BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN

K.U.LEUVEN Universiteitsplein 1 B-2610 Wilrijk Prof.dr Ria Janvier Tel: 0032 3 820 28 72 Fax: 0032 3 820 28 82 E-mail: ria.janvier@ua.ac.be Website: www.ua.ac.be/psw E. Van Evenstraat 2A B-3000 Leuven Prof.dr Annie Hondeghem Algemeen coördinator: Prof.dr Geert Bouckaert Tel: 0032 16 32 32 70 Fax: 0032 16 32 32 67 E-mail: io@soc.kuleuven.ac.be Website: www.instituutvoordeoverheid.be Voskenslaan 270 B-9000 Gent Prof. dr Filip De Rynck Tel: 0032 9 242 42 07 Fax: 0032 9 243 87 96 E-mail: filip.derynck@hogent.be Website : habe.hogent.be Sint-Pietersnieuwstraat 25 B-9000 Gent Prof. dr Hans Waege Tel: 0032 9 264 31 11 Fax: 0032 9 264 69 85 E-mail: hans.waege@rug.ac.be Website: www.psw.rug.ac.be/popmeth Algemeen secretariaat Steunpunt beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. Van Evenstraat 2 C - B-3000 Leuven - BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 E-mail: sbov@soc.kuleuven.ac.be www.steunpuntbov.be D/2004/10106/022 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke organisatie Vlaanderen Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever.

Spoor Financieel Management INTERNATIONALE TRENDS IN DE MODERNISERING VAN DE OVERHEIDSBOEKHOUDING Bram Scheers Prof. dr Geert Bouckaert Rapport D/2004/10106/022 2003 Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE TEL: 0032 16 32 36 10 FAX: 0032 16 32 36 11 E-mail: sbov@soc.kuleuven.ac.be www.steunpuntbov.be

Internationale trends in de modernisering van de overheidsboekhouding ABSTRACT In heel wat OESO-landen is er een evolutie merkbaar met betrekking tot de boekhouding. Het kas- en verplichtingenstelsel voldoet niet meer aan de hedendaagse realiteit waarin resultaatgericht management een grote rol speelt. Er is dan ook een evolutie merkbaar naar boekhoudsystemen die niet enkel de kasstromen en de verplichtingen registreren, maar ook de opbrengsten en de kosten. De doelstelling van dit rapport is een stand van zaken te geven van de hervormingen inzake het overheidsboekhouden in een selectie van OESO-landen (Australië, Canada, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden). Hierbij wordt zowel gefocust op de boekhoudhervormingen zelf (boekhoudfuncties, -procedures en formattering) als op de implementatiestrategie die werd of wordt gevolgd bij het invoeren ervan. Uit deze gedetailleerde landeninformatie worden dan algemene trends opgemaakt om aldus Vlaanderen te kunnen positioneren in de internationale context. De bepalingen in verband met de boekhouding in het voorontwerp van comptabiliteitsdecreet sluiten nauw aan bij deze die we internationaal waarnemen. Er kunnen dan ook lessen worden getrokken uit de buitenlandse cases om de implementatie ervan zo efficiënt en effectief mogelijk te laten verlopen. Bram Scheers I

