De Nationale ombudsman De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief
Erfgoedinspectie Pagina 2 van 31
Inhoud 1 Inleiding... 5 2 Algemeen beeld... 7 3 Digitale archiefbescheiden en digitaal archief... 9 4 Visie, beleid en architectuur... 11 5 Kwaliteitsmanagement, audits en control... 13 6 Besturing, organisatie en personeel... 15 7 Toegankelijkheid... 17 8 Waardering, selectie en vernietiging... 19 9 Digitale overbrenging... 21 10 Digitale duurzaamheid... 23 Bijlage 1... 25 Bijlage 2... 27 Erfgoedinspectie Pagina 3 van 31
Erfgoedinspectie Pagina 4 van 31
1 Inleiding Dit rapport gaat over de duurzame toegankelijkheid van de digitale archieven van de Nationale ombudsman. Het rapport is een bijlage bij brief 718800 van 11 februari 2015. In dit rapport wordt in de meest brede zin ingegaan op de vraag hoe het digitale archief van de Nationale ombudsman er kwalitatief voor staat en wat de eventuele tekortkomingen en verbetermogelijkheden zijn. Het rapport is ingedeeld in een algemeen beeld gevolgd door acht hoofdstukken die ieder een thema behandelen dat bepalend is voor de kwaliteit van het digitale archief. Ieder hoofdstuk begint met een introductie waarin de archiefwettelijke norm en/of de digitaliseringsdoelstelling van de rijksoverheid is opgenomen. De introductie wordt gevolgd door de bevindingen van de inspectie, een samenvattende conclusie en aanbevelingen. In de bijlagen is de verantwoording en een overzicht van het geraadpleegde materiaal opgenomen en een korte toelichting op het inspectieprogramma van de Erfgoedinspectie en op de taak van de Erfgoedinspectie. Erfgoedinspectie Pagina 5 van 31
Erfgoedinspectie Pagina 6 van 31
2 Algemeen beeld De Nationale ombudsman bestaat sinds 1982. De ombudsman behandelt klachten van burgers over de overheid. Ook laat hij overheidsinstanties weten hoe zij hun dienstverlening kunnen verbeteren. Bij problemen of klachten kan de ombudsman een onderzoek starten. Daaraan moeten alle betrokkenen verplicht meewerken. De Nationale ombudsman beschikt voor zijn ondersteuning over een bureau. De Nationale ombudsman werkt voor wat betreft de klachtenbehandeling sinds begin 2014 digitaal in een document management systeem (DMS). De implementatie van het systeem is in de jaren daarvoor zorgvuldig voorbereid. De Nationale ombudsman vindt het belangrijk dat het archiefbeheer op orde is, er wordt binnen de organisatie veel aandacht aan besteed. Dit is aangetoond door de grondige voorbereiding voor het digitaal werken, maar ook bijvoorbeeld door de actualisering van de selectielijsten en de aandacht voor duurzame toegankelijkheid in het informatiebeheer. Het papieren archief tot jaar van overbrenging 2005 is inmiddels al bewerkt en inclusief de digitale toegangen overgebracht naar het Nationaal Archief. De organisatie is niet gebonden zich te houden aan de rijksbrede ontwikkelingen voor digitalisering en archivering, maar sluit wel aan als deze geschikt blijken te zijn voor de organisatie, zoals de deelname aan P-direkt. Vanuit deze visie heeft de ombudsman voor het document management systeem gekozen voor bewezen technologie en een realistisch tijdpad. De Nationale ombudsman is een relatief kleine organisatie, de lijnen binnen de organisatie zijn kort. De medewerkers kennen elkaar en weten de facilitaire dienst en de functioneel beheerder goed te vinden voor vragen over archivering. Hoewel de digitale archivering voor een belangrijk deel op orde is en in de praktijk goed verloopt is er toch een aantal verbeteringen mogelijk. Zo beschikt de Nationale ombudsman wel over verschillende controlemechanismen maar worden nog geen kwaliteitscontroles uitgevoerd op de digitale archivering. De documenten die richtinggevend zijn voor de sturing zoals de Raamregeling, de Werkinstructies en de Beheerorganisatie DMS/RMA en het besluit over de functie en verantwoordelijkheid van de directeur zijn gedeeltelijk verouderd en niet in samenhang met elkaar. Daarnaast moet de record management functionaliteit in het document management systeem nog worden ingericht en staat de organisatie voor de uitdaging om de niet gestructureerde informatie in de ondersteunende processen en Erfgoedinspectie Pagina 7 van 31
