en de uitvoerder verplichtingen aan die nagekomen moeten worden. Vrijwilligerswerk blijft dus vrijwillig maar niet vrijblijvend. Evenals bij de andere Work First instrumenten het geval is, valt dit traject onder het afstemmingsbeleid. Dit betekent dat ongeoorloofde afwezigheid consequenties heeft voor de hoogte van de uitkering. Afspraken over aanwezigheid worden vastgelegd in een vrijwilligersovereenkomst. 2.3.1 Aanmeldingen Zoals gezegd wordt het merendeel van De Brug klanten aangemeld voor een vrijwilligerstraject. Vooral SPA en Sagenn krijgen veel klanten aangemeld en BST de minste (zie hoofdstuk 3). In de meeste gevallen wordt de klant direct door de klantmanager doorverwezen. Een minderheid volgt eerst een intensieve praktijkstage. De bedrijven moeten in staat zijn het vooraf vastgestelde klantenaanbod te verwerken en voldoende diversiteit aan werk hebben om klanten op basis van de individuele mogelijkheden te plaatsen. De bedrijven geven zelf aan dat ze alle klanten accepteren en voor iedereen plaats hebben of deze te creëren. Opvallend is dat BST onderbenut is. Dat heeft er mee te maken dat de klantmanagers het werkaanbod van BST minder geschikt vinden voor hun klanten. Het zou vaak te zwaar werk zijn. Vanwege het grote aantal mannelijke klanten van Antilliaanse herkomst vinden klantmanagers BST een minder geschikte plek voor vrouwen. Vrouwen vormen het leeuwendeel van de huidige deelnemers aan De Brug. Het is aannemelijk dat in het bestand van de Dienst nog voldoende niet geactiveerde mannelijke klanten zijn die naar BST kunnen worden doorverwezen, zodat ook daar de capaciteit volledig wordt benut. Voor de vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven is het niet helder hoe de klantmanager tot een keuze komt voor vrijwilligerswerk in plaats van bijvoorbeeld praktijkstage. Zij vragen zich af welke criteria worden nu gehanteerd om tot een goede keuze te komen? 2.3.2 Intake Als de klant niet voortijdig uitvalt dan volgt na de aanmelding de intake bij het reintegratiebedrijf. Deze kan tijdens de intake voor grote verrassingen staan. Dan komen zaken bij de klant naar voren die belemmerend kunnen zijn om iemand goed te plaatsen in vrijwilligerwerk. In dat geval moet een klant bijvoorbeeld eerst terug naar een zorgomgeving, bijvoorbeeld via de AWBZ, of heeft een taalcursus nodig. In deze situaties komt bij het re-integratiebedrijf de vraag naar boven; was hier een praktijkstage toch niet effectiever geweest?

TNO rapport 2007.391 12085 18 2.3.3 Uitval Een re-integratiebedrijf dat nauw samenwerkt met zorginstellingen, zoals De Plint, SPA en Salza, heeft minder uitval tijdens of onmiddellijk na de intake, omdat zij meer combinatietrajecten aanbieden of te wel combi-interventies. Combi-interventies richten zich behalve op werkvaardigheden ook op zorgvaardigheden van de klant en/of op wonen, huishouden en gezin. Het is niet duidelijk of de aanvullende zorgactiviteiten op basis van de contractuele eisen ook geleverd moeten worden door de andere bedrijven. De Brugklanten hebben immers geen ontheffing vanwege psychosociale problematiek, zodat de intensieve begeleiding zich kan beperken tot het aanleren van werkvaardigheden. De zorg kan ook buiten het re-integratiecontract om elders worden ingekocht. Dat garandeert echter niet dat deze op elkaar is afgestemd en er dus sprake is van combiinterventies. 2.3.4 Begeleiding De begeleiding van De Brugklanten vraagt veel tijd en energie van de consulent. Zonder intensieve begeleiding zou er meer uitval zijn. Zoals gezegd zou het voor een aantal klanten goed zijn om meer begeleiding te ontvangen gericht op de thuissituatie, bijvoorbeeld in de vorm van een Homecoach. Intensieve begeleiding wordt nu aangeboden binnen de mogelijkheden van het trajectbudget. Dit budget is volgens de re-integratiebedrijven al niet voldoende voor begeleiding bij het opdoen van werkvaardigheden, laat staan voor andere interventies voor het verbeteren van arbeidsmarktkansen van alle Brugklanten. De sociale dienst is wel bereid hier over te spreken. 2.3.5 Administratieve last De re-integratiebedrijven volgen de voortgang van alle klanten en rapporteren schriftelijk aan de Dienst. Voor dit laatste worden de rapportageformats van de gemeente gebruikt. De bedrijven zenden de rapportages digitaal aan de Dienst toe. De inhoud en de rapportagemomenten ervaren de re-integratiebedrijven als instrumenteel technisch. Zij zijn van mening dat dit het doel voorbij schiet. Consulenten zouden vooral willen rapporteren zodra voortgang in het traject wordt belemmerd. Nu rapporteren zij vaak plichtsgetrouw aan de klantmanagers. De klantmanagers zelf hebben vaak de indruk dat de consulenten tekst knippen en plakken uit eerdere rapportages over deze of andere klanten. Als er werkelijk wat mis is, dan horen zij het te laat, zo formuleren klantmanagers. De evaluatie aan het eind van het jaar wordt door medewerkers van reintegratiebureaus wel als waardevol ervaren. Dit ondersteunt het ontwikkelingsaspect van het vrijwilligerswerk en confronteert alle betrokkenen met de eindigheid van deze trajecten. 