Internationale trends in de modernisering van de overheidsboekhouding INHOUDSTAFEL HOOFDSTUK 1 INLEIDING 1 1.1. ONDERZOEKSVRAGEN 1 1.2. METHODOLOGIE 2 1.3. ANALYTISCH RAAMWERK 2 1.4. STRUCTUUR VAN HET RAPPORT 4 BRONNEN EN VERWIJZINGEN 4 HOOFDSTUK 2 AUSTRALIA 7 2.1. DESCRIPTION OF THE ACCOUNTING REFORMS 7 2.1.1. Accounting functions 7 2.1.1.1. Historical overview of the reforms 7 2.1.1.2. Actors involved in the reforms 8 2.1.1.3. Pretext of the reforms 9 2.1.1.4. Objectives of the reforms 9 2.1.1.5. Conclusion: functions of the reforms 9 2.1.2. Accounting procedures 10 2.1.2.1. Accounting legislation and standards 10 2.1.2.2. Valuation rules 11 2.1.2.3. Most important actors 11 2.1.2.4. Required reports 11 2.1.3. Accounting format 12 2.1.3.1. Cash or accrual accounting? 12 2.1.3.2. Format of the annual report 12 2.1.3.3. Format of the financial statements 13 2.1.3.4. Time horizon 14 2.1.3.5. Consolidation 14 2.2. IMPLEMENTATION STRATEGY OF THE REFORMS 15 2.2.1. General 15 2.2.2. Critical success and failure factors 15 REFERENCE LIST 16 APPPENDIX: EXTRACTS FROM ILLUSTRATIVE FINANCIAL STATEMENTS 17 HOOFDSTUK 3 CANADA 25 3.1. DESCRIPTION OF THE ACCOUNTING REFORMS 25 3.1.1. Accounting functions 25 3.1.1.1. Historical overview of the reforms 25 3.1.1.2. Actors involved in the reforms 26 3.1.1.3. Pretext of the reforms 27 3.1.1.4. Objectives of the reforms 27 3.1.1.5. Conclusion: functions of the reforms 27 3.1.2. Accounting procedures 28 3.1.2.1. Accounting legislation and standards 28 3.1.2.2. Valuation rules 28 Bram Scheers III

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen 3.1.2.3. Most important actors 29 3.1.2.4. Required reports 29 3.1.3. Accounting format 29 3.1.3.1. Cash or accrual accounting? 29 3.1.3.2. Format of the annual report 29 3.1.3.3. Format of the financial statements 30 3.1.3.4. Time horizon 31 3.1.3.5. Consolidation 31 3.2. IMPLEMENTATION STRATEGY OF THE REFORMS 32 REFERENCE LIST 33 APPENDIX: TEMPLATES OF THE MANDATORY FINANCIAL TABLES 34 HOOFDSTUK 4 THE NETHERLANDS 39 4.1. DESCRIPTION OF THE ACCOUNTING REFORMS 39 4.1.1. Accounting functions 39 4.1.1.1. Historical overview of the reforms 39 4.1.1.2. Actors involved in the reforms 40 4.1.1.3. Pretext of the reforms 41 4.1.1.4. Objectives of the reforms 42 4.1.1.5. Conclusion: functions of the reforms 42 4.1.2. Accounting procedures 42 4.1.2.1. Accounting legislation and standards 42 4.1.2.2. Valuation rules 43 4.1.2.3. Most important actors 43 4.1.2.4. Required reports 43 4.1.3. Accounting format 44 4.1.3.1. Cash or accrual accounting? 44 4.1.3.2. Format of the annual report 44 4.1.3.3. Format of the financial statements 44 4.1.3.4. Time horizon 45 4.1.3.5. Consolidation 45 4.2. IMPLEMENTATION STRATEGY OF THE REFORMS 46 REFERENCE LIST 47 APPENDIX: EXTRACTS FROM THE FINANCIAL STATEMENTS 2002 OF THE MINISTRY OF ECONOMIC AFFAIRS 49 HOOFDSTUK 5 SWEDEN 51 5.1. DESCRIPTION OF THE ACCOUNTING REFORMS 51 5.1.1. Accounting functions 51 5.1.1.1. Historical overview of the reforms 51 5.1.1.2. Actors involved in the reforms 51 5.1.1.3. Pretext of the reforms 53 5.1.1.4. Objectives of the reforms 53 5.1.1.5. Conclusion: functions of the reforms 53 5.1.2. Accounting procedures 53 5.1.2.1. Accounting legislation and standards 53 5.1.2.2. Valuation rules 54 5.1.2.3. Most important actors 54 Spoor financieel management IV