de archieven van de Kinderombudsman en Veteranenombudsman te digitaliseren en op orde te brengen. Aanbevelingen Integreer de verschillende controlemechanismen en completeer deze met het onbrekend element duurzame toegankelijkheid. Voer vervolgens kwaliteitscontroles uit op digitale archivering. Actualiseer de Raamregeling archiefbeheer en breng deze in samenhang met de beschrijving van de beheerorganisatie en het besluit van 12 december 2006 houdende de regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de directeur. Richt de record management functionaliteit voor Verseon in. Erfgoedinspectie Pagina 8 van 31
3 Digitale archiefbescheiden en digitaal archief Het digitale archief van een organisatie wordt gevormd door de informatie die in relatie tot de werkprocessen wordt gegenereerd, vastgelegd en bewaard. Deze informatie bevindt zich in de verschillende applicaties en systemen die worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. Bevinding De Nationale ombudsman heeft ter voorbereiding op de invoering van het digitaal werken in 2009 in de Werkinstructies richtlijnen vastgesteld het aanbieden van relevante documenten door medewerkers. Het gaat hier om de omschrijving wat archiefbescheiden zijn volgens de Nationale ombudsman. In de instructies staat: Het archief bevat alle informatie die de Nationale ombudsman bij het uitvoeren van zijn taken heeft gevormd en verzameld. Die informatie bestaat uit de documenten die gedurende een werkproces worden gevormd door medewerker(s) en die voor dat werkproces unieke informatie bevatten. Kort gezegd bevat het archief alle documenten die relevant zijn voor de Nationale ombudsman om zijn taken uit te voeren en te verantwoorden. Dit zijn niet alleen de documenten die een formeel karakter kennen (nota s, brieven, rapporten etc.) maar ook andere voor de taakuitvoering en dossier relevante documenten. Daarbij kan gedacht worden aan e-mails, eigen aantekeningen, memo s, notities, verslagen e.d. Een dossier in het archief dient al deze informatie te bevatten, wil het de neerslag van de taakuitvoering correct kunnen vastleggen. De richtlijnen dateren nog van de situatie waarin de medewerkers papieren archiefbescheiden aanboden aan de Facilitaire Dienst en niet op de huidige situatie sinds begin dit jaar waarin de medewerkers zelf archief in het digitale systeem plaatsen. Daarbij zijn niet alle medewerkers bekend met deze instructies uit 2009. Digitale archivering is leidend voor het grootste gedeelte van de klachtbehandeling (het primair proces), voor de ondersteunende processen is de situatie hybride en worden zowel digitale als papieren archiefbescheiden bewaard. De Nationale ombudsman maakt actief gebruik van social media zoals facebook en twitter. De organisatie heeft nog geen standpunt ingenomen voor wat betreft de status van deze uitingen als archiefbescheiden. Erfgoedinspectie Pagina 9 van 31
Samenvattende conclusie De Nationale ombudsman heeft in detail in de Werkinstructies vastgelegd hoe het begrip archiefbescheiden moet worden opgevat door de medewerkers. Deze werkinstructies zijn echter onvoldoende bekend bij de medewerkers en stammen uit 2009 toen de organisatie nog grotendeels op papier werkte en archiveerde. Helderheid voor alle betrokkenen is urgent omdat de medewerkers in het primaire proces zelf de digitale informatie beheren en opslaan. Aanbevelingen Actualiseer de Werkinstructies en behandel hierin ook het onderwerp social media. Breng de Werkinstructies vervolgens opnieuw onder de aandacht van de medewerkers. Erfgoedinspectie Pagina 10 van 31
4 Visie, beleid en architectuur De overheid wordt digitaal. Omdat het technisch mogelijk is, uit kosten- en efficiencyoverwegingen, om een betere dienstverlening te kunnen bieden en om het nieuwe werken te kunnen faciliteren. Het is dan ook beleid van de rijksoverheid dat overheidsorganisaties volledig digitaal gaan werken, met inbegrip van duurzaam digitaal archiveren. In uiteenlopende beleidsstukken, programmaplannen en architectuurmodellen is de strategie, het beleid en de verdere uitwerking vastgelegd. Het is belangrijk dat overheidsorganisaties op basis hiervan een eigen aansluitende visie en strategie op de digitale informatiehuishouding ontwikkelen en dat duurzame toegankelijkheid in de informatiearchitectuur is opgenomen. Dit schept duidelijkheid over de te volgen koers om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, inclusief expliciete aandacht voor de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief. Bevinding De Nationale ombudsman werkt en archiveert binnen het primair