2.3.6 Door- en uitstroom De eindigheid van trajecten na drie jaar baart de consulenten en de klantmanagers nu al zorgen. Consulenten schatten in dat 15% van de klanten die op vrijwilligerspekken zit uiteindelijk doorstroomt naar regulier werk! Zij vragen zich met klantmanagers af wat er met de overige 85% van het bestand gaat gebeuren wanneer de periode van drie jaar voorbij is. Vreemd genoeg noemen de bedrijven niet de mogelijkheid van doorstroom naar een participatiebaan. Dit is volgens de Dienst wel de bedoeling van De Brug. 2.3.7 Advies Na afloop van het traject dient het re-integratiebedijf een advies uit te brengen over een vervolgtraject. Over de kwaliteit daarvan valt vanwege de bedoelde looptijd van drie jaar vrijwilligerswerk nu nog weinig te zeggen. De meningen van klantmanagers over

TNO rapport 2007.391 12085 19 de tot dusver gegeven adviezen verschillen sterk, maar gemiddeld scoren deze voldoende. Gezien het toch grote aantal onvoldoendes die alle bedrijven voor hun adviezen krijgen, klachten over het achterwege blijven van adviezen en het feit dat sommige bedrijven adviezen nauwelijks onderbouwen verdient dit zeker nadere aandacht van de Dienst. Opvallend is verder dat geen van de klanten die uitstroomden een advies kregen voor een participatiebaan. In dit verband verbaast het de beleidsmedewerkers van de Dienst dat de opdrachtnemers van het vrijwilligerswerktraject aangeven ook graag zelf participatiebanen te willen uitvoeren. De Dienst vraagt zich af waarom deze dan hun cliënten tot dusver niet doorverwezen naar de bestaande participatiebanen. Een mogelijke verklaring is dat met name de commerciële bedrijven niet samenwerken met andere re-integratiebedrijven (zie paragraaf 2.6). Een andere is dat klantmanagers het werkaanbod van BST, niet geschikt achten voor de overwegend vrouwelijke klanten van het vrijwilligerswerk. 2.3.8 Maatschappelijke participatie Vrijwilligerswerk kent diverse successen, zo blijkt uit de gesprekken en de dossiers. Successen in eerste instantie omdat het mensen uit hun sociaal isolement haalt en bij sommigen duidelijk hun mogelijkheden vergroot op de reguliere arbeidsmarkt. Niet altijd is duidelijk in welke mate dit het gevolg is van de intensieve begeleiding door het re-integratiebedrijf. De klantmanager is vaak in het ongewisse over wat het bedrijf doet om de doelstellingen te realiseren die bij aanvang van het traject met de klant en klantmanagers zijn afgesproken. De doelstellingen zijn wel in de vorm van leerdoelen vastgelegd, waarover volgens de formats wordt gerapporteerd. Uit de rapportages van de bedrijven is soms wel, maar lang niet altijd duidelijk wat nu de vorderingen van de klant zijn. Is bijvoorbeeld de vermelding dat de klant meer zelfvertrouwen heeft gekregen een indicatie dat de klant vooruit gaat en het bedrijf het goed deed? Ook kan de klantmanager moeilijk waarnemen of de klant het bedoelde maximum van 20 uur per week vrijwilligerswerk uitvoert en als dat minder is, wat daarvan de reden is. Hij/zij moet erop vertrouwen dat het re-integratiebedrijf dit controleert en de reden rapporteert waarom dit minder is. Als dit inderdaad wordt gemeld is er geen resultaatverplichting voor het bedrijf om de klant meer uren te laten werken. Succesverhaal Een vereenzaamde man (170 kilo) heeft een bijstandsuitkering en veroorzaakt wekelijks grote overlast in de buurt wanneer hij zijn schuldeisers de straat uitvloekt. Voor 3000 euro zet het re-integratiebureau in het eerste jaar: een diëtiste en bewegingsconsulent in die het gewicht terugbrengt naar 120 kilo; saneert met behulp van gemeente en schuldhulpverlening de schuld. Het bureau noemt dit alles een succes, omdat er een stap op weg naar werk is gezet. In het tweede jaar wil het bureau de man een vrachtwagendiploma laten halen. Uit onze dossierstudie komt bijvoorbeeld naar voren dat een klant na een jaar nog steeds maar één middag in de week vrijwilligerswerk doet. Het is dan lastig voor de klantmanager om vast te stellen of hierbij sprake is van een succes. Nog lastiger is het voor de klantmanager om bij uitval van de klant vast te stellen of het re-integratiebedrijf hier debet aan is geweest. Nu hoeft dat ook niet want contractueel bestaat er geen aan het bedrijf verwijtbare uitval.