Internationale trends in de modernisering van de overheidsboekhouding 5.1.2.4. Required reports 55 5.1.3. Accounting format 56 5.1.3.1. Cash or accrual accounting? 56 5.1.3.2. Format of the annual report 56 5.1.3.3. Format of the financial statements 56 5.1.3.4. Time horizon 57 5.1.3.5. Consolidation 57 5.2. IMPLEMENTATION STRATEGY OF THE REFORMS 57 REFERENCE LIST 58 APPENDIX: EXTRACTS FROM THE ESV 2002 FINANCIAL STATEMENTS 60 HOOFDSTUK 6 UNITED KINGDOM 63 6.1. DESCRIPTION OF THE ACCOUNTING REFORMS 63 6.1.1. Accounting functions 63 6.1.1.1. Historical overview of the reforms 63 6.1.1.2. Actors involved in the reforms 63 6.1.1.3. Pretext of the reforms 65 6.1.1.4. Objectives of the reforms 65 6.1.1.5. Conclusion: functions of the reforms 65 6.1.2. Accounting procedures 66 6.1.2.1. Accounting legislation and standards 66 6.1.2.2. Valuation rules 67 6.1.2.3. Most important actors 67 6.1.2.4. Required reports 68 6.1.3. Accounting format 68 6.1.3.1. Cash or accrual accounting? 69 6.1.3.2. Format of the annual report and accounts of departments 70 6.1.3.3. Format of the department financial statements 70 6.1.3.4. Time horizon 71 6.1.3.5. Consolidation 71 6.2. IMPLEMENTATION STRATEGY OF THE REFORMS 72 6.2.1. General 72 6.2.2. Critical success and failure factors 73 REFERENCE LIST 75 APPENDIX: EXTRACTS FROM THE FINANCIAL STATEMENTS OF THE DEPARTMENT OF CULTURE, MEDIA AND SPORT 76 HOOFDSTUK 7 UNITED STATES 79 7.1. DESCRIPTION OF THE ACCOUNTING REFORMS 79 7.1.1. Accounting Functions 79 7.1.1.1. Historical overview of the reforms 79 7.1.1.2. Actors involved in the reforms 80 7.1.1.3. Pretext of the reforms 82 7.1.1.4. Objectives of the reforms 82 7.1.1.5. Conclusion: functions of the reforms 83 7.1.2. Accounting procedures 83 7.1.2.1. Accounting legislation and standards 83 7.1.2.2. Valuation rules 84 Bram Scheers V

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen 7.1.2.3. Most important actors 84 7.1.2.4. Required reports 85 7.1.3. Accounting format 85 7.1.3.1. Cash or accrual accounting? 85 7.1.3.2. Format of the annual report 85 7.1.3.3. Format of the financial statements 86 7.1.3.4. Time horizon 87 7.1.3.5. Consolidation 87 7.2. IMPLEMENTATION STRATEGY OF THE REFORMS 88 REFERENCE LIST 89 APPENDIX: EXTRACTS FROM ILLUSTRATIVE FINANCIAL STATEMENTS 91 HOOFDSTUK 8 CONCLUSIE: SITUERING VLAANDEREN IN EEN INTERNATIONALE CONTEXT 97 8.1. BOEKHOUDFUNCTIES 97 8.1.1. Historiek van de hervormingen 98 8.1.2. Actoren 100 8.1.3. Aanleiding voor de boekhoudhervormingen 101 8.1.4. Doelstellingen van de boekhoudhervormingen 101 8.2. BOEKHOUDPROCEDURES 101 8.2.1. Regelgeving en boekhoudnormen 103 8.2.2. Waarderingsregels 104 8.2.3. Belangrijkste actoren in het boekhoudproces 104 8.2.4. Vereiste rapporten 105 8.3. FORMATTERING VAN DE BOEKHOUDING 106 8.3.1. Kas of accrual boekhouding? 107 8.3.2. Inhoud van het jaarrapport 108 8.3.3. Formattering van de financiële rekeningen 108 8.3.4. Tijdshorizon 109 8.3.5. Consolidatie 109 8.4. IMPLEMENTATIESTRATEGIE VAN DE HERVORMINGEN 110 8.5. VERBAND BOEKHOUDSYSTEMEN EN PRESTATIEMEETSYSTEMEN 112 8.5.1. Functies 112 8.5.2. Procedures 113 8.5.3. Formattering 115 Spoor financieel management VI