proces sinds begin 2014 digitaal in het systeem Verseon. Het digitaal werken en de implementatie van het document management systeem zijn sinds 2009 zorgvuldig voorbereid. In het Informatiebeleidsplan staan klantgerichtheid, transparantie, resultaatgerichtheid en efficiency centraal. Daarnaast wordt voor de ICT als belangrijk uitgangspunt gehanteerd, dat de organisatie op automatiseringsgebied volgend is en kiest voor bewezen technologie, geen noviteiten of een grote mate van zelf ontwikkelen van toepassingen. Het Informatiebeleidsplan is vervolgens uitgewerkt in een Plan van Aanpak Project Digitalisering 2010-2012. In het projectplan staat dat de eisen van digitale duurzaamheid uit de ISO 15489 richtinggevend zijn voor de keuze van het aan te schaffen DMS/RMA. Archivering maakte nadrukkelijk onderdeel uit van het project, NEN ISO 15489 en NEN 2082 certificering voor het systeem was een zogenaamde knock out in het Programma van eisen. Medewerkers ICT, de medewerker Functioneel beheer en Hoofd DIV waren gezamenlijke deelnemers aan het project. Ter voorbereiding van de keuze voor het informatiesysteem heeft de projectgroep zich uitgebreid georiënteerd door bezoeken aan organisaties met een geïmplementeerd DMS/RMA. In eerste instantie is gekozen om alleen de archieven uit het primair proces onder te brengen in Verseon. De Nationale ombudsman bekijkt nu hoe de digitale archivering van de ondersteunende processen kan worden ingericht. Daartoe is een Projectplan BureauDok opgesteld. Het is de bedoeling om ook de archieven van ondersteunende Erfgoedinspectie Pagina 11 van 31
processen in Verseon onder te brengen. De einddatum van het project is 30 juni 2015. Ook de archiefbescheiden van de Kinder- en Veteranenombudsman zullen in Verseon worden geplaatst in de toekomst. Hier is nog geen concreet plan voor en geen einddatum. Samenvattende conclusie De Nationale ombudsman heeft voor de digitalisering zijn visie en beleid vastgelegd, inclusief de eisen voor duurzame digitale toegankelijkheid. De organisatie heeft gekozen voor bewezen technologie en daartoe voorbereidend onderzoek gedaan. Dit jaar is het plan voor de digitalisering en archivering van de ondersteunende processen vastgelegd. De organisatie staat nu voor de uitdaging om de ongestructureerde informatie voortkomend uit deze processen en de archiefbescheiden van de Kinder- en Veteranenombudsman in Verseon onder te brengen. Voor de laatstgenoemde archieven is nog geen plan. Aanbeveling Stel een plan op voor de digitale archivering van de archiefbescheiden van de Kinder- en Veteranenombudsman en voer het uit. Erfgoedinspectie Pagina 12 van 31
5 Kwaliteitsmanagement, audits en control Intern toezicht en control, audits, kwaliteitsmanagement en een vastgesteld normenkader zijn belangrijke elementen die een ingezet kunnen worden bij het op orde krijgen en houden van de digitale informatiehuishouding. Met de inwerkingtreding van de Archiefregeling in 2010 is het toepassen van een kwaliteitssysteem een archiefwettelijke verplichting geworden. Bevinding De Nationale ombudsman beschikt over een Intern controleplan (concept, december 2013) dat moet voorzien in de controle van de juistheid en betrouwbaarheid van de registratie van rapporten en rapportbrieven. Als wettelijk kader is o.a. de Archiefwet in dit document genoemd. In het document beheerorganisatie DMS/RMS applicatie en verwante programma s is opgenomen dat het secretariaat van de onderzoeksteams een verantwoordelijkheid heeft met betrekking tot controle op volledigheid en tijdigheid van invoer van gegevens in dossiers. Deze controles zijn nog niet daadwerkelijk uitgevoerd. Op verzoek van het MT vinden inhoudelijke kwaliteitstoetsen plaats naar de behandeling en afdoening van dossiers. In deze toets speelt archivering geen rol. Samenvattende conclusie De Nationale ombudsman beschikt over verschillende controlemechanismen, deels nog in ontwikkeling, voor de digitale archivering. Deze betreffen de volledigheid van dossiers, de juistheid en betrouwbaarheid van registraties en de behandeling en afdoening, maar niet de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief. Daarnaast is er geen samenhang tussen de verschillende controlemechanismen. Samengevat beschikt de Nationale ombudsman niet over een geïntegreerd en volledig werkend systeem van controles op de kwaliteit van de digitale archivering. Aanbevelingen Integreer de verschillende controlemechanismen en completeer deze met de duurzame toegankelijkheid. Voer de controles op de kwaliteit en volledigheid van de dossiers(registratie) uit. Erfgoedinspectie Pagina 13 van 31