TNO rapport 2007.391 12085 20 2.3.9 Mening van de Cliëntenraad De Cliëntenraad van de Sociale Dienst Drechtsteden overlegt periodiek met de Dienst. Daarbij ontvangen zij klachten van klanten. Wat betreft De Brug gaan die het meest over het aanbod van vrijwilligerswerk door re-integratiebedrijven. Hieronder noemen we enkele aandachtpunten die de raad op basis van klachten signaleert: Betere uitleg Klanten die in het bestand van de gemeente zitten en al vrijwilligerswerk doen (geen Brug traject maar 'gewoon' vrijwilligerswerk) worden door consulenten van de Brugbedrijven benaderd om van dat vrijwilligerswerk een Brugtraject te maken. Dat is volgens de Cliëntenraad (CR) niet juist. Het betekent dat aan de instelling, waar de klant (soms al jaren) vrijwilligerswerk uitvoert, gevraagd wordt formulieren in te vullen, leerdoelen te controleren en deze te bespreken met consulenten. Dit wordt door klanten en vrijwilligersorganisaties dan als heel vreemd ervaren. Klanten worden nu lastig gevallen en snappen niet waar dit goed voor is. Dat vraagt om een betere uitleg naar de klant. Afstemming In tegenstellingen tot dossiersgegevens constateert de Cliëntenraad dat het aantal van 20 uren vrijwilligerswerk erg strak wordt gehanteerd. Dit zou volgens de raad negatieve gevolgen hebben voor mensen met zorgtaken, bijvoorbeeld voor kinderen of bij mantelzorg. Conflict met mantelzorg Een mevrouw zorgt al jaren voor haar moeder. Hiermee is ze een behoorlijk aantal uren per week bezig. Ze is in een vrijwilligerstraject geplaats waar ze 20 uur moet gaan werken. Ze geeft aan dat ze in eerste instantie 15 uur wil werken zodat ze één en ander aan zorg voor haar moeder kan regelen. Dit kan niet. Dit levert veel spanningen op voor mevrouw en komt niet ten goede van haar traject. Onderwijs Volgens het bestek wordt binnen De Brug aan de doelgroep geen scholing aangeboden. De Cliëntenraad blijft er bij de gemeente op hameren dat zij klanten naast een trajectaanbod meer bagage meegeven in de vorm van onderwijs. Als dat niet gebeurt dan zijn degenen die aan het werk komen als eerste de dupe wanneer de arbeidsmarkt weer verzadigd is. Ook sommige consulenten van de re-integratiebedrijven zeggen graag vaker scholing te willen aanbieden. Volgens de Sociale Dienst is het weldegelijk mogelijk om voor deze doelgroep een scholingsvoorziening buiten De Brug om aan te vragen. Een aanvraag ook daadwerkelijk toekennen kan makkelijker gemaakt worden aldus beleidsmedewerkers. Experiment De CR zet verder vraagtekens bij de kwaliteiten van sommige re-integratiebedrijven. De bedrijven zouden niet in staat zijn de Brugklanten te begeleiden omdat zij daartoe de specifieke vaardigheden niet hebben. Door de CR wordt met name Sagenn een aantal keren genoemd als een bedrijf wat hier niet op aansluit. Het beeld wat nu bestaat bij de CR is dat klanten standaard een soort sollicitatietraining krijgen en vervolgens zelf vacatures voor vrijwilligerswerk moeten uitzoeken. Hier zou de CR veel klachten over hebben gekregen van klanten (overigens niet alleen met betrekking tot De Brug). Volgens onze waarnemingen geldt dit alleen voor de bedrijven met een meer groepsgerichte benadering (zie ook paragraaf 2.5.3 Begeleiding).