Hoofdstuk 1: Inleiding HOOFDSTUK 1 INLEIDING 1.1. ONDERZOEKSVRAGEN Dit rapport behandelt het tweede component van de financiële cyclus, namelijk de boekhouding. Na de beschrijving van de begrotingshervormingen in het eerste onderzoeksjaar, stonden de boekhoudhervormingen op de agenda van 2003. Ter verduidelijking van het onderzoeksopzet worden de verschillende dimensies van het beschrijvend luik van het onderzoek binnen het spoor financieel management hier nogmaals schematisch geïllustreerd (Scheers, Sterck, Van Reeth, and Bouckaert, 2002 pp.12): begroting planning 2002 F I P F I P 2003 I boekhouding F I P III monitoring F I P II 2004 audit F I P evaluatie F I P financiële cyclus beleids- en beheerscyclus Figuur 1.1 - De onderzoeksdimensies van het beschrijvend luik. De onderzoeksvraag die in dit rapport wordt behandeld betreft de interne consistentie van de boekhoudsystemen (nummer I in de figuur): - wat zijn de dominante boekhoudfuncties (symbool F)? - volgens welke procedures verloopt het boekhoudproces (symbool P)? - wat is de informatie-inhoud of formattering van de rapporteringsdocumenten (symbool I)? - in welke mate zijn de boekhoudfuncties (F), de boekhoudprocedures (P) en de formattering (I) van de rapporten op mekaar afgestemd? De focus van dit rapport is enkel gericht op de boekhouding. Facetten als interne controle, interne audit en externe controle komen volgend jaar aan bod. Deze facetten worden immers beschouwd als componenten van de controlecyclus of het auditproces. Het betreft dus het Bram Scheers 1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen boekhoudproces in enge zin. Het component monitoring (nummer II in de figuur) van de beleids- en beheerscyclus wordt behandeld in een verwant onderzoeksrapport (Sterck and Bouckaert, 2003). De samenhang tussen de boekhouding en monitoring (nummer III) komt onder andere oppervlakkig aan bod bij de bespreking van de variabele inhoud van het jaarrapport (zie verder). Daarin wordt kort geschetst hoe de niet-financiële en de financiële informatie al dan niet met elkaar zijn geïntegreerd. Bovendien wordt er ter afsluiting van dit rapport een overzicht gegeven van het verband, de gemeenschappelijke punten en de verschilpunten tussen de boekhoud- en prestatiemeetsystemen. Een bijkomende onderzoeksvraag die wordt bekeken, slaat op de strategie die wordt gevolgd bij de implementatie van de hervormingen. Hoe en door wie worden de hervormingen aangestuurd? Worden er organisatorische, budgettaire of wetgevingsaanpassingen gerealiseerd voor de invoering van het nieuwe systeem? Deze onderzoeksvragen kunnen het huidige veranderingsproces in de Vlaamse overheid ondersteunen. De toekomstige Vlaamse comptabiliteit is momenteel uitgetekend in het voorontwerp van comptabiliteitsdecreet. Er dienen echter nog heel wat concrete vragen te worden beantwoord: - welk financieel systeem is betrouwbaar en in staat de vereiste informatie te leveren? - hoe zullen het rekeningenstelsel en boekhoudplan er concreet uitzien? - volgens welk model zal de analytische boekhouding worden uitgebouwd? - welke analytische informatie dient ter beschikking te zijn? - hoe kan de mindsetting van de mensen die er mee werken worden veranderd? - hoe kan de implementatie zo efficiënt en effectief mogelijk gebeuren? Deze implementatievragen voor Vlaanderen kunnen worden verbonden met de onderzoeksvragen uit het internationaal vergelijkend onderzoek. Op die manier kunnen de bevindingen en resultaten van het onderzoek een set van mogelijke antwoorden op de vragen vormen, op basis waarvan aanbevelingen voor de implementatie van de hervormingen in Vlaanderen geformuleerd kunnen worden. 1.2. METHODOLOGIE Net zoals bij het onderzoek omtrent de begroting en planning betreft het onderzoek naar de boekhouding een internationale vergelijking van de hervormingen in een aantal pilootlanden van de OESO. De landen zijn Australië, Canada, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden. De bevindingen van deze beschrijvende fase van het onderzoek werden voornamelijk gebaseerd op de analyse van secundaire bronnen. Op basis daarvan worden een aantal landen geselecteerd voor dewelke in een volgende fase een verklarend onderzoek naar de oorzaken van de vastgestelde bevindingen zal worden opgestart. 1.3. ANALYTISCH RAAMWERK Net zoals bij de begroting worden de boekhoudhervormingen beschreven aan de hand van de parameters functies, procedures en formattering. De modernisering van financiële systemen beïnvloedt immers zowel de functies van de financiële systemen, hun informatie-inhoud en formattering van de documenten, als de procedures waarmee sturings- en verantwoordingsrelaties worden gedefinieerd (Van Reeth and Bouckaert, 1997). Spoor financieel management 2