Erfgoedinspectie Pagina 14 van 31
6 Besturing, organisatie en personeel De eindverantwoordelijkheid voor de digitale informatiehuishouding ligt, conform het begrip zorgdragerschap in de Archiefwet 1995, bij het bestuur van de archiefvormende overheidsorganisatie. Het is belangrijk dat de sturing op de digitale informatiehuishouding goed is ingericht en dat de verantwoordelijkheden goed zijn afgebakend en zijn vastgelegd. Er moet voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te kunnen voeren en er moet voldoende kennis aanwezig zijn, in het bijzonder over de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering en duurzame toegankelijkheid. Dit zijn archiefwettelijke eisen, vastgelegd in het Archiefbesluit 1995. Digitaal werken impliceert dat iedere medewerker digitale archiefbescheiden creëert, bewerkt, opslaat en van metagegevens voorziet. Dit noodzaakt tot een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden, vastgelegde autorisaties en goede afspraken over het omgaan met digitale informatie. Bevinding De sturing op de informatiehuishouding is op verschillende manieren vastgelegd. In de eerste plaats op hoofdlijnen in de Raamregeling met betrekking tot de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor zorg en beheer van archieven bij De Nationale ombudsman (2000) 1. Daarin staat dat de directeur van De Nationale ombudsman zorgdrager is voor het archiefbeheer van het bureau Nationale ombudsman in de zin van de Archiefwet 1995. Dit is volgens de Erfgoedinspectie niet juist. De Nationale ombudsman is zelf zorgdrager. Hij kan de uitvoering van de archiefbeheerstaken wel mandateren. De ombudsman heeft een aantal bevoegdheden gemandateerd aan zijn directeur middels het besluit van 12 december 2006 houdende de regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de directeur. De directeur is belast met de ambtelijke leiding van De Nationale ombudsman en daarmee ook voor de zorg van het personeel, organisatie en bedrijfsvoering. Het archiefbeheer is niet expliciet benoemd. In de praktijk zijn de bedrijfsvoering en het archiefbeheer de verantwoordelijkheid van de plaatsvervangend directeur. De plaatsvervangend directeur is daarmee opdrachtgever en eindverantwoordelijk voor de digitale inrichting van het primaire proces en straks de ondersteunende processen. Het unithoofd documentaire informatievoorziening is volgens de Raamregeling verantwoordelijk voor het feitelijke beheer van de archieven. De taakbeschrijving en die van de Facilitaire dienst is niet aangepast aan de situatie waarin digitaal wordt 1 Beheersregels conform artikel 14 van het Archiefbesluit 1995 Erfgoedinspectie Pagina 15 van 31
gewerkt en gearchiveerd door de medewerkers zelf. In de praktijk is de werkwijze wel volledig aangepast aan de nieuwe situatie. Naast de Raamregeling bestaat er een actuele een beschrijving van de beheerorganisatie DMS/RMS applicatie en verwante programma's. Hierin zijn de verantwoordelijkheden voor het technisch -, functioneel - en applicatiebeheer opgenomen. De Nationale ombudsman beschikt, naar eigen opgave, over voldoende personeel voor de taken die betrekking hebben op het duurzaam toegankelijk digitaal archiveren. Incidenteel wordt externe expertise ingehuurd zoals voor de ondersteuning van de implementatie van Verseon. De eigen medewerkers maken echter nadrukkelijk deel uit van deze projecten zodat de kennis binnen de organisatie geborgd blijft. De organisatie heeft voor de implementatie van Verseon een werkgroep digitaal werken ingericht. Deze werkgroep, met medewerkers uit alle disciplines blijft, ook nu de organisatie gewend is geraakt aan het digitaal werken, bestaan om zaken te bespreken en veranderingen door te voeren als dat nodig is. De medewerkers voor de klachtenbehandeling plaatsen vanaf begin 2014 zelf archiefbescheiden in het systeem Verseon. Zij hebben daarvoor een training gehad. Opfriscursussen voor het begrijpen van de functionaliteit zijn ook mogelijk en worden ook gegeven. Samenvattende conclusie De Nationale ombudsman is zorgdrager voor het archief van de organisatie. De plaatsvervangend directeur is eindverantwoordelijke voor de digitale archivering. Dit is niet zo vastgelegd maar wel de praktijk. Ter ondersteuning van deze verantwoordelijkheid zijn het hoofd DIV en de functioneel beheerder vanaf het begin en nog steeds, intensief betrokken bij het digitaliseringsproces. De Raamregeling is deels verouderd, intussen is er een beschrijving van de beheerorganisatie gemaakt en bestaat een besluit met betrekking tot de functie van de directeur. Er is geen samenhang tussen deze documenten. In de praktijk is de sturing goed ingericht, maar op papier is deze onvoldoende belegd. Aanbeveling Actualiseer de Raamregeling archiefbeheer en breng deze in samenhang met de beschrijving van de beheerorganisatie en het besluit van 12 december 2006 houdende de regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de directeur. Erfgoedinspectie Pagina 16 van 31
7 Toegankelijkheid In de digitale omgeving neemt de hoeveelheid informatie exponentieel toe. Dit geldt ook voor de informatie in de documentmanagement systemen en andere systemen waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden. Deze digitale informatie moet goed toegankelijk zijn en blijven. Een eerste vereiste voor een goed toegankelijk en raadpleegbaar digitaal archief is duidelijkheid over welke digitale archiefbescheiden er worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Het tweede vereiste is dat de digitale informatie goed geordend en beheerd wordt. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn onder andere het toekennen van metadata en eenduidige afspraken over naamgeving en omschrijving. Voorwaarden van andere aard liggen op het gebied van de gebruiksvriendelijkheid van de systemen, zoals een goede zoekfunctionaliteit, gemakkelijke en intuïtieve navigatie en een overzichtelijke indeling. Bevinding Vanaf begin januari 2014 is het DMS Verseon in gebruik voor het beheer van digitale archiefbescheiden binnen het primaire proces (klachtbehandeling) van de Nationale ombudsman. Binnen het primaire proces van de organisatie worden ook digitale archiefbescheiden gevormd die niet binnen het werkproces klachtbehandeling passen, zoals relatiebeheer met andere bestuursorganen; deze worden binnen de kantoorautomatiseringsapplicaties beheerd. De ordening binnen het systeem Verseon is ingericht op basis van de werkzaamheden van de verschillende teams in het primaire proces. Er staan nu ongeveer 13.000 dossiers in het systeem. De archiefbescheiden van de Kinderombudsman, de Veteranenombudsman en van de ondersteunende processen zijn nog niet gedigitaliseerd. De Nationale ombudsman noemt de archiefbescheiden in de ondersteunende processen bureaudocumenten. Deze worden op verschillende plekken in de organisatie bewaard, op papier en in de kantoorautomatiseringsapplicaties. Er is geen eenduidige procedure voor registratie. Hierdoor kan niet altijd de relatie tussen inkomende en uitgaande stukken gelegd worden gelegd, kan niet altijd de status, verblijfplaats en afhandeling worden bewaakt en zijn stukken soms lastig terug te vinden. Daarom is het project BureauDok ingericht met als doel ook deze werkprocessen te digitaliseren en daarmee de toegankelijkheid aan te brengen te verbeteren (zie hoofdstuk 4). Erfgoedinspectie Pagina 17 van 31
De organisatie beschikt ook over dossiers die als staatsgeheim zijn aangemerkt. Deze worden op papier in een kluis bewaard. Dit gebeurt omdat Verseon nog niet voldoende beveiliging biedt voor deze dossiers. De medewerkers van de ombudsman plaatsen sinds begin 2014 zelf de digitale archiefbescheiden in het document management systeem. De inkomende post is hiervan uitgezonderd, dat doet Facilitaire Dienst. Bij de overgang naar deze werkwijze is veel aandacht besteed aan het werken met Verseon. Nog steeds houdt de functioneel beheerder elke week spreekuur en zijn er opfriscursussen voor gebruik en functionaliteit van Verseon. De ombudsman heeft nauwelijks gegevens in beheer in andere applicaties dan Verseon en de kantoorautomatiseringsapplicaties (behalve in (rijksbrede) PIOFACH applicaties zoals P-direkt). Samenvattende conclusie Het grootste deel van het digitale archief van het primair proces, de klachtbehandeling, is goed toegankelijk in het document management systeem Verseon. Een deel van het primair proces, het archief van de Kinder- en de Veteranenombudsman en het archief de ondersteunende processen is op verschillende plekken binnen de organisatie te vinden. Op papier, digitaal en binnen het persoonlijk domein van medewerkers en is daarom niet goed toegankelijk. De organisatie heeft het voornemen om de toegankelijkheid van deze archiefbescheiden te verbeteren. Er is echter alleen een plan voor de ondersteunende processen. (zie hoofdstuk 4) Erfgoedinspectie Pagina 18 van 31