Hoofdstuk 1: Inleiding We beschouwen het boekhoudsysteem als een multifunctioneel systeem met verschillende, soms conflicterende gebruikswijzen. De boekhouding kan onder andere financiële informatie genereren voor: - het opvolgen van de begroting, - het ondersteunen van het beheer, - het ondersteunen van het beleid, - het ondersteunen van het macro-economische beleid, - het informeren van de allocatiebeslissingen, - het afleggen van verantwoording. De doelstelling van het boekhouden in se is het genereren van financiële informatie voor de gebruikers, waartoe onder andere de instelling zelf, de toezichthoudende overheid, het Parlement, de burger en de supranationale overheid behoren (Bouckaert and Van Nuffel, 2000). De financiële rapportage moet dus aan uiteenlopende eisen voldoen en zal naargelang de invalshoek een verschillende functie vervullen. Teneinde aan deze verschillende eisen tegemoet te komen, dient de boekhouding verschillende informatie te kunnen genereren. Welke boekhoudfuncties zijn permanent en welke functies worden hieraan toegevoegd? Aan de hand van de beschrijving van de historiek van de boekhoudinitiatieven, de rol van de initiatiefnemers, de aanleiding en de doelstellingen van de hervormingen wordt onderscheiden welke de evolutie is van de boekhoudfuncties en welke functies dominant zijn. Bij de beschrijving van de boekhoudprocedures wordt nagegaan in welke mate de hervormingen leiden tot een aanpassing in de boekhoudsystemen en tot wijzigingen in de rolverdeling van de betrokken actoren. Hiertoe worden volgende variabelen onderzocht: - de regelgeving en boekhoudnormen, - de waarderingsregels, - de belangrijkste actoren in het boekhoudproces, - de vereiste rapporten. De variabele vereiste rapporten gaat na welke rapporten volgens de boekhoudprocedure moeten worden afgeleverd en op welk tijdstip. Er wordt echter niet ingegaan op de formattering van de rapporten. Dit komt aan bod bij de derde parameter: formattering van de boekhouding. Bij de internationale vergelijking van de boekhoudformatteringen worden de volgende variabelen gebruikt: - kas of accrual boekhouding, - inhoud van het jaarrapport, - formattering van de financiële rekeningen, - tijdshorizon, - consolidatie. De variabele kas of accrual boekhouding slaat op het feit dat kas en accrual twee uitersten van een reeks mogelijke aanrekeningsbasissen voor een boekhouding zijn (Blöndal, 2003 pp.44). Een kasboekhouding is een boekhouding die enkel de kasstromen die in het boekjaar plaats vinden gaat registreren. Een accrual of bedrijfseconomische boekhouding gaat, analoog met wat in de private sector gebruikelijk is, boeken op transactiebasis en niet op kasbasis. Kosten, opbrengsten, schulden en vorderingen worden geboekt volgens het accrual accounting principe. Dit geeft een zo getrouw mogelijke weerspiegeling van de prestaties van de organisatie. Het kas- en verplichtingenstelsel is een tussenvorm die naast de zuivere kasstromen ook de verplichtingen gaat opvolgen. Ondanks het feit dat het ook een procedure- Bram Scheers 3