8 Waardering, selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst, waarin de bewaartermijnen zijn opgenomen en waarin is opgenomen welke archiefbescheiden als blijvend te bewaren worden beschouwd. De Archiefwet verbiedt voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden en verplicht tot vernietiging nadat de bewaartermijn is verstreken. Voortijdige vernietiging kan tot gevolg hebben dat belangrijke informatie onbedoeld verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Bevinding De Nationale ombudsman beschikt over twee vastgestelde selectielijsten voor het primair proces namelijk: Basisselectiedocument Nationale ombudsman 1982-1997 en de selectielijst voor de neerslag van het handelen (primaire taken en institutionele aangelegenheden van de actoren Nationale en Kinderombudsman (Nationale ombudsman vanaf 1998, Kinderombudsman vanaf 2011). De tweede lijst is in januari 2015 vastgesteld. De reden om een nieuwe selectielijst te maken was dat sommige omschrijvingen in de eerdere lijst te specifiek waren en dat de handelingen voor de Kinderombudsman nog beschreven moesten worden. Voor de ondersteunende processen maakt de ombudsman gebruik van een aantal rijksbrede selectielijsten, zoals de Selectielijst voor de handelingen van de Nationale ombudsman op het beleidsterrein Beheer van de Rijksbegroting over de periode 1945-2000 en de selectielijst voor de handelingen van de Nationale Ombudsman op het deelbeleidsterrein van personeelszaken, t.w. het personeelsdossier over de periode vanaf 1945. De rapporten die de ombudsman bij de uitvoering van zijn taak maakt zijn aangewezen als blijvend te bewaren, naar schatting is dit ongeveer 20% van het totale archief. De bewaartermijnen uit de selectielijst worden niet vooraf toegekend in het DMS Verseon. De afhandelingswijze van een dossier bepaalt mede of een dossier alsnog als te bewaren aangewezen kan worden. Bij de aanmaak van een nieuw dossier is niet duidelijk hoe een zaak zal verlopen wat van invloed is op de toe te kennen bewaartermijn. Er heeft nog geen vernietiging van digitale archiefbescheiden plaats gevonden gezien de recente introductie van het DMS. Erfgoedinspectie Pagina 19 van 31
Samenvattende conclusie De Nationale ombudsman beschikt over vastgestelde selectielijsten voor al haar taken. De ombudsman spant zich in om de bewaartermijnen op zorgvuldige wijze toe te kennen, bijvoorbeeld door het achteraf toekennen van bewaartermijnen. Dit kan leiden tot een te grote beheerslast waardoor het risico bestaat de waardering, selectie en vernietiging niet meer tijdig kan plaatsvinden. Aanbevelingen Evalueer over een jaar de huidige werkwijze waarbij bewaartermijnen achteraf worden toegekend en bekijk of een aanpassing nodig is. Erfgoedinspectie Pagina 20 van 31
9 Digitale overbrenging Een deel van de digitale archiefbescheiden heeft wetenschappelijke en cultuurhistorische waarde. Deze archiefbescheiden zijn in de selectielijst aangemerkt als blijvend te bewaren en moeten na een termijn van 20 jaar worden overgebracht naar een e-depot van het Nationaal Archief of een Regionaal Historisch Centrum. Overbrenging van digitale archiefbescheiden, zowel uit een DMS of bedrijfssysteem of in de vorm van een database is voor een belangrijk deel nog onbekend terrein. Nu ook digitale archiefbescheiden op leeftijd komen wordt digitale overbrenging een actueel vraagstuk. Bevinding De Nationale ombudsman heeft gezien de recente implementatie van Verseon nog nog geen concrete stappen genomen voor digitale overbrenging. Wel is in de huidige applicatie Verseon rekening gehouden met een mogelijke export van bestanden met de bijbehorende metadata in XML. Het is volgens de ombudsman mogelijk om de blijvend te bewaren digitale archiefbescheiden straks uit het Verseon over te brengen naar het Nationaal Archief (NA). Vervroegde overbrenging is een optie voor de Nationale ombudsman, maar de organisatie ziet in de toepassing van archiefwettelijke overbrenging de daarbij behorende openbaarheid als een complicerende factor. De ombudsman ziet het als zijn verantwoordelijkheid om ook recht te doen aan de vereiste privacy zoals geëist in de Wet Bescherming Persoonsgegevens. Participeren in het rijksbrede project DWR archief is vooralsnog geen optie voor de ombudsman omdat het voor de Nationale ombudsman niet helder is welke functionaliteit tegen welke kosten kan worden geboden. De ombudsman is als Hoog College van Staat overigens niet gehouden aan de digitaliseringsdoelstellingen die gelden voor het Rijk. Samenvattende conclusie De Nationale ombudsman is zich bewust van het feit dat de blijvend te bewaren archiefbescheiden straks digitaal moeten overgebracht naar het Nationaal Archief. Archiefwettelijk gezien komt de overbrenging pas in 2034 in beeld, maar het is raadzaam om zich op de hoogte te blijven stellen van de ontwikkelingen met betrekking tot de aansluitvoorwaarden voor digitale overbrenging. Erfgoedinspectie Pagina 21 van 31
Erfgoedinspectie Pagina 22 van 31
10 Digitale duurzaamheid De bewaartermijn van digitale archiefbescheiden wordt bepaald vanuit allerlei wetten en regelingen. De bewaartermijn kan soms erg lang zijn. Digitale bestanden en archiefbescheiden moeten gedurende deze bewaartermijn leesbaar, interpreteerbaar en in authentieke vorm reproduceerbaar blijven. Deze digitale duurzaamheid is niet vanzelfsprekend. Het is noodzakelijk om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen die aan de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie worden gesteld en aan de maatregelen die getroffen moeten worden om de digitale duurzaamheid te kunnen waarborgen. Dit zijn maatregelen als het gebruik van open standaarden, tijdige conversie en migratie en op het gebied van informatieveiligheid die de integriteit en authenticiteit van de digitale archiefbescheiden waarborgen. Bevinding Het duurzaam beheer van de digitale archiefbescheiden in Verseon wil de ombudsman in eigen beheer realiseren. Daartoe wordt nu de record management functionaliteit ingericht. Alhoewel de digitale archivering leidend is voor het primaire proces leidend, worden er nog steeds papieren archiefbescheiden bewaard in dagdozen, omdat de ombudsman nog geen besluit tot vervanging heeft genomen. Wat betreft de maatregelen voor informatieveiligheid heeft de ombudsman in 2012 een security health check uit laten voeren en vervolgens informatiebeveiligingsbeleid opgesteld. Hierbij is de BIR als norm gebruikt. Onderdeel van het beleid is de beschikbaarheid van informatie in de bedrijfsprocessen. Het beleid is wel van toepassing op Verseon maar de applicatie is, gezien de recente implementatie nog geen onderdeel geweest van een risicoanalyse of security health check. De Nationale ombudsman heeft nog niet bedacht hoe om te gaan met de digitale archiefbescheiden die nu binnen de kantoorautomatiseringsapplicaties worden beheerd. Samenvattende conclusie Voor wat betreft de digitale duurzaamheid is er nog een aantal verbeteringen mogelijk. In de eerste plaats is de functionaliteit voor record management van Verseon nog niet ingericht. Ook is nog geen aanvang gemaakt met de vervanging van archiefbescheiden. Tevens moet een voorziening worden getroffen omde Erfgoedinspectie Pagina 23 van 31
digitale archiefbescheiden die nu in de kantoorautomatiseringsapplicaties zijn ondergebracht, duurzaam toegankelijk te bewaren. De ombudsman heeft beleid opgesteld voor informatiebeveiliging. De bijbehorende risicoanalyse is echter nog niet toegepast op Verseon. Aanbevelingen Richt de record management functionaliteit voor Verseon in. Neem een formeel Besluit tot Vervanging en neem in dit verband kennis van de Handreiking Vervanging 2. Zorg dat de digitale archiefbescheiden die nu in de kantoorautomatiseringsapplicaties staan, duurzaam toegankelijk worden gemaakt. Betrek (de digitale archiefbescheiden in) Verseon bij een volgende risicoinventarisatie voor informatiebeveiliging. 2 http://www.archief2020.nl/downloads/handreiking-vervanging-archiefbescheiden-0 Erfgoedinspectie Pagina 24 van 31