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen element is, wordt deze variabele bij de parameter formattering opgenomen omdat deze keuze de opmaak van de rekeningen visueel grondig verandert. Aan de hand van de rekeningen kan onmiddellijk worden gezien of ze opgemaakt zijn op basis van een kasboekhouding of op basis van een economische boekhouding. Zo is het belangrijkste financiële rapport van een kasboekhouding het overzicht van de kasstromen. Een accrual boekhouding daarentegen maakt het opmaken van een balans en resultatenrekening mogelijk. Het is ook belangrijk een onderscheid te maken tussen landen die het accrual stelsel enkel toepassen voor verslaggeving door individuele agentschappen en departementen en landen die het accrual stelsel eveneens gebruiken voor hun globale geconsolideerde overheidsboekhouding. Dit wordt bekeken onder de variabele consolidatie. Naast deze drie parameters ter beschrijving van de boekhoudhervormingen, wordt er ook telkens aandacht besteed aan de gevolgde implementatiestrategie. Net zoals bij de begrotingshervormingen wordt er onder andere gekeken naar de volgende variabelen: - aansturing van de hervorming: top-down of bottom-up, - organisatorische en financiële ondersteuning, - organisatorische dekkingsgraad: allomvattend of partieel, - uniformiteit van de hervormingsstrategie: systematisch of ad hoc, - ritme van de hervormingen: incrementeel of big bang, - wettelijke verankering van de hervorming: de jure of de facto. Voor de context van de hervormingen wordt verwezen naar het rapport over de begrotings- en planningshervormingen (Scheers et al., 2002). 1.4. STRUCTUUR VAN HET RAPPORT In dit rapport wordt een vergelijking gemaakt van de boekhoudsystemen en hervormingen in Australië, Canada, Nederland, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden. Iedere landenstudie beslaat een hoofdstuk. Per landenstudie worden de parameters functies, procedures en formattering en de implementatiestrategie beschreven. De parameters worden verder opgedeeld in de hierboven beschreven variabelen. Dit zorgt voor een betere vergelijkbaarheid van de systemen en hervormingen over de landen heen. In het concluderend hoofdstuk worden de bevindingen van de landenstudies samengebracht om algemene trends te definiëren. Hierbij wordt Vlaanderen gepositioneerd ten opzichte van de geïdentificeerde internationale trends. Er wordt zowel rekening gehouden met de huidige Vlaamse situatie als met de toekomstige zoals uitgeschreven in het voorontwerp van comptabiliteitsdecreet. Ook wordt het verband tussen de boekhoudsystemen en de prestatiemeetsystemen verduidelijkt. BRONNEN EN VERWIJZINGEN Blöndal, J. R. (2003). Accrual accounting and budgeting: key issues and recent developments. OECD Journal on Budgeting, 3 (1): 43-59. Bouckaert, G. & Van Nuffel, L. (2000). Financieel overheidsmanagement: internationale tendensen van begroting, boekhouding en audit. Brugge: Die Keure Spoor financieel management 4

Hoofdstuk 1: Inleiding Scheers, B., Sterck, M., Van Reeth, W. & Bouckaert, G. (2002). Internationaal vergelijkend onderzoek naar de modernisering van de financiële cyclus en de beleids- en beheerscyclus: Begroting en planning. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, pp. 365. Sterck, M. & Bouckaert, G. (2003). Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, pp. 138. Van Reeth, W. & Bouckaert, G. (1997). Een financieel systeem voor de overheid: over stekkers en stopcontacten. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, 2 (4): 4-12. Bram Scheers 5

Hoofdstuk 2: Australia HOOFDSTUK 2 AUSTRALIA 2.1. DESCRIPTION OF THE ACCOUNTING REFORMS 2.1.1. Accounting functions 2.1.1.1. Historical overview of the reforms Initiative Period Objectives Financial Management 1983-1984 - Devolution of responsibility, Improvement Program - Running cost, (FMIP) - Program management and budgeting, - User charging, - Contracting out, - Corporate planning, Accrual reporting for departments De Commonwealth Authorities and Companies Act (CAC Act) De Financial Management and Accountability Act (FMA Act) De Auditor-General Act (AG Act) Charter of Budget Honesty Act The establishment of the Department of Finance and Administration Accrual-based Outcomes & Outputs Budgeting and Reporting Framework The Australian Securities and Investments Commission Act 1995 (decision) 1998 (implemented) - Commercialisation. - To obtain more informative, complete and accurate financial information 1997 - To establish a single set of core requirements with respect to the financial, audit, corporate governance and accountability arrangements 1997 - To draw up the regulatory, accounting and accountability framework for dealing with and managing the money and property of the Commonwealth 1997 - To improve Commonwealth public sector administration and accountability 1998 - To disclose any issues that might influence the actual budget outcome in future years in a Statement of Risks in each Economic and Fiscal Outlook Report, - To increase the transparency of the fiscal projections. 1998 - To integrate the authorities of finance and public management in one department 1996 (decision) 1999-2000 (implemented) - To move to accrual-based accounting, budgeting and reporting, - Delegation of the financial, performance and risk management towards the agencies, - To increase the transparency of the government expenses by giving information about costs and results. 2001 - To establish new institutional arrangements for setting Australian accounting standards Table 2.1 Historical overview of the accounting reforms in the Commonwealth of Australia. Bram Scheers 7

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen The requirement to include accrual information in annual reports has existed for an extended period. Since 1983, all Commonwealth companies and statutory authorities have been required to prepare accounts on an accrual basis. Similarly, department business undertakings were expected to operate on the same basis. However, it was not until late 1992 than an announcement was made that all departments were to produce Accrual Financial Reporting (AFR). The policy instrument was by the introduction of three new pieces of legislation to replace the Audit Act 1901 (Guthrie, 1998 pp.8). Currently, the applicable legislation is thus the CAC Act, the FMA Act and the AG Act. 2.1.1.2. Actors involved in the reforms The following table gives an overview of the actors who play an important role in the achievement of the accounting reforms: Actor Australian Accounting Research Foundation (AARF) Role - To improve the quality of auditing and assurance services through the development of auditing and assurance standards and guidance Australian Accounting Standards Board (AASB) - To develop a conceptual framework, - To make accounting standards, - To participate in and contribute to the development of a single set of accounting standards for world-wide use. Public Sector Accounting Standards Board (PSASB) - To review public sector practice and recommend changes Financial Reporting Council (FRC) - To provide broad oversight of the process for setting accounting standards in Australia and to give the Minister reports and advice on that process CPA Australia, Public Sector Centre of Excellence Department of Finance and Administration (DOFA) Joint Committee of Public Accounts and Audit (JCPAA) - To provide members and the community with advice on public sector financial management issues, - To identify and report on emerging policy and compliance issues relating to public sector financial management, - To provide a network which facilitates the development, exchange and distribution of valuable knowledge on key public sector financial management issues. - To provide accounting policy advice, - To improve government operations through the delivery of an efficient and effective financial framework (the accrual-based outcomes and outputs budgeting and reporting framework). - To express a parliamentary desire to move to accrual-based accounting, budgeting and reporting, - To publish reports on the progress of and recommendations concerning the accrual framework. Spoor financieel management 8

Hoofdstuk 2: Australia Australian National Audit Office (ANAO) - To encourage improved accounting and financial management practices that contribute to the efficient administrative processes, functioning and transparency of the public sector Table 2.2 - Actors involved in the accounting reforms in the Commonwealth of Australia. Different actors were involved in the accounting reforms. During the 1980s, AARF and associated standard settings boards, the AASB and PSASB, were promoting the idea of accrual-based General Purpose Financial Statements (GPFS) for both the public and the private sector. Thus, in Australia the accounting concepts were developed jointly by the public and private sector boards, with the clear aim that there should be no major divergences between the standards of the two sectors. PSASB was established by professional bodies and governments to review public sector practice and recommend changes. This body began to push for more complete financial statements by government entities (including operating or profit and loss statements, cash statements, and balance sheets with full disclosure of assets and liabilities). Along with Treasury departments the board was active in pursuing problems in public sector accounting such as asset valuation of public entities, provision for asset replacement, depreciation, and identification of liabilities. Various commissions of audit undertaken within Australian jurisdictions were also instrumental in promoting more business-like forms of accrual accounting (O'Faircheallaigh, Wanna, and Weller, 1999 pp.137). From 1 January 2001, PSASB and AASB have been put together in the reconstituted AASB by means of the legislation that established the new institutional arrangements for setting Australian accounting standards, the Australian Securities and Investments Commission Act 2001. Thus, the new AASB has responsibility for both private and public sector. 2.1.1.3. Pretext of the reforms The pretext of the accounting reforms is among other things the changed philosophy of government management. Governments operate in a more competitive environment, producing their goods and services in a contestable market. Areas of government that are not operating efficiently and effectively are subject to outsourcing or privatisation. In a contestable market, managers need to know the full cost and the full implications of their decisions for the bottom line, so the move to accrual accounting was essential (Miley, 1999). 2.1.1.4. Objectives of the reforms The introduction of accrual accounting had several objectives. It has been asserted that the adoption of accrual accounting will result in improved accountability by governments to their constituents, better financial management by public service managers and greater comparability of management performance between jurisdictions. 2.1.1.5. Conclusion: functions of the reforms In the Commonwealth of Australia, there is a long tradition concerning the use of accrual financial reporting. In order to make departments produce AFR three new pieces of legislation were introduced. The focus of the accounting reforms was the improvement of financial management by public service managers. The management function was and is thus a very important issue in the reforms. This is also why in Australia there is now one professional Bram Scheers 9

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen accounting standard-setter for both the public and the private sector and why the government follows the decisions of this independent standard-setter (Blöndal, 2003 pp.51). It was also the intention to increase the accountability, but the question is whether this is the case as most politicians do not understand the accrual-based reports. 2.1.2. Accounting procedures 2.1.2.1. Accounting legislation and standards The reporting requirements for the agencies are the following (Guthrie, 1998 pp.10): - Finance Minister s Orders (FMOs), - Department of Finance Guidance Releases, - Australian Accounting Standards, - Statements of Accounting Concepts (SACs). The fact that the financial reporting requirements for Commonwealth agencies and authorities are contained in the FMOs is based on Schedule 1 under section 49 of the FMA Act and Schedule 1 under section 48 of the CAC Act. In Australia, it was the objective to have no major divergences between the private and the public sector. There are of course standards in the Australian suite that relate only to the public sector: AAS27 on Local Government, AAS29 on Departmental Accounting and AAS31 on the Whole of Government. They were written to deal with the transition from cash accounting to accrual accounting. AAS29 Financial Reporting by Government Departments was first issued in October 1996. For the first time, an accounting standard prescribed the form and content of general purposes financial reports of government departments. For departments this meant moving from cash to accrual accounting. However, the question arises as to whether there is a need at all for separate standards like these. There are now some inconsistencies and duplications between these standards and other standards and SACs. Furthermore there may be a requirement to provide additional guidance on some issues resulting from the recent introduction of Accrual Output Management in many jurisdictions. Therefore, AASB is currently reviewing the accounting standards which relate specifically to the public sector (Larsen, 2002). In addition to the FMOs, where necessary, additional guidance on the particular requirements of budget preparation, monthly or annual financial reporting have been provided under other guidance notes. A series of Finance Briefs is issued by the Accounting Centre of Excellence (ACE), which is a part of DOFA, to clarify issues not covered either by Accounting Standards or FMOs. AASB ensures that compliance with Australian accounting standards results in compliance with International Accounting Standards (IASs). In order to lead to the establishment of a set of high quality global accounting standards supported by national standard-setting bodies around the world, in 2001 the former International Accounting Standards Committee (IASC) was reconstituted as the International Accounting Standards Board (IASB). IASB does not have a role to set Public Sector specific standards. However, AASB wanted by means of Exposure Draft ED 102 International Convergence and Harmonisation Policy to be evenhanded concerning Private and Public Sector standard-setting. Hence ED 102 gives equal recognition to the need to harmonise AASB standards with not only IASB standards but also the IFAC Public Sector Committee (PSC) standards. The International Federation of Accountants (IFAC) is the international professional body of the accountancy profession. The PSC Standards Project, actioned in late 1996, is directed at developing International Public Spoor financieel management 10