Bijlage 1 Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen wordt gevormd door de inspectiegesprekken, vastgelegd in de nota van bevindingen, de hieronder genoemde documenten en de gegevens uit de monitor 2013-2014 van de Erfgoedinspectie. De nota van bevindingen is voor wederhoor toegezonden aan de gesprekspartners bij de Nationale ombudsman. Ook de concept rapportage is voor wederhoor aan de Nationale ombudsman voorgelegd. De inspectiegesprekken De inspectiegesprekken hebben plaatsgevonden op 19 september, 3 en 10 oktober 2014 De documenten 1. e-nom Informatiebeleidsplan Nationale ombudsman 2009-2011, maart 2009 2. Plan van aanpak Project Digitalisering 2010-2012 in opdracht van Directie Nationale ombudsman, Versie 1.5, 2010 3. Plan van aanpak in het kader van het programma Integrale Digitale Dienstverlening (IDD), maart 2009 4. Intern controleplan 2013-2014, (concept), december 2014 5. Informatiebeveiligingsbeleid 2013-2016, december 2012 6. Beheerorganisatie DMS/RMS applicatie en verwante programma s, september 2013 7. Functioneel Inrichtingsdocument Nationale ombudsman (concept), december 2011 8. Bijlage 21 Richtlijnen aanbieden relevante documenten door medewerkers, Werkinstructies Nationale ombudsman, december 2009 9. Selectielijst Nationale ombudsman, 1999 10. Procesbeschrijving De Nationale ombudsman, mei 2014 11. Persoonlijk.of niet Digitaal.of Niet? Verslag van de Nationale ombudsman over 2013 Erfgoedinspectie Pagina 25 van 31
12. Gebruikershandleiding, zoekscherm DOS maart 2014 13. Rapportage Security Health Check, augustus 2012 14. Concept selectielijst voor de neerslag van het handelen (primaire taken en institutionele aangelegenheden van de actoren Nationale en Kinderombudsman a. Nationale ombudsman vanaf 1998 b. Kinderombudsman vanaf 2011 c. Versie ter inzage september 2014 15. Verslag van het ingevolge artikel 5. Gevoerde overleg met betrekking tot de selectielijst voor de neerslag van het handelen (primaire taken en institutionele aangelegenheden van de actoren Nationale en Kinderombudsman 16. Besluit van 12 december 2006, houdende regeling van de functie en verantwoordelijkheid van de directeur 17. Programma van eisen voor een geïntegreerd Document Management Systeem versie 2.0, offerte aanvraag juli 2011 18. Projectopdracht digitalisering huishoudelijke stukken, versie 002 juli 2014 19. Raamregeling met betrekking tot de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor zorg en beheer van archieven bij De Nationale ombudsman, 2000 20. Verseon Handleiding inclusief scannen Erfgoedinspectie Pagina 26 van 31
Bijlage 2 Het inspectieprogramma duurzame digitale toegankelijkheid De Erfgoedinspectie voert een inspectieonderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de organisaties van de centrale overheid. Belangrijk onderdeel van het onderzoek zijn de inspecties die bij de archiefvormende organisaties worden uitgevoerd. Deze organisaties vormen een doorsnee beeld van de centrale overheid. De bevindingen uit deze inspecties worden aangevuld met de uitkomsten van de monitor 2013-14 van de Erfgoedinspectie. In overkoepelende rapporten zal de Erfgoedinspectie over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden bij de centrale overheid rapporteren. Tot nu zijn twee rapporten gepubliceerd en aan de Tweede Kamer toegezonden, respectievelijk Beperkt houdbaar? en Duurzaam duurt het langst. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving voldoende wordt gewaarborgd. Erfgoedinspectie Pagina 27 van 31
Erfgoedinspectie Pagina 28 van 31
Colofon Erfgoedinspectie Rijnstraat 50 Postbus 16478 (IPC 3500) 2500 BL Den Haag Tel: 070 4124012 E: info@ergoedinspectie.nl www.erfgoedinspectie.nl Den Haag, februari 2015 Missie Met alert en proportioneel toezicht brengt de Erfgoedinspectie het behoud (en beheer) van cultureel erfgoed en overheidsinformatie naar het gewenste kwaliteitsniveau met het oog op de duurzame toegankelijkheid en beschikbaarheid. Visie De inspectie vindt dat een goed functionerende interne systematische kwaliteitszorg bijdraagt aan een betere naleving van wet- en regelgeving. Zij ziet daar een eigen verantwoordelijkheid voor organisaties en stimuleert een systematische kwaliteitszorg bij de organisaties. In haar optreden is de inspectie zacht waar het kan en hard waar het moet en treedt zij zo nodig op. Toezicht op de overheidsinformatie Voor wat betreft het toezicht op de overheidsinformatie ligt de focus van de Erfgoedinspectie voor een belangrijk deel op de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief en de digitale archiefbescheiden, zowel in de vorm van data als documenten. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuursorganen voor wat betreft de taken met openbaar gezag en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Erfgoedinspectie Pagina 29